（环境与资源保护法学专业论文）东江水权交易的理论与实践研究.pdf

摘要 水是生态环境的重要组成部分，是人类生活和生产的重要物资源泉，是社 会经济发展的重要物质基础。我国水资源总量为2 8 1 2 4 亿m 3 ，位居世界第六位， 但人均占有量2 2 0 0 m 3 ，只为世界人均占有量的1 4 ，再加上水资源时空分布不 均、水污染严重、用水浪费大等，造成水资源严重短缺，水资源已成为制约我 国经济发展的关键因素，我国已被列为世界1 3 个人均水资源贫乏国家之一。因 此，优化水资源配置是当务之急。 长期以来，郴州资兴东江水资源管理配置一直采用计划经济手段，这种配 置方式由于其具有的强制性和僵化性，因此造成东江水权不清，水价严重背离 价值，水的利用率低下，难以真正实现水资源优化配置，致使东江用水浪费、 污染严重的现象越来越突出。要从根本上解决这一问题，必须在水资源配置过 程中引入水权交易制度。 因此，本文通过比较分析法和借鉴国内外水权交易实践，因地制宜，有的 放矢，构建具有东江特色的水权交易制度。在研究东江水权交易问题，必须结 合当地的经济和社会发展需要以及当地居民的生活需要。东江水权交易，有利 于合理配置东江水资源，保护东江生态环境。从大的方面来看，有利于发挥经 济手段，建立具有社会主义特色的水资源市场机制，解决南水北调、向缺水地 方供水等水权纠纷问题和水利益分配问题，更合理开发利用水资源，节约和保 护水资源，实现水资源的可持续开发利用。 关键宇：水权水权交易东江水权交易制度 a b s t r a c t w a t e ri sa ni m p o r t a n te l e m e n to ft h ee c o l o g i c a le n v i r o n m e n t , av i t a lr e s o u r c e f o rh u m a n b e i n g s l i v i n ga n dp r o d u c t i o na n dac r u c i a lm a t e r i a lf o re c o n o m y d e v e l o p m e n t c h i n a st o t a la m o u n to f w a t e rr e s o u r c ei s2 812 4b i l l i o nc u b i cm e t r e ， r a n k i n gt h es i x t ho ft h ew o r l d h o w e v e r , t h ep e rc a p i t aw a t e ra m o u n ti nc h i n ai s o n l y2 2 0 0c u b i cm e t r e ，a b o u ta f o u r t ho ft h a to ft h ew o r l d t h el i m i t e da m o u n t ，t h e u n e v e nd i s t r i b u t i o n ，w a t e rp o l l u t i o n ，w a t e rs q u a n d e r i n gh a sj o i n t l yp o s e das h o r t a g e i nw a t e rr e s o u r c e ，w h i c hh a st u r n e do u tt ob eak e ye l e m e n tr e s t r a i n i n go u rc o u n t r y s e c o n o m yd e v e l o p m e n t o u rc o u n t r yh a sb e e ni n c l u d e di nt h et h i r t e e nc o u n t f i e sw i t l l m e a g r ep e rc a p i t aw a t e rr e s o u r c e t h e r e f o r e ，w a t e rr e s o u r c eo p t i m a la l l o c a t i o nh a s b e c o m ea i lu r g e n tm a t t e r s i n c et h ep u b l i s ho ft h ea r t i c l eo u rc o u n t r y sf i r s tw a t e r p r o p e r t yr i g h t st r a n s a c t i o nc o n c l u d e di np e o p l e 。sd a i l y , w h i c hh a sr e p o r t e dt h e p u r c h a s eo ft h ep e r p e t u a lr i g h to fu s a g eb yy i w uf r o md o n g y a n go f5 0m i l l i o nc u b i c m e t r eo fw a t e rw i t l l2 0 0m i l l i o n , w a t e rr i g h th a sa g a i nb e c o m eah o ti s s u ef o l l o w i n g t h ed i s c u s s i o no v e rt h et r a n s a c t i o no fl a n du s er i g h t s i n c et h ew a t e rr i g h tt r a n s a c t i o ns y s t e mh a sb e e ni ni t se a r l ys t a g e ，f o r e i g n e x p e r i e n c eh a st ob eu s e df o rr e f e r e n c e w eh a v et oa d j u s tm e a s u r e st ol o c a l c o n d i t i o n s ，s u i tt h er e m e d yt ot h ec a s e ，a n de s t a b l i s hw a t e rr i g h tt r a n s a c t i o ns y s t e m w i mc h i n e s ec h a r a c t e r i s t i c t h ea n a l y s i so fd o j i a n gr i v e rw a t e rr i g h tt r a n s a c t i o n , h a st ot a k el o c a le c o n o m y , t h en e e df o rs o c i a ld e v e l o p m e n ta n dt h en e e df o rl o c a l p e o p l e sl i v i n gi n t oc o n s i d e r a t i o n d o j i a n gr i v e rw a t e rr i g h tt r a n s a c t i o ni sc o n d u c i v e t o t h ea l l o c a t i o no ft h ed o n g i i a n gr i v e rw a t e rr e s o u r c ea n dt h ep r o t e c t i o nf o r d o n g j i a n gr i v e r se n v i r o n m e n t f r o mab i g g e rp e r s p e c t i v e ，i t i sc o n d u c i v ef o r e s t a b l i s h i n gw a t e rr e s o u r c em a r k e ts y s t e m 谢t hs o c i a l i s tc h a r a c t e r i s t i c ，s o u t hw a t e r t on o r t ho fs o l v i n gt h ew a t e rf i g h td i s p u t ea n dw a t e rb e n e f i t sa l l o c a t i o np r o b l e m s a r i s i n gf r o ms u p p l y i n gw a t e rt op l a c e s 、析mm e a g r ew a t e rr e s o u r c ew i t he c o n o m y m e t h o d s i ti sc o n d u c i v ef o rd e v e l o p i n gar e a s o n a b l es y s t e mo fu s i n g ，s a v i n g p r o t e c t i n gw a t e rr e s o u r c e ，a n df o rt h es u s t a i n a b l ed e v e l o p m e n to f w a t e rr e s o u r c e k e yw o r d s ：w a t e rr i g h t ，w a n t e rr i g h tt a n s a c t i o n ，d o n g j i a n gr i v e r w a t e rr i g h t t r a n s a c t i o ns y s t e m i l 硕士学位论文东江水权交易的理论与实践研究 1 水权交易概述 水权交易在我国尚处于初步发展阶段，水权交易的研究还比较薄弱。随着 环境污染的日益加剧，人们开始越来越重视环境保护，也越来越重视水资源的 保护。水资源是我们赖以生存和发展的重要物质基础，应得到人们更加重视， 而水权交易作为水资源保护的一项重要手段，须有待深入研究，在开展水权交 易的问题之前，对水权交易的基本问题，例如水权的概念、特征、内容等应该 有个基本的了解。 1 1 水权的概念和特征 1 1 1 水权的概念 何谓水权，学术界众说纷纭。一种观点以姜文来和水利部部长汪恕诚为代 表，认为水权是指水资源所有权、水资源使用权、水资源收益权和水资源转让 权等一系列与水资源有关的权利的总称；i j l 】另一种观点以裴丽萍和崔建远教授 为代表，认为水资源不应包括水资源所有权在内的使用、收益、经营等权利， 而是水资源的非所有人依照法律的规定或合同的约定所享有的对水资源的使用 权、收益权，包括汲水权、饮水权、蓄水权、排水权、航运权等权利；闭还有 一种观点是综合说，熊向阳认为水资源分为狭义和广义之分，狭义的水权不包 括水资源的所有权，而广义的概念是指水权即是水资源所有权，而使用权、收 益权、处分权等都是从所有权中派生出来，不应与水权处于并列位置的权利。 我国水法第3 条规定：“水资源属于国家所有。水权由国务院代表国家 行使。水塘隶属于农村集体经济组织和由其修建管理的水库中的水，归各该农 村集体经济组织使用。”由此可见，水权归属于国家，是唯一的，不存在权利归 属问题，不存在各种争议。口j 笔者认为，水权是水资源的使用、收益等权利， 目的在于动态地配置水资源，实现水资源使用权的合理开发、合理流转，达到 水资源的优化配置，最终实现水资源的可持续发展。因此，赞成第二种观点， 即水权不应包括水资源所有权在内的使用、收益、经营等权利。 1 1 2 水权的特征 硕士学位论文 东江水权交易的理论与实践研究 水资源的重要性不言而喻，随着经济的迅速发展，人类争夺水资源的战争 也越来越激烈。水资源具有私权性、公权性、分离性等特征，但由于水资源的 特殊性，其同时具有私权、公权双重身份的特殊商品。 ( 1 ) 水权的私权性 我国水法第六条规定：“国家鼓励单位和个人依法开发、利用水资源， 并保护其合法权益 。由此可见，水权是作为对水资源的使用、收益、支配等权 利，是建立在水资源的可控、效用、稀缺性的基础之上，享受水权一方对所取 得的权利进行占有、使用、收益、处分等，水权人可以取得收益，把水资源作 为私人财产，对其进行支配，具有排他性。【珥】同时，在水权的交易活动中，水 权享有人根据平等互利、自由协商、意思自治等原则，规定双方民法上的关系， 国家一般不作干涉，但当争议不能磋商解决或者违反了相关方面的法律法规， 涉及到第三方利益，严重时乃至危害社会群体公共利益时，当事人可以通过诉 讼方式维护自身的合法权利，国家为了国家和社会利益，保护水资源与生态系 统，通过国家强制力进行干预。可见，水权的主体是单位和个人，是一般人享 有的权利和义务，具有私权性。 ( 2 ) 水权的公权性 水资源具有稀缺性、公共性等特征，是国家为了社会生态平衡、国家可持 续发展的需要，是与人类生存、社会经济发展息息相关的。因此，水资源是不 具有独占性和竞争性的自然资源，国家将其所有权收归。水权享有人使用权利 开发、利用水资源，则碍于公共利益、公共用途等许多方面严苛的法律约束， 水权制度理所当然也要受到生态平衡、环境保护、防汛抗早等方面的强制规范 的约束，显示出比较强的公权属性，那是由于水资源是全社会生存、人类可持 续发展等一切活动的源泉，具有的保障人类生存、维护社会公共利益和自然生 态环境等诸多方面价值，不具有独占性和竞争性。【5 】因此，社会不仅拥有水资 源的所有权，而且对水资源的利用开发可以行使总量的控制权，供水的分配权， 管理的规划权等行政方面的管理权，将水资源的行使控制于国家的宏观掌握之 下，对水资源的使用权的取得、变更、终止均介入了国家公权力，通过强制的 方式对水权予以规定，防止水权人权利滥用。由此可见，水权首先是一种私权， 同时又受到公共权力的规范，具有公权、私权的重叠性。【6 】 2 硕士学位论文 东江水权交易的理论与实践研究 ( 3 ) 水权各项权能的分离性 水资源所有权、经营权和使用权权能可以分离。我国水法第3 条规定： “水资源属于国家所有。水资源的所有权由国务院代表国家行使。农村集体经济 组织的水塘和水库中的水由农村集体经济组织兴修管理，归各村集体经济组织 享有。 显而易见，水资源的所有权的享有者是唯一的属于国家，水资源所有权 的代表方是国务院。国务院在代替社会行使水资源的所有权时，一般是将水资 源的使用经营权授予给地方性政府或政府相关部门，而地方性政府或政府相关 部门自身并非水资源的直接使用者，而是通过其他一定的方式出租或转让给最 终使用者，因此水资源的享有者、使用者和经营者一般是不同的，水资源所有 ” 权、使用权和经营权权能往往发生分离。恰恰是因水资源“权 和“能的这 种可分离性，才给水资源市场的蓬勃发展提供了广袤的生存空间，水资源享有 与使用的分离原则的确立，为水权流转机制、水资源的有偿使用和水市场的形 成提供了先决条件和法律基础。 t j 一 1 2 水权交易的基本问题 1 2 1 水权交易的概念 关于水权交易的界定学界也是莫衷一是。黄锡生教授认为：“水权交易是指 平等的市场主体之间，为了一定的经济目的，对从国家受让取得的资源水使用 权、取水权以及获得取水权后经劳动而得的产品水权进行的有偿转让。【8 】也有 学者认为，水权交易有广义和狭义之分。广义的水权交易是指，水权在不同的 主体之间的流转，有多种流转形式，包括国家作为水资源所有权的主体对水资 源所有权的划分、划拨以及转让，也包括平等的市场主体之间对水资源所有权 的依法买卖。而狭义的水权交易仅仅是指平等的主体之间，包括自然人、法人 或者其他组织之间的对于水权的部分或者全部转让。l 9 j 综上所述，我们可以得出水权交易是基于平等的市场主体之间通过签订交 易合同把水权依法转让给受让人的交易行为。同时，我们应该区分，水权交易 并不是指水商品交易，而是一种水权的转让，通过市场机制进行的水权的再次 分配，是水权自身的交易，涉及了水资源的初始分配。水商品交易则是指在建 立供水合同交易下，水资源的所有者或者水资源的合同债权人都可以成为出卖 3 硕士学位论文东江水权交易的理论与实践研究 人，他丧失的不是用水依据，而是作为财产的水的所有权，是水的买卖行为而 不是转让行为。 水权交易也可分为两级市场。水权交易的一级市场，是指水权的初始分配， 即主管水权的行政部门或者所属流域机构，代表国家对水资源所有者发放取水 许可证，将水资源的使用权、收益权等有偿或无偿转让给各个用水者；水权交 易的二级市场是在市场经济的规律和政府的宏观调控下，水权主体利用宏观政 策依法取得的水资源使用权，通过平等市场签订水权交易合同等各种方式把使 用权让渡出去，是水权交易的第二次分配，达到优化水资源配置，实现水资源 的高效可循环利用的目的。 1 2 2 水权交易的主体 进入水权交易市场进行水权交易的双方当事人即水权交易的主体。水权受 让人与转让人都应当拥有完全的民事行为能力，水权的转让人应当是依照法律 享有水权的权利主体，必须满足在水权交易中转让的水权是水权转让人合法取 得的；水权转让人一定是对该水权拥有处分权的；该水权一定是合法的可以用 来交易的。在我国，水权交易主体一般包括各地方性政府、个人和企业。地方 性政府在水权交易中其实是双重身份，一方面为了本行政区域的利益直接参与 水权交易时，是水权交易的具体参与者，另一方面，又作为管理者，对本行政 区域内发生的水权交易进行监督和管理。随着水权制度的不断完善和水权交易 的不断发展，企业和个人用也会更多地投身于水权交易中。 水权交易作为一种双方买卖行为，它以其中一方出让水权，而另一方支出 对等价值为内容，是有偿转让性质的行为，包括地表水资源的交易和地下水资 源的交易。【1 0 】在我国，双方交易的对象一般是水资源的使用权。正是由于水资 源的使用权、收益权是能够被分离出来并且可以独立流通，就使水权交易的前 提得以满足。 1 2 3 水权交易的基本原则 ( 1 ) 可持续利用与水资源保护的原则。水权的交易不应当危害到生态环境 安全，不应威胁水资源的利用、收益、开发，需平衡企业个人利益与社会公共 利益、眼前利益与长久利益、当下人利益与后辈人利益，促使达成水资源的地 区之间公平，水资源的可循环持续利用，以此促进经济增长。要尽可能保证自 4 硕士学位论文东江水权交易的理论与实践研究 然资源和生态环境的保值、增值以及某些自然资源、整个生态环境的永续利用， 为实现可持续发展提供生态安全保障。水权交易实际上是水资源使用者处理其 使用权，这种水资源使用权的处置不应危及资源受益的代际公平，要保证子孙 后代的需要。所以我们在制定法律的时候，应该将可持续发展的原则贯穿始终， 不能让水权交易只看到当前的利益，却忽视了后代子孙的长远利益，否则的话， 不久的将来，将会出现无水可交易的水权交易。 ( 2 ) 兼顾公平与效率的原则。公平问题指水权转让的各方在进行水权转让 时，应当照顾对方的利益、合情合理。水权转让双方的权利、义务应该对等。 我国幅员辽阔，各地的水资源情况不同，在确定国有水资源出让金时，应该考 虑和区分各种不同情况，体现区别对待的政策。对不同质的国有水资源、不同 的用水、不同成本和效益的水利工程设施，应该确定相应的出让金。要根据需 水、供水和水资源总量这三个因素的影响和关系确定水价。【1 l 】在不同的区域和 时间，使用不同的水源的不同量的水，其水价应该有所不同。水资源经过市场 调节，一般就能把稀少的水资源在社会主义市场经济的导向作用下，分配到开 发利用使用效益达到最大的地方、企业和部门，这样一来，水资源的所能达到 的经济效益就可以得到最大作用的发挥。但是，水资源的最优调配并不等同于公 平调配，水资源市场经济调配可能干扰到水资源社会分配方面的公平，这种情 形下特别应该注重保护农民的切身利益。 ( 3 ) 水资源有期限使用、有偿的原则。水资源的使用方在享有使用权时同 时应当付出一定的代价或费用。研制出一整套系统的科学的水价体系，使水价 按照水资源的供给需求关系而发生波动，实现水资源的最优调配。水资源有限 期使用在推行水资源的有偿使用、水资源使用转让和放开、搞活、管理好水资 源市场方面具有积极的意义。 ( 4 ) 水权交易不能无视国家社会的利益。在许多情形下，国家社会是水资 源所有权的享有人，享有者的权益不应当受到忽视。国家在这方面应考虑增立 环境税收制度，增加环境资源税征收的范围，向地下水等相对稀缺资源征收环 境资源税。【1 2 】与此同步，加快推进水资源标准化管理的相关进程，加大环境资 源核算体系方面的深入研讨，努力逐渐把水资源核算体系加人到国民经济核算 体系之中，完全转变只注重经济发展速度，无视资源消耗和环境代价的传统经 5 硕士学位论文东江水权交易的理论与实践研究 济增长模式的局面。维护社会国家利益的另一种方法是社会国家以资源的基本 要素入股，企业以资金的方式人股，双方遵照参股时的比例分红。 ( 5 ) 公平、公正、公开的原则 水权转让的若干意见第七条规定了水权转让必须遵循公平、公正、公 开的基本原则，要求水权交易要尊重水权转让各方的意志，以平等诚信自愿为 前提进行协商，综合考虑方方面面利益，并做到水权转让的相关事项及时向社 会各界公开。水资源是一种切实关切到社会国计民生的必备战略资源，所以对 社会进行公开水资源的信息必须的，水权交易也必须这样。从水权交易的起步 阶段开始，就应当将交易的信息对公众进行公示。水权交易之前，出让水权的 一方要将转让的水权交易信息在媒体新闻上进行公布；交易之后，国家应当定 时公布近来水权交易的情况和水权变动的情况，以便社会公众进行举报监督。 1 2 4 水权交易的基本内容 1 2 4 1 水权初始分配 在进行水权交易之前，应将水权在用水者双方进行初步分配，水权交易市场 建立的前提是水权的初步分配，这决定了水权交易市场的构成和参与水权交易 市场的主体。所谓初步的水权分配，指的是遵照一定的分配原则分配用于经济 方面的水资源的使用权。在我国水资源属于国家所有，地方性政府作为地方各 级经济合作组织和与水有关联的利益有联系者的主要代表理所应当的负责水权 的初步分配。【1 3 】按照其它相关资源的转让方法，可以进行公开方式的拍卖、招 标等来对水权交易实行市场经济化的初步分配。在水权的初步分配中首当其冲 应考虑水资源的生态需求和基本需求：分配中第二应当注意水资源的时间优先、 地域优先、效益优先原则：再者，在特别的条件下也应对一些水权的优先权进 行行政性调整，让欠发达地区能优先分配水权，以实现共同发展。 1 2 4 2 水权交易市场的培养 经过水权初步分配取得取水许可证的单位和个人即能够在水权交易市场上 进行水权出租、转让等流转行为。水权市场体系的完善程度与市场中的水权能 否得到有效的配置密切相关，培养机制相对健全的水权市场，应保持市场方面的 一致性，逐步实现市场的专业化，建立相对健全的市场空间组成：建立客观公 6 硕士学位论文东江水权交易的理论与实践研究 正的市场规则秩序，规范水权交易过程，规范市场运作的规则构成：建立完善国 家信息的供给机制、建立健全水权交易的场所，畅通水权交易信息系统：建立多 渠道、多元化、多构成的监督管理机制、建立完备的水权储备银行，完善市场监 控体系，逐步实现水资源利用的社会效益最优化。【i 4 】 1 2 4 3 水权交易的形式 在水权交易的过程中，必须明确水权交易的形式，并不是所有的水资源都 可以进行交易，有一定的法律法规对水权交易的形式进行规范，在我国，水权 交易的形式包括直接从江河、湖泊或地下取水，水资源开发利用权转让、取用 。 水工程控制水域里的水权转让以及各行政区域的水权转让四种形式。 ( 1 ) 直接从湖泊、江河或地下取水。根据我国水法和取水许可制度 实施办法规定了国家对直接从湖泊、江河或者地下取水，实施取水许可制度， 首先申请取水许可证，同时应当依照相关规定取水。依照法律拥有取水权的所有 者，能依法有偿的转让自己的取水权的部分或一全部，也就是转让水资源的使 用权。 ( 2 ) 水资源开发利用权转让。对于已合法取得直接从地下或者湖泊、江河 取水权的，但没有兴建水工程的，这种情况下转让的取水权其实是一种水资源开 发利用权，重点指兴建供水、水电站等工程的权利。水资源同时具有丰枯变化、 流动性等特点，国家在此时应当有监督管理和宏观调控的权力。 ( 3 ) 取水工程控制水域中的水权转让。对于取得工程方面控制的水域取水 权的，把自身的部分的或全部的取得水的权利转让给他方的行为，亦是一种水 权的转让。 ( 4 ) 各级别行政区域的水权转让的形式。国家一般根据不同阶段的水资源 总量，对各自治区、省市进行水资源总量的初步分配，水资源总量初步分配完成 后，对那些拥有富足水资源的各级行政区域可将富足的水权转让给另外的行政 区域。 1 2 4 4 水权交易的程序 具有流动性是水权客体的特点，流动性的行使不仅仅对权利人的切身利益 非常重要，同时直接能够影响到另外的权利人的利益和生态环境。因此，应当水 权的交易实施较为严苛的程序，以便能够使各方利益得到全方位的考虑。【1 5 】 7 硕士学位论文东江水权交易的理论与实践研究 一般的程序应该具备以下方面：( 1 ) 向水行政管理机构提出申请( 由交易者 提出) ，( 2 ) 水行政管理机构遵照国家相关法律法规规定及水资源利用等规划， 对合同的主体、真实的内容、确切的水资源用途和其对水体的影响等方面进行 查实。( 3 ) 对查实合格的申请者，准许交易，同时需进行水权变更方面的登记。 1 3 水权交易实践的价值 水权交易市场制度对提高水资源利用效率和效益，实现水资源优化配置， 缓解水供求矛盾的巨大作用日益显现出来。笔者认为，完善水权制度，开展水 权交易刻不容缓。 ( 1 ) 可以打破行政长期垄断水权的传统局面 我国水权分配被行政手段所垄断，这是一个不争的事实，行政划拨的指令 用水表现无法被打破。无论是跨流域调水还是跨区域调水，都是由上级行政分 配下来，尤其是干旱季节和水事纠纷案件的发生，行政手段必然要干预。在市 场经济的作用下，利用行政手段协调的方式却明显体现出速度慢、不可靠、无 效率的特点，如果运用市场机制进行水权交易，这不同于行政干预下的跨区域、 跨流域调水，突破了行政手段分配水资源的传统，有利于水资源按照市场经济 的规律发展。 ( 2 ) 有利于改善水资源分配不合理的局面 我国由于水资源南多北少，分布不均，而水资源对各地区经济的发展具有 极其重要的作用，而这种情况下，导致了东、中、西部地区人口经济和社会发 展极不平衡的局面。自然资源分布不均衡及经济地理位置不相同的客观事实是 不能改变的。谋求各地区的共同发展，不能用平均主义的政策与措施去指导和 调节地区经济关系，而是在于用发展的眼光去看待、调整地区经济关系。完善 水资源配置，采取对水资源跨流域合理调配、水权交易等措施，有利于平衡发 展各地经济，实现资源的优化配置，实现水资源的可持续发展。 ( 3 ) 有利于增加投资收入，提高用水效率 水权交易可以带来许多潜在的收益，水权交易能使用水者认识到水资源的 经济价值，从而使用水者节约用水，改进供水设备，调整农作物结构，投资高 效和节水的作物，把多余的水卖给需要用水的居民或企业，使其物尽其用，能 极大提高水资源的利用效率。 8 硕士学位论文东江水权交易的理论与实践研究 ( 4 ) 使供水部门改进管理水平，刺激经济增长 水权交易能使供水部门认识到他们不能无偿通过国家的水资源任意调配水 资源，无偿剥夺农户的水权，因此必将通过积极的措施来改进其管理水平、服 务水平，以此来增进效益。同时，实行水权交易，供水部门将改进供水设备， 提高城市污水处理能力，也可将多余的水资源重新卖给农户或者城市居民。 ( 5 ) 有利于唤醒环境保护意识，走可持续发展道路 水资源的严重匮乏，水资源配置的失衡，资源浪费与短缺并存，人与环境 争夺资源而带来严重的生态问题不容忽视，而水权交易的实践让人类意识到水 资源问题不再是本地区的用水纷争，更是体现城市与城市，地区与地区之间的 用水矛盾。通过水权交易，能让我们清醒地意识到经济的发展和城市化的进程 离不开水资源的合理配置，水资源的稀缺性及其对经济发展的不可缺性，迫切 需要我们去研究各种方法来解决水资源的优化配置问题，提高水资源的利用效 率，实现水资源的可持续利用。 ( 6 ) 可以提高水权法律意识 我国水资源开发利用现状要求我们必须以可持续发展和科学发展观为目 的，这就必须提高水权法律意识，遵循自然规律和价值规律，在充分认识水资 源的自然属性的同时，不断提高水资源的商品意识、经济意识和法律意识，从 传统观念中解放出来，从以“占有”为核心的水资源权属观念转变为现代以“有 效利用、合理配置 的观念，从水资源利益的单一经济价值转变为多元价值观， 摒弃重归属轻利用的水资源物权观念，不断确立我国水权和水权交易地位，依 法实施水权的保护和水权交易的程序性，构建适应可持续发展战略要求的新型 水权制度体系，真正建立起以水权为价值取向的水资源良性循环机制。【1 6 】 9 硕士学位论文 东江水权交易的理论与实践研究 1 0 硕士学位论文东江水权交易的理论与实践研究 2 东江水权管理现状及建立水权交易制度可能存在的障碍 东江是具有8 1 亿立方米的“水矿 ，南起汝城县文明乡塘下村，水质优良， 监测结果显示，东江水8 9 项指标全部符合国家地表水一类水质的标准，即东江 水不经过净化处理，就可直接饮用，素有“湘南洞庭 之美称。而位于东江上 游的东江湖水库水位为海拔2 8 0 米，水面面积达1 6 0 平方公里，蓄水量8 1 亿立方 米，相当于半个洞庭湖，比长沙海拔高2 3 0 米，湖水可自流至长沙，运营成本 低。充分利用东江湖优质洁净的水资源，向长沙，株洲，湘潭，衡阳，郴州5 市1 3 个县( 市) 供应优质饮用水，可以让1 3 0 0 万人受益。往南可以往韶关，广 州，深圳，香港等珠三角供水按深圳目前5 元立方米计算，东江湖的“水矿 固定库容值4 0 0 亿。由于东江具有丰富的水资源，加之水质又好，郴州市政府乃 至湖南省政府对东江水资源采取了各种保护和利用措施。 2 1 东江水权交易制度建立的可行性分析 这是由湖南水资源分布情况决定，可以表现为： ( 1 ) 我国虽水资源丰富，但人均占有量少，湖南省的气候变化复杂，导致湘 江流域的丰水期和枯水期较为明显，每到1 0 月至1 1 月，水资源的短缺问题更加 严重，如果没有建立必要的水权交易制度，而是依靠政府的行政行为把东江水 引入长沙，长期下去，不仅没有让人们意识到节水的重要性，更会使社会经济 与生态环境用水的激烈竞争。水资源的所有权归于国家，是十分有限又特别重 要的自然基础性资源和具有战略性的经济资源，为了加强对水资源的权属管理， 迫切需要搞好水权制度的建设。【1 刁 ( 2 ) 我国人口众多，长期以来以农业为主，粮食安全问题关系的国计民生和 国家安全问题，因此，不仅要保障我国居民的生活用水，保障灌溉用水权也至 关重要。但由于湘江、郴江的水环境污染日益严重，水质不断变差，唯一具有 高水质的东江显得尤为重要，必须得到重点保护。但由于水资源的短缺问题， 长株潭一体化等的经济发展，工业和城市用水挤占生态用水的现象比较普遍， 所以为了合理分配生活、生产、生态用水和城市用水，迫切需要明确界定各类 水权。 l l 硕士学位论文 东江水权交易的理论与实践研究 ( 3 ) 政府是水资源管理的根本，也是水资源保护的最后屏障，不仅是守护 者，也是生态和环境的代言人，维护东江水资源的健康生命是政府的责任。因 此，政府有责任管理好水资源，营造好的水环境保护氛围，通过对水权制度的 建设，保障生态和环境的基本水权义不容辞。 因此，不管是从资源、环境、政府、企业、用水户的角度，还是从经济发 展、工业发展、城市化发展的趋势来看，我国都迫切需要开展水权制度建设。 2 1 1 建立东江水权交易制度的意义 国内外水权交易的实践表明，建立水权交易可以产生巨大的社会、经济效益。 市场经济条件下产生的交易目的是为了从中获得各自所需的经济利益，水权交易 中也是如此，目的是为了提高水资源的有效利用。具体到东江水权交易制度上， 建立水权交易可以改进东江水生产力，缓解用水矛盾，解决用水纠纷；可以协调 东江用水户之间的利益关系；有利于提高水资源的利用率，优化水资源配置；可 以刺激投资的增加和经济增长；可以减少环境恶化，保持生态平衡。 ( 1 ) 可以改进东江水生产力，缓解用水矛盾，解决用水纠纷。 水权如果进行交易，则赋予潜在的价值或机会成本，可促进水的最大利用 效率。如果东江水权能够进行交易，则说明东江农户可以以合理的价格自由地 销售他们拥有的水权，也将吸引邻近的城市购买农户的水权，农户拥有多余的 水权将会卖出，这如同商品买进卖出，不仅使水的价值得到有效利用，同时增 加农户的收入。水权交易使农民认识到了水资源背后潜在的巨大经济价值，这 使得他们投资高效和节水农业：此外，城市相关供水部门在推行水权交易之后， 也努力改良供水设备，完善污水处理能力，从而将富足的水资源再卖给农民或 城市居民。因此，东江水权交易可以使多余的水资源得到有效利用，把部分水 权卖给其他城市，获得效益，而不会导致水资源严重浪费的现象。【1 8 】 ( 2 ) 可以协调东江用水户之间的利益关系 水权交易赋予了农民水权转让的权利，水权交易使农民得到了实惠，看到 了水权交易产生的收益，因而得到农户的拥护，从而使用水户问的矛盾冲突得 到解决。同时，水权交易促使供水部门改进供水设备，减轻了国家负担，国家 可以把多余的资金投入贫困的农民，能形成一个良性的社会循环，保证了用水 1 2 硕士学位论文东江水权交易的理论与实践研究 者的权益，促进社会进步。【1 9 】 ( 3 ) 有利于提高东江水资源的利用率，优化水资源配置 一直以来，东江的水资源被低价甚至无偿使用，实际意义上的水权被削弱或 废除，这不单单造成了水资源的过量开发和过度使用，并且因为没有有效的水资 源管理保护措施，使得水资源得到很大程度的浪费与水环境的极度恶化。假使在 东江能完成水权交易，一方面可以控制东江的使用水资源总量，另一方面能加大 用水效益。并且，水权交易的结果能够使水资源流往最有效率的部门或地区，流 往替社会国家赢得更多财富的用户。【2 0 】这样一来拥有富足水量的区域经过转让 水权得到发展启动资金而使用水资源量大的地区和部门能够经过在市场上购得 水资源所有权满足城市经济发展对水资源的需求，使水资源得到最优化的配置， 可交易的水权有助于水向高价值用途转移。东江镇属于地广人稀的地方，在水资 源的配置中，东江镇居民尚无意识到东江水的高效利用价值，仅作为生活用水， 从而使水资源没有充分发挥其作用，合理投资水权，建立水权交易市场，既可以 得到经济价值，也可以合理有效分配水资源，可持续发展。 ( 4 ) 可以刺激当地投资的增加和经济增长 东江交易水权除了能直接刺激不断改进的水生产力增长外，还能促使大量 供水保证项目投资的不断增长。如现有东江所在的东江湖以及小东江等生态旅游 区，以水质清澈、环境优美著称，其如果能进行水权交易，那会吸引更多投资者 来此投资，开发东江生态旅游资源，开发水资源、合理规划水资源。从而能在一 定程度上促进东江镇的城镇建设和基础设施建设，促进当地经济的发展，提高当 地居民的生活水平。 ( 5 ) 可以减少当地的环境恶化，保持生态平衡 在国外，进行水权交易不仅是为了巨大的经济效益，也为了社会效益，保 持水资源的可持续发展。同时采取有效的法规和行政手段来防止对环境和第三 者的不利影响，对水权交易中的水质做出具体要求，提高用水者的环境意识， 防止水权交易最终导致环境恶化。【z 1 】 2 1 2 建立东江水权交易制度具备的条件 2 1 1 1 水权理论的不断完善为东江水权交易制度的构建提供了理论 1 3 硕士学位论文东江水权交易的理论与实践研究 基础 关于水权理论的研究长期以来受到不同领域学者的关注，研究的不断深入和 水权交易实践的增多，使得水权和水权交易的研究取得了一定的进展。 首先，水权交易制度存在的积极影响在我国逐步达成共识，例如水权交易是 社会主义市场经济的必然选择，水权制度的科学合理性会提高水资源的有效配 置、保护用水者的权益以及走可持续发展道路都起着不可替代的作用等等。一 些基础概念的明晰确定了水权交易理论的地位，同时也促进了水权交易的更加 积极的探索和实践的长足发展。 其次，水权交易的实践增多，关于水权交易的有关理论产生的政策和建议 在修订水法等重大立法项目中将部分被采纳，水权的概念界定以及初始水 权分配的理论在新水法中达到体现。例如，水法明确规定水资源属于国 家所有，国家对用水实行总量控制和定额管理，这说明水资源所有权和使用权、 收益权等权利可以分离，这就为水权的转让和水权的交易提供利法律上的依据。 【捌 2 1 1 2 我国各地的水权交易实践为东江水权交易的践行提供了经验 支持 由于水资源的分配不均，一些地区陆续开展了水权交易的实践活动，推动 了水资源使用权的合理流转。 例如东阳一义乌的水权交易结合自身的实际情况，不再采用传统的行政干预 手段，而是利用市场机制的作用，进行水权交易，是我国水资源保护方式的一 大重要举措，证明了市场机制是水资源配置的有效手段，虽然存在一些问题和 不足，但可以借鉴其中的成功之处，思考水权交易在实践中暴露出的问题，取 其精华去其糟粕，为东江水权交易的践行提供宝贵的经验支持。 2 2 东江水权管理现状 东江流域虽不及湘江流域关联性高、整体性强，但是它是郴州水资源乃至 湖南水资源最重要的组成部分之一，其高品质的水资源，调节着湖南省的气候 环境，是湖南水资源的后备储蓄，东江水资源对于郴州的发展具有重要的政治 经济意义。东江水资源配置的基本制度包括以下几个： 1 4 硕士学位论文 东江水权交易的理论与实践研究 2 2 1 实行取水许可制度和有偿使用制度 2 0 0 3 年7 月1 日施行的湖南省取水许可和水资源费征收管理办法第三条 规定：利用水工程或者设施直接从江河、湖泊或者地下取用水的单位和个人， 除本办法第四条规定的情形外，均应当按照国家规定，向水行政主管部门申请 领取取水许可证，并缴纳水资源费。除发电企业按照发电量和规定标准缴纳水 资源费外，其他持证人按照取水量和规定标准缴纳水资源费。同时第八、九条 规定除水力发电企业外的其他持证人应当装置质量合格的取水计量设施准确计 量取水量。不装置合格取水计量设施的，按照取水工程设计最大取水能力或者 “ 取水设备额定流量全时程运行计算取水量。个人或者取水单位由于实在的困难 不能如期缴纳水资源费的，应当从收到水资源费缴纳通知单那日起7 天内向发 布缴纳通知单的水资源行政主管部门提出缓缴：发布缴纳通知单的水资源行政 主管部门可以从收到缓缴申请之日起5 个工作日之内发出书面决定并且通知申 请人；期限届满没有作决定的，视为同意。水资源费的缓缴期限最长不得超过 9 0 日。 东江属于湖南湘江流域的一条支流，但由于经济发展水平的限制，尚无完 备的制度来规范水权交易行为，没有适合东江水权交易的相关制度，所引用的 制度是依照湖南省取水许可和水资源费征收管理办法。 我们可以看到，取水许可制度和水资源有偿使用制度是国家作为水资源所有 者，实现自身权益，保障水资源的可持续、合理利用而实施的一种制度，实际 上是市场配置机制，通过水资源的经济价值约束用水者的行为，调节水资源的 配置。l 口j 2 2 2 采取了最严格水资源管理制度 第一，建立使用水资源总量控制制度。建立取用水资源总量控制指标体系， 项目水资源论证制度严格实施建设，将擅自投产或建设开工的一律勒令停止。 取水许可切实严格审批管理，将取用水资源总量已经达到或者即将超过控制指 标的地区，延缓审批建设项目新增取水；将取用水资源总量相距控制指标不远 的地区，严格限制审批新增取水。严格地下水资源的保护和管理，加速核定并 且公示限采和禁采的范围，逐渐减少地下水资源超采量，实现采取补给的平衡。 加强水资源的集中调度，协调好生态环境、生产、生活用水，完备水资源的应 1 5 硕士学位论文东江水权交易的理论与实践研究 急调配预案和调配计划。 第二，建立使用水资源有效控制制度。抵制用水浪费，将节约用水这一工 作横贯于整个经济社会的发展和人民生产生活全过程。加速落实区域间、行业 内和用水产品中的用水效率指标体系，加速落实使用水资源定额和计划管理。 将取用水资源达到一定量的用水户实施特别监控。严厉控制水资源拥有量不足 的地区开发高耗能的大型工业项目。切实开发项目节水设施与主体项目共同设 计、共同施工、共同投产制度。加快制定节约用水的强制性标准，对不符合节 水标准的用水工艺、设备和产品实行优胜劣汰的制度。推进节水技术改造，全 方位增强企业节约用水方面的管理，建立节约用水示范性工程，推广农业高效 能的节水技术。【2 4 】 第三，建立水资源功能区限制纳污制度。严格审核水域内的纳污容量，严 格限制入河湖江海排污总量。对于排污量已经超出水资源功能区限制排污总量 的地区，控制审批新增取水和入河排污口。地方各级政府一定要把控制排污的 总量作为水污染预防和污染减量工作的依据，明确责任，贯彻落实方针措施。 对建立水资源功能区水质系统达标评价体系，完备预测监督管理制度。强化水 源地的管理和保护，依照法律划定出饮用水的水源保护区，加强落实饮用水水 源应急管理。 第四，建立水资源的考核和管理责任制度。各个县级以上的区域地方性政 府主要负责人对本行政区域之内的水资源保护和管理工作负总责。加强水量水 质监测能力建设，为强化监督考核提供技术支撑。努力落实水资源管理考核制 度，水行政相关主管部门会同其他部门，面向各地区内的水资源利用开发和节 约措施主要指标的完成情况进行核查，考核的成绩交给相关主管部门，作为各 个地方性政府有关干部领导综合评价考核的重要依据。严格的水资源管理制度 是从多方面、多角度的考虑，清晰界定各地、各行业的用水额度，建立的水资 源考核制度等为控制水资源的消耗量和实施水资源的交易提供了条件。 2 3 东江建立水权交易制度可能存在的障碍 在我国，关于水权与水权交易制度的研究已经达到一定的深度，关于水权 的可交易性已经得到实践，许多学者也认可了这一点。但是水权交易在我国的 实践毕竟还是凤毛麟角，经验并不充足，再加上我国地域广阔、河流众多，且 1 6 硕士学位论文东江水权交易的理论与实践研究 国情与行政管理体制和水权交易制度运行良好的国家存在很大区别，因此，研 究东江水权交易时，首先必须找到其进行水权交易存在哪些问题，才能对症下 药。