（法学专业论文）我国警察准公共服务经费保障的法制研究.pdf

i 摘 要 准公共服务是与公共服务相对应的概念，是指不完全具备非竞争性或非排他 性的这类公共服务。由于国家职能的演进以及我国处于社会转型的时期，中国警 察职能的多元化是一种不可避免的趋势，警察提供的服务不再可以笼统的归划到 公共物品的范畴中去，目前国内虽然有学者提出现代中国警察的职能上有变化， 但并未给变化的这部分职能以准确的定性，而且警务上的改革基本上都是在行政 管理的范畴内进行研究。这部分性质有所改变的职能是可以从公共服务中剥离出 来的，被剥离出来的就是准公共服务，而这部分经费由国家提供明显是不适合的。 我国警察准公共服务经费保障制度建立存在警察“准公共服务”的法律界定 困难、经费保障缺乏法律保证、现有经费保障体制欠科学、经费使用监督不力、 公众对警察准公共服务的法律观念没有建立等诸多问题。将这些问题与现实情况 结合，运用经济法的基础理论进行分析得出， “准公共服务型”警务的出现是国家 经济发展的产物，符合政府权力与公民权利博弈的历史规律，满足了我国社会主 义改革方式的要求，也合乎公众对政府工作不断提高的期望值。 然而，国家提供的公共物品是有限的，当公共物品被某部分人占用后，其他 人的权益必然要受到侵害，这于社会来讲不合乎法律的公平原则。再者，警察的 准公共服务是与受益人合作的劳动，而劳动是可以创造增量利益的，警察的劳动 也必然会给受益人带来增量利益，警察既然投入了劳动力就应该有权利分享增量 利益。所以，必须明确警察提供的准公共服务的涵义，对警察提供的准公共服务 经费通过独立的体系予以保障。在警察分享增量利益的权利得以维护的同时，也 必须要建立起相对独立的财政体系进行预算、审核，还必须建立相应的法律监督 制度予以监管。 警察经费保障体系中引入警察提供准公共服务向受益人收费制度，是对国家 公共服务制度的一种创新，这项制度具有现实性、现代性。这项制度建立不光是 为警察经费“开源” ，从引起内部竞争上看也是“节流” ，充分保障警察经费的同 时，还能调动警察工作的积极性，满足警察与公众发展权的要求，促进和谐社会 的建设。 关键词：警察；准公共服务； “准公共服务型”警务；法制 ii abstract quasi- public service is a concept which is relative to the concept of public services. as the development of the states functions and our country is a transition period, the pluralism of chinese police functions is an inevitable trend. the services which the police offer can no longer be ranked into public stuffs. at the present time, although some scholars have put forward that the modern police functions have been changed, they didnt make a exact definition for the changeable functions. moreover, the reform of police is started basically in the context of the administration. this part of the functions which have changed is able to be stripped out from the public services, the stripped part is called quasi- public service. its obviously not suitable that this part of funds is provided by nation. the establishment of chinas police quasi- public service funding have a lot of issues, such as the difficulty of define the police quasi- public service, the protection of outlay lack of the law, the existing security system for less science, the ineffective oversight to the use of outlay, the public legal concept of police “ quasi- public service” haven t be established, and so on. analyzed these issues and the realities by the basic theory of economic law, it is concluded that quasi- public service police is a product of the countrys economic development, not only in line with the historical law of game with governmental power and civil rights, meet chinas socialist reform, but also satisfy the public continuously improved expectations about the governmental responsibility. however, the public goods offered by government is limited. when public goods was occupied by some part of people, the rights of others will be violated, it don t fit the legal principle of fairness. moreover, the police quasi- public service is labor that cooperated with the beneficiaries, labor can create incremental interests, the police workforce will also bring incremental benefits to the beneficiaries, since the police invest the labor force into the cooperation, and they should have the right to share the incremental interests. therefore, we must nail down the meaning of the police quasi- public service, protect the police quasi- public service funds by an independent system. the rights of sharing incremental interests of the police have to be safeguarded, at the same time, the governor must establish a relatively independent financial system for budget and audit, it is also necessary to establish the appropriate legal supervision system monitor. iii it is a innovation of the public service system that introduce the regulation of charge beneficiaries for the police into the outlay security system. the regulation is realistic and modernization. it is set up for the protection of police outlay not only for develop source, but also for cutting expenditure from internal competition viewpoint. it can fully protect the police outlay, mobilize the police working enthusiasm, meet the requirements of police and the public right to development, promote the building of a harmonious society. key words: police; quasi- public service; “ quasi- public service” police; legal system 湘潭大学 学位论文原创性声明 本人郑重声明：所呈交的论文是本人在导师的指导下独立进行研究所取 得的研究成果。除了文中特别加以标注引用的内容外，本论文不包含任何其 他个人或集体已经发表或撰写的成果作品。对本文的研究做出重要贡献的个 人和集体，均已在文中以明确方式标明。本人完全意识到本声明的法律后果 由本人承担。 作者签名： 日期： 年 月 日 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解学校有关保留、使用学位论文的规定，同意学 校保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版，允许论文被查 阅和借阅。 本人授权湘潭大学可以将本学位论文的全部或部分内容编入有关 数据库进行检索，可以采用影印、缩印或扫描等复制手段保存和汇编本学位 论文。 涉密论文按学校规定处理。 作者签名： 日期： 年 月 日 导师签名： 日期： 年 月 日 1 第 1章 前言 1 . 1 选题的缘起 警察经费的不足是困扰世界各国政府的一大难题，而在我国这一矛盾也引起 了社会各界的关注。早在 2 0 0 2 年，公安部装备财务局通过百县公安经费保障情况 调查活动，基本摸清了县、市公安机关的经费保障现状和存在的主要困难，主要 是：县、市公安机关年初预算安排经费严重不足；办案、装备经费缺口大；基础 设施保障不力；民警工资和福利待遇难以满足等。而且由于各地财政实力不同， 公安经费保障程度不同，地区差距进一步拉大，造成极度不平衡。在 2 0 0 3 年 3 月 以前，公安经费保障的话题似乎还只是一个公安系统内部的敏感话题。全国政协 十届一次会议期间，在湘 2 1 名全国政协委员联名提出的三份提案将我国警察经费 保障机制所隐含的问题完全暴露出来。经费保障不足造成的直接后果，一方面是 自身的工作难以完成，打击犯罪、维护稳定的能力受到很大限制，客观上制约了 警察队伍的发展，挫伤了警察工作的积极性；另一方面是当警察经费不足时，警 察往往是动用手中的权力自己寻找经费来源时，使得乱罚款、乱收费、乱摊派的 现象无法根除，甚至警察的工作中心发生偏移，他们在群众中的形象受到影响， 也为腐败的滋生提供温床。虽然我国的法律规定，警察所有的罚没收入全部上缴， 却也带来了新的问题，执法者常常“不作为” ，当罚款的也不罚款了。因此，警察 经费问题不解决，已影响到警察职能的正常发挥，从而也会影响到我国和谐社会 的建设。 为更好地从法制保障层面解决警察经费问题，这里本文将从另一角度作些研 究，这就是从我国警察职能的转化，警察所提供的服务已经不完全是公共服务， 但这部分的经费在目前体制下仍然是由我国财政进行保障，这样的方式也是使警 察经费的保障出现不足的原因之一。因此，我们有必要对警察职能的变化进行分 析，将不属于公共警务的那部分职能剥离开来，对其经费的保障制度另作考虑。 1 . 2 研究警察经费保障制度的国内外文献综述 当前，警察经费不足的问题已经引起了国家与社会的高度重视，而国内关于 如何解决警察经费保障的研究已经有了一些成果。 中国人民公安大学出版社在 2 0 0 5 年 6 月出版了名为论战略机遇期公安工作 的改革与创新的论文集，其中收录了由聂国丽、张玲和刘季所著的公安经费 保障标准研究 。该文根据中央作出的中共中央关于进一步加强和改进公安工作 的决定和第二十次全国公安会议精神，提出制定公安经费保障标准的重要性， 2 存在的主要问题以及如何解决。其中明确指出编制公安经费保障标准应遵循依法 制定的原则，应充分考虑市场变化、事业发展、社会发展等因素对公安经费保障 标准的影响，但是文章没有进一步明确在考虑这些因素时需要注意的问题。 另有两篇论文，分别是陈达元的对公安机关事权划分及经费保障探讨和 邢新的关于完善首都公安经费保障机制的思考是专门针对警察经费保障问题 的研究的。前者是从事权与财权相统一的观点对经费保障机制进行论述，作者认 为公安机关事权必须要有可靠的经费作保障，这就要求加快改革经费的保障机制， 理顺关系，做到一级事权由一级财政保证，建立起分级管理与宏观调控相结合的 公安经费保障机制。而后者专门针对首都公安机关的特殊性来阐述对首都公安经 费的保障问题，认为中央应该在明确划分事权的基础上加大对首都公安机关的财 力投入。相比较而言，两篇论文都是从事权与财权相统一的角度来阐述如何完善 警察经费保障机制的，即使是在说明首都公安机关的特殊性时，也是从其事权的 特殊性入手的。的确，在现实中事权与财权的不统一导致警察经费的使用效率低 下的现象还较普遍的存在，因此这种制度的建立很有必要。但是，这两篇论文都 认为警察经费当然的由国家财政予以保障，并没有考虑到在现代社会中，警察的 许多职能已经远远超出了传统意义上的公共服务，这部分的经费是否应该由政府 负担，如果不是政府负担又应该有谁承担的问题没有解决。 处于社会转型时期的中国，更加注重国家、社会秩序的稳定，因此也就更加 需要警察能够充分发挥其作用。在提高公安系统管理水平，增强警察整体实力方 面，研究成果颇多，许多学者纷纷提出学习英美等国，进行警务改革。王世卿在 其论文新公共管理视野下的公安改革思考中指出公安改革中可以借鉴新公共 管理理论，在改革中强调效益观念、 “顾客至上”观念、 “理性经济人”观念等； 胡晓东在我国保安业发展与警务结构的重建中提出由于我国政府公共职能的 变革、公民私人权利的增长，为适应市场经济的需要，减轻政府负担，应该促进 保安业的发展，形成保安与警察共同支撑我国公共安全系统的模式；詹伟、朱云 云的试论我国服务型公安行政模式的构建提到，公安机关在新的历史时期要 完成三大政治和社会责任，就必须重新定位职能，加强执增强服务意识，创新公 安行政模式，才能适应复杂多变的社会形势。因此，构建服务型公安行政模式， 是我国公安行政改革和发展的重要内容。提高服务质量，加强社区警务是构建服 务型公安行政模式工作重点; 实施科学、统一的绩效考核办法是构建服务型公安行 政模式的保障; 引入竞争和市场力量是提高服务型公安行政工作质量的途径; 合理 授权，实行参与式管理是构建服务型公安行政模式的关键。这些作者都已经意识 到警察的职能在新形式下有新的发展，并提出了不同的解决方法，对我们研究警 察经费的保障问题很有启发。 外国文献方面，奥斯特罗姆的公共服务的制度建构：都市警察服务的制度 3 结构一书具有一定的参考价值。该书把警察服务当做一个公共经济的产业，然 后以此为基础，系统的收集资料，用一整套操作化的多中心理论概念框架，对于 警察服务进行了细分，而不把警察服务笼统地归置到公益物品服务领域里，对于 我们从经济法角度研究警察准公共服务的经费保障有较大的意义。 而在何家弘所编写的当代美国法律 、王大伟的英美警察科学和唐松波 的世界警察大全中对英美两国的警察制度有较全面的解释，其中对警察经费 的保障问题也有涉及。虽然这些都仅仅介绍了英美两国的警察制度，但是对于我 们研究外国，尤其是发达国家警察经费保障问题提供了很多资料，也有利于我们 借鉴发达国家的先进经验。 1 . 3 本文的研究方法及思路 警察的经费问题不仅仅是财政部门或者公安部门的问题，而是关系到全局的 大事，要解决警察经费问题，不可能“就经费论经费” ，必须从警察制度入手，真 正找到问题的关键所在，才能够直击“病灶” 。 在研究方法上，本文主要采用了以下方法：第一、马克思主义唯物论的研究 方法，笔者从经济基础与上层建筑的关系作为切入点，阐述了我国经济体制的改 革引起了我国政府职能的转型，由此带来警察职能的变化，导致了新的警察经费 保障的问题。第二、比较研究的方法。主要是根据当前警务改革的趋势，对比英、 美两国警察的社区警务以及警察私有化的经费保障的方式，提出适合于我国的警 察准公共服务的经费保障制度。第三、实证分析的研究方法，笔者在研究分析前 进行了调研，并通过举例、分析实例等方法，说明现实中已经产生了警察的准公 共服务，但这部分的经费保障却没有形成体系，更遑论法制保障，又用我国警务 改革的一些尝试作为实例来分析它们对警察的准公共服务的经费保障法律制度的 影响。 在论文的结构安排上，首先介绍了警察准公共服务、准公共服务型警务的涵 义，说明划分“准公共服务型”警务对保障警察经费的意义；然后运用法理学分 析了我国警察准公共服务出现的经济原因、历史原因、社会原因；指出我国现有 警察经费保障制度存在的问题，以及建立警察准公共服务经费保障机制面临的新 问题；在借鉴美、英两国警察准公共服务经费保障制度的基础上，提出了建立我 国警察准公共服务经费保障机制的原则和内容。 4 第 2章 我国警察准公共服务经费保障基本问题概述 新一届政府成立以来，我国政府改革的思路逐渐明晰，党的十六大第一次把 政府职能归结为四项内容：经济调节、市场监管、社会管理和公共服务。2 0 0 4 年， 温家宝总理就政府的社会服务职能中指出： “管理就是服务，我们要把政府办成一 个服务型的政府，为市场主体服务，为社会服务，最终是为人民服务。” 1 他在 2 0 0 5 年的政府工作报告中正式提出： “努力建设服务型政府，创新政府管理方 式，寓管理于服务之中，更好地为基层、企业和社会公众服务。 ”对市场经济条件 下政府职能的界定，公共服务型政府不仅要在“经济调节、市场监管”方面当好 “裁判员” ，更要在“社会服务、公共管理”方面做好“后勤部长” 。从中我们可 以看出，我国政府在转型时期的职能有了明显的变化，政府的主要职能是为社会 提供公共产品和公共服务，作为我国行政机关一支不可或缺的队伍公安机关， 当然应该遵循这一指导思想，我国的警务改革也因此转向为建立“公共服务型” 警务。 因此，我们便在第二十次全国公安会议讲话中看到了胡锦涛总书记的下列讲 话： “公安工作是巩固国家政权的工作，是维护社会稳定的工作，也是服务人民的 工作要坚持专政职能和管理职能、服务职能的统一性，始终把维护和实现最 广大人民的根本利益作为公安工作的根本出发点和落脚点。 ”这次会议中，将警察 的服务职能与专政职能、管理职能摆在同等的位置上，在我国目前警察的专政职 能、管理职能相对较完善的情况下，这实际上是在预示着我国的警察职能应该逐 步加强其“服务性” ，建立起“公共服务型”警务。 中华人民共和国国民经济和 社会发展第十个五年计划纲要第十篇第二十六章“创新实施机制，保障实现规 划目标”中更是提到： “提供公共服务，政府配置资源的重点要逐步转向为全社会 提供充足优质的公共产品和服务。主要是促进教育发展，加强基础研究和重大应 用研究，健全社会保障体系，完善公共基础设施，发展公共事业，保护国土资源， 加强生态建设和环境保护，维护社会治安，确保国家安全等” ，在国家社会与经济 发展以及制度创新意义上，社会治安已经被作为政府为社会提供的公共产品和服 务的一个重要内容，警察的服务理念由此得以更加明确。 我国主要领导人多次强调建立“公共服务”这一概念，由此可见这一问题的 重要性。那么对于警察职能来说，究竟什么才是“公共服务型”警务？为什么在 研究“公共服务型”警务之外还要提出“准公共服务型”警务？下面笔者将从公 共服务入手，对准公共服务并最终对“准公共服务型”警务作出说明与划分。 5 2 . 1 准公共服务及“准公共服务型警务”的含义 准公共服务是与公共服务相关的概念， “准公共服务型”警务也要与“公共服 务”警务相对比才能找出其特性，因此在了解准公共服务及此种警务的含义之前， 我们有必要先对公共服务及“公共服务型”警务作一定的介绍。 2 . 1 . 1 公共服务及“公共服务型”警务的含义 公共服务是用以解决公共问题、维护社会经济秩序的主要手段，也是一种资 源配置，其基本目的是为解决每一独立的市场主体所不能单独解决的许多公共问 题。在政府治理中，为了保证和维持正常的社会经济秩序，对社会经济活动的管 理与控制，可视为政府提供的一种公共服务。 由于公共服务属于公共物品范畴，而西方的“公共物品”理论把公共物品定 义为：某些能满足两个或者两个以上人的需要而效用不减低的物品。在萨缪尔森 的经济学中明确指出公共物品具有两个特性 2 ：增加一个人消费服务所追加 的成本为零（非相克性或非竞争性） ，不排除他人享用（非相斥性或非排他性） 。 也就是说，公共物品是一定范围内的所有人都有可能享用，在该范围内，当消费 的人数增加时，新增消费者引起的该产品的边际成本为零，不会给产品提供者带 来新的负担，而原有的消费者也不会因为新增了消费者而减少对该产品的消费， 人们在消费公共物品时，不会影响其他人同时消费这些物品，当某些人对这些物 品享有权利的时候，其他人也同样的可以对这部分物品享有权利，任何个人和组 织都不能按照“谁付款、谁享用”原则将其归属为自己所有，在享有公共物品的 同类权利之间不会发生冲突和影响。需要强调的是，以上所说的“公共物品”中 的“物品”是一个泛指的概念，包括了实实在在、看得见摸得着的物质，也包括 了服务在内，因为服务能满足人的某种需求，带给人一种精神上的享受，这与物 质的功用并无二致，因此公共服务是公共物品的一种特殊形式，属于公共物品的 范畴，因此当然的具备公共物品的两大特性。 就私人物品来说，消费者的增加意味着供应的产品要相应增多，成本也必须 要增加，否则就会产品供应不足，或者形成新旧消费者相互争夺产品资源的现象， 因此消费者想要得到相应的产品或者服务就必须要支付相应的对价。而公共物品 的消费者不需要支付对价就可以享用，在自私心理的驱动下，作为有限理性人的 消费者则会产生“搭便车”心理, 会产生过度消费公共物品的可能性，因为在其消 耗公共物品的时候，人们不需要支付对价。再加上公共物品收益的分散性，个人 或者单个的企业投入大量资金却不能很快得到回报，看不到经济效益，没有经济 动力，因此公共服务在通常情况下是无人提供的， 3 但是，社会秩序的稳定以及公 众的需要，又不得不提供必要的公共服务, 政府便由此承担起此责任，成为提供公 共服务的主体。然而，随着经济不断的发展，单纯的公共服务也已经不能满足社 6 会的需求，部分人对国家提供的服务提出了更高的要求，在多重因素的促使下准 公共服务出现了。 在我国，公安机关由国务院管辖，属于我国的行政机关，是我国的政府部门， 因此构建“公共服务型”警务是建立“公共服务型政府”在公安部门具体工作中 的表现。到底什么是公共服务型政府？用通俗的语言说，公共服务型的政府就是 提供私人或者社会不愿意提供，或者没有能力提供的公共产品的组织，公民把自 己的一部分权利让渡给政府，通过纳税的方式换取政府的管理劳动，而政府必须 帮公民做一些公民做不了的事情。 “公共服务型”警务就是公安机关为实现全体公 众共同的，基于安全、秩序等利益的需要而提供的服务。在警察的工作中，这种 “公共服务”又是如何体现的呢？ 从传统的警务上看，警察职能主要是维护社会治安、惩治犯罪、维护国家安 全，这些利益的享有者是全体社会成员，而提供者则是警察，警察所提供的劳动 是一种服务，并且这种服务符合“公共物品”的两个特性非排他性与非竞争 性，社会秩序稳定，犯罪被有效惩治，国家安全有效的得到维护，是警察服务给 整个国家带来的利益，所有的公民都享有着这些利益，并不会因为公民人数的减 少或增加使得警察履行这些职责时也随之减少或增加义务，也不会使公民之间在 享有这些利益时发生冲突，因此，经济学家将警察提供的服务视为公共物品，而 将利益的享有者看成是公共物品的消费者，警察所提供的此类服务被称作“公共 服务型”警务。 但这在现实中产生了一些问题，一般而言，消费者在消费公共物品时无需支 付相应的对价，既然警察服务属于公共服务，那么是否我们所有的人都能随意的 要求警察为我们提供服务，即便是那些我们通过其他途径可以解决的事情？如果 不是，那么警察提供的这类服务又应该怎么去定义？“准公共服务型”警务由此 进入了人们的视野。 2 . 1 . 2 准公共服务及“准公共服务型”警务的含义 准公共服务，是与公共服务相对应的概念，是指不完全具备公共服务的非竞 争性或非排他性的这类公共服务，其公共服务的特性体现得并不纯粹。这类公共 服务主要是针对社会个体和特殊群体所提供的，个人受益大于公众受益，且一般 情况下能通过市场交换获得，与公共服务相比有其特别之处。 我们注意到在现实生活中，同时具备非竞争性、非排他性的纯粹的公共物品 并不很普遍，更多的物品只体现出了公共物品的某种特性，有些具备了非竞争性 不具备排他性，而另一些体现了排他性却没有体现非竞争性。例如，我国的中小 学教育，在供给方面具有公共性，绝大部分的中小学校都是由政府设立的，包括 老师的工资水平都是与公务员的相当，但是教育消费方面却出现私人的性质，学 7 生（尤其是接受非义务教育的学生）必须缴纳一定的费用才能在学校学习。一些 社区居委会为本社区内居民提供的服务则是另一种情形，居民享有服务时无须支 付对价，具有非排他性，但是这种非排他性又是建立在一定条件上的，必须是社 区范围内的居民才能享有，其他人是无法得到这些服务的。 4 也有部分公共服务兼 具两大特性，但是非竞争性和非排他性的特性有强弱程度不同。新闻出版、广播影 视和中介性服务机构等等，都属于此类非完全形态的公共服务。 5 公共服务类非竞 争性强和非排他性弱的服务，包括邮政、电信、民航、铁路服务、水电气服务和有 线电视服务等。非竞争性弱和非排他性强的服务，包括公共环境服务 ( 如垃圾处理、 公园、道路管理、公共卫生、气象服务) 、公共科教( 基础教育、基础研究等) 、文体 事业 ( 如公共体育馆、 图书馆、 博物馆服务) 、公共医疗、公共交通以及社会保障等。 一般地，排除一部分人享受这种服务，则费用太高，也有失社会公平，所以目前这 类服务也常由公共部门组织提供。 6 学术界有警务服务、服务模式、服务型警务、服务型公安行政模式等各种说 法，通过对比和综合分析, 笔者认为, 服务型警务既与我国的“服务型政府”一脉 相承，又简单明了的体现了警察工作的特点，因此采用了这种说法。在前文中， 我们已经提到只具有公共物品某种特性的物品，我们将其称为“准公共物品” 。而 “准公共服务型”警务则是由警察针对特定对象提供的，能为该特定对象带来经 济利益，并一般能通过交换的方式获得的服务。 在经济学当中具体来看，同时具备排他性和非竞争性的物品，称为“俱乐部 物品” ；同时具备非排他性和竞争性的物品，被称为“公共池塘资源物品” 。按照 物品的这种特性，有学者将警察当前的工作（尤其是公共安全服务）进行了分类 7 。 警察治安行政执法行为，警察刑事侦查活动，政府要员的警卫工作等是属于纯 粹的公共物品；私人保镖服务，私人调查服务等则是纯粹的私人物品；“俱 乐部物品”包括旅馆、娱乐业安全服务，大型文体活动安全服务等；“公共池 塘资源物品”则有居民社区和单位内部安全服务， “1 1 0 ”报警服务等。在我国， 私人的安全服务还没有相应的立法进行规范，但是可以肯定的是这类纯粹的私人 物品不由警察提供，例如我国警察不会提供私人保镖服务，也不接受私人调查服 务的申请，因此我们对这类服务暂不予考虑。而纯粹的公共物品我们能较清晰的 与准公共服务区分开，且传统警务上的研究已较详尽、扎实，因此这一部分本文 也暂不研究。警察提供“俱乐部物品”与“公共池塘物品” ，就是笔者所说的“准 公共服务型警务”所涵盖的内容。 以“1 1 0 ”报警服务为例，这种服务的提供者只会是警察，供给上并不存在竞 争的现象，但是对可以享有服务的人来说，能否真正得到服务，得到的服务质量 怎样，结果却是千差万别的，这是因为警察能够提供的服务是有一定限度的，它 受到财力、人力的限制，一旦提供服务者的能力达到极限，再增加消费者就将影 8 响全体消费者的利益。再比如，在当前市场经济的商业环境下，常常会出现有大 型的商业活动，为了维护现场的秩序与安全，主办方通常会申请警察为其提供服 务。这些商业活动通常是营利性的活动，而警察提供公共服务原本是自然而然的 事情，即便是主办方不申请，为了公共秩序与安全的考虑，警察也会派出警力维 护现场的秩序。以长沙为例，每年都会举办几场甚至十几场大型商业演出或球赛， 观众动辄几千上万人，在这种情况之下不出动警力维持秩序是根本不可能，有时 候还会联动交警对演出场所附近的道路进行管制和疏导。每次出动警力都会面临 经费来源的问题，但是面对举办方几十万几百万的票房收入，公安机关却只能自 掏腰包， “为他人做嫁衣裳”, 这样的后果是很不公平的。 2 . 2 我国建立警察准公共服务经费保障制度存在的问题 我国尚未将警察提供的公共服务和准公共服务区别开来，因此在对如何保障 准公共服务的经费问题进行思考的同时，也必须要将现有体制下的经费保障问题 一并提出，否则贸贸然建立一个新的制度不仅无益于其发展，反而会对现有体制 产生不利的影响和冲击。因此，在对建立警察准公共服务经费保障问题进行思考 的同时，也结合了现有的问题。 2 . 2 . 1 警察“准公共服务”的法律界定困难 要在现实生活中区分警察公共服务还是准公共服务存在一定的困难，因为准 公共服务的非竞争性与非排他性这两大特性，带有一定的主观色彩，也具有一定 的隐秘性，必须通过分析才能区分，这就给准公共服务的经费保障制度的建立和 实际操作形成了阻碍。虽然我们认为警察针对特定对象提供的，能为该特定对象 带来经济利益，并一般能通过交换的方式获得的服务是准公共服务，但是现实生 活中有很多情形不是那么容易区分，而且“准公共服务”是借用经济学上的概念， 法律界定其定义时会不会有区别？ 再者，警察提供服务通常是即时性的工作，需要警察能够快速反应，迅速行 动，准公共服务没有特别明显的“外观标志” ，所以在实际中会产生双方误解、发 生争议的可能性，在给出明确法律上的界定时会很困难，需要很谨慎。 2 . 2 . 2 我国警察准公共服务经费保障缺乏法律保证 首先是我国警察准公共服务无法可依的状态。 人民警察法第 2 条规定：“人 民警察的任务是维护国家安全，维护社会治安秩序，保护公民的人身安全、人身 自由和合法财产，保护公共财产，预防、制止和惩治违法犯罪活动” 。第 6 条对警 察职能作出了具体描述：“公安机关的人民警察按照职责分工， 依法履行下列职责： 9 （一）预防、制止和侦查违法犯罪活动； （二）维护社会治安秩序，制止危害社会治安秩序的行为； （三）维护交通安全和交通秩序，处理交通事故； （四）组织、实施消防工作，实行消防监督； （五）管理枪支弹药、管制刀具和易燃易爆、剧毒、放射性等危险物品； （六）对法律、法规规定的特种行业进行管理； （七）警卫国家规定的特定人员，守卫重要的场所和设施； （八）管理集会、游行、示威活动； （九）管理户政、国籍、入境出境事务和外国人在中国境内居留、旅行的有 关事务； （十）维护国（边）境地区的治安秩序； （十一）对被判处管制、拘役、剥夺政治权利的罪犯和监外执行的罪犯执行 刑罚，对被宣告缓刑、假释的罪犯实行监督、考察； （十二）监督管理计算机信息系统的安全保护工作； （十三）指导和监督国家机关、社会团体、企业事业组织和重点建设工程的 治安保卫工作，指导治安保卫委员会等群众性组织的治安防范工作； （十四）法律、法规规定的其他职责。 ” 在法律上对警察职责的规定相当明确，但这些规定现在看来有那么点不合时 宜，这些规定的全部是属于纯粹的公共服务的范畴，对警察提供的准公共服务部 分并未涉及，但在现实当中警察又确实扮演着“准公共服务提供者”的角色。因 此，我们在为警察准公共服务寻找法律依据时就遇到了困难。 其次是我国警察准公共服务经费保障无法可依。我国人民警察法第 3 7 条 明文规定： “国家保障人民警察的经费。人民警察的经费，按照事权划分的原则， 分别列入中央和地方的财政预算” 。这说明国家对警察经费的保障正在向法治轨道 迈进，将建立起警察经费的保障列入中央和地方财政预算的保障机制，对公安经 费保障实行“条块结合，以块为主”的机制。这种中央和地方分级保障经费的机 制, 就是要结合公安机关的管理体制和所承担的工作任务, 按照事权划分和财政相 统一的原则, 完善分级负担, 中央补贴的经费保障机制。然而，据笔者的调查了解， 这种警察经费的保障模式在现实中常常遇到困境。因为有关警察经费保障的法律 规定都是宣示性的文件，对具体如何划分事权、违反此规定如何追究责任等实践 性的问题则并无详细规定，缺乏可执行的具体的配套的法律制度。法律法规对事 权和财权的具体分配规则和操作流程缺乏规定，就使得经费保障无法可依的现象 越来越明显。因此，要针对警察准公共服务的经费保障寻找法律依据几乎成为不 可能完成的任务。 10 另外，还有一种情形，有一些法律规定明确警察经费怎样保障，但是现实中 却常常不遵照执行，这样的现象也已经严重制约着警察经费保障问题的顺利解决。 如， 人民警察法第 3 8 条规定： “人民警察工作所必需的通讯、训练设施和交通、 消防以及派出所、监管场所等基础设施建设，各级人民政府应当列入基本建设规 划和城乡建设总体规划” ；第 4 0 条规定： “人民警察实行国家公务员的工资制度， 并享受国家规定的警衔津贴和其他津贴、补贴以及保险福利待遇。 ”这两个条款的 实施需要依靠预算法 。但是， 预算法的实施缺乏有力的监督和保证，虽有 规定却难以遵照执行。如公安警衔工资等，应纳入预算的却常常没有纳入预算； 已纳入预算的又缺乏刚性，执行中的随意性很大，计划时常落空，有些地方甚至 形成了预算内资金也要请示审批，不要不给的局面。实际操作中，一般只将人头 费和有限的专案费列为预算重点，将公安机关等同于其他行政单位一样列预算， 财政只拔政法干警工资的四大块（即基础工资、职务工资、级别工资、工龄工资） ， 其它部分（如岗位津贴、下乡补贴、防暑降温费等）由预算外资金解决，而对于 通讯、设备更新等常常是处于预算外的状态。而预算法第十章关于法律责任 的内容只有三条，分别是针对“未经依法批准擅自变更预算，使经批准的收支平 衡的预算的总支出超过总收入，或者使经批准的预算中举借债务的数额增加的” ， “违反法律、行政法规的规定，擅自动用国库库款或者擅自以其他方式支配已入 国库的库款的”和“隐瞒预算收入或者将不应当在预算内支出的款项转为预算内 支出的” 三种情况，那么对于应当做预算内支出而未予预算、预算内资金再次审 批等是否要承担法律责任没有规定，这就使警察经费保障有法也难依，因为“不 依”也不需要承担任何责任。如果警察准公共服务经费保障依然沿用这种模式， 也会出现同样的问题 2 . 2 . 3 我国警察准公共服务经费保障体制欠科学 首先是现行的警察经费保障模式分级保障差别大。 人民警察法第 3 7条中 提出：“人民警察的经费， 按照事权划分的原则， 分别列入中央和地方的财政预算” 。 由于中国各地情况区别较大，而警察经费的保障一部分要依靠地方财政预算来予 以保证，因此在不同地区，经济状况有很大差别的情况下，公安机关经费问题的 严重程度很不一样，经济发达的地区，警察经费常常有富余，而经济欠发达地区 则问题相对很严重。 其次是警察经费的增长没纳入经济与社会发展的规划体系，最主要导致的问题 就是经费开支严重脱离实际，警察经费的预算核定缺乏合理的标准，即使一些经 费项目有标准，但也与实际相差较远。当前，公安机关的预算安排，除人员工资 和一些行政经费外，其他开支缺乏核定预算的定额标准。如在许多地区，差旅费、 会议费、水电费、行政办公费、在押人员给养费等一直沿用上世纪八九十年代标 11 准，远远低于实际开支。公安办案费、装备费及装备和设施的维护、修缮费等， 则缺乏定额的标准，这更加重了基层公安机关的经费负担。 还有，公安机关事权与财权的分离，这一现象在现有经费保障体制下已显弊 端，而在面对保障警察提供的准公共服务的经费时，这一问题有可能更为严重。 最突出的表现就是，法律规定原则上是按照事权的原则预算、划拨经费，对警察 经费进行预算、划拨的是财政部门，警察必须通过通过财政部门才能得到经费。 但是在实践中，真正享有事权划分的却又是公安部门，财政部门对公安的工作并 不十分了解，事权与财权的分配并不是在同一部门中进行。这种事权与财权“各 自为政”的冲突，就不可能按照现实的状况进行预算和拨款，警察经费的保障不 力逐渐凸显。笔者在某市公安局计财装备部门进行调研时，该处负责人就表示， 因为财政部门与公安部门思考的角度有不同，而且财政部门对公安工作的不了解， 所以经常在经费保障问题上会出现冲突。例如，公安部、公安厅每年对各地方公 安部门下任务排名次，而相关的经费由财政部门划拨，下达任务的部门不是保证 经费的部门，无法使工作任务与使用的经费衔接。事权跟财权的不统一，导致两 种权力分立甚至对立，而考核工作时又只考核办事的部门，不考核拨款的单位。 最后，财政部门依然只按原来的数额拨款，上级部门依然按照原来的工作量布置 任务，而所有的经费压力最终都落在了具体执行的公安机关身上。 由于警察准公共服务所具有的区别于传统公共服务的特性，因此对于准公共 服务经费保障的体制将与现有的经费保障体制有很大的区别，会更加强调事权与 财权的相结合，也就是说“谁享受，谁付费”的原则将要得以贯彻。但目前警察 提供的准公共服务实际上包含在警察的职责范围内，在他们每提供一次这样的服 务时所产生的费用也都全部计算在政府所划拨的经费当中，这明显与“谁享受， 谁付费”的原则相冲突，因此事权与财权相分离的经费保障模式阻碍了准公共服 务经费保障机制的建立。正因为目前并未将准公共服务与公共服务区分开，这就 导致警察的准公共服务经费实际上挤占了原本就有限的公共服务部分的经费，如 果要建立起准公共服务经费独特的保障体制，又势必与现行的法律制度发生冲突， 警察准公共服务经费的保障陷入了两难的境地。再者，目前也没有很好的能在实 践中很快区分公共服务与准公共服务的方法，也就无法从预算中划分出准公共服 务部分的经费，更难以从预算外资金中划出该部分的费用，这无疑加重了事权与 财权相分离所带来的不利影响。 2 . 2 . 4 我国警察经费使用监督不力 1 9 1 3年，美国最高法院的大法官路易斯布兰代斯曾说：“透明度是社会和 经济问题的最佳药品。正像人们常说的那样，阳光是最佳的防腐剂。” 8 由于缺乏 有效的监督，使得现有体制下警察经费的使用效率不高。比如，对专项资金拨款 12 缺乏法制性、透明性，暗箱操作大量存在，专项资金是否真正用在了该项目上无 人监督；上级对下级的各项重大投资建设缺乏监督制约机制，重复投资、重复建 设泛滥，有时还出现基本建设投入过大，盲目建设过多，诸如住宅楼、机关办公 楼等楼盘建设投资超过了自身承载的能力的现象；对本级机关缺乏会计、审计等 监督措施，则造成开支控制不严，财务管理不善，致使大笔经费流失。 建立准公共服务经费保障制度，如果没有制约的权力也必然导致腐败；如果 暗箱操作，必然导致准公共服务经费的不合理收取和使用，所以对我国警察准公 共服务的经费保障制度也要有相应的监督体制。但是，该部分经费的预算、审计 监督都有难度。由于警察工作性质的特殊性和社会生活的复杂性，相同的案件在 不同的地区、不同时间、不同环境下其经费有可能是天壤之别。这样的制度建立 起来以后，谁来监督，怎样监督都是需要思考的问题。 2 . 2 . 5 公众对警察准公共服务的法律观念没有建立 在我国国家体制和历史文化背景的影响下，在我国公民传统的法律观念中， 政府理应是“为人民服务”的，人民警察就是无偿为人民服务的公仆，为人民排 忧解难、维护社会治安、打击犯罪是警察的职责，如果还要另行收费，中国的老 百姓是无法理解的。在人们的观念中还没有意识到准公共服务的存在，也没有形 成“谁享受，谁付款”的观念，此时贸然的建立一个新的制度是一定会遭到抵制 和反对的。 但事实上，过多的社会服务性质会淡化警察的核心职责。根据有关数据统计： 我国警察为 1 7 3万，总数虽然多，但人均起来却远远低于发达国家的水平，在警 力严重不足再加上经费匮乏的情况下，还要承担大量的社会服务性质的工作，使 其工作质量大大下降。因此，用数据、以事实说服公众，是一种很好的方法，但 接受这种新制度也有一定难度，需要不少时间和精力。 13 第 3章 我国警察准公共服务经费保障的法理学分析 公共服务型政府这一概念的提出不是偶然的，公共服务型警务的建立也势在 必行，这种新的警务模式的建立必将导致警察职能的转变，那么是什么引起了公 共服务型政府的提出，又是什么使得警察的准公共服务产生的呢？ 3 . 1 我国警察准公共服务经费保障的法经济学分析 法以及其他社会的上层建筑，是由经济基础决定的，是经济关系的记录，法 定权利和义务的内容及其分配状况当然要通过人类的理性、观念和意志来确定， 但是最终的决定力量则存在于社会物