（经济法学专业论文）食品安全政府管制法律问题研究.pdf

摘要 食品安全性问题已经成为当今影响广泛而深远的社会性问题。加强对食品安 全性的管理与控制，既是社会进步的需要，也是人民健康的保证。历史的经验和 国内外的食品安全管制发展形势都说明，确保食品安全性必须建立起完善的政府 管制体系。该从法学研究的角度，研究食品安全政府管制法律问题，有利于完善 我国食品安全监管机制，对保障我国的食品安全乃至社会安全具有重大的理论创 新意义和政策决策参考价值。本文试图通过对我国食品安全监管中的主体及其法 律责任问题等问题的系统研究，为我国的食品安全研究和食品安全监管立法提供 理论支撑，并为国家食品安全监管机构提供建议。除引言和结语外，本文共包括 四部分： 第一部分，介绍了食品安全监管和政府管制的基础理论。本部分的研究是对 食品安全监管和政府管制的基础概念、基础理论进行介绍性的说明。 第二部分，是国外食品安全政府管制的模式以及相关法律制度的比较研究。 本部分通过对主要发达国家食品安全政府管制的模式以及相关法律制度研究分 析，归纳出国外食品安全政府管制相关法律制度成熟的以及值得我国借鉴的方面。 第三部分，是我国食品安全监管的现状、存在的问题及其成因分析。本部分 通过对我国食品安全监管现状的分析，归纳出我国食品安全现存的主要问题并分 析了产生这些问题的原因。 第四部分，是完善我国食品安全政府管制模式有效运行的法律制度体系的对 策。本部分在分析食品安全监管的法律缺陷以及结合新的食品安全法的基础 上，提出了：( 1 ) 从法律上规范部分执法部门与地方政府的关系考虑实行中央垂 直管理；( 2 ) 从法律上合理规范协调各级政府与中央的关系；( 3 ) 做到政府监管 与协会自律有机结合；( 4 ) 从法律上明确规定政府责任推行食品安全行政执 法责任制；( 5 ) 制定法律强制规定经营者应当向消费者出具购货凭证和服务单据 等五项建议。 【关键词】政府管制食品安全食品安全监管政府失灵市场失灵 a b s t r a c t a sag r e a ti m p a c to fs o c i a lp r o b l e m ，f o o ds a f e t yp l a y sa l li m p o r t a n tr o l ea tt h e p r e s e n t a tt h es a m et i m e ，c i v i l i z a t i o np r o g r e s sa n dt h es e c u r i t yo fc i t i z e nr e q u i r em u c h m o r es u p e r v i s i o na n dc o m m a n di nf o o ds a f e t y b yr e a s o n so fp a s te x p e r i e n c e sa n dt h e d e v e l o p m e n ta th o m ea n da b o a r d ，i ti sn e c e s s a r yt ob u i l tu pam a n a g e m e n ts y s t e ma s g o o da si tg e t s t h es t u d yf r o mal e g a lp o i n to f v i e wt os t u d yt h el e g a la s p e c t so ff o o d s a f e t y , g o v e r n m e n tr e g u l a t i o n i sc o n d u c i v et o i m p r o v i n gc h i n a s f o o ds a f e t y s u p e r v i s i o nm e c h a n i s mf o rt h ep r o t e c t i o no fc h i n a lf o o ds e c u r i t y , a n ds o c i a ls e c u r i t yi s o fg r e a tt h e o r e t i c a ls i g n i f i c a n c ea n di n n o v a t i o ni np o l i c yd e c i s i o n - m a k i n gr e f e r e n c e v a l u e t h i sp a p e ra t t e m p t sb yc h i n a sf o o ds a f e t ys u p e r v i s i o na n dl e g a lr e s p o n s i b i l i t yo f t h em a i nb o d yo fs y s t e m a t i cr e s e a r c ho ns u c hi s s u e sf o rc h i n a sf o o ds a f e t yr e s e a r c h a n df o o ds a f e t ys u p e r v i s i o na n dl e g i s l a t i o nt op r o v i d et h e o r e t i c a ls u p p o r tf o rn a t i o n a l f o o d 。s a f e t yr e g u l a t o r ya g e n c i e s t om a k es u g g e s t i o n s e x c e p tt h ef o r e w o r da n d c o n c l u s i o n , t h e r ea r ef o u rp a r t s ； f i r s tp a r ti n t r o d u c e df o o ds a f e t yr e g u l a t i o na n dg o v e r n m e n tc o n t r o lo ft h eb a s i c t h e o r y i nt h i sp a r to ft h es t u d yi saf o o ds a f e t yr e g u l a t i o na n dg o v e r n m e n tc o n t r o lo ft h e b a s i cc o n c e p t s ，b a s i ct h e o r yo ft h ei n t r o d u c t o r yd e s c r i p t i o n t h es e c o n dp a r ti so u t s i d et h em o d e lo fg o v e r n m e n tc o n t r o lo ff o o ds a f e t ya n d r e l a t e dc o m p a r a t i v es t u d yo ft h el e g a ls y s t e m t h i ss e c t i o no ft h em a j o rd e v e l o p e d c o u n t r i e st h r o u g hg o v e r n m e n tr e g u l a t i o no ff o o ds a f e t ya n dr e l a t e dl e g a ls y s t e m sm o d e l o fr e s e a r c ha n da n a l y s i s ，d r a wc o n c l u s i o n so u to ft h ec o u n t r yg o v e r n m e n tr e g u l a t i o no f f o o ds a f e t y - r e l a t e dl e g a ls y s t e mw o r t h yo fo u rm a t u r i t ya sw e l la sl e a r na s p e c t s t h et h i r dp a r ti st h es t a t u so fc h i n a sf o o ds a f e t yc o n t r o l ，t h e r ei sa n a l y s i so f p r o b l e m sa n dt h e i rc a u s e s t h i ss e c t i o no fc h i n a sf o o ds a f e t ys u p e r v i s i o nb yt h e a n a l y s i so ft h es t a t u sq u o ，s u mu pt h ee x i s t i n gf o o ds a f e t yi nc h i n aa n da n a l y z e st h e m a i np r o b l e m st h er e a s o n sf o rt h e s ep r o b l e m s t h ef o u r t hp a r ti st oi m p r o v eg o v e r n m e n tr e g u l a t i o no fc h i n a sf o o ds a f e t ym o d e l s y s t e mf o rt h ee f f e c t i v ef u n c t i o n i n go ft h el e g a ls y s t e mr e s p o n s e t h i ss e c t i o no f f o o d s a f e t ys u p e r v i s i o ni nt h ea n a l y s i so fl e g a ls h o r t c o m i n g s ，a n dw i t ht h en e w ”f o o ds a f e t y l a w ”p r o p o s e do nt h eb a s i so ( a ) f r o mt h en o r m a t i v ep a r to ft h el e g a lr e l a t i o n s h i p b e t w e e nl a we n f o r c e m e n t a g e n c i e s a n dl o c a l g o v e r n m e n t s t o c o n s i d e rt h e i m p l e m e n t a t i o no f ac e n t r a lv e r t i c a lm a n a g e m e n t ；( 2 ) t h ec o o r d i n a t i o no fl e g a ln o r m so n t h er a t i o n a lr e l a t i o n s h i pb e t w e e nt h ec e n t r a lg o v e r n m e n ta ta l ll e v e l s ；( 3 ) g o v e r n m e n t 2 r e g u l a t i 。n 觚dt h ea s s 。c i a t i 。n 。fs e l f - d i s c i p l i n e t 。a c h i e v e 。r g a n i cc 。m b i n a t i 。n ；( 4 ) 丘d mt 1 1 el a we x p r e s s l yp r o v i d e sf o rt h er e s p o n s i b i l i t y - t h ei m p l e m e n t a t i o n o ff o o d s a f e t y ，也ea d m i n i s t r a t i v el a we n f o r c e m e n tr e s p 。n s i b i l i t y ；( 5 ) e n a c t m e n t o fl a w ss h 。u l d b em a l l d a t o r yf o ro p e r a t o r st op u r c h a s ev o u c h e r si s s u e d t oc o r i s u m e r sa n ds e i c e d o c u m e n t a t i o ns u c ha sf i v er e c o m m e n d a t i o n s k e yw o r d s g o v e r n m e n tr e g u l a t i o n f o o ds a f e t y f o o ds a f e t ys u p e r v i s i o n g o v e r n m e n tf a i l u r e m a r k e t f a i l u r e 3 独创性声明 本人声明所呈交的论文是我个人在导师指导下进行的研究 工作及取得的研究成果尽我所知，除了文中特别加以标注和致 谢的地方外，论文中不包含其他人已经发表或撰写的研究成果， 也不包含为获得江西财经大学或其他教育机构的学位或证书所 使用过的材料与我一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均 已在论文中作了明确的说明并表示了谢意 关于论文使用授权的说明 本人完全了解江西财经大学有关保留、使用学位论文的规 定，即：学校有权保留送交论文的复印件，允许论文被查阅和借 阅；学校可以公布论文的全部或部分内容，可以采用影印、缩印 或其他复制手段保存论文。 ( 保密的论文在解密后遵守此规定) 引言 己i 言 ji仁j ( 一) 问题的提出 食品安全关系到我国千家万户的切身利益，是我国政府密切关注的重大民生 问题。我国社会秩序的稳定、市场经济的良性发展、人民生活品质的提高都受到 食品安全的影响。由于缺乏行之有效的食品安全管制体制，导致我国对食品安全 的管制未能有效抑制食品安全事件的不断发生。从法律的角度来观察，它反映出 我国有关食品安全管制法律的部分缺失与低效。我国食品安全管制法律的缺失， 一定程度上放纵了食品安全事件的发生，是造成食品安全大案发生的重要原因之 一。尽管如金华火腿、阜阳奶粉、龙口粉丝、苏丹红、三鹿奶粉等食品安全危机 得到了极大的关注和及时而有力的处理，但总的趋势并没有好转，社会食品安全 危机和事件依然不断发生。深入研究和关注这些食品安全事件，就不难发现，国 家对这些事件的处理，主要是依靠行政措施。而过多的依靠行政措施，难以从根 本上解决食品安全问题，即表面上看对事件的处理显得很有力度，但却缺少解决 问题的根本保障措施。要从根本上解决问题，必须要依法行政，要通过建立健全 完善的法律制度保障解决我国的食品安全问题。层出不穷的食品安全问题对民众 造成的威胁，要求我们不断加强和完善食品安全管制，完善食品安全管制法律制 度。 ( 二) 研究对象的目的、意义 l 、理论意义 近年来，无论在发达国家或发展中国家都面临食品安全危机的严峻局面，其 危害的严重性已引起各国政府的广泛关注。食品安全问题的政府管制理论是一个 集经济学、政治学、法学、公共管理学的交叉性学科。经济学已经把研究的重心 从经济性管制转移到社会性管制上来，把食品安全问题的政府管制统- n 社会性 管制的范围，经济学的研究偏重从成本收益的角度比较管制政策和手段及其 最优化。政治学对政府管制政策和措施的出台提供相关理论依据。法学对界定管 制的行政职能和司法职能的范围具有启发意义。公共管理学对环境质量的政府管 制历来都很重视，对食品安全的政府管制则刚刚起步。但是，学科的分立，一方 面使得研究更加深入，而另一方面，则因囿于学科视域与研究方法的限制，而难 以全面把握，难免会产生一叶障目或以偏概全的问题，不利于政府管制理论的发 食品安全政府管制法律问题研究 展和应用。因此，本文拟将经济学、政治学、法学、公共管理学结合起来，对食 品安全问题的政府管制制度进行理论和模式的研究，对食品安全问题的政府有效 管制进行有益的理论探讨。 2 、现实意义 近年来，我国食品生产加工业得到了持续快速的发展，食品的生产、加工、 销售等，都取得了骄人的业绩。但与此同时，由于产地环境污染情况严重，食品 生产加工水平较低，在食品生产加工过程中掺杂使假、滥用添加剂、用工业原料 和病死畜禽肉生产加工食品的违法犯罪活动等原因，我国食品安全的形势显得非 常严峻。特别是2 0 0 8 年爆发的三鹿“毒奶粉”事件，更是使食品安全问题成为公 众关注的焦点。 。 食品安全的现状以及食品安全自身所具有的属性决定了必须加强和改善政府 在此领域的管制措施，而政府管制又需依照相关法律规范进行。但就我国相关法 律规范的状况来看，我国食品安全政府管制法律体系仍然存在不少缺陷，已经并 将继续严重影响到食品安全管理工作。同时，食品安全的相关法律规范的执行状 况也不容乐观。因此，开展食品安全政府管制法律制度的研究，对于改进食品安 全管理的现状、推动食品产业健康发展、提高监管机构的监管效率、维护社会的 稳定都具有重大意义。 ( 三) 目前国内外研究的现状 我国当前的食品安全监管，主要还是通过行政手段进行保障，许多行政措施 还没有通过法律手段进行确认，我国虽然制定了新的食品安全法，但是还缺少 对食品安全监督中政府管制问题进行规范协调的法律法规。现在对食品安全管制 的研究，主要是从管理、卫生和食品科技等视角进行的研究，从法学的视角对食 品安全中政府管制行为进行研究的，还不多见，成果也较少。在国外，食品安全 管制的法律制度和理论研究都有一定的基础，如美国、欧盟、日本等都建立了较 完备的食品安全管制法律制度，并且已经发展到非常成熟的阶段。我国虽然制定 了食品安全法，但在政府如何实施对食品安全的管制，以及对管制者的管制等 问题，现行立法仍然存在诸多有待完善之处。研究食品安全管制的法学理论，能 填补我国食品安全管制法学理论研究的缺失，对完善我国食品安全立法，规范政 府管制行为有重要的理论价值和现实意义。 2 引言 ( 四) 论文的研究思路和主要内容 食品安全管制是一个涉及政治、经济、社会、科技、国际关系和法律等多方 面的综合问题。从各个学科对食品安全管制的研究，都有利于为加强食品安全管 制提供思路和措施。本文拟在借鉴、吸收、采用经济学、政治学等学科的研究成 果的基础上，主要从法学的视角研究食品安全政府管制的法律问题，本文就我国 食品安全政府管制的现状，问题展开了专门的论述。以法律制度为重要的切入角 度配以其他学科的知识研究分析了我国食品安全政府管制会出现这些问题的主要 成因，为完善我国食品安全政府管制法律制度提供了些许理论上的建议。主要从 法学的角度将政府管制理论引入食品安全中，以完善相应的法律法规为手段，以 求其能在不完善的现实政府管制、不完善的现实市场机制二者之间建立种有效 的协调方式，以期完善政府对食品安全问题的管制。这是本文的创新点之一。研 究如何用法律规范食品安全政府管制行为，是本文重点要阐述的内容。只有对食 品安全管制中的政府主体建立完善的法律责任，才能保障食品安全管制法律的有 效施行，才能从根本上解决我国的食品安全问题。在研究思路上，本文以食品安 全管制的基础理论为起点，全面研究食品安全管制的现状和问题，并分析了食品 安全管制问题的成因，从而提出相应的完善食品安全管制的法律制度的些许建议。 在研究方法上，本文主要运用理论联系实际、对比分析的研究方法。 3 食品安全政府管制法律问题研究 一、食品安全政府管制的理论基础 ( 一) 食品安全的概念 食品安全，从目前的学术界理论研究情况来看，国际社会已经普遍达成了共 识，食品安全的范围应该包括种植、养殖、加工、包装、贮藏、运输、销售、消 费等活动领域。在这些活动情况下，食品必须符合国家强制标准和要求，不得含 有危害消费者生命安全及其后代安全的对人体健康有威胁的有毒、有害的物质。“ 食品安全不仅仅只局限于食品生产过程中的安全状况，同样也包含有食品经营中 要负有的安全责任。食品安全不仅要保证消费者当下时候后的生命安全，更需要 保证消费者由于使用此食品对繁育后代的身体状况的影响。食品安全不能只注重 生产过程安全而忽略食品最终品质结果的安全，两者安全情形均十分重要。新出 台的食品安全法的一大亮点就是在概念上，用“食品安全 替代了“食品卫 生”。但是目前我国的一些研究依然常将食品安全与食品卫生作同义讲，在此笔 者认为应对二者及之间关系的进行辨析，对比我国1 9 9 5 年l o 月3 0 日公布施行的 食品卫生法对食品卫生的概念定义2 ，即食品安全和食品卫生的区别表现为 食品安全应是种概念，食品卫生是属概念：食品卫生与食品安全相比，食品卫生 无法涵盖作为食品源头的农产品种植、养殖等环节；而且从过程安全、结果安全 的焦度来看，食品卫生是侧重过程安全的概念，不如食品安全的概念更为全面。f 3 在实践中，食品安全受着各类因素直接或间接方式的影响。以农药和化肥为 例，农药作为防治病虫害、保障产出，但又具有一定毒性的生产要素，对食品安 全会产生直接影响：同时，农药与化肥等生产要素过量或不合理使用会对大气、水、 土壤等外部环境产生严重破坏，进而间接影响食品安全。环境、技术、制度与观 念等因素之间的密切联系，决定了我国政府在食品安全监管过程中为保障食品安 全应该进行综合考察，分析产生影响的真正原因，并系统研究提出解决食品安全 问题的对策，并通过法律法规予以保障实施。 金征字：食品安全导论，化学工业出版社2 0 0 5 年版，第l o 页。 2 食品卫生是指：“食品应当具有良好的性状，也就是食品要达到的标准和要求，包括以下三个方面：( 一) 食品应当无毒无害。不能对人体造成任何危害。换句话说，食品保证不致入患急、慢性或者潜在性疾病；( 二) 食品应当具有相应的营养，以满足人体维持正常生理功能的需要；( 三) 食品应当具有色、香、昧等感官性状 具体说，包括食品的澄清、混浊，组织状态上的软、硬、松等，以及其他凭人的感觉所能判定的性质和状态。” q 张涛：食品安全法律规制研究西南政法大学2 0 0 5 届博士学位论文，第9 页 4 一、食品安全政府管制的理论基础 ( - - ) 政府管制的基本概念 政府管制，亦称政府规制、政府监管。在我国经济社会发展新的历史时期， 深化政府管制体制改革是实现可持续发展的重要保障，也是解决民生问题的迫切 要求，更是破除行政垄断、实现公平正义的重要前提。 所谓政府管制，就是在相关的法律法规的授权下具有管制权的管制性行政主 体，为维护社会的公平和正义，以追求经济效益和社会效益的帕累托最优为手段， 采取的调节、监管和干预等行政行为对经济及其外部性领域和一些特定的非经济 领域进行管理的方式。从国家制度的发展演变的角度出发，政府管制这一项法律 制度必将在政府管理中发挥越来越重要的作用4 。政府管制与一般我们认为的行 政管理有很大的区别，它们之间有如下几方面不同： 1 、主体不同 政府管制主体与一般行政管理的主体有很大的差别，政府管制主体是指国家 通过专门制定相关法律法规的赋予该行政机构特殊的管制某一领域使命的主体。 而一般行政管理的主体只是由政府授权或是通过常规性法律法规的赋予其管理某 一领域一般的行政日常活动的机构部门。 2 、权力来源不同 由于负有特殊的管制使命，就需要上级权力机关针对该管制使命的特点制定 相适应的特定的法律、法规赋予该政府管制机构特定的管制权利。而一般行政管 理的权利比较多的是由宪法、组织法等常规性法律法规所赋予的。政府管制与一 般行政管理两者之间一个“特殊”，一个“一般可见其权利的来源何其不同。 3 、权限不同 政府管制为了发挥其管制的特殊使命和重要作用，它甚至可以再特定的情况 下设定该行业的行业标准并且制定管制法律法规的( 广义) 5 1 。政府管制主体应该 是一个能订立管制法律法规权力的，可以对该管制领域内的企业有行政执法权的， 并且拥有一定的行政仲裁权力的，具有极高的权威性的授权性组织或是行政机构。 虽然我国的中央人民政府及其部委以及较大城市以上的地方政府也具有一定的准 立法权邝，但是这些法律法规的制定只是为了更好的对立法机关的法律条文进行 珥茅铭展：政府管制法学原论，上海财经大学出版社。第2 0 0 5 年版，第l l 页。 巧当然，严格地讲，相对于立法机关和司法机关而言，管制性行政主体的立法和司法活动只能被称为“准 立法”( 或“委任立法”) 和“准司法”。这种“准立法”或“准司法”在性质上仍为行政行为。 坼这种准立法权指的是“执法性立法”、“补充性立法”和“试验性立法” 5 食品安全政府管制法律问题研究 补充、执行或是试验，从属性明显7 。此外，绝大多数地方政府及所有地方政府 的行政部门连准立法权都没有。在赋予政府管制主体的这种可以自行制定相关行 业法律法规权力的同时，这种权力是需要受到上级政府或人民代表大会通过制定 更严格的法律法规来进行规范和监督管理的。与一般行政管理主体只具有行政执 法的权力相比政府管制主体的权威无疑是要大的多的。 4 、管理对象和目的不同 政府管制的对象主要集中于市场经济领域，由于市场经济的不断发展，市场往 往已经不能起到自行调节的作用，这时就需要引入政府以调节、监管、干预的方 式来对其进行管制，以协调市场中企业的发展。反垄断管制、经济性管制和社会 性管制是政府管制主要的三大管制内容，其目的就是维护社会公平、公正原则， 并以实现经济效率和社会效率的帕累托最优为目标。而一般行政管理负责的是 一般日常的国家行政事务或是公共事务。 ( 三) 市场失灵的概念界定 西方经济学认为，在完全竞争条件下，市场经济能够在自发运行的过程中， 仅仅依靠自身力量的调节，使社会上现有的各种资源得到充分、合理的利用，达 到社会资源的有效配置状态。但是，市场经济并不是万能的。自由放任基础之上 的市场竞争机制，并非在任何领域、任何状态下都能够充分展开；而在另外一些 领域或场合，市场机制即使能够充分发挥，也无法达到符合整个社会要求的正确 的资源配置结果。这些问题就是市场经济自身所无法克服的固有的缺陷或不足， 西方经济理论将它们统称为“市场失灵”。“市场失灵”主要包括以下几个方面： 公共产品“免费搭车州引、外部效应“们、市场垄断、不完全市场、不完全信息、收 入或财富分配的不公和宏观经济失衡等。这些缺陷光靠市场自身是难以克服的， 完全摒弃政府干预的市场调节会使其缺陷大予优势，这是市场本身无法解决的， 因此要求政府必须进行监管。 订罗豪才：行政法学，北京大学出版社，第2 0 0 1 年版，第1 0 4 页。 幅1 8 9 6 年，意大利经济学家帕累托发表了政治经济学一书，提出把很多在本质上不可比较的目标化成 为一个单目标，以研究多目标的最优化。帕累托最优是对多目标效率的最优解。 悖公共产品指的是具有共同消费性质的物品，比如国防、路灯等物品它不会因为多一个消费者而被耗尽， 也无法排除其他人消费该产品。这样，每个社会成员都可以从公共产品中受益，这就容易产生不付费就受益 的“免费搭车”( f r e e - r i d e ) 问题，导致公共产品的提供者在成本与收益上发生不对称问题因此，如果单 纯依靠市场机制的调节，其结果必然会导致社会所需要的各种公共产品在供应量上的不足。 1 们外部效应是指某一个体在从事经济活动时，给其他个体造成了消极或积极的影响，却没有承担应有的责 任或者没有取得应有的报酬的情形。如果单纯依靠市场调节，将造成市场主体过度地从事具有负外部经济效 应的经济活动或尽可能地减少从事具有正外部经济效应的经济活动，从而降低了市场效率 6 一、食品安全政府管制的理论基础 ( 四) 政府失灵的基本概念 政府失灵是政府在力求弥补市场失灵的过程中，而产生的另外一种缺陷，即 政府活动的非市场缺陷。这种缺陷的产生表明了政府并不能完全代替市场，在一 些场合，市场经济调整不好的事情，政府也未必就能调整的好，甚至调整得更糟。 就像萨缪尔森所说的一样：“我们应该察觉到，在市场失灵存在的情况下，政府失 灵的情况同样存在当政府作出的行政政策或是在集体行动中使用的管制手段 并没能有效的改善市场经济的效率或是没能起到有效的改变人们现行的收入分配 状况使之成为人们在道德上可以接受的标准时，政府失灵便由此产生了。 政府管制以弥补市场缺陷，矫正市场失灵为目的，是政府的一种有效的调整 市场经济发展方向的工具。但无论是在公共部门还是在私人部门都普遍存在不完 全市场和不充分信息的问题，政府管制失灵因此普遍存在。我国西方经济学界普 遍认为，政府管制失灵是指政府管制未能达到提高市场活力和维护社会公正的预 期目的，或由此行为造成了负面效应，引致经济绩效和社会福利的净损失。“2 政府失灵可以概括为以下几种情况：第一种是政府干预经济活动达不到预期 目标。由于缺少足够的财力资源，政府面对众多的“市场失灵 与多元化的社会 发展目标，其干预行为往往顾此失彼，陷入干预不足与调控疲软的困境。第二种 情况是即使政府干预经济活动达到了预期目标，但是成本高昂，造成大量的社会 资源浪费。在这种情况下，政府干预不仅不能有效地克服“市场失灵”，反而加剧 和引发其他矛盾，不利于资源配置的优化。第三种情况是虽然政府干预经济活动 达到了预期目标，效率也较高，但却带来了其他负面效应。比如政府干预引致政 策手段与宏观目标的矛盾与冲突、政府机构扩张、寻租活动1 引猖獗等。由于政府 失灵的存在以及其可能造成的不良影响，要求我国必须要制定相应的法律法规来 规范政府管制行为，以及对因政府管制失灵所造成影响的群体进行适度的补偿。 ( 五) 食品安全政府管制的概念 食品安全政府管制可以被定义为：食品安全管制是政府中食品安全管制性行 政主体根据法律法规的授权，为追求经济效益和社会效益的帕累托最优及维护社 会公平和正义，通过订立食品安全标准、制定食品安全的规章制度、设定食品安 全许可审批等途径，来监管食品原材料及食品的生产、加工、销售等环节的企业 余晖：政府与企业：从宏观管理到微观管制，福建人民出版社，第1 9 9 7 年版，第2 5 页。 “2 茅铭晨：政府管制法学原论，上海财经大学出版社，第2 0 0 5 年版，第1 0 页。 3 在现代寻租理论中，一切利用行政权力大发横财的活动都可称为寻租活动，租金则泛指政府干预或行政 管制市场而形成的级差收入( 即超过机会成本的差价) ，一切市场经济中行政管制都会创造出这种差价收入即 租金。寻祖活动的特点是利用各种合法或非法的手段( 如游说、拉关系等) ，以获得拥有租金的特权。 7 食品安全政府管制法律问题研究 和个体的行为。n 政府进行食品安全管制是为了使消费者能够吃上安心、放心的 食品，维护消费者的基本权益，保障社会公众健康和安全。政府进行食品安全管 制应该以增进社会福利为目的。食品安全管制属于社会性管制，它是政府进行社 会性管制的重要组成部分，促使政府对食品安全进行管制的主要原因在于市场经 济在解决外部性、信息不对称以及公共物品等方面的失效，n 科具体表现在以下方 面： 首先，食品安全问题中市场经济在解决外部性方面的失效需要政府对其进行 管制。正规的食品生产企业生产并销售合乎质量标准的食品，不仅解决了满足消 费者食用的问题，同时还给消费者带来了食品卫生的安全感和食品消费的信任感 满足感，这些正规的食品生产企业由此在消费者之间的形成了良好的口碑和信誉。 这样正规生产企业对于消费者正的外部性就产生了。同时，由于正规生产企业的 优质产品，在消费者心目中留下了良好的印象，消费者可能凭借着正规生产企业 留给他们的印象去购买与之相类似的产品而实际结果却是购买了假冒伪劣的产 品，结果给非正规生产企业带来了收益。这样正规的生产企业对于非正规生产企 业就产生了正外部性。与之相反，非正规生产企业生产的假冒伪劣产品不仅对消 费者的正常食用产生了影响，而且还给消费者的心理带来了负面影响，致使其对 于该类食品产生了不安全心理不敢去进行购买，同样这种感觉可以被传递给更多 的其他消费者。从而也就影响了正规生产企业优质产品的销售。“6 由于非正规生 产企业没有因为产生外部危害而付出相应的代价，而正规生产企业也没有因为产 生外部利益而得到相应的补偿，这两类生产企业就失去了在决策中将外部利益( 或 危害) 考虑到边际成本中去的动机。“ 其结果是如果仅依靠市场的价格机制来调 节，非正规食品生产企业可以毫无顾忌的生产假冒伪劣产品以损害正规生产企业 的利益，且无须考虑企业由于这种行为可能受到损害的机会成本，同时还可以得 到正规生产企业由于生产信誉所带来的边际收益。正规生产企业的情形则相反， 此时价格机制的便出现了失灵也即市场的失灵由此产生。 其次，食品安全问题中的由于信息不对称所导致的市场失灵情况要求政府对 其进行管制。n 8 1 在市场交易过程中，消费者对于食品品质信息的掌握量与生产者 的掌握量对比而言明显是出于劣势的。食品要确切了解其真实品质又只能通过消 费。食品安全中信息不对称的问题，在这种情况下显得尤为突出。在市场机制下， 外部经济的得益者，即不法的生产企业和个人没有动机去披露他们真实的食品生 4 王艳林：食品安全法概论，中国计量出版社2 0 0 5 年版，第2 4 页 吣余晖：政府与企业：从宏观管理到微观管制，福建人民出版社，第1 9 9 7 年版，第1 6 页。 6 美 丹尼尔f 史普博。余晖等译：管制与市场，上海人民出版社，第1 9 9 9 年版，第2 3 页 u 7 美 丹尼尔f 史普博，余晖等译：管制与市场，上海人民出版社，第1 9 9 9 年版，第2 6 - 2 7 页 8 余晖：政府与企业：从宏观管理到微观管制，福建人民出版社，第1 9 9 7 年版，第2 0 页。 8 一、食品安全政府管制的理论基础 产和销售的信息。由于食品品种繁多，其品质也具有极大的差异性，这种情况下， 市场上没有能够充分担当信息披露者的角色的人，又或者，消费者去获得这些信 息的成本相对于食品价格而言过高。而且，受各方面不稳定因素的影响一些熟食 或饭菜类的食品，其品质在日常中也有发生变化的可能，这就更加突出了信息披 露的重要性。因此，依靠市场来解决信息不对称所导致的市场失灵情况是不可行 的，必要要求政府对这种情况进行合法合理的管制。 再次，食品安全问题中的由于公共物品的缺陷导致市场失灵的情况要求政府 对其进行管制。n ”在食品领域中，某一消费者的对食品领域信息的使用并不会影 响其他消费者的使用，由此我们不难发现食品市场参与者所需要和使用的信息本 身就是公共物品：同时，由于信息容易传递的特性，信息消费者不得对于其他消费 者使用该信息加以限制。食品领域公共物品还应包括对于食品市场的监督和管理 本身。公共物品的提供者不能给使用方强制制定一个价格，使用者可以免费对公 共物品进行消费，这是由公共物品的性质所决定的，公共物品具有非排他性。因 此，对于公共物品的而言，提供公共物品的服务所花费的成本于其能得到的利益 对比相差无几，从而导致生产企业或是个人不愿意主动提供它。因此，通过市场 机制来解决食品安全问题中的公共物品缺陷问题也是不可能实现的，必须借助政 府管制的方式来实现。 ： 综上所述，正是由于这些市场失灵因素的存在，而依靠市场单独的力量来解 决食品安全问题又是远远不够的，所以需要政府的参与，以政府管制的手段来调 节、规范食品市场。 9 夏大慰、史东辉等：政府管制：理论、经验与中国的改革，经济科学出版社，第2 0 0 3 年版，第1 7 页。 加 美 丹尼尔f 史普博，余晖等译：管制与市场，上海人民出版社，第1 9 9 9 年版，第3 卜3 2 页 9 食品安全政府管制法律问题研究 二、国外食品安全政府管制的模式以及相关法律制度的比 较研究 ( 一) 主要发达国家食品安全政府管制的模式以及相关法律 制度简介 1 、美国食品安全管制体系 作为最发达国家之一的美国，对国家的食品安全监控系统有着极为严格的设 计。早在1 9 9 8 年，美国联邦政府就成立了一个由美国农业部、卫生部、商业部、 环境保护局、科学与技术政策办公室、管理与预算办公室等有关职能部门的负责 人所组成的“总统食品安全管制委员会”，其主要工作为协调美国国内的食品安全。 在联邦政府机构中美国存在的依法拥有对食品安全管制的职能机构主要有：1 、隶 属美国卫生部的美国食品药品管理局( f d a ) ，相当于最高执法机关也承担了最重的 食品和药品的检测工作，同时也是美国召回制度的主要职能单位，其职能范围几 乎包括肉类和家禽类以外的所有食品；2 、隶属美国农业部的美国食品安全检验署 ( f s i s ) ，其职能范围则是对肉类、家禽类以及相关产品( 包括冷冻食品和蛋制品) 的安全负责；3 、隶属农业部的动植物卫生检疫署( a p h i s ) ；4 、美国环境保护署 ( e p a ) ，主要职能范围是对饮用水的安全和食品中的农药残留问题负责；心5 、美 国各级州和地方的食品安全管理机构，它们的职责主要是对辖区内的食品安全负 责。美国的食品安全政府管理体系特点是分工详细明确，由中央部门( 总统食品 安全管制委员会) 进行协调为主，各级政府和不同的行政部门分工协作，并且都 会聘请大量的行业专家和专业人员参与到监管工作中来对国家食品安全负责。 在一个有效系统的政府管制系统之外，相应基础法律的订立无疑是保证政府 监管工作能够最大化的得到实现的保证。美国的食品安全法律基本涵盖了食品生 产、加工、运输等各个环节，由数量繁多的法律法规和行业标准所组成。其中最 重要也是最基础的法律是美国的联邦食品、药品和化妆品法，这部法律对食品 的质量有明确的要求，并且对食品的标签、紧急召回和纠纷发生时的司法程序都 有相应的规定。在此法律之后还有出台的法律有：食品质量保护法、联邦肉类 检查法、蛋制品检查法等法律法规则是对具体种类行业的规范。恤1 在严格的政府管制系统和细致的法律体系之外，美国对食品安全监管还有制 度是走在其他国家前面的先进手段。第一：食品召回制度，美国是全世界第一个 2 刘雯，方晓阳：美国食品安全监管体系，安徽医药2 0 0 5 年第1 期，第3 页。 李怀：发达国家食品安全监管体制及其对我国的启示，东北财经大学学报2 0 0 5 年第1 期，第5 页 1 0 二、国外食品安全政府管制的模式以及相关法律制度的比较研究 设立这种制度的国家，旨在发生食品安全问题之后能够有一个紧急的挽回措施。 美国食品药品监管署依法行使要求生产企业对发生危害的产品强制召回，同时生 产企业在得知产品有可能存在的隐患也可以主动召回产品。第二：对问题生产企 业有严厉的惩罚性赔偿。在细致严密的法律规范之下，美国司法对有过错的或恶 意的侵权生产企业有着十分严苛的惩罚标准。考虑到生产商和消费者信息的不对 等所造成的权利义务不对等，光靠补偿性的赔偿对相对强势的生产企业不能起到 有效的威慑作用而产生了严苛的惩罚性赔偿制度。这样从后果承担风险上对不负 责的生产企业起到了有效的威慑作用，同时也鼓励消费者为自己的权益提起司法 诉讼，使得美国食品安全得到多方面的监督保障。2 3 2 、欧洲食品安全管制体系 与美国的食品安全监管体系相比，欧盟对此构建时间开始的相对较晚。契机 是在2 0 世纪9 0 年代爆发的一系列食品安全危机( 如当时的对欧洲各国都有很大影 响的疯牛病) ，欧盟在事件后反思认为必须建立一个系统有效的科学机构对食品安 全体系进行监管，这一机构应该对食品安全的监管问题提供独立政府外的客观建 议，在食品安全领域为高水平地保护消费者健康作出贡献，从而使消费者的信心 可以得到恢复和保持。在这样的背景下欧盟在2 0 0 0 年公布了欧盟食品安全白皮 书，以此为核心逐步形成了由大量法律法规等组成的欧盟食品安全法律体系。欧 盟食品安全自皮书对欧盟的食品安全管制具体实施问题进行了详细的阐述，提 出来一项根本改革，就是要让食品“从农田到餐桌 全部流程都在食品安全监管 的范围中，无论是动物的饲养过程、种植物的农药残留还是新型食品( 如转基因 食物) 以及在整个过程中生产者、农场养殖者等不同主体所应该承担的责任都在 这部法令中清晰明确的加以规范。他介于欧盟成员国数量较多，各个国家的实际 情况又各有不同，但是白皮书作为最高标准为各个国家不同的食品安全法规设计 有很大的影响和借鉴作用。欧盟食品安全白皮书中还有一个十分重要的决议就 是在2 0 0 2 年建立了欧洲食品安全局( e f s a ) ，其主要职责是对食品风险和安全的 议题进行交流、对食物“从农田到餐桌 的整个过程进行安全保护和监督职能、 对食品安全发生危机的情况下发起快速的紧急措施。 欧盟之后在不断的进行食品安全立法的完善和改革，这些年已经取得了很大 的成效，这些法律法规以及由欧盟议会和委员会共同发布的指令均是以欧盟食 品安全白皮书为核心标准，主要围绕食品“从农田到餐桌 的不间断监管再综 合考虑不同国家的实际情况作出不同的法律法规订立。2 0 0 2 年颁布的1 7 8 2 0 0 2 2 3 秦富，王秀清等：欧美食品安全体系研究，中国农业出版社，第2 0 0 3 年版，第8 页 2 4 秦富。王秀清等：欧美食品安全体系研究，中国农业出版社，第2 0 0 3 年版第1 6 页。 l l 食品安全政府管制法律问题研究 号法令，是欧盟十分重要的关于食品安全范畴的法规，这部法规主要对食品的界 定、关于食品安全法律的一般规则和要求、欧洲食品安全局的主要任务和操作程 序以及最重要的阐述了在食品安全紧急事件发生时快速预警系统的建立和紧急事 件处理方式程序。其他关于食品安全的欧盟先实行的比较重要的法律法规有：通 用食品法、食品卫生法、添加剂、调味料、包装和放射性食物法规等，都 是对欧盟主要的农副产品质量安全的严格监控手段。还需要注意的一部法律是在 2 0 0 6 年欧盟颁布的欧盟食品及饲料安全管理法规，这一法规是欧盟比较新的食 品安全方面的法律法规，它要求欧盟的所有成员国都必须遵守，对在欧洲地区出 现的食品安全问题无论是哪个成员国生产的，依据这部法律都将取消其市场准入 资格，同时要求欧盟成员国以外的国家对欧盟的进口食品都应该达到这部法律的 标准，从内外两方面加紧了对食