（区域经济学专业论文）我国城市土地整理模式及相关制度研究.pdf

硕士学位论文 m a s t e r s t h e s i s 中文摘要 城市土地整理是实现城市土地资源合理、高效、集约利用的有效措旖，城市土 地整理运行模式及相关城市土地整理制度是城市土地整理工作实施的核心内容。文 章在分析当前城市土地利用矛盾的基础上，通过对城市土地整理内涵的探讨，构建 了城市土地整理的委托代理模式，并对该模式进行了必要性和经济性分析，最 后围绕该模式提出了相关制度安排。 文章认为： ( 1 ) 市地整理涵义表述不仅应该包括其目的，还应该体现其运作过程、反映 其基本特征。 ( 2 ) 市地整理模式的选用应该从符合我国国情的实际出发，既要发挥市场对 土地资源的配置效率，更要利用我国政府对经济的宏观调控优势。 ( 3 ) 政府控制下的委托代理模式是我国当前市地整理的可选用模式。 ( 4 ) 市地整理成本的具体形式尽管很多，但可以归结为行政成本、监督成本、 风险成本与工程成本等几种，实践中应该压缩行政成本、控制监督成本、规避风险 成本、节约工程成本。 ( 5 ) 土地整理后，土地增值收益表现为地基改良收益、基础设施完善收益、 区位升级收益、规划变更收益及土地预期收益，实践中应该具体问题具体分析，在 地基改良、基础设施完善、规划设计、区位优化方面挖掘土地的增值价值。 ( 6 ) 在土地预期方面控制土地价值的攀升，规范土地市场，提高市地整理的 效率。 ( 7 ) 在新土地价值确定时，应通过市场比较法、收益法，假设开发法评估土 地新价值。 ( 8 ) 应该重视整理区域的整理许可制度、委托企业的市场准入制度、土地价 值的调查评估制度、土地财产的产权保护制度，整理过程的成本分摊制度、资金筹 措制度、政府验收制度，整理项目完结后的公告协商、纠分处置制度。成果保护、 利益分配制度等方面的制度建设，在资金筹措方面应建立以政府为主导，以市场为 依托，多方参与，以地生财的资金筹集制度；在利益分配方面，应该建立与辅助分 配制度相结合的多种分配管理制度。 诚然，市地整理是一个系统的综合过程，城市土地规划、土地产权、土地管理 制度是其生命的基础，资金筹措是其核心。土地收益分配是其关键。在城市土地整 理的理论研究与应用方面，还有很长的路要走。 关键词：城市土地整理；政府：委托一代理模式；制度 a b s t r a c t t h ec i t yl a n d & 嗽n g c m 姐l si sae 虢c t i v ea c t i o nf e a l i z i n gt 王i er c a s o n a b l ea n d i n t e n s i v eu s e0 ft h ec i t yl 粕dr e s o u c e ，m ec i t yl 趾da 仃a n g c m e n t sa p p l i e dp a t t e m 卸dt i i e c o 玎c l a t i o nd t yl 姐da r r a n g c m e n t s s y s t e ma r et l l e c o r cc o n t e n t o ft h cd t yl 锄d 锄n g e m e n t si m p l e m e n t a t i o nb a s e do n 也ea n a i y s i so fc l l r r e n tc i l yl a n du t i l i z a t i c o n t r a d i c t o r ya n dt h ed t yl 锄da r 船n g e m e m sc o n l l o t a t i o nd i s c u s s i o n ，i h i sa r t i c l eh a s c o n s t r i l c i e dt h ed t yl a i l d 删g e m e n t sm o d e ： p r i n c i p l ea n da g c n t sp a t t e mc o n t r o l l e db y t h ec i t yg o v e m m e t 柚dh a sc a i r i e do nn e c e s s a r ya n de n o m i ca n a l y s i st ot h i sp a t t e m ， f i n a u yh a sp r o p o s e dt h er e l a t c ds y s t e mb yt h i sp a t t e m t 1 l ea n j d et h i n k st h a t ( 1 ) t h ec i t yl 趴df e o r g 蛐i z a t i o ni i i l p l i c a l i o nn o to n l ys h 叫l di l l d u d ei l sg o a l ，b u ia i s h o u l dm a n i f e s ti t so p e r a t i o np f o c c s s ，r c n e c ti t sb a s i cc h a 胁c i e r i s i c ( 2 ) t h es e l e c t i o ft l l ec i t yl 锄dr e o 唱a n i z a t i o np a t t c ms h o u l da d 印tt 0o u rc o u n l f y n a t i o n a lc o n d i t i o nr c a l i t y ，柚dm u s td i s p l a yt h cm a r k c tt ot l l el a n dr e s o u r c ed i s p o s i t i o n e f f i c i e n c y a n da l s om u s tu s et h ee c o n o m i c a lm a c r o c c o n o m i cr e g l l l a t d n 卸dc o n t r o l s u p e r i o 血y io f o u r u n 缸yg ( v e m m e n t ( 3 ) t h ep r i n c i p l ea n da g e n t sp a t t e mc o n t f o l k db yt h ec i t y9 0 v e m m e mi st h e s e l e c t i v ep a t t e mo ft h ec u 丌c n tc i t yl 柚dr e o r g 蛆i z a t i o n si n0 u rc o u n 够 ( 4 ) t h e r ca r ea1 0 to fc o i 姐e t ec o s tf o 咖o nc i t yl 锄dr e o r g a n i z a t i o n b u tm a y b e s u m m e du pa st h ea d m i n i s t r a t i v ec o 瓯t h ei n s p e c 乏0 fg e n e f a lc o s t ，t h ev t u f ec a p i t a la n d t h ep r o j e dc o s t 强ds oo ns e v 训k i n d s ，i nt h ep r a c t i c es h o u l dr e d u c et h ca d t i l i n i s t m t i v e c o s t ，c o n t r o lt l l e 辄r v c i l i a n c ec o s t ，d o d g c st h ev c n t u f cc a p i t a l ，觚g a i t h ep m j e c tc o s t ( 5 ) a f t e rt h el 卸da m n g e m e n t s ，t h el a n di n c r e m e n ti n c o m ew o u l dp e r f b r m a n c cf o r t h eg r o u n di m p r o v e m e n t 血c o m e ，t h ei n f r a s t m c t u r ec o n s u m m a t i o ni n c o m e ，t h ep o s i t i o n p r o m o t i o ni n c o m e ，t h ep 1 锄c h a n g ei n 0 0 m ea n dt h el a i l da n t i c i p a t e di n c o m e ，i nt h e p r a c t i c e ， w es h o u i da n a l y z ct h ec o n c r e t eq u e s t i o na c c o r d j n gt op r e s c n tc o n d i t i o n ， e x c a v a t et h ei a n di n c r e m e n tv a l u ei nt h eg r o u n di m p m 、，锄c n t ， t h ei n 舶s t n i c t u r c c o n s u m m a f e ，t 量l ep l a l ld e s j 萨a n dt h ep o s i t i o no p t i m i z a t i o n ( 6 ) w es h o u l dc o n t r o lt h e l a n dv a l u ei nt h e a n t i d p a t e d l a n d p r i c ec i i m b i n g ， n o 册a l i z el a n dm a r k e t ，e n h 柚c ct h ee f f i d e n c yo nt h ec i t ya 咒a sr e o i g a n i z e s 硕士学位论文 m a s t e r s t h e s i s ( 7 ) w h e nn e wl a i l dv a l u ew o u l db ed e t c m j n e d ，s h o u l du s et h em a r k e tc o m p a r i s o n t e s t ，t l i ei n c o m el a w ，t l l es u p p o s j t i o nd e v e l o p m e n t l a wt 0a p p f a i s e n e wl 觚dv a l u e ( 8 ) s h o u l da t t a c hi m p o n a n c e t ot h er e o 唱a n i z a t i o nl i c e n s i n gs y s t e mi nt l l er c g i o n ，t h e m a r k e ta c c e s ss y s t e mo fm ce n m l s t e de n t e r p “s e ，t h el a n dv a l u ej n v c s t j g a t i 彻如d a p p r a i s a ls y s t 锄，t l i ep m t c c t i o ns y s t e mo f l 卸dp r o p c n y t h ec o s ta j l o c a t i o ns y s t e m ，t l l e r a i s i n gm o n e ys y s t e m ，t h eg o v c m m e n tc h e c k i n gb e f o f ea c c e p t a n c cs y s t e md u r i n gt h e p r 两e c te n t m s t e d ，m e 姗o u n c c m e ma n do o n s u l t a t i o ns y s t e ma f t e rt h er e m 黟m i z a t i o n p r o j e c tt e m i n a t e d ，t h ed j s p u t eh a n d l i n gs ”t e m ，a c h i e v e m e n tp 1 0 t e c t i o n ，b c n e f i t d i s t f i b u t i o ns y s t c mc o n s t n l d i o n ，a n ds o m cf u n dc o l l e c t i o s y s t e m sw h i c ht a l 【et h e 9 0 v e m m e n ta st i i el d e 碍h i p ，t a k et h em a r k e t 觞t h eb a d d n g ，p a n i c i p a t ei ne v e f yw a y ， b e c o m e st h cd t yl a n dt 0w e a l t hs t 帕u i db e 如p p o s e d ；i i im eb 锄c f i t 弱s i 铲m e n la s p e d ，m e v a r i e da n ds u b s i d i a r y 髂s i 掣衄e n t ss y s t e m sw h i c hs u i tt ot h ed i s t f i b u t i o ns y s t e ms h o u l d b ee s t a b l i s h e d i i l d e e d ，t h ed t y 盯e 弱r c o 培姐i z a t i o ni sas y s t 哪c o m p r e h c n s i v ep m c c 豁，t h ec i t y l a n dp 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高校学位论文全文数据库”中全文发布，并可按“章程”中的 规定享受相关权益。回童诠塞埕銮后进唇；旦圭生；旦= 生 旦三生蕉查! 作者签名：掐ik 日期： 蚌r 月日 导师签名：j 1 易毛 日期：铆r 年岁月哆日 硕士学值论文 m a s t e r st h e s i s 1 引言 1 1 问题的提出 城市土地，这种特殊的生产要素，既具有自然属性又具有经济属性。作为自然 土地，它的空间位置不可移、面积有限、性能各异；作为经济土地，具有土地供给 的稀缺性、利用方式的相对分散性、利用方向交更的困难性和利用后果的社会性o 。 在我国向社会主义市场经济过渡的过程中，城市土地的自然、经济特性也表现得相 当突出。自然，如何有效使用城市土地成了人们日益关注的话题。然而，随着社会 主义市场经济的飞速发展，我国城市土地的有效利用却遇到了困难，城市土地利用 过程中也出现了问题： 1 1 1 耕地保护政策落实难 一方面，为了确保粮食安全，解决十几亿人口“吃饭”问题，我国在土地利用方 面一直遵循农业优先的原则，并在土地管理法中明确提出“国家保护耕地，严 格控制耕地转为非耕地”，对地实行用途管制、占用耕地占补平衡和基本农田保 护等基本制度。另一方面，我国还处在工业化中期，随着经济建设的发展及工业化、 城市化的推进，不可避免地还需要巨大数量的土地。如据专家分析，到2 0 2 0 年， 我国城镇化水平将达到5 7 ，根据世界上每一万城镇人口需要不少于1 平方公里土 地的基本要求和我国城镇化水平每提高1 将增加1 8 0 0 万城镇人口的实际，到加2 0 年全国还需要安排城市建设用地3 2 6 万平方公里o 。于是大量城市郊区肥沃、适合 农作物生长的农用地不得不变为城市建设项目用地。尽管有基本制度的保障，但是 在政策执行过程中，既使执行“占补平衡制度”，也要么以土地重垦费代替，要么增 补质量差，不适宜农作物耕种的土地，从而宜耕后备土地资源数量少、质量差，开 垦难度大和生态环境恶化，使得政策本身失去意义。 1 1 2 城市土地利用效率提高难 我国城市土地利用效率一直处于较低水平。 ( 1 ) 城市用地结构不合理 在我国城市中，有的行业，士地投入过大，土地的边际效益为负，生产的总产 出处于下降阶段；有的行业，土地的边际效益还处于上升阶段，土地与其他生产要 。毕宝德：土地经济学 m ，北京中国人民大学出版社，2 0 0 1 。顾文选：我国城市发展、建设的科学技术研究 m ，经济出版社，2 啷 l 项士荦住论文 m a s t e r st h e s i s 素没有达到最佳组合。如我国工业、仓储用地偏高，比国外要高5 个百分点；而道 路交通、生活居住、绿化等非生产用地比重偏低，比国外要低5 1 0 个百分点，如 表卜1 0 示： 表卜1 占建设用地比重 生活用她工业用地道路广场用地 绿地 国内城市 2 0 一3 21 5 2 58 1 58 1 5 i国外城市3 0 一5 01 0 2 01 5 2 55 3 0 ( 2 ) 土地闲置、废弃严重 据国家土地管理局统计圆，目前我国因各种人为因素造成的废弃地累计约为 1 3 3 3 0 0 平方公里，其中，由于从事开采矿产资源、烧制砖瓦、燃煤发电等生产和建 设插动废弃土地约为3 3 3 0 0 平方公里，70 左右为耕地；全国因兴修水利、修筑 铁路、公路等建设活动废弃的土地及建筑取土等零星废弃土地约为1 0 0 0 0 0 平方公 里，这之中耕地也占到5 0 7 0 。这部分土地进行整理后是我国十分宝贵的财富。 ( 3 ) 城市规模偏大 前几年，全国在兴建经济开发区和城市升级浪潮的推动下，许多地区的城市建 设脱离了土地利用规划和城市建设控制规划，追求过高的人口与用地规模，致使城 市建设用她规模失控。据气象卫星资料测算分析 ，从1 9 8 6 到1 9 9 6 年间，全国3 1 个特大城市城区用地规模平均增长5 0 ，城市用地规模增长弹性系数为2 2 9 ，超过 合理限度l 倍以上。 ( 4 ) 功能布局混乱 城市规划本应该是城市建设的基础，但是我国城市规划建设十分落后，到上世 纪8 0 年代末才颁布城市规划法，在很多城市，城市规划还很不成熟，一些部门 ( 单位) 或者因为权高位重或者因为财大气粗，常常占用很多区位好，数量多的土 地，甚至在繁华的闹市区建有很多政府行政机关、事业单位、学校甚至工厂，使得 土地的真正价值得不到实现。 1 1 3 土地征用制度不完善 我国土地征用制度从产生至今，为社会主义的改造、建立与发展做出了巨大的 贡献，随着社会主义市场机制的建立和完善，土地征用制度由于国家强制力太大， 征地补偿标准太低，日渐暴露出其很多与市场经济体制不相容的地方，又由于这一 。建设部：城市用地分类与规划建设用地标 m ，中国建筑工业出版社加0 4 。国土资源部：2 0 0 4 年土地年鉴【m ，中国大地出版社，2 0 0 5 。董瑛：我国城市化对策分析中国城市化 j ，2 0 0 3 ，0 2 2 淼怒。 。 制度的存在的前提与本质的特殊性，国家还时难于给出完善的对策。因而这一政 策的推行很容易激化社会矛盾，不利于国家安定团结的政治局面，更不利于党和政 府提出的构建和谐社会的长远目标。 1 1 4 土地储备制度缺陷多 在我国士地划拨供应模式得到严格控制、土地征用模式矛盾突出的情况下，土 地储备供应模式的地位就特别突出。虽然土地储备制度经过近十年的实践，对经济 和社会进步产生了巨大的促进作用，但尚处于起步阶段，依然存在不少问题。目前， 因为上海模式缺少制度和体制的保障，我国大多数土地储备实践按照南通和杭州模 式设计，这两种模式由于强调政府的直接作用，最终导致机构的职责定位模糊、土 地的收购价格不合理、资金筹集模式单一、风险高。即使政府有通过土地储备的模 式解决土地供应的问题的初衷，由于执行的交易成本过高，其作用也不得不大打折 扣。 1 1 5 一级市场供应垄断 我国现行的土地批租制度是从香港引进来的。在香港，政府把临时属于英国女 皇的土地按不同的年期( 一般短于香港作为殖民地期限的9 9 年) 批租给私人，再 由私人开发、投资、转手交易。这是一种相当特殊的土地产权制度，主要优点是政 府通过批租土地可以获取收入，同时又照样利用市场机制配置土地资源。但是这种 制度也暴露出许多弊端，一是使地方政府具有操控土地市场和土地价格的利益；二 是把几十年的土地租金一次交付，抬高了住宅的价格，给居民造成了居住难的问题。 因此，理论上政府可以通过土地储备成功调控土地市场的制度，实际执行起来，却 都是城市政府以牺牲城市长期利益和民众的公共利益为代价，获取短期的财政收入 和政绩。因而，这种政府过度干预甚至完全替代市场的做法使得土地资源的配置效 率很低。 1 1 6 “城中村”现象普遍 改革开放以来，随着城市建设及城市化进程的加速，在一些大、中城市，城市 用地急剧膨胀，把以前围绕城市周边的部分村落及其耕地纳入了城市用地范围，形 成了很多“城中村”，而这些“城中村”在空间形态和内部功能上都与周围环境存在巨 大反差。一方面，这些“城中村”的土地资源缺乏统一的规划、建设和管理，造成土 地占用率高、利用率低、产出率更低，同时，使城市政府在城市规模扩大时只能在 外延空间寻找新的土地资源；另一方面，城市政府为了城市的经济发展，往往通过 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s 征用、拆迁等行政政策措施对“城中村 进行改造，要么经济效率不高、改造缓慢， 要么成本巨大，成为“老、大、难”的痼疾。 1 1 7 城市土地需求大 一方面，随着我国耕地保护形势日益严峻，对土地实行紧缩政策是我国的基本 政策。另一方面，房地产业因其关联度高、带动力强，已经成为国民经济的支柱产 业，在国民经济中处于举足轻重的地位。因而，国家必须为房地产行业提供一定的 发展空间，保持房地产业平稳、协调发展。如：2 0 0 5 年，北京土地供应6 5 0 0 公顷， 其中住宅商品房用地1 7 5 0 公顷、经济适用住房用地2 0 0 公顷、商服用地5 5 0 公顷， “8 3 1 ”过关土地1 2 9 0 公顷的，其他土地2 1 0 0 公顷o 。 城市土地利用面临的困难和存在的问题迫使我们寻求城市土地使用、保护和改 造的有效对策。城市土地整理是城市土地利用的改良过程，其目的是增加城市土地 的经济供给，提高土地的利用效率，实现城市土地的集约利用。本文拟在深入分析 我国城市土地利用现状内在矛盾的基础上，从城市土地整理内涵出发，结合我国城 市土地利用特性，探讨适合我国国情的城市土地整理应用模式并构建能有效推行该 模式的政策制度体系，从城市土地整理角度寻求解决问题的有效途径。 1 2 研究目的和意义 1 2 1 研究目的 本旃究旨在探讨城市土地利用效率与城市土地整理模式及相关制度之间的关 系。 1 2 2 研究意义 旨在提高城市土地利用效率的市地整理模式及相关制度的研究具有重要的理 论和现实意义： ( 1 ) 集约利用城市土地，实现人地和谐，为人地关系协调理论提供有效途径 人地关系协调论认为，人地关系即人类和赖以生存的自然界之间的关系。入地 关系协调发展就是寻求人类社会和自然界在结构和功能联系上保持相对平衡，在自 然界容量限度内进行人类活动，二者协调发展。我们进行市地整理模式及相关制度 的研究就是要实现城市土地由租放型向集约型转变，注重土地开发系统的生态环境 建设，建立起人类与自然和谐相处的最佳生态土地系统。 ( 2 ) 保护耕地，促进土地整理工作的深入开展 。许风：北京市的房地产发展的几点看法 j 】，牛羁房地产信息，2 0 0 5 ，1 2 4 硕士学位论文 m a s t 巨r + st h e s l s 目前，我国土地整理工作偏重于农地整理，但单纯的农地整理并不能达到耕地 总量动态平衡、保障我国粮食安全的目的。这是因为城市化过程中，大量城市周围 的农用地变为城市建设用地，造成农地整理增加的耕地被城市扩张所吞噬。所以需 要通过合理的城市土地整理盘活城市存量土地，提高土地利用率。合理、集约利用 城市土地，在农地整理增加耕地的同时，开展城市土地整理，实现土地整理的宏伟 目标。 ( 3 ) 澄清误解，减少误导，为我国城市土地整理规范化提供合理借鉴 城市土地艇理是综合系统工程，是理论基础、制度建设和有效途径的有机组合。 一般而言，市地整理的模式是市地整理的实际操作方式，是理论与实践相结合的产 物。目前，各省、市、自治区在城市土地整理方面还处于摸索阶段，很多方面都有 待于探讨与深化。有的地方盲目地认为土地储备就是城市土地整理；有的地方强制 剥夺原土地产权人的合法收益权，激化社会矛盾；有的地方政府独揽市地整理权利， 垄断市地整理操作，违规筹集资金，造成政府财政混乱等等。深入研究城市土地整 理运行模式及其相关制度，能为城市土地的健康、规范推进提供合理借鉴。 ( 4 ) 为加快城市集体建设用地的流转，提高其利用效率提供实践基础 我国土地管理法我国土地按用途分为农用地、建设用地和未利用地三种形 式建设用地既包括城市也包括集体建设用地。在我国现行土地制度框架下，集体 建设用地处于十分尴尬的地位：首先，根据土地管理法第八条的规定，它们的 权属性质没法确定：其次，根据我国土地管理法第五十九条与第六十三条的规 定，城中集体建设用地除了入股、联营、破产、兼并外，土地的使用权不得出让、 转让或用于非农建设，必须经由政府征收变为国有土地后由国家统一出让；再次， 依据我国土地管理法第六十四条还规定，在土地利用总体规划制定前已建的不 符合土地利用总体规划确定的用途的建筑物、构筑物没有自行改造翻新的权利。所 有这些规定都制约着城市中集体建设用地的流转，然而，在工业化和城市化飞速发 展时，人们一直都在呼吁要流转城市中的集体建设地，改变其劣势地位，保护农民 的权益，解决国家建设用地的来源问题，减轻经济建设中对耕地占用的压力。这需 要研究相关理论政策，进行理论制度创新。显然，理论、制度创新必须以社会经济 实践为动力。换言之，要让城市集体建设用地与国有土地一样，按“同地、同价、 同权”的原则进入市场，必须先有实践基础。我们研究施行城市土地整理模式及其 相关制度，正是为城市集体建设用地进入土地市场提供合理尝试。 1 3 海内外相关研究成果及研究现状 市地整体作为对城市发展具有重要作用的综合技术与措施，二战后逐渐受到海 内外的广泛关注，在市地整理取得令人瞩目的成就的同时，对市地整理的理论研究 也不断拓展和深入，在土地整理概念、应用模式、帛4 度建设等方面取得了丰富的成 果。 1 3 1 海外研究成果及研究现状 ( 1 ) 关于城市土地整理概念 目前，广泛的国外城市土地整理概念可归纳为：为了提高城市土地的利用效率 和促进城市土地布局的合理性，将一定区域内的属于不同所有者的城市土地( 有时可 以包括农地) 集中起来，进行地块的合并或重新组合，同时修建和改建道路等基础设 施，增加绿地等公共用地，从整体上改善区域内的土地利用结构和环境，然后再将 该区域内的土地或相当于土地的价值，按定原则分配给原来的土地所有者d 。 我国台湾地区把土地整理称作为土地重划p 10 田n g ，既包括农地重划也包括 市地重划。根据台湾学者林荚彦先生在市地重划中的表述，市地重划定义为： “根据都市发展趋势，而将都市计划区域内，或都市边缘中，杂乱不规则之地形地 界和畸零细碎不合经济使用之土地，在一定范围内，依据法令加以重新整理、交换 分合，并配合公共设施之兴建，改善道路、公园、广场、河川等，使各笔土地成为 大小适宜，形状完整，具备清楚之地界，然后分配予原土地所有人，由此促使都市 土地为更经济合理便利之利用，进而形成井然有序之都市，其经费由地所有权人 负担之种市地改良利用方式。” ( 2 ) 关于城市土地整理模式的探索 目前海外的市地整理，根据不同的划分原则可以分为不同的模式。 根据组织和管理形式的不同可以划分为：政府主导型、土地所有者主导型和规 划主导型三种。 根据城市土地类型和市她整理的方法不同主要有：旧城改造的市地整理模式、低 收入居住区贫民窟、非法聚集居住区改造的城市土地整理模式、城市污染和工商业 废弃她的城市土地整理模式和克服城市蔓延问题的土地整理模式。 ( 3 ) 关于城市土地整理政策方面 土地整理涉及到国家、集体、企业、个人等众多利益群体，其相关利益的调整 。张军：海外城市土地整理研究 j ，中国土地，2 0 0 0 ，2 。张连军等：国外市地整理模式研究 j ，中国土地科学，2 0 0 3 ，1 6 硕士学位论文 m a s t e r st h e s l s 需要完备的法律体系作保障。在经济发达国家，开展土地整理的历史较早，一般都 建立有完善的土地整理制度法律体系。如美国从联邦政府到州、县、市，自上而下 都有配套健全的土地整理法律法规，低级法律不与高级法律相冲突。德国颁布有土 地整理法，对土地整理内容、土地整理程序和步骤有详细的规定。在西班牙，土 地整理已经成为用于调处土地产权结构的一项政策，并被1 9 5 2 ，1 9 5 5 ，1 9 6 2 ，最后是 1 9 7 3 年连续颁布的法律固定下来。荷兰于1 9 8 5 年颁布土地开发法，日本也颁布 了耕地整理法并经过四次较大的修改，为土地整理的全面实施提供法律保障。 我国台湾也有完整的法律依据，包括土地法、平均地权条例、都市计划 法、市地重划实施办法、奖励土地所有权人办理市地重划办法、平均地权条 例实施细则等一系列法律法规。 ( 4 ) 城市土地整理研究重点方面 一般地，土地整理包括农地整理与市地整理两种形式。在1 6 世纪中叶至1 9 世 纪末，因土地私有和继承的分割，使农地曰渐细碎、零散，不利于农业的规模经营 和管理。因此，首次形成了有组织、有规划地归并地块、调整权属、改善农业生产 条件的农地整理。城市土地整理也经历了两个阶段：2 0 世纪初至5 0 年代，随着工 业化迅猛发展，尤其是二战后欧洲复兴计划的实施，城市土地整理主要以围绕城市 建设和大型基础设施建设为主；从2 0 世纪6 0 年代以后，由于地区发展不平衡和生 态环境不断恶化，土地整理的重点则转为以促进地区经济发展，缩小城乡差别，增 加农民收入，保护和改善生态环境、居住环境为内容的综台市地整理o 。 目前，德国等开展城市土地整理工作早的国家己经形成了完善的程序与制度， 城市土地整理研究主要致力于如何节约成本，更加体现效率与公平。其他开展城市 土地整理工作相对较晚的国家，研究的主要方向是如何借鉴德国的成功经验，将其 成功经验与本国的具体国情相结合，针对各国城市土地利用中的具体问题开展研 究，如泰国曼谷针对城市边缘非法居住区开展的城市土地整理工作就是一个国外经 验与本国实际相结合的一个很好例子。 我国台湾的城市土地整理始于日本占据时期的1 9 3 7 年，光复后被称为“土地重 划”，迄今为止，台湾地区的农地、市地重划制度都非常成熟回。 我国台湾地区市地重划研究重点主要包括如何克服市地重划的缺点，如何解决 市地重划中重划成本在土地所有权人之间的合理分配问题，以及如何使市地重划和 都市更新有机结合起来，使市地重划与整个城市建设协调统一。 o 国家上地局j i ! l l 划司：国内外土地整理借鉴 m ，北京中国大地出版社，1 9 9 8 。周诚：土地经济学原理 m ，商务出| 钣社，2 0 0 3 7 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s = = ! 竺= = = ! ! ! 竺毫= = 罩= 烹= 皇! 皇= = ! ! = = = = 苎! ! ! =!： 1 3 2 我国大陆学者研究成果及现状 ( 1 ) 关于城市土地整理概念 对于城市土地整理的定义国内的学者有以下几种表述： 董德利等在2 0 0 0 年认为：城市土地整理是利用各种技术手段，在既定的城市 空问范围内，改善城市土地利用环境，消除城市土地利用中对社会经济可持续发展 起制约和限制作用的因素，并且根据各类用地要求调整用地结构，促进土地利用的 有序化和集约化，促进土地利用效率和使用效率的提高，晟终提高其经济承载力。 夏显力在等2 0 0 3 年认为：是指在城市规划区内，对经过长期历史变迁形成的 城市土地利用布局，按城市发展规律和新时期城市发展的要求进行调整和改造。 张安录则将城市地整理定义为：利用各种经济技术行政的手段，在城市空间 范围内，调整用地结构，改善土地利用环境，消除限制城市土地可持续利用的因素， 提高利用的集约度和配置效率，促进城市土地有序可持续利用 。 目前，理论界普遍根据国土资源部对土地整理的概念对城市土地整理下定义， 广泛接受的一般表述为：指在既定的城市空间范围内，改善城市土地利用环境，消 除城市土地利用中对社会经济可持续发展起制约和限制作用的因素，形成合理、高 效、集约的土地利用结构，提高土地利用效益，适应经济、社会发展对土地的需求。 这些关于城市土地整理的概念虽然表述不同，但都是基于城市土地需求增长和 土地利用不合理的情况而提出，其最终目的都是一样的，即改善城市土地利用环境， 提高土地利用效率。但是我们认为，以上表述都只阐述了城市土地整理的目的，没 有包括城市土地整理实施的过程：调查、测量、评估集中、重新规划重新 分配，也没有突出市地整理的基本特征，在实际应用过程中容易与土地征用、储备 收购等制度相混淆，因而概念表述有待探讨。 ( 2 ) 关于城市土地整理模式 杨亦民等在2 0 0 0 年对城市土地整理模式进行了初步探讨，包括退二迸三型； 功能分区型；就地改造型固。 董德利等提出了土地整治模式以环境治理为主，以“绿脉”为先导的城市空间整 治；城乡一体化的“三位一体”的改造模式：以产业结构调整为主，突出城市功能的 土地整治模式 。 o 董得利等：浅析城市土地整理 j ，国土与自然资源研究。2 0 0 0 ，2 。夏显力等：城市土地整理研究 j ，地域研究与开发，2 0 0 3 ，1 。张安录：城市土地整理任重道远 j 中国土地，2 0 0 4 ，0 3 。杨亦民等：城市土地也要整理 j ，中国土地，2 0 0 0 3 o 张连军等：国外市地整理模式研究 j 3 ，中国土地科学，2 0 0 3 ，l 8 氟士擎拄论文 m a s t e r st h e s i s = = = = = = = = = = = = ! ! = = 2 1 1 = = = = = = = ! ! ! = = ! = ! ! !=! ! 夏显力等在2 0 0 3 年的城市土地整理模式研究较为全面，包括以城市功能分区 和用地专门化为主要内容的土地整理模式；旧城区改造专项地整理模式；以环境 治理为主r 以“绿脉”为先导的城市空间整治模式；城乡一体化的“三位一体”改造模 式；以产业结构调整为主，突出城市功能的土地整治模式；向多维空间开发的立体 土地整理模式o 。 国内学者对城市土地整理模式的研究是在借鉴国外城市土地整理模式的基础 上，根据我国城市发展状况提出的，主要是针对城市土地利用存在的问题以及城市 功能定位而设计。我们认为，在社会主义市场经济体制下，政府的职能应该逐渐从 直接参与、经营市场向培育市场、构建市场环境、保证市场健康、有序发展过渡， 在城市土地整理中，应该适应市场机制的要求，按照市场发展的规律去引导城市土 地整理应用模式的发展。 ( 3 ) 关于城市土地整理政策 纵观我国土地整理方面的法律规定，没有找到一部专门针对土地整理的法律。 1 9 8 8 年，我国出台土地复垦规定，但是土地复垦规定只面向“复垦，这单一性质 的活动，带有明显的计划经济的烙印，不能满足现在的需要。1 9 9 8 年新的中华人 民共和国土地管理法和土地管理法实施条例颁布，对土地整理也只有原则性 的规定。1 9 9 9 年1 0 月，国土资源部下发，“关于土地开发整理工作有关问题的通知”， 才第一次对土地整理做出详细的规定。2 0 0 3 年，国上资源部在总结前几年土地整理 工作经验和教训的基础上，颁布了土地开发整理若干意见，进一步明确了新时 期土地整理的目标和发展方向，为我国上地整理立法工作奠定了良好的基础。但是， 从若干意见到一部完善的法律还有很大的距离，即便这样，专门关于城市土地整理 的条例、规章一部也没有。所以我们应该充分借鉴国外经验，立足现实，着眼未来， 尽快制定适合我国国情的市地整理法律法规，为我国城市土地整理事业的发展保驾 护航。 ( 4 ) 市地整理研究重点 我国大陆土地整理的历史虽然可以追溯到公元前1 0 6 6 年的西周时期的井田制， 但目前土地整理制度的系统研究滞后于海外。新中国土地整理在2 0 世纪9 0 年代后 期才被正式提出和运作圆，目前农地整理是土地整理的主流国。 自从我国土地整理在2 0 世纪9 0 年代后期被正式提出和运作以来，农村土地整 理的研究工作也随着农村土地整理实践工作的展开而不断深入，一些高等院校和科 。夏显力：城市土地整理研究 j ，地域研究与开发，2 呻3 ，l o 王万茂：土地整理的产生、内容和效益 j ，中国土地。1 9 9 7 ，9 ：2 0 2 2 。罗明：“土地整理”理论初探 j ，地理与地理信息科学，2 0 0 3 ，6 9 硕士擘往论文 m a s t e r st h e s i s 研机构的专业人员也在农村土地整理的新领域进行积极探讨，取得了一些成就。他 们对农村土地整理的概念、内涵、原则、土地整理内容到土地整理的专项规划、土 地整理潜力研究、土地整理评价、土地整理程序以及上地整理项目管理等诸多层面 进行研究，初步形成了一定的理论体系。如：叶艳妹、李展和严金明等专家学者在 考察了安徽阜南、江苏吴江和浙江奉化等示范区的农村土地整理实践后总结出了农 村土地整理的运作程序o ；刘友兆、王军等在土地规划与设计方面。：谢经荣、蒋一 军等在农村土地整理的评价方面 ；刘卫东、李东坡等在农村土地整理资金筹措方 面 都提出了一些成熟的见解。 同时，中国土地学会也下设了致力研究土地整理的学术分支机构一一中国士地 学会土地整理与复垦分会( 前身是中国上地学会土地复垦分会) 。该学会每年召开一 次学术年会，积极与国际学术组织特别是国际土地整理与复垦学会组织进行交流与 合作。而且，各省、市、自治区分别依据土地管理法及土地管理法实施条例 的相关规定和实际，制定出土地开发复垦整理项目管理办法，积极开展、探索我国 农村土地整理实践。 然而，我国土地整理对城市土地整理的研究数量较少，研究深度也有待于加深， 理论界主要集中讨论城市土地整理的内涵、概念、模式、介绍海外的成功经验及其 对我国的借鉴。 1 3 3 海内外城市土地整理比较 “ 综上所述，海外市地整理表现得更加成熟，很多方面值得我们借鉴：在概念表 述方面，注重市地整理的操作特点，注重保护土地所有者的利益；在模式方面，强 调与土地利用目的相结合，形式多种多样，可以以政府为主导，也可以以土地规划、 土地所有者为主导；在研究重点方面，以市地控理为主，强调公正公平，着重研究 新增土地收益的分配机制；在政策制度方面，强调法律保障。 1 4 研究思路与方法 1 4 1 研究思路 本研究包含两条思路，其一，从基本概念出发，在分析我国市地整理的概念、 特点的基础上，对我国市地整理的应用模式提出设想，并迸一步对构建对市地整理 。叶艳梅等：土地整理的涵义、技术及运行模式探讨 j ，农业工程学报，2 0 0 0 ，1 6 o 刘友兆等：土地整理与农村生态环境 j ，农村生态环境，2 0 0 1 ，1 7 。谢经荣等：整理是促进经济增长的重要手段 j ，中国土地，1 9 9 7 3 。刘卫东等：浅论土地整理 j ，河北农业大学学报，2 0 0 3 ，2 1 0 制度体系提出设想；其二，把市