（经济法学专业论文）失业保险法律制度研究.pdf

哈尔滨工程大学硕士学位论文 摘要 失业保险是现代文明的一项重要制度，它是指劳动者在由于非本人的原 因，暂时失去工作，中断收人，失去生计来源时，从社会获得物质帮助的一 种社会保障制度。建立和完善失业保险法律制度是社会稳定和国家长治久安 的重要保证。本文从失业保险制度的基本理论入手，通过国内外失业保险制 度的立法回顾和对我国失业保险制度的现状分折，提出完善我国失业保险制 度的建议。全文共分五部分： 第一部分，绪论指明本文选题的背景和意义及文章的框架结构和创新之 处。 第二部分，主要介绍失业保险制度的基本理论，包括失业的含义及分类； 失业率的含义；失业保险的含义、特征和类型；失业保险法律制度的基本结 构。通过对基本理论的论述，从理论上弄清相关问题，以便指导实践。 第三部分，主要介绍国外及我国失业保险法律制度的建立和发展，通过 对国外失业保险法律制度的评析和比较，以及对我国失业保险法律制度的发 展历程的了解，有助于认清我国当前失业保险法律制度形成的特殊的社会、 历史背景，对于我们进行下一步的改革提供借鉴。 第四部分，主要介绍我国失业保险的现状及存在的不足。对我国目前失 业保险立法现状，失业的现状和失业保险的现状现行了分析，从中得出了我 国失业保险法律制度存在的不足，主要有以下几个方面，立法层次较低；覆 盖面狭窄；统筹层次低；基金来源不足，基金的管理使用监督机制不健全： 保险费率不合理；待遇水平平均化；促进就业效果不强及与其它保险制度不 衔接等。 第五部分，是本文的难点和重点部分，对我国失业保险制度的完善提出 建议。本文认为我国的失业保险制度根据我国的具体国情，应在以下几个方 面加以完善：提高失业保险立法层次，提高失业保险法律效力，健全法律体 系；加大宣传力度，增强失业保险意识；推进下岗职工基本生活保障向失业 保险并轨；进一步扩大失业保险覆盖的范围和空间；完善失业统计体系建设： 哈尔滨工程大学硕士学位论文 改革完善失业保险基金征集制度；进一步明确失业保险待遇领取条件；明确 现行失业保险金的给付水平；将失业保险与促进再就业工程紧密结合；规范 和完善失业保险的管理和监督制度，实现管理科学化。 关键词：失业保险法律制度；失业保险；存在问题；完善对策 哈尔滨工程大学硕士学位论文 a b s t r a c t u n e m p l o y m e n ti n s u r a n c ei sa l li m p o r t a n ts y s t e mo fm o d e mc i v i l i z a t i o n i t r e f e r st ot h el a b o r e r si nt h en o n r e a s o n s1w o r kt e m p o r a r i l yu n e m p l o y e da n d i n t e r r u p t i o nr e v e n u el o s ts o u r c e so fl i v e l i h o o d ，a c c e s st om a t e r i a la s s i s t a n c ef r o m t h es o c i a ls e c u r i t ys y s t e mo fas o c i e t y t h ee s t a b l i s h m e n ta n di m p r o v e m e n to ft h e u n e m p l o y m e n ti n s u r a n c ea n ds o c i a ls t a b i l i t yo ft h el e g a ls y s t e mi sa ni m p o r t a n t g u a r a n t e ef o r t h ec o u n t r y sl o n g t e r m t h eb a s i ct h e o r yf r o mt h es t a r to ft h e u n e m p l o y m e n ti n s u r a n c es y s t e m ，u n e m p l o y m e n ti n s u r a n c es y s t e ma n dt h e a d o p t i o no ft h em o d e ll e g i s l a t i v er e v i e wa n dt h es t a t u so fo u ra n a l y s i so ft h e u n e m p l o y m e n ti n s u r a n c es y s t e m ，u n e m p l o y m e n ti n s u r a n c es y s t e mb yi m p r o v i n g o u rr e c o m m e n d a t i o n s t h ea r t i c l ei sd i v i d e di n t of i v ep a r t s ： t h es e l e c t i o no fs u b j e c t ss p e c i f i e di nt h ef i r s tp a r to ft h eb a c k g r o u n da n d s i g n i f i c a n c eo ft h es t r u c t u r ea n df r a m e w o r ka n da r t i c l e si n n o v a t i o n s p a ni if o c u s e so nt h eb a s i ct h e o r yo ft h eu n e m p l o y m e n ti n s u r a n c es y s t e m i n c l u d i n gt h em e a n i n ga n dc l a s s i f i c a t i o no fu n e m p l o y m e n t ，t h eu n e m p l o y m e n t r a t em e a n i n g ，t h em e a n i n go fu n e m p l o y m e n ti n s u r a n c e ，c h a r a c t e r i s t i c sm a dt y p e ， t h eb a s i cs t r u c t u r eo f t h el e g a ls y s t e mo fu n e m p l o y m e n ti n s u r a n c e t h r o u g hb a s i c t h e o r ye x p o s i t i o ni nt h e o r yi d e n t i 母r e l e v a n ti s s u e si no r d e rt og u i d ep r a c t i c e p a r ti i io nt h eo u t s i d ea n do u ru n e m p l o y m e n ti n s u r a n c es y s t e mb u i l d i n ga n d d e v e l o p m e n t u n e m p l o y m e n ti n s u r a n c et h r o u g hf o r e i g nl e g a ls y s t e m sa n d c o m p a r a t i v ea s s e s s m e n to ft h el e g a ls y s t e ma n du n e m p l o y m e n ti n s u r a n c ef o rm y u n d e r s t a n d i n go ft h ed e v e l o p m e n tp r o c e s s ，w i l lh e l pr e a l i z eo u rc u r r e n ts y s t e mo f u n e m p l o y m e n ti n s u r a n c el a wf o r m e ds p e c i a ls o c i a la n dh i s t o r i c a lb a c k g r o u n d f o r m yn e x ts t e pw a s t op r o v i d ef o rr e f o r m p a r ti vo nt h ec o u n t r y su n e m p l o y m e n ti n s u r a n c ea n dt h es t a t u so ft h e d e f i c i e n c i e s m yc u r r e n ts t a t u so ft h eu n e m p l o y m e n ti n s u r a n c el e g i s l a t i o n ，t h e s t a t u so fu n e m p l o y m e n ti n s u r a n c ea n du n e m p l o y m e n ts t a t u sa n a l y s e dd r a wo u r 哈尔滨工程大学硕士学位论文 l e g a ls y s t e md e f i c i e n c i e su n e m p l o y m e n ti n s u r a n c e p r i m a r i l yt h ef o l l o w i n g a s p e c t s ，t h el e g i s l a t i v el e v e ll o w e r , n a r r o wc o v e r a g e ，l o w l e v e lc o o r d i n a t i o na n d i n a d e q u a t es o u r c e so ff u n d s ，f u n dm a n a g e m e n to v e r s i g h tm e c h a n i s m sd on o tu s e s o u n d ，p r e m i u mr a t e su n r e a s o n a b l e ，t h ea v e r a g el e v e lo ft r e a t m e n t ，t h ee f f e c ti s n o ts t r o n ge n o h g ha n dt h ep r o m o t i o no fe m p l o y m e n ti n s u r a n c es y s t e md o e sn o t i n t e r f a c ew i t ho t h e l t h i si st h ef i f t hp a r to ft h ef o c u sa n dd i f f i c u l t ，o u ru n e m p l o y m e n ti n s u r a n c e s y s t e mi sp e r f e c tr e c o m m e n d a t i o n s a l lt h a to u ru n e m p l o y m e n ti n s u r a n c es y s t e m b a s e do nc h i n a 。ss p e c i f i cn a t i o n a lc o n d i t i o n s ，s h a l lb ep e r f e c ti nt h ef o l l o w i n g a r e a s ：r a i s et h el e v e lo ft h eu n e m p l o y m e n ti n s u r a n c el e g i s l a t i o nt oe n h a n c et h e e f f e c t i v e n e s so ft h eu n e m p l o y m e n ti n s u r a n c el a w , as o u n dl e g a ls y s t e ml a w g i v e g r e a t e rp u b l i c i t yt oi n c r e a s ea w a r e n e s so ft h eu n e m p l o y m e n ti n s u r a n c e b a s i c l i v e l i h o o d g u a r a n t e ef o r l a i d o f fw o r k e r st ot h e u n e m p l o y m e n ti n s u r a n c e s y s t e m f u r t h e re x p a n du n e m p l o y m e n ti n s u r a n c ec o v e r a g ea n ds p a c e i m p r o v et h e u n e m p l o y m e n t s t a t i s t i c s s y s t e m r e f o r m i n g a n dp e r f e c t i n gt h e s y s t e mo f u n e m p l o y m e n ti n s u r a n c ef u n d c o l l e c t i o n f u r t h e rd e f i n et h ec o n d i t i o n sf o r u n e m p l o y m e n ti n s u r a n c eb e n e f i t s c l e a rt h ee x i s t i n gu n e m p l o y m e n ti n s u r a n c e p a y m e n tl e v e l s u n e m p l o y m e n ti n s u r a n c ea n dw i l lw o r ki nc l o s ec o n n e c t i o nw i t h t h ep r o m o t i o no fr e e m p l o y m e n t s t a n d a r d i z ea n di m p r o v et h em a n a g e m e n ta n d s u p e r v i s i o n o ft h e u n e m p l o y m e n t i n s u r a n c e s y s t e m ，a c h i e v i n g s c i e n t i f i c m a n a g e m e n t k e y w o r d s ：u n e m p l o y m e n t i n s u r a n c e l e g a ls y s t e m ；u n e m p l o y m e n t i n s u r a n c e ；p r o b l e m s ；i m p r o v er e s p o n s e 哈尔滨工程大学 学位论文原创性声明 本人郑重声明：本论文的所有工作，是在导师的指导 下，由作者本人独立完成的。有关观点、方法、数据和文 献的引用己在文中指出，并与参考文献相对应。除文中己 注明的内容外，本论文不包含任何其他个人或集体已经公 开发表的作品成果。对本文的研究做出重要贡献的个人和 集体，均已在文中以明确方式表明。本人完全意识到本声 明的法律结果由本人承担。 作者( 签字) ：李幺 日期：二如年石月z 日 哈尔滨工程大学硕士学位论文 第1 章绪论 1 1论文的选题背景与意义 选择失业保险法律制度研究作为毕业论文的题目，具有重要的理论和现 实意义。在法律的层面上对失业问题进行研究具有重要的理论价值，它是构 成研究失业社会问题的组成部分。失业问题不是自古就有的，正确的理解失 业问题才可能正确的对待和解决现实中失业问题所带来的不良影响。失业对 劳动者而言，意味着失去职业，失去生计来源，生活陷入困境。美国的几位 经济学家就曾指出：“失业威胁着作为经济和社会单元的家庭的稳定。没有收 人或在收人因失业损失而减少时，户主们无法担当他或她所被赋予的角色。 家庭的欲望和需要没有得到满足，其后果是家庭关系受到损害。经济与社会 的依赖关系以及重要的家庭纽带关系都可能处于危险状态，并可能最终由于 长期的失业而加剧。家庭以外的人际关系也深受失业的影响。失业者失去了 原有的自尊，可能受到同事们的冷落以及缺乏勇气和自信。到最后，失业者 可能成为精神不健全的。”m 因此失业对于个人和家庭而言，其影响都是巨大 的：另一方面失业对于社会而言，则是劳动生产力的极大浪费，给社会带来 不安定因素，影响社会的稳定。随着我国经济体制改革的不断深入，失业问 题也成为当今政府所必须面对的现实问题。目前我国进入高失业阶段这一事 实是不可回避的，1 9 9 7 年以来，我国经济在成功地实现“软着陆”之后，实 现了高增长、低通胀的目标。但是作为判断宏观经济运行的三个指标( 增长 率、通货膨胀率、失业率) 之一的失业率却明显上升。如果把国有企业1 5 0 0 万至2 0 0 0 万下岗、待岗人员也计入失业人口之内，那么当前中国城镇失业率 大约在7 左右。有关专家指出，改革开放以来的第三次失业高峰已经到来( 第 一次失业高峰在1 9 7 9 年几十万知青返城时，第二次是在1 9 8 9 年至1 9 9 1 年治理 整顿中) ，这并非危言耸听，对此我们必须严肃对待。随着改革开放的深入和 加入w t o ，一些隐性的问题也正在显性化，国内的就业压力持续扩张和失业 率持续上升将不可避免。失业问题已成为我国政府迫切需要解决的一件大事。 哈尔演工程大学硕士学位论文 而失业现象又是市场经济不可避免的客观现象，我们不可能从根本上消除这 种现象。解决好失业问题除了努力发展经济、全面扩大就业机会外，还必须 建立和完善失业保障制度体系，为失业人员提供基本生活保障，缓解因失业 导致的城镇贫困和社会矛盾通过失业保险制度来减少和克服失业对社会造 成的消极影响。 失业保险制度是社会保障系统的一个重要组成部分，是社会保险制度的 一个类别，指的是国家以立法形式集中建立保险基金，对因失业而暂时中断 收入的劳动者提供经济保障的制度。我国失业保险制度从1 9 8 6 年正式建立至 今，发挥了多方面的积极作用，近2 0 年里，我国失业保险制度的运行，有效 地保障了失业人员失业期间的基本生活，促进了失业人员实现再就业，对社 会的稳定、经济的发展、国有企业及社会劳动用工制度的深化改革、产业结 构的调整、劳动力资源市场配置机制的确立和就业观念的转变等，发挥了不 可低估的积极作用。但是由于我国失业保险制度起步较晚，虽然中央和各地 政府直在积极探索推进，但仍存在一定的不足，随着我国经济体制改革步 伐不断加快，经济结构调整向纵深推进，加上几十年来所积淀的企业职工隐 - | 生失业压力的急速释放，以及现有农村剩余劳动力的产业性转移、下岗职工 再就业服务“中心”与失业并轨等因素，与我国目前失业保险制度中存在的 法律层次低、覆盖面小、失业统计尚不全面、失业保险基金来源不足及管理 监督不力等现状矛盾凸显。因此建立起行之有效的失业保险的安全网，完善 失业保险法律制度是政府和群众关心的重要大事之一，它直接关系到广大职 工群众的切身利益，关系到国有企业改革的成败，关系到社会稳定的大局。 从法律的角度对失业者加以保护，是本文写作的动机，建立健全一套行之有 效的失业保险法律制度是本文想要探讨的方向。 1 2 国内外研究现状及相关文献 失业保险制度相对于其它保险制度而言，在各国起步均较晚。1 9 世纪下 半叶，英国最先建立了济贫法，救济对象是贫民，当时贫民是由三部分组 成，一是由于“圈地运动”影响而失去土地，从而失去生活来源的农民；二 2 哈尔滨工程大学硕士学位论文 j 1 11 | 皇- - - _ 鼻皇簟i i i i e _ 萱- 五i i 墨蛊i i ；i i i i i 薯i i 暑i j i _ 皇i i 矗j i i 罩 是破产的小手工业者：三是城市失业工人。济贫法的实施，使失业人员得 到了基本生活保障，但它还显得比较幼稚。法国于1 9 0 5 年通过立法形式建立 了失业保险制度，但它不是一种强制性的失业保险，而是一种自愿性的失业 保险。法律规定，人们是否参加失业保险取决于个人意愿，参加保险，就必 须根据失业保险法律规定接受管理，包括承担一定的义务和享受相应的权利。 挪威也于1 9 0 6 年建立了失业保险制度，当时属于任意参加性质。丹麦于1 9 0 7 年建立了类似法国的失业保险制度。英国政府于1 9 1 1 年1 2 月1 6 日正式批准 了国民保险法，这是世界上第一个全国性、强制性的失业保险法。这一法 律开创了强制性失业保险制度的先河，后被一些国家效仿，构成了世界失业 保险制度的主流。以后，包括德国、西班牙、意大利、奥地利、波兰等在内 的许多国家纷纷仿效，也实行了强制性失业保险制度。美国在经历了 1 9 2 9 1 9 3 3 年的经济大危机后，于1 9 3 5 年通过了社会保障法，实行包括 失业保险在内的综合性社会保障体系。二战之后，一些发展中国家也通过 立法对失业者进行失业援助或失业保险。根据国家劳动保障部资料，截止目 前，已有1 1 8 个国家和地区建立了失业保险制度。其中实行强制保险制度的 有中国、日本、美国、加拿大、英国、德国等国家和地区；在工会历史悠久 的丹麦、瑞典、芬兰等北欧福利国家，则实行自愿失业保险制度：实行失业 救济的有澳大利亚、新西兰等5 个国家：新加坡和加纳实行的是个人帐户下 的强制性失业保险储蓄：芬兰和瑞典实行的则是失业救济与非强制性失业保 险的双重制度。 我国失业保险制度的建立和发展主要经历了三个阶段：第一阶段，1 9 8 6 年至1 9 9 3 年确立失业保险制度基本框架的阶段，国务院发布了国营企业职 工待业暂行规定；第二阶段，1 9 9 3 年至1 9 9 9 年失业保险制度发展的阶段，国 务院制定了全民所有制工业企业转换经营机制条例和国有企业职工待 业保险规定；第三阶段，1 9 9 9 年至今失业保险制度完善的阶段，国务院于1 9 9 9 年颁布了失业保险条例。 国际的经验告诉我们，失业保险制度在国际上并没有统一的模式，虽然 许多国家都建立了失业保险制度，但基于国情差异，不同国家在保障目标、 哈尔滨工程大学硕士学位论文 组织方式上都有所不同。各国现行的失业保险制度普遍面临或多或少的问题， 不少国家也正在结合本国国情进行改革探索，有关经验和教训i 值得我们认真 汲取。我国面对持续高失业率的压力，现行的失业保险制度存在的缺陷如何 进一步完善是本文研究的重点。 1 3 论文写作思路与逻辑结构 本文试从了解失业保险相关理论入手，在理论上弄清相关问题后以便指 导实践，然后对国# i - 矛d 我国失业保险的建立和发展历程加以回顾，总结了我 国目前失业保险制度的现状，分析我国失业保险制度存在的不足，经过大量 的调查和实证研究，提出了我国进一步完善失业保险制度的对策和若干建议。 笔者通过从理论到实践加以指导，从历史到现状进行分析，从国外到国内进 行比较，尽量做到使文章由浅入深，希望在理论和现实上对完善我国失业保 障体系有所推动和帮助。 全文共分为五个部分：第一部分，绪论指明本文选题的背景和意义及文 章的框架结构年i a o t l 新之处；第二部分，主要介绍失业保险制度的基本理论； 第三部分，回顾了国外及我国失业保险法律制度的建立和发展历程，认清了 我国当前失业保险法律制度形成的特殊的社会、历史背景：第四部分，主要 介绍我国失业保险的现状及存在的不足；第五部分，是本文的难点和重点部 分，对我国失业保险制度的完善提出建议。 1 4 本文创新之处 本文研究的重点是，面对失业保险制度本身和制度执行方面有待解决的 问题，重新审视和分析我国失业保险的现状能否适应目前就业形势的变化， 找出制度建设和执行上的不足，并努力加以改进和完善，使失业保险制度发 挥更好的作用。 全文立足于现有的理论基础，结合我国失业保险制度发展情况及实际操 作中遇到的具体问题，找出失业保险制度的发展方向，并重点研究我国失业 保险法律制度内部应如何健全完善，制度的执行问题如何解决，制度外部各 4 哈尔滨工程大学硕士学位论文 方面的配套政策应如何进行支持，并就解决问题提出思路和办法，突出实用 性、应用性。在研究方法上，本文突出定量研究与定性分析相结合，理论研 究与对策措施相结合等研究方法，通过由浅入深，使读者对失业保险法律制 度从理论到实践，从历史到现状，从国外到国内形成了全面透彻的了解，并 通过分析现状，找出现行制度存在的不足，具有针对性的解决现存问题，对 制度加以完善。希望通过本文的研究成果能为政府有关部门提供决策参考， 并对建立我国新的失业保障体系有所推动和帮助。 哈尔滨工程大学硕士学位论文 第2 章失业保险法律制度的基本理论 2 1 失业及分类 2 1 1 失业与就业的概念 “失业”和“就业”是失业保险法律制度两个最基本的概念，所以我们 首先应该弄清楚它们的含义。 根据国际劳工组织规定，就业是一定年龄段内的人们所从事的为获取报 酬或为赚取利润所进行的活动。凡在特定的年龄以上，在规定的时间里，具 有下列情况的，称为“就业”：1 、正在从事有报酬或有收人的职业；2 、有 职业但临时没有工作的，例如由于疾病、事故、劳动争议、故障等原因而临 时停工；3 、自营职业者，即雇主和个人经营者，或正在协助家庭而不领取报 酬的成员，在规定时期内，从事正常工作时间的三分之一以上者。此外，上 述“就业”要与家务劳动、军队服役、在校学习、无报酬收入的义务劳动、 生产自救的劳动相区别。相对于“就业”而言，1 9 8 8 年国际劳工组织举行第 7 5 届国际劳工大会通过了促进就业和失业保护公约对失业做出了新的界 定，即凡在特定的年龄以上，在特定的时间里属于下列情况的，称为“失业”： 1 、无工作，即不在有报酬的就业或自营职业中；2 、本人当前可提供工作， 具有劳动能力：3 、正在寻找工作，即正在采取各种方式寻找工作。1 4 1 从国际 劳工组织对失业的界定来看，只要劳动者属于某一特定年龄在参照期内没有 工作，没有实现自我雇用，又没有劳动收入，并具有劳动能力，目前能够工 作且有就业意愿工作的，都可认定为失业，可以纳入失业保险范围。也就是 说，对失业的界定，要求具备三个法定条件，即1 、劳动年龄；2 、劳动能力； 3 、就业愿望。国际劳工组织对失业的界定，为我国界定失业提供了参照标准。 但是，它没有界定劳动者失业的主观原因，即要求失业者是非自愿性失业， 一般而言，因劳动者本身过错导致失业或本人自愿性失业的，不纳入到失业 保险制度中去，如自愿性失业情况，不能享受失业保险待遇。 6 哈尔溟工程大学硕士学位论文 在我国，1 9 8 6 年颁布的国营企业待业保险暂行规定和1 9 9 9 年颁布 的失业保险条例中都未对“失业”进行明确界定。2 0 0 3 年5 月劳动和社 会保障部办公厅出台了关于落实再就业政策考核指标几个具体问题的函 ( 劳社厅函( 2 0 0 3 ) 2 2 7 号) ，对“失业”和“就业”概念作了重新界定：“就 业人员”，指在法定劳动年龄内( 男1 6 6 0 岁，女1 6 5 5 岁) ，从事一定的社 会经济活动，并取得合法劳动报酬或经营收人的人员。其中，劳动报酬达到 和超过当地最低工资标准的，为充分就业；劳动报酬低于当地最低工资标准， 高于城市居民最低生活保障标准的为不充分就业。“失业人员”指在法定劳动 年龄内，有工作能力，无业有就业要求而未能就业的人员。其中，虽然从事 一定社会劳动，但劳动报酬低于当地城市居民最低生活保障标准的，视同失 业。该界定同样没有指出失业是一种非自愿性失业，具有一定的缺陷，更为 不足的是，它将劳动报酬低于最低生活保障标准的情况，即不充分就业视同 于失业，它混淆了就业与失业的界线，所有从事社会劳动，有定劳动收入 的行为，都是就业，不能因为收入多少而认定不是就业。失业是强调丧失就 业机会，没有工作，劳动收入中断的情况，二者内容是不一样的。劳动时间 不充足，或劳动报酬达不到一个基本标准，是不充分就业，不能视为失业。 其次，它混淆了社会救助与失业保险的区别，我国己于1 9 9 9 年发布了城市 居民最低生活保障条例，第2 条明确规定了“城市居民人均收入低于当地居 民最低生活保障标准的，均有从当地人民政府获得基本生活物质帮助的权 利”。低于最低生活保障标准的应该纳入社会救助中去，享受最低生活保障待 遇，而不是纳入失业保险范围。可见，我国仍没有对失业做出合理的界定， 而法律上对失业的界定还是空白。 2 1 2 失业率的概念 失业率是评价一个国家或地区失业状况的主要指标。目前，国际上通用 的失业率概念，是指失业人数同从业人数与失业人数之和的比例关系，反映 了一定时期内可以参加社会劳动的人数中实际失业人数所占的比重。 其计算公式为：失业率= 失业人数，( 从业人数+ 失业人数) + 1 0 0 我国目前使用的城镇登记失业率概念，是指城镇登记失业人数同城镇从 7 哈尔滨工程大学硕士学位论文 业人数与城镇登记失业人数之和的比例关系。 其计算公式为：城镇登记失业率= 城镇登记失业人数( 城镇从业人数十 城镇登记失业人数) + 1 0 0 城镇登记失业人员是指有非农业户口，在一定的劳动年龄内，有劳动能 力，无业而要求就业，并在当地就业服务机构进行求职登记的人员。1 9 7 8 年， 我国的城镇登记失业率( 当时称为待业率，1 9 9 4 年初改为失业率) 为5 3 ， 1 9 8 8 年为2 o ，1 9 9 9 年为3 1 ，2 0 0 1 年为3 6 ，2 0 0 2 年为4 o 。 失业率与城镇登记失业率的主要区别在于：一是前者所指失业人数的统 计范围包括在就业服务机构登记和未登记的所有城乡失业人员，而后者所指 失业人数只限于在就业服务机构登记的城镇失业人员；二是前者所指失业人 员通常限定为最低劳动年龄以上、退休年龄以下，而后者所指失业人员只限 定为1 6 周岁以上、5 0 周岁( 女性4 5 周岁) 以下。一般认为，失业率更能准确 反映当地的就业水平和失业状况。1 6 1 2 1 3 失业的类型 按照不同的标准可将失业分为若干类型。 1 、从失业的形态来划分，主要有摩擦性失业、季节性失业、结构性失业、 技术性失业和周期性失业。摩擦性失业是指由于求职的劳动者与需要提供的 岗位之间存在着时间滞差而形成的失业，即劳动者从一个行业或地区向另一 行业或地区转移时出现的暂时性失业。如学生毕业后不能及时得到工作就属 于此类失业。季节性失业是指由于季节变化或由于消费者季节购买的习惯等 原因而引起的临时性失业。即生产对劳动力的需求出现季节性而形成的失业。 如农业、建筑业、采矿业受气候条件的影响很大，在这些行业就业的人员， 到冬天面临的失业就属于此类。技术性失业是指由于在生产过程中引进先进 技术替代人力，以及改善生产方法和管理而造成的失业。结构性失业是指由 于经济结构的变动，造成劳动力市场供求结构上的失衡所引致的失业。周期 性失业是指由于经济周期的波动性引起的劳动力供给大于劳动力需求而引起 的失业。m 2 、根据人们失业的主客观原因，可将失业分为客观性失业和主观性失业。 哈尔滨工程大学硕士学位论文 客观性失业是指失业是由客观原因所致，如企业破产、企业的撤销和解散、 企业关停等，这种失业也可以称为被动失业。主观性失业是指由职工主观原 因造成的失业，如被辞退的违纪职员，被解除劳动合同的职工以及被除名或 被开除的职工等，这种失业也可称为主动失业。 3 、根据人们的就业意愿，可将失业分为自愿性失业和非自愿性失业。自 愿性失业是指劳动者不愿接受现行的货币工资水平或不愿降低收入水平而自 动放弃就业机会。即指在劳动力市场上拒绝接受雇主按现行的工资或稍低的 工资所安排的就业岗位，从而形成的失业。非自愿失业是指在现有的货币工 资水平下，如果劳动者愿意提供的总劳动供给超过雇主愿意雇用的总劳动需 求，就会出现非自愿性失业。即指在劳动力市场的条件下，工人愿意接受雇 主安排的工作，不管这样工作的工资多少，但由于利润不高，或由于设备不 足，雇主还是不愿意雇用工人，这样产生的失业就是非自愿性失业。非自愿 性失业主要由凯恩斯提出来的，他认为形成非自愿性失业的原因，主要是有 效需求不足，也就是说劳动者愿意接受现有的货币工资水平而就业，但却找 不到工作。 9 1 4 、根据失业的持续时间分类，可将失业分为短期失业与长期失业。所谓 长期失业一般是指失业周期在6 个月以上者。相应地，短期失业就是指失业 6 个月以下的失业。m 1 5 、根据失业的表现形式，可将失业分为显性失业与隐性失业。显性失业， 又称为公开失业，是指有劳动能力和劳动意愿的适龄劳动者无就业岗位的状 态。这是一种可以看得见的失业。隐性失业，也叫“隐蔽性失业”，其实质是 劳动者未能与生产资料实现充分有效的结合，而处于部分闲置状态。这是一 种劳动力资源未被充分利用的情况，即劳动者处于无工可做或其生产能力未 完全发挥的状态，之所以说是隐性的，是因为隐性失业者并没有失业，他们 仍然处于由雇主支付工资或自我雇佣状况。 1 1 1 这种失业在我国现阶段比较普 遍。 哈尔滨工程大学硕士学位论文 2 2 失业保险的含义、特征和类型 2 2 1 失业保险的含义 所谓失业保险，是指国家通过立法强制实行的，由社会集中建立基金， 对因失业而暂时中断生活来源的劳动者提供物质帮助的一项制度。它是社会 保障体系的重要组成部分，是社会保险的主要项目之一。其核心内容是社会 集中建立失业保险基金，分散失业风险，使暂时处于失业状态下劳动者的基 本生活得到保障，并通过失业培训达到就业安置。， 2 2 2 失业保险的特征 失业保险是社会保险中的一个项目，与其他社会保险制度相比，具有以 下法律特征： 1 、实施对象不同。失业保险的对象为失业劳动者，即失业保险是只对有 劳动能力并有劳动意愿但无劳动岗位的人提供的保险，它以一定年龄内的社 会劳动者为主要对象，不包括儿童与超过劳动年龄的老人，且必须具有劳动 能力。而其他社会保险项目则多以丧失或部分丧失劳动能力或超过劳动年龄， 从而退出了社会劳动领域的人为对象。 2 、社会危险的成因不同。失业保险中的失业现象，是由于社会原因所致 的社会危险，如人口、劳动力资源与经济增长的比例失调，产业结构调整、 就业政策的变化等，都可以成为失业的原因。而其他社会保险中的社会风险 事件的形成，均属于自然原因，如年老、身体健康的损害等。 3 、实施功能不同。失业保险除为劳动者提供生活保障外，还负有积极促 进其就业的作用，如转业训练、生产自救等。而其他社会保险的作用主要是 为劳动者提供生活保障，以维持劳动力的一般再生产。正是因为这种功能上 的区别，理论上把失业保险称为主动式保险，把其他社会保险称为被动式保 险。 4 、在享受期限上不同。失业保险不同于工伤保险和养老保险，失业保险 待遇有一定期限，劳动者只能在法定期限内享有保险待遇，超过这一期限， 即使劳动者仍处于失业状态，也不可再享受，如我国规定失业者领取失业保 1 0 哈尔滨工程大学硕士学位论文 险金的最长期限为2 4 个月。而其它保险则无这一期限规定。 5 、费用负担上不同。失业保险费由企业和劳动者缴纳，劳动者要按其工 资的一定比例缴纳保险费之后，才能享有相应待遇。与其它社会保险相比， 工伤保险和生育保险的保险费是由企业全部负担，劳动者个人不需缴费。 2 2 3 失业保险的类型 根据不同的标准，可将失业保险划分为不同的类型。 l 、根据强制性不同可分为( 1 ) 强制性的失业保险制度。这是国家采取 立法手段强制所有企业和在职劳动者参加失业保险并承担缴费责任，以建立 失业基金，保证劳动者失业时基本生活的失业保险制度。实行强制性失业保 险制度的国家，约占己实行失业保险制度的国家或地区的一半以上，如美国、 英国等。( 2 ) 非强制性的失业保险制度。非强制性的失业保险制度，亦称自 愿失业保险，指由工会建立失业基金，工人自愿参加投保的失业保险制度。 这种失业保险基金，由工会自愿建立的失业基金会经营管理，不是强制性实 旌的，也不由政府管理，但这些基金会大多能从政府得到相当数量的财政补 贴，如丹麦、瑞典等北欧国家，实行的就是这种制度。这些国家通过高额税 收支持对失业保险基金补贴。( 3 ) 双重失业保险制度。即既有强制性的失业 保险，又有政府提供资金，以经济条件情况调查为依据进行失业补助的失业 保险制度，失业保险金只发给符合救济条件的失业者。实行这种失业保险制 度的国家主要分布在东南亚的新型工业化国家，它们既借鉴了西方主要国家 实行的强制性，又保持了东方扶贫救危的传统，因此，建立了东西合壁的失 业保险制度。m 1 2 、按照国家、雇主、个人的不同责任和受益人享受失业保险待遇的不同， 失业保险大致可分为以下几种基本类型。( 1 ) 社会救助型。这是一种由政府 负担全部费用，强调受益人必须满足一定条件的失业保险类型，如澳大利亚、 新西兰等。它的优点在于，由政府直接承担责任，因而它的保障力度最强， 强调普遍待遇原则，能够保障全体失业者特别是能保障那些从来没有工作过 的新生劳动力中的失业者的基本生活。但它也存在着明显的不足：一是增加 了国家负担，二是弱化了劳动者的责任感，容易造成对失业保险的过分依赖。 哈尔溟工程大学硕士学位论文 ( 2 ) 社会保险型。即失业保险基金主要由企业和个人负担，只有受保人可以 享受待遇。这是失业保险中被采用最多的一种形式，这种社会保险的特点在 于：第一，它比其他类型的失业保险制度更加强调国家的强制性，要求雇主 和个人，都必须履行缴纳保险费的义务：第二，它强调雇主和个人的双方责 任，失业保险费由雇主和个人双方负担；第三，强调履行缴费义务和享受失 业保险待遇的权利对等，不缴费就不能享受待遇。( 3 ) 雇主责任制型。这种 类型又分为两种形式：一是由国家通过法律规定雇主责任，由雇主承担全部 失业保险费用，由政府建立失业保险基金的形式，如美国就采取了这种形式。 在美国，只有雇主缴纳失业保险税，而雇员个人不必缴纳，失业保险基金由 联邦和州政府联合运作，统一管理。另一种雇主责任制是一种极端式的，它 不是在社会建立失业保险基金，而是在企业内部建立失业保险基金，由雇主 运作强调雇主对雇员完全责任。实现这种形式的失业保险制度的国家是极 个别的，如加纳。这是一种极低层次的失业保险制度。在这种形式下，国家 和社会不参与基金的运行，因此，其社会化程度很低，基本上是企业自己管 理自己，资金运作不超出企业，不利于企业之间分担失业风险，其作用是极 为有限的。( 4 ) 混合型。主要是指有些国家实行的社会保险加社会救助，有 些国家是雇主责任制加社会救助的失业保险类型，实行社会保险加社会救助 的国家较多，如德国、芬兰、爱尔兰等。在这种类型下的失业保险，较好地 将社会保险型和社会救助型结合起来，充分发挥了两者的优势，弥补了两者 的不足，其作用是非常明显的。， 3 、根据保险金的来源和支付方式的不同，可分为( 1 ) 政府拨款型。这 种制度下是失业保险金全部由政府预算拨款支付。政府拨款可以形成基金， 由政府委托社会保险机构经营，保险基金的收益用于满足失业保险的需要。 ( 2 ) 政府资助型。这种制度的特点是由政府规定失业保险金的缴费率，职工 及其所在企业按规定缴纳失业保险费，不足部分由政府拨款弥补。有些则是 由企业缴费，政府补贴。( 3 ) 自助型。这种制度的特点是由政府规定失业保 险金的缴费率，强制性向企业和职工征收，或者由企业缴纳，政府一般不予 补贴。以上- - l e e 类型，第二种为世界各国所普遍采用。i i s i 哈尔滨工程大学硕士学位论文 综合以上各种失业保险制度模式的不同特点，笔者认为我国应建立多渠 道保险金筹集与双重失业保障相结合的失业保险制度。企业、个人和国家都 须承担失业保险费用。对失业者的保障除发放失业保险金和救济金以保障他 们的基本生活外，还需投入更大的财力、人力对失业者进行职业和技能培训， 实现消极保险和积极保险相统一。 2 3 失业保险法律制度的基本结构 i 、失业保险的覆盖范围 失业保险制度的根本问题之一是向谁提供保障以及保障范围的宽窄，它 除了体现一国社会保险政策目标的选择外，还反映一国经济发展水平的高低， 同时也是失业社会保险制度模式的重要分类指标。失业保险制度是为那些遭 遇失业风险而收入暂时中断的失业者提供的一种收入保障，是社会稳定的一 个“安全阀”。因此，从理论上说，它的覆盖范围应包括社会经济活动中所有 劳动者，因为在社会经济活动中每一个劳动者都可能成为失业者。实际情况 是，尽管世界各国失业保险的发展很不平衡，但有一点是共同的，即在此制 度建立初期，覆盖范围仅限于“正规部门”的劳动者，而把在“非正规部门” 就业的劳动者排除在外。所谓“正规部门”是指那些有一定规模，稳定性较 强的企业，而那些规模很小、稳定性差、人员流动大的经济体，例如手工业、 小商业及小农家庭经济等则被划入“非正规部门”。m - 随社会经济的发展及世 界各国对失业理解的变化，覆盖范围在逐步扩大。失业保险覆盖范围最宽的 是对所有劳动年龄的人口提供保障。1 9 9 7 年全球建立失业保险制度的6 8 个 国家和地区中，只有1 6 个覆盖了全部劳动年龄人口，占2 6 ，其他4 5 个则 将覆盖对象限定在从业人员范围，甚至限定在雇员范围，其中有9 个国家和 地区的覆盖范围更小，仅包含部分雇员。失业保险覆盖范围的大小反映了一 国经济发展水平的高低。一般来说，高收入国家覆盖范围比较大，而绝大多 数中低收入国家失业保险的覆盖范围则比较少，还处于失业保险发展的初级 阶段。 2 、享受失业保险待遇的资格条件 哈尔滨工程大学硕士学位论文 关于享受失业保险待遇的资格条件，各国规定大致相同，主要有以下限 定：( 1 ) 失业者必须处于劳动年龄阶段，即就是处于法定最低劳动年龄与达 到退休年龄之间的劳