（环境与资源保护法学专业论文）环境行政法的价值定位与制度建构——浅析环境行政法的调整机制.pdf

摘要 法律调整机制是法学理论的重要范畴，本文依从演绎的逻辑思路，以结 构分析的方法，探讨部门行政法学一环境行政法的调整机制。以环境行 政法的价值定位和制度建构为切入点来阐述其构成，在中国社会环境与经 济协调发展的条件下，环境法起着节制阀的作用，走的仍是边污染边治理 的老路。为加快可持续发展的脚步，国家对环境管理的干预从范围到强度 逐渐合理，从环境私害认识到环境公害认识，从环境私益认识到环境公益 认识，从个体救济到群体救济，从消极管理到主动干预，从刚性强制到柔 性指导，环境行政法跳出环境法向私法回归的局限，定位为以公法方法调 整环境公益与环境私益关系，解决外部不经济性和政府“失灵”问题；并 以事前调控的环境行政指导制度和事后规制的环境行政强制制度构筑环 境行政法的基本制度体系。 关键词：调整机制环境行政指导环境行政强制 a b s t r a c t t h el a wa d j u s t m e n tm e c h a n i s misa l l i m p o r t a n tc a t e g o r y 0 f j a wt h e o r i e st h i st e x tl e a r nt h el o g i cw a yo ft h i n k i n go b e yt od e d u c e ， w i t ht h em e t h o do fc o n s t r u c t i o n a n a l y z e ，s t u d y t h es e c t i o n a d m i n i s t r a t i v el a w a n d p r o c e ss 一一e n v i r o n m e n t a d m i n is t r a t i v e l a wa n d p r o c e s s sa d j u s t m e n t m e c h a n i s m c o m i n g o nw i t hi t s c o m p o s i n g o f s y s t e m c o n s t r u c t i o na n dv a l u ef i x e d p o s i t i o n t o i n t r o d u c ee n v i r o n m e n ta d m i n i s t r a t i v el a wa n dp r o c e s s u n d e rt h ec h i n e s es o c i e t ye n v i r o n m e n ta n de c o n o m y m o d e r a t i n g d e v e l o p m e n t st e r m ，t h e e n v i r o n m e n tl a wt a k et h ef u n c t i o no f t h ef o r b e a r a n c ev a l v e ，a n dw a l ki t so l dr o a dt h a tm a n a g e m e n ts i d eb y s i d ep o l l u t i o n t o q u i c k t h e d e v e l o p m e n tf o o t s t e p ，n a t i o n a l e n v i r o n m e n t m a n a g e m e n t si n t e r f e r ef r o ms c o p et os t r e n g t hg r a d u a l l yr e a s o n a b i l i t y ， f r o me n v i r o n m e n tp r i v a t e l yh a r mt oe n v i r o n m e n th a r m f u l e f f e c t s ， f r o me n v i r o n m e n tp r i v a t eb e n e f i tt oe n v i r o n m e n t p u b l i cb e n e f i t ， f r o mi n d i v i d u a lr e l i e ft oc o m m u n i t yr e l i e f , f r o mn e g a t i v e l ym a n a g e t o a c t i v e l yi n t e r f e r e ，f r o mr i g i d l yc o m p u l s o r y t os o f t g u i d e ， e n v i r o n m e n ta d m i n i s t r a t i v el a wa n dp r o c e ssj u m pf r o me n v i r o n m e n t l a wt o w a r dp r i v a t el a wr e t u r n i n g ，f i x i n g p o s i t i o nf o ra d j us t i n gt h e p r i v a t e b e n e f i ta n de n v i r o n m e n t p u b l i c b e n e f i t sb y p u b l i cj a w s ， r e s o l v et h ee x t e r i o ru n e c o n o m i c a la n dt h e p r o b l e m o u to f g o v e r n m e n to r d e r ；c o m b i n i n gw i t ht h eb e f o r e e v e n te n v i r o n m e n t a d m i n i s t r a t i v eg u i d ea n dt h ea f t e re v e n t c o m p u l s i v e c o n s t i t u t et h e b a s i cs y s t e me n v i r o n m e n ta d m i n i s t r a t i v el a wa n d p r o c e s s k e yw o r d s ：a d j u s t m e n t m e c h a n i s m ；e n v i r o n m e n ta d m i n i s t r a t i v e g u i d a n c e ；e n v i r o n m e n ta d m i n i s t r a t i v e c o e r c i o n 环境行政法的价值定位与制度构建 1 前言 每一部法律都有自己的调整机制，宪法调整宏观的、公共的利益，是纲领性文 件；民法调整私人平等主体之间的利益关系，是对私权保护的宪章。各种法律调整 机制从本质上讲都是在调整利益与正义的关系，环境行政法因其部门行政法的身份 及调整对象的独特，又具有自己独特的调整机制。当然，环境行政法不能脱离其作 为法律所具有的法律的内在的、共有的调整机制，即表现为内部是利益驱动，正义 观念引导，法律权利、义务整合，程序控制，权利保障构成的逻辑结构；外部是法 律成立，法律实现，权利制约以及法律机制与自律机制协调互动的社会关系。 环境行政法的调整机制主要解决三个问题：( 一) 环境行政法调整什么? 环境 行政法也调整生态利益关系，但它所调整的生态利益关系体现为环境公益和环境私 益的协调与平衡；( 二) 环境行政法的调整依据是什么? 环境行政法依据公法来调整， 较之私法调整具有其独特的优势。因此学界有呼声“环境保护，行政法先行”；( 三) 环境行政法怎样来调整环境行政关系? 环境行政法律制度的建立较之环境行政立法 迅速而简洁，各项法律制度也是各项环境行政法律关系形成的基础，因此有效的环 境行政法律制度的建立是必要而可行的，环境行政指导与环境行政强制两项制度是 经理论论证、实践检验的有效制度。笔者向来认为，环境法的推广并不是一种急风 暴雨式的革命，而应着眼于一种制度秩序的演进，着眼于原有制度、风俗、惯例的 演进，不是一大批环保成文法的制订，而是环境管理制度上的逐渐成熟与过渡l 通过对环境行政法调整机制的研究，我们可以更加清楚地知道，环境行政法为什么 有力量，我们为什么必须遵守。 1 法律调整机制释义 1 1 机制的词源与词义 1 1 1 机制的词源与词义 “机制”一词源于欧美工业化国家，原属于机械学术语，指机器的构造和工作 原理，如计算机的机制，发动机的工作机制，机动车的机动机制等。生物学引用这 一概念表示有机体的构造、功能和相互关系，如动脉硬化的机制、消化机制、生育 机制等。后来自然科学中普遍使用机制来表示某些自然现象的物理、化学规律，也 叫机理，如优先法中优化对象的机制。 1 1 社会科学研究中将该词引入后，使用较为混乱，词义也较为复杂。经济学中“市 场机制”一词运用极为广泛，社会学中也出现了社会机制概念。综合当前各学科使 用机制一词所表达的含义，大体上有三个层面：一是指事物各组成要素的相互关系， 即结构；二是指事物在有规律的运动中发挥的作用、效应，即功能；三是指发挥功 能的作用过程和作用原理。把三者结合起来，更概括地说，机制就是“带规律性的 模式”。 1 1 2 国外法学家对法律调整机制的研究 国外法学家尤其是欧美法学家对于法律调整机制问题的研究主要体现在社会 学法学派以及法律社会学作品之中。如庞德认为，法律是一种“折衷”的机制，在 所有个人、社会和公共利益要求中保持平衡。 庞德认为，法律的目的是保障社会的凝聚力和有秩序的改变，其方法是对相互 冲突的利益加以平衡。这些利益包括个人利益、社会利益、公共利益。新出现的利 益要求和利益冲突是法院和立法机制进行工作的基础，凭借新的立法可以使社会变 革中的骚乱转化为社会工程秩序。法律规范制定出来的条文、原则和惯例 记录下有效地得到法律承认和保障的利益，也记录了那些道德拒绝的利益。同时， 它还忠实地记录某种利益所获得承认的限度以及对某种冲突中的利益做出平衡的方 法。 法国社会学家e 杜尔克姆的“现代社会中法律与团结”的理论认为，社会无非 是一种道德现象，社会仅仅是被包围着的每个人的道德环境罢了。社会一体化需要 凝聚力，而社会凝聚力又取决于对公共幸福所承担的道义上的承诺，法律是摸不到 环境行政法豹价值定位与制度构建3 的道德环境的可见索引，不同种类的法律反映了不同类型的凝聚力。 美国当代法学家卡尔卢埃林则主要从法律是一种解决纠纷的机制上去分析法 律的职能或功能，他认为就法律功能而言，法律是一种机制，是围绕一项工作或一 连串工作的有组织的活动。因此，法律功能就是法律工作。他认为法律功能主要有 六项：第，解决麻烦事件；第二，在充满潜在矛盾的环境中对行为进行引导；第 三，特别是在一个像美国那样的流动社会中，需要对行为进行再引导以便建立新的 习惯和期望，使其适应不断变化的生活；第四，在发生疑难或麻烦的情况下做出权 威性的分配以及对这些决定权形式的调节；第五，对社会和集体的组织和工作提供 刺激，这是法律制度一项积极性的工作，其目的是实现有效的领导和管理，也就是 为社会和集体提供动力，这种功能不同于仅仅分配决定权或使人们不相互争吵的消 极机制，鼓励自由企业缩短工时、为增加产出而改善劳动条件等都体现了这一功能； 第六，司法方法的工作，即建立和利用使一切法律工作人员和机制出色地进行工作 的机能。 1 2 法律调整机制是当代中国法学的重要范畴 1 9 7 8 年中共十一届三中全会提出恢复法制以后，中国的法学研究逐渐活跃和发 达起来。受国外法律思想的影响，恢复和发展中的中国法学将法律机制作为法律的 一个重要问题进行了研究，许多法学论著中使用了法律机制的概念，并提出了相应 的法律机制理论。 1 2 1 法律机制的出现 以理论法学为例，8 0 年代的许多法学基础理论作品中出现了“法律机制”或“机 制”的概念，1 9 8 4 年由上海辞书出版社出版的法学词典( 增订版) 中专门设有 “法律机制”的词条，并解释为：法律机制亦称“法律调整机制”。1 9 8 5 年由钱三 强、于光远、陈守一等担任顾问的科技、经济、法律丛书中，有一本法律： 社会关系的调整器的著作，对法律调整机制问题做了研究。 1 9 8 7 年，马朱炎主编的法的基本理论一书，设有“社会主义法律调整及其 机制”一章，对法律调整机制与其他社会调整机制进行了比较。 1 2 2 法律运行机制 进入9 0 年代以后，法学理论研究中对于法律机制概念的使用日益广泛。1 9 9 3 年，张文显在法学基本范畴研究一书中，提出法学的基本范畴体系由本体论范 当；奎i l 蕉些盔主耍圭耋垡鲨銮 畴、进化论范畴、运行论范畴、主体论范畴、客体论范畴、价值论范畴等构成。他 指出，本体论范畴是对法的存在及其本质的认识和概括，反映法是什么，不是什么， 何以是此而非彼，法内部的构成要素和结构形式，法的存在形式，“法的调整机制”， 法的基本功能；运行论范畴是对法的运行和操作( 从法的制定到实现) 的各个环节 的认识和概括，反映统治阶级国家的立法政策，制约法的效力、实效以及影响法的 实行和实现的因素，法运行和操作过程的主要环节和“基本机制”。在该书第八章中， 作者还提出了“法治要素与机制”的概念，并对现代法治的基本要素与机制作了研 究。 一年后，由张文显主编的马克思主义法理学理论与方法论一书出版， 书中除了在范畴论和法治中心论中论及法律机制以外，还对“法律运行机制”问题 作了广泛研究，提出了诸如法律监督是法律运行的内控机制的观点，关于立法机制 的观点，关于行政保护机制的观点，关于司法是法律运行的自身保障机制的观点， 丰富了法律调整机制问题的研究。 从2 0 世纪8 0 年代初就开始法律调整机制研究的孙国华，对于法律调整的观念、 对象、方法、类型，以及法律调整机制及其效果问题长期给予关注。孙国华对于法 律机制的研究是从比较广泛的意义上进行的，不仅包括被他称为的“专门法律调整 机制”，而且包括“法律调整的社会机制、心理机制”。 1 2 3 法律的利益调控机制 1 9 9 7 年，张文显主编的法理学中，孙笑侠从法律的作用和价值角度，对“利 益调整的法律机制”问题进行了专门研究，提出了“权利义务是利益调整的有效机 制”的观点，并对权利机制的内容、特征作了全面分析，对利益调整的基本方式、 利益调整中的法律原则等问题也作了论述。权利义务机制作为法律调整社会关系的 特有机制在理论上首次得到了比较科学的论证。 1 9 9 8 年，由赵震江主编的法律社会学一书中，对法律机制问题作了较为丰 富的论述，其中包括“法律规范社会化的机制”，“法律激励功能的发生机制”等。 同年，郭道晖在当代中国立法中专门研究了“立法决策的内容与机制”，并且认 为作为民主制的国家，立法决策也必须做到民主化和科学化。要求建立民主科学的 立法决策机制，包括决策主体的民主化、决策程序的民主性和对决策的民主监督。 1 9 9 9 年沈宗灵主编的全国自学考试教材法理学提出，“社会关系法律调整的机 制”是划分部门法的重要标准的观点。所谓法律调整机制是指包括整个法律调整系 统的结构、功能、各个组成部分之间的关系以及发生作用的过程和方式，包括法律 环境行政法的价值定位与制度构建5 调整的方法、法律关系主体权利义务确定的方式和方法、权利的确性程度和权利主 体的自主性程度、法律事实的选择、法律关系各方主体的地位和性质、保障权利的 途径和手段等等。 2 0 0 0 年出版的卓泽渊主编的法理学，继续深入探讨法的运行的法律机制和 法律运行的社会机制问题。 3 1 从以上内容可以看出，法律调整机制正在成为被法学 家广泛使用且具有特定含义的法律制度范畴和法学范畴。其己被法学界所接受和认 可，但法学界对行政法学调整机制的研究却很少涉猎，更不用说对作为部门行政法 学环境行政法调整机制的研究了。依照基本法与部门法与的划分关系及演绎的 逻辑原理，我们有理由能够推导出行政法及环境行政法的调整机制。 1 3 环境行政法调整机制的构成 1 3 1 从结构划分 环境行政法是属行政法的一个部门行政法，它主要调整环境与资源保护领域内 发生的环境行政关系。环境行政法具有行政法所具有的一切法律特征。从其调整方 式上即可管窥一斑。 环境行政法调整机制不是自发存在的，它的存在受自然生态规律与事实存在的 环境行政关系的制约和影响，不能反此“二道”而行之。其以环境行政法律规范的 形式表现出来。从其结构角度看，包括四个机制：第一，环境行政法成立机制，即 环境行政法成立的内部动力机制、引导机制和整和机制；第二，环境行政法律实现 机制，即基于其公法调整的优势，通过环境行政过程中国家行政权力与公民环境权 利之间的转换实现其调整的生态平衡和环境行政权与公民环境权平衡的双重目的； 第三，环境行政权制约机制，这是作为行政法的独有特征，采用控权的合理手段， 实现环境行政法律关系主体间的平衡状态；第四，环境行政法律与环境行政法律关 系主客体自律的良性互动机制。 1 3 2 从功能划分 为了更加清楚环境行政法调整机制的划分，我们也可以从另外一个角度进行划 分，环境行政法的成立机制其发挥作用的领域，主要是环境行政法律制度的内部， 是环境行政法调整方式的固有的“内置”因素，其功能在于保证环境行政法律调整 机制的合规律性，即合理性，故我们把它们之间的相互关系称为“环境行政法律机 制的内部联系”；环境行政法律的实现机制、制约机制及其与环境自律协调机制发挥 作用的领域主要是在国家社会生活和实际的环保活动中，是可以从外部认知和控制 i奎i i 茎些盔耋堡主堂垡鎏銮 。 的，其功能在于保证环境行政法律与社会、国家之间的相互协调和平衡，所以，可 以把环境行政法律之间和环境行政法律与国家、社会之间的关系称为“环境行政法 律的外部实现”。 无论是环境行政法调整机制的内部联系还是外部实现，它们都是环境行政法律 遵循生态利益规律和行政程序规律而调整环境行政关系的方式方法的表现形式。但 两者之间也存在着辨证统一的关系：即从一定意义上讲，环境行政法律调整机制的 内部联系是其内容，环境行政法律调整机制的外部实现是其形式；内部联系是目的， 外部实现是手段。 1 3 3 内部联系与外部实现 环境行政法律调整机制内部联系之间是一个逻辑上的递进和因果关系，其直接 目标是生态利益的正义化、法律化、现实化。生态利益驱动的动力机制表明环境行 政主体的行为是受生态利益需求的动机所支配，而引导机制又要求环境行政主体双 方生态利益的实现要相互制约，进而形成环境行政法律关系和监督环境行政法律关 系，达到环境行政权利、义务的平衡状态。由于生态利益的主要矛盾是环境行政相 对人的个体生态利益与社会和国家的整体生态利益的矛盾，所以，环境行政法律从 社会和国家的整体生态利益角度对其进行熬合，形成环境行政法律权利和义务机制。 并通过有效的环境行政程序，为相对方实现环境权利提供了法律条件。如果相对方 满足正当需求的法律权利受到侵犯，那么，公共权力将承担追究侵权或违约、违法 者责任，给予制裁，回复权利，维护正常环境行政秩序的保障功能。环境行政法调 整机制的内部联系，实际上是相对方生态利益需求的社会化、正当化、法律化、程 序化、有效化的过程，是环境利益关系得以表现、协调、整和和实现的过程。 环境行政法律调整机制的外部实现，主要表现了环境行政法律在环境行政主体 和环境行政相对人之间的平衡作用。环境行政法律成立机制的客观依据是环境法律 供求关系，主要是人的环境需求正当化的国家认可，外在表现是环境法律需求在社 会生活中的生成机制和国家的立法机制，即立法主体对社会需求的认知、选择和决 策机制。环境行政法律实现机制的客观依据仍然是法律供求关系，特别是具体的环 境利益冲突的法律解决供求机制，包括环境行政法律关系主体对法律的服从机制， 环境行政主体与环境行政相对人之间的执法平衡机制，环境行政法律关系当事人之 间通过法律解决纠纷的司法公正机制。权力制约机制的客观依据是权力不受制约必 然会产生腐败的客观规律。环境行政法律与环境自律的良性互动则要求生态利益调 整既要有适度的法律化，也要有适度的非法律化，法治与自治之问应当保持结构的 环境行政法的价值定位与制度构建 7 差异和功能的耦合。限制环境法制的正常发展和社会调整的过度法律化都是环境行 政法律调整机制运作失灵的表现。 没有环境行政法律调整机制的外部实现，环境行政法律保障生态利益得以实现 的功能就会缺少应有的结构即组织和制度。而且环境法的推广并不是一种急风暴雨 式的革命，而应着眼于一种制度秩序的演进，着眼于原有制度、风俗、惯例的演进， 不是大批环保成文法的制定，而是环境管理制度上的逐渐成熟与过渡! 2 环境行政法调整机制的内部联系 2 1 动力机制一一资源稀缺与生态利益实现的困境 2 1 1 资源稀缺 生态利益的基础是对资源的占用。生态利益是由需求和满足两个方面构成的， 需求是本能，满足是本事。满足需求有赖于资源的占有和利用。从一定意义上讲， 生态利益的存在本身就意味着对某种满足人的需要的资源的占有，生态利益越大， 资源占有量越多。生态利益冲突，就是对资源占用上的冲突，从某种意义上讲，利 益冲突反映了资源匮乏和稀缺。国家是资源合法的占有人，个人生态利益与资源占 有上的冲突，因国家和政府出现而转化为个人与国家政府之间资源占有的冲突，环 境行政法正是为解决这一对矛盾冲突而产生的。生态利益作为需要和满足之间的耦 合关系，它表现为人们通过利用各种资源创造有益于人们的各种财富，供人们享用， 使需求得以满足，简言之，利益必须借助资源来实现。生态利益的实现也必然要借 助资源这一客体。 1 9 8 7 年中国发布的中国自然保护纲要中对自然资源的解释是：“在一定的 技术经济条件下，自然界中对人类有用的一切物质和能量都称为自然资源”。我国环 境保护法对“环境”所下的定义是，“指影响人类生存和发展的各种天然的和经过 人工改造的自然因素的总体，包括大气、水、海洋、土地、矿藏、森林、草原、野 生生物、自然遗迹、人文遗迹、自然保护区、风景名胜区、城市和乡村等”。与环境 的概念相比，虽然自然资源是环境的一个重要组成部分，但是自然资源的概念是从 是否可以直接为人类利用的角度来理解可以被人类利用的自然物质的。而环境通常 是指客观存在的物质世界中同人类和人类社会发生相互影响的各种自然因素的总 和，它实质上就是人类生活、工作和进行生产活动的生物圈部分。自然资源和环境 在概念上虽然有所差别，但我们用生态学的观点来看待自然资源，两者就是密不可 分的。按照中国自然保护纲要的分类，主要的自然资源包括土地、森林、草原 和荒漠、物种、陆地水资源、河流、湖泊和水库、沼泽和滩涂、海洋矿产资源、大 气以及区域性的自然环境与资源，所有这些，大多以在中国环境保护法对“环 境”的定义中予以了列举。1 4 1 资源短缺和环境污染已成为人类社会可持续发展所面临的共同难题。除了自然 因素外，资源与环境问题的主要原因：一是对自然资源过度开发超过了资源更新速 环境行政法的价值定位与制度构建9 度和合理的承裁量；二是在资源利用过程中向环境排放污染物超过了环境容量，导 致环境污染和生态破坏。归根到底，主要是由于人们对资源的不合理开发利用而造 成的。根据物质不灭和能量守恒定律，自然资源和环境要素并非是取之不尽用之不 竭的，而是有限的，同时资源分布的空间差异性和部分资源地理位置的固定性，使 自然资源和环境具有稀缺性特点，因而影响到经济活动的有限性。相反，人类对物 质的需求是无止境的，这种矛盾结果促使人类在有限的资源和环境基础上最大限度 地开发资源，生产最多的产品，以满足不断增长的人类需求。这是人类追求生产最 大化而导致资源与环境问题的基础原因。p 】 2 1 2 我国的资源稀缺现状 我国目前已进入资源约束社会经济发展的阶段；未来社会经济的加速发展对资 源与环境需求的数量和质量将进一步加大和提高，资源和环境的供求形势不容乐观。 以几项资源的现状为例： ( 1 ) 水资源 根据水利部1 9 8 6 年对中国水资源调查评价成果，中国平均地表水资源量为 2 7 7 1 5 亿m 3 ，地下水资源量为8 2 8 8 亿m 3 ，扣除二者的重复水量，中国水资源总 量为2 8 1 2 4 亿m 3 。前3 0 年( 1 9 4 9 一一1 9 8 0 年) ：中国水资源供需量基本平衡； 后2 0 年( 1 9 8 0 2 0 0 0 年) ：改革开放使工业化和城市化迅猛发展，用水增量急 剧增长。1 9 9 7 年，农业用水约占9 0 ，但增长缓慢，而工业用水日益迅速增加， 推动总用水量增长；另方面，供水增长则已面临困难，水的供需矛盾不断激化。 北方地区。包括华北平原、西北地区。尤其是大中城市缺水严重，成为中国近2 0 年 来水资源供需矛盾的焦点。 水资源供需状况的具体表现是：城市缺水日益突出；工农业争水矛盾将随经济 发展日趋尖锐；灌溉农业不得不转向内涵增长；用水效益提高缓慢且地区差异明显； 水污染发展迅速，水环境恶化而导致水资源短缺。经济建设和资源开发对水资源的 影响表现在工业和城市废污水的直接排放造成的严重水污染；农业大量使用化肥、 农药而导致包括富营养化的水污染；矿产资源开发尤其是煤炭的开采对水资源的严 重破坏。另外，水资源利用在空间上的分配不合理导致城市地区的地下水超采和西 北干旱区土地荒漠化的加重。中国水资源并不丰富，用水的成倍增长已使永资源短 缺成为局部地区社会经济发展和环境建设的重要制约。 ( 2 ) 能源资源 中国大规模的工业化始于2 0 世纪5 0 年代初。1 9 5 3 1 9 9 2 年期阉。中国经 1 0东北林业大学硕士学位论文 济总量相应增长了1 9 倍，煤炭和石油的消费量分别增长了1 6 倍和2 3 8 倍，能源 矿产消费增长大于经济总量增长。取2 0 5 0 年中国国民生产总值能耗为4 t 标煤万 美元，人均国民生产总值为4 0 0 0 美元，总人口1 5 亿，则届时中国能源总需求大 约为2 4 亿t 标煤。但从过去5 0 年来看，能源生产对国民经济增长的弹性系数在 长时期内己降低至比较平稳的水平，而其背景是能源供给仍不敷需求，足见中国的 能源供给从生产能力一方已面临严重制约。 中国是一个人口多、经济落后的发展中国家。国民经济和社会的发展主要依靠 自己的资源( 含能源) 。以煤为主的能源资源结构决定着能源生产结构和消费结构， 这是中国能源发展的最重要特点，也是制定中国能源政策的主要依据之一。与此相 关，中国能源利用效率远低于世界平均水平，仅3 0 ，低于后者1 0 个百分点； 同时导致能源运输紧张，影响供应和开发布局的展开；以煤为主的能源结构也引发 了日益突出的环境问题。而在世界能源结构中占据重要地位的清洁能源一水能， 其开发程度与资源条件殊不匹配。优质的石油和天然气资源比重仅2 0 ，发达国 家则达到8 0 。 ( 3 ) 森林资源 中国树林资源的主要特点是，人均资源占有量少，且分布不均匀；结构不尽合 理，资源利用程度低；林地利用率低，森林质量较差；人工林和宜地林多。中国树 林资源的起伏变化在过去5 0 年主要受制于国民经济发展阶段及与其相适应的国家 林业政策。迄今中国森林资源已出现危机，表现为全国林公顷蓄积量减少，用材林 成、过熟林面积比重、蓄积比重、生物多样性都在下降，地力衰退严重，病虫害日 益加剧；且随成、过熟林资源近于枯竭，势必转入消耗中龄林阶段，促使林龄结构 更加不合理，而导致恶性循环。其次，森林资源的赤字状态也引起生态环境的恶化。 因森林过伐而致的水土流失加剧，荒漠化面积扩大，陆地河湖面积减少，径流量下 降；因水源涵养林急剧减少而致使径流调节能力下降，珍贵动植物资源也遭到破坏。 根据1 9 9 9 年国务院颁布的中国生态环境建设规划和1 9 9 1 一一1 9 9 3 年 中国森林资源消耗调查资料及第四次森林资源清查结果等有关资料综合分析，中国 木材需求量在2 0 0 0 年为2 7 亿m 3 ，2 0 1 0 年为3 1 亿m 32 0 3 0 年为4 0 亿 m 3 2 0 5 0 年达50 亿m 3 ( 不包括薪材) ；而按照中国现在的林分质量状况和林分结构 及林产工业加工水平推算，2 0 0 0 年、2 0 1 0 年、2 0 3 0 年和2 0 5 0 年中国的木材供 应能力( 包括人造板替代和木材节约代用) 分别为1 4 2 亿1 1 1 3 ，1 7 7 亿m 3 2 2 3 亿m 3 和2 4 2 亿m 3 。那么，中国木材总体供需平衡缺口在2 0 5 0 年达到2 5 8 亿 m 3 。此外，基建投资是木材市场“基建、生产、维修”三大材需求的支柱。随着 环境行政法的价值定位与制度构建 1 1 为保证国内经济持续增长而扩大内需所增加建设财政投资的运行和全国城乡范围内 安居工程的全面启动，不仅使发展房地产需用的木材增加，而且使原已热销的建筑 装潢用材需求增加，无疑会进一步拉动木材的消费，扩大木材供需缺口。 6 1 其他资源如矿产资源、耕地资源、草原、海洋资源等也存在以上资源相同的命 运。粗放的资源利用方式在加快资源耗竭的同时也引发严重的环境污染甚至环境灾 难，资源与环境问题是不可分的，对资源的开发利用不当即导致环境问题。对于水 资源、能源及其他矿产资源、耕地、草原和森林资源、海洋资源的过度和粗放利用， 显然与水污染、大气污染、水土流失和荒漠化、海洋生态系统的破坏同为一体。环 境领域的问题源头还在于资源的利用方式。 2 1 3 生态利益实现 资源与环境除提供一种物质的必然和现实的美好外，其所承载的受环境法律所 保护的更是一种利益关系，即生态利益关系。而且这一生态利益关系不仅体现在同 时代的人们之间，还体现在不同代际的人类之间。这种不同代际人们之间的生态利 益平衡称为代际公平，代际公平是可持续发展的核心思想。我们共同的未来中对 可持续发展所下的定义是：“可持续发展是既满足当代人的需要，又不对后代人的需 要构成威胁的发展”。即当代人的发展必须考虑后代人的利益，只有对后代人来说是 公平的，不影响他们权利的发展，才是所需要的发展。 由于不得不考虑后代人的利益，当代人再也不能自诩为地球的主人，那么每一 代人与其所处的地球之间应当是一种什么关系呢? w e i s s 女士在她的为了后代人 的公平一书中，提出每一代人应当既是地球资源的使用者，又是管理者。我们都 从前代人手中继承自然资源，享受其带来的利益，同时妥善管理，将其传递给后代 人。作为地球资源的管理人，我们对后代负有义务，就像前代人应当对我们负有义 务一样。而同时，我们作为前代人的遗产受益人，我们有享有从中获得利益的权利， 就像我们的后代人所享有的权利那样。 但是，在利用地球自然资源时的代际公平到底意昧着什么? 享受多少利益，负 担多少义务才算是公平? w e i s s 女士认为，存在一个世代间最低限度的公平。即每 一代人应当在其将地球资源传给下一代时，至少应保证，这些资源的质量不低于他 们从其祖先处继承时的质量。如果后代人从我们手中得到的地球资源在数量或质量 上少于或次于我们所继承的，那么后代人便是受到了不公正的对待。我们应当给予 后代人公平的待遇，虽然我们听不到他们的声音，但我们却应当时刻牢记着他们的 利益。 7 1 ：奎i l 茎鲨盔兰堡主兰。垡适苫，。， 一。 2 1 3 i 私法面对代际公平的尴尬 代际公平体现在法律上是一种时间的维度，即调整不同世代之间的主体之间的 关系。代际关系要求将现在与将来联系起来，但现在的法律体系尤其是私法体系还 不能解决这一问题。私法体系多以理性经济人【8 】理念为指导思想，在这种理念下， 法律关系实际上反映了一种相互之间完全独立的利益之间的制约和平衡，这种制约 是相互之间的制约，而不是自制。后代人既然还没有作为实体而存在，当然无法作 为制约关系的一方，他们在这样的以相互制约为特点的法律关系中便没有地位。 例如，作为财产权中最重要的所有权，便是指“所有人，于限制范围内对于各 种所有物为完全的支配的权利”。这种权利的特性首先在于其直接支配性。所谓直接 支配是指只要在法律允许的范围内，权利人可以根据自己的意愿直接支配他的财产 而不必顾及自己的这种支配行为会对其他人造成什么影响。第二个特性在于其支配 的全面性。所谓全面，即包括占有、使用、收益、处分等所有四项权利。权利人可 以对他所有的财产做任何事情。譬如说一片土地，其所有人既可以在上面种植作物， 也可以建筑楼房，可以将湿地中的水排干种谷，也可以在旱地上开挖鱼塘，甚至任 由土地荒芜，所有这些，都在所有权人的权利范围内。第三个特性是保护的绝对性。 所有权在民法中又称为绝对权或对世权，即要求权利人外的一切人都负有不可侵害 所有人的所有权的义务。可以说，所有权完全是一种自利性的权利，所有人行使所 有权，其唯一目的，是满足自身需要，与社会的福利无关，当然更与后代人的利益 无关。 当然，与其同时共存的其他人的所有权可以对其造成约束。这种约束在民法中 由相邻关系的制度进行规范。这种相邻关系，使用于相邻不动产之间，即相邻的两 块不动产的所有人，要互相在排水、通风、采光、通行等方面互相提供方便或接受 限制，不影响对方对自己土地的使用。但是这种相邻关系对上述绝对的所有权的约 束，规范的也仅仅是一种空间上的关系，而不涉及时间的维度，即所有权人只需要 关心空间上其行为对其他所有权人的影响，而无须关心在时间上对后来人或后代人 的影响。 而且救济民事权利的民事诉讼制度在设定原告资格时，也强调要同诉讼的法律 关系有直接的利害关系。这样后代人的利益便失去了请求法院保护的机会。因为当 损害后代人利益的行为发生时，受害的后代人还没有降生，无法作为原告提起诉讼， 而当代人由于同损害没有直接的利害关系，所以也不能代表后代人提起诉讼。 再有诉讼时效制度的规定也会造成对后代人保护不利的后果，因为许多环境污 染的损害具有潜伏性，经常要经过几十年的时间，其损害后果才会显现出来，而这 环境行政法的价值定位与制度构建1 3 时往往已经过了诉讼时效。现有民事救济制度的核心是当代人。对后代人利益的保 护还亟待制度的创新。1 9 1 环境行政法基于公法的性质，及在公法私法化的回归趋势中，对环境资源所承 载的公共利益、个体利益，当代利益、后代利益的多重利益衡平有自己的优势。行 政主体的优势性权利为后代人权利的保护提供了可能。 2 1 3 2 公法调整的动力机制 综上，我们可以看出，资源的社会特征是它的“稀缺性”，即在一定历史条件 下能够被人们所利用的资源是极其有限的，某些资源还是不可再生的。资源稀缺就 是指利益客体的缺失，意味着利益关系难以真正形成，利益实现有困难，各种利益 的实现上不可避免地要发生“争抢”资源的冲突。只有当它拥有较为适度的生态利 益分配规划时，它才能保持其持续、稳定的发展态势。社会的发展源于各种复杂的 需要，而环境行政相对人的生态利益需要又是环境行政法律关系发展的最基本的动 力源。 生态利益需求作为社会环境行政活动的动力源是从初始意义上说的，即生态需 求是潜在的自发的动力，是原始动力但却不是直接动力。直接动力和现实动力是在 国家干预下相对人生态利益的满足。生态利益是对相对人生态需求的满足，或者说 是相对人生态需求与满足之间的耦合关系。生态需求的目的是得到满足，所以，寻 找满足相对人生态需求的恰当条件、手段和资源，形成符合环境行政法规制的生态 利益，这才是环境社会发展以及环境行政法律发展的直接的现实的原动力。 正如马克思所说：“法律应该是社会共同的、由一定生产方式所产生的利益和需 要的表现。”生态利益驱动着人们从事各种行为并形成各种关系，而法律调整的对象 正是关系行为，环境行政法律调整在环保领域形成的环境行政主体与环境行政相对 人之间的环境行政法律关系。环境行政利益冲突导致环境行政法律的产生，环境行 政法律的基本功能是表达环境生态利益要求，确认、界定、分配各种环境行政权益： 平衡环境行政利益冲突，协调环境利益矛盾；调整利益格局，理顺利益关系；保障 生态利益实现，促进某种新生环境利益的形成。生态需求产生的行为动机以及动机 与行为之间的内在联系，即生态利益驱动机制，它是环境行政法律调整生态利益关 系的功能得以启动的内部根据和动力机制。 2 2 引导机制一一监督环境行政法律关系的两种实现 环境行政法律关系主体并不能无限制地实现其生态利益，其必然要受到生态规 律及法律自身的控制。 ! !奎j i 整些盔兰璺圭堂垡鎏銮 2 2 1 生态规律的控制 环境行政法在实施过程中，当然也要遵守自然规律的制约。不能想当然的创设 行政法律关系。生态学和环境科学的研究为人类揭示了客观规律。在生态学的影响 下，人类的传统伦理道德观也正在悄然发生着改变，人们越来越感到发展与环境是 一对不可分离的统一体，人类的行为也不可能顾此失彼。生态系统平衡原理为我们 展示了自然生态系统在正常状况下演进发展的过程和相互关系。自从人类通过自然 选择而逐渐控制地球以后，自然生态系统也开始发生了不利于人类生态系统与生物 圈的其他系统保持平衡的变化。可以这样说，人类自在地球上诞生，特别1 8 世纪工 业革命以来取得进步的结果，是造成当代和未来世代人类生存的危机。 为此，生态学原理及其解释实际上是我们今天处理环境问题所必须遵循的基本 原则，成为我们制定环境与自然资源法律的理论基础。我们只有正视地球生态系统 平衡的基本原理和自然的规律，顺应自然和生态系统的演进，走可持续发展的道路， 才能够使人类与自然界其他物质一道继续在地球上生存下去。【1 0 】 2 2 2 法律对行政的控制 行政法治是法治国家各方面基本制度中的重要组成部分，环境行政法治又是行 政法治不可缺少的重要部分，因此了解行政法治的概念与内涵对理解环境行政法律 的引导机制具有重要意义。 2 2 2 1 行政法治思想 行政法治的核心理念是控制行政权利。控权论是中国学者对行政法治原理的最 概括、最形象、最反映本质的一种表述。但是符合怎样标准或具备怎样内容，才是 行政法治? 亚里士多德的一段话对我们理解法治含义具有启发意义，即“已成立的 法律获得普遍的服从，大家所服从的法律又应该是本身制定得良好的法律”，“己成 立的法律获得普遍的服从”实际上是指行政法治的形式问题即行政法治的外在表现 形式，行政行为( 具体与抽象行政行为) 必须有正当的法律程序，不按照正当的程 序不得限制相对人的生命、财产自由；“大家所服从的法律又应该是本身制定得良好 的法律”实际上是指行政法治的实质标准，即行政法治的目的性内在要求，即一切 行政行为都应符合行政立法原意，体现立法意图，一切权力行为必须遵守法律，政 府限制公民自由和权利时必须指出自己行为的法律根据。即使福利行政也应受到宪 法和法律约束，最大限度地保障人权。 行政法治思想是法治思想的重要组成部分，它是根据法治的“普遍服从良法” 环境行政法的价值定位与制度构建 1 5 的精神而形成的原则和原理，也就是指政府行为受到正义之法的约束，根据行政法 治的原则和原理而形成的制度就是行政法治的制度。如果从行政法的来源来看，没 有法治思想就没有行政法；如果从行政法的实践来看，没有行政法治也就没有法治。 行政法治就是指依法行政，即行政权利受到法律的控制。韦德结合行政法论述了法 治的基本含义：第一，任何事件都必须依法而行，“将此原则适用于政府时，它要求 每个政府当局必须能够证实自己所做的事是有法律授权的，几乎在一切场合这都意 味着有限的授权。否则，它们的行为就是侵权行为”：第二，“政府必须根据公认的 限制自由裁量权的一整套规则和原则办事”；第三，“对政府行为是否合法的争议应 当由完全独立于行政之外的法官裁决”；第四，“法律必须平等地对待政府和公民”。 【l l 】 总而言之，法治对行政法的总体要求是：在制度上不能给政府侵犯公民权利留 有空隙。首先，行政法上的一切制度都围绕着权力的控制和权利的保护而建立。韦 德说：“行政定义的第一个含义就是它是关于控制政府权力的法。无论如何，这是此 学科的核心”。“行政法的最初目的就是要保证政府权力在法律的范围内行使，防止 政府滥用权力，以保护公民”。in 2 1 其次，行政法的一切制度都应当是封闭的，要求 没有不受控制的行政权力，也要求没有政府责任的空白。第三，行政法的切制度 都是相互配合的。它的各项制度之间配合越默契，行政法的效果就会越好。当社会 发生变化要求行政法也随之变革时，其内容的各项制度就应当作相应调整。在现代 社会，有人认为法律应当放弃对行政权的控制。这是一种很有普遍性的错误观点。 事实上现代法治的态度是，“政府权力的膨胀更需要法治”，更需要法律的控制。只 是法治要求行政法的制度在控权方式上加以变化，从而使行政法的制度再次适应社 会的客观需要。 2 222 环境行政控权 因部门行政法的出现，现代行政法控权方式出现多元化趋势。以环境行政法为 例，对环境行政权力的控制有环境法律规范、公民环境权利、政府环境权力、程序 等各种因素。 环境法律规范的控制包括限制环境行政权力、规定环境行政权力行使范围，这 体现在单行环境法律的规定和国家环境行政部门的职责划分上。按照1 9 9 8 年6 月由 国务院办公厅发布的国家环境保护总局职能配置内设机构和人员编制规定的规 定，国家环保总局的职责包括： 1 3 1 ( 1 ) 拟定国家环境保护的方针、政策和法规，制定行政规章；受国务院委托对重 大经济和技术政策、发展规划以及重大经济开发计划进行环境影响评价；拟定国家 ! !奎i i 茎些盔兰鎏圭主垡鲨銮 。 环境保护规划；组织拟定和监督实施国家的重点区域、重点流域污染防治规划和生 态保护规划；组织编制环境功能区划。( 2 ) 拟定并组织实施大气、水体、土壤、噪声、 固体废物、有毒化学品以及机动车等的污染防治法规和规章；指导、协调和监督海 洋环境保护工作。( 3 ) 监督对生态环境有影响的自然资源开发利用活动、重要生态环 境建设和生态破坏恢复工作等等。以上只列举了该规定中的几项内容，其规定内容、 的详细包罗了环境管理中可能涉及的方方面面，由于我国还没有国家行政组织法 或国家行政机关设置法，因此对于有关环境行政权力的决定在国家环境行政主管部 门与其他环境保护主管部门之间，还存在着权力交叉的问题。 公民环境权利对环境行政权的控制体现在公民环境私权通过诉讼方式对环境 行政权进行控制，即由法院通过审判权对行政权力进行控制，法院对于具体环境行 政行为进行审查，作出撤销或维持的判决、变更或重作的判决、或者要求行政机关