（环境与资源保护法学专业论文）论环境行政非强制性管理手段.pdf

摘要 当今，环境行政的使命在于：适应可持续发展的要求，实现人类与自然的和谐共处。 就应对环境问题的法律而言，行政法与环境保护的关系最为密切。它通过环境行政来 管理切利用环境的行为，使之不对环境造成损害或减轻对环境的损害。随着现代公共行 政的改革与发展，以环境行政指导为代表的环境行政非强制性管理手段在环境行政实践中 发挥了和发挥着重要的作用。本文旨在分析和阐述环境行政非强制性管理手段的重要理论 和实践问题，并尝试获得正确理解和有效实施环境行政非强制性管理手段的规律性认识， 提出完善之建议，使环境行政非强制性管理手段和其他环境行政管理手段起，共同承担 起实现可持续发展战略和促进人与自然和谐共处的历史重任。 文章第一部分，环境行政非强制性管理手段的产生。本部分在强调国家行政权在环境 管理中的重要地位的同时，通过非强制行政的勃兴、环境意识和环境文化背景、持续发展 对环境行政管理手段的基本要求、解决环境问题对行政管理手段的理想选择等角度，对环 境行政非强制性管理手段的产生背景进行了阐述。 文章第二部分，环境行政非强制性管理手段的性质、特征及社会适存性。本部分首先 分析了环境行政非强制性管理手段的性质和特征；其次通过环境行政非强制性管理手段与 环境行政的特性、现代公共行政改革的潮流、法文化传统、社会价值取向等等的关系分析 对环境行政非强制性管理手段的社会适存性进行了论证。 文章第三部分，环境行政非强制性管理手段的价值分析。本部分在第二部分的基础上， 通过分析环境行政主体理性之不足、现行环境行政管理法律制度的空白、环境行政效率与 运行成本、环境行政管理观念以及现行环境行政法律关系，阐述了环境行政非强制性管理 手段的价值。 文章第四部分，环境行政非强制性管理手段的运作及救济。本部分主要阐述了环境行 政非强制性管理手段的运行模式、环境行政非强制性管理手段运行所遵循的基本原则、环 境行政非强制性管理手段的法律救济等三个问题。针对环境行政非强制性管理手段的具体 情况，提出了环境行政非强制性管理手段运行所遵循的合法行政原则、合理行政原则、诚 实信用原则、高效行政原则、程序正当原则、 察专员制度、建立行政苦情申诉与处理制度、 权责统一原则等行政原则，并从建立行政监 完善行政复议制度、完善行政诉讼制度、完 善行政赔偿制度、完善行政补偿制度等六个方面提出了环境行政非强制性管理手段的法律 救济途径。 关键词： 环境行政管理管理手段非强制性环境行政指导环境行政合同 1 a b s t r a c t t o d a y , t h et a s ko ft h e e n v i r o n m e n t a la d m i n i s t r a t i v ei ss e a s o n e dw i t ht h e d e m a n do fs u s t a i n a b l ed e v e l o p m e n tt oa c h i e v et h eh a r m o n yb e t w e e nh u m a na n d n a t u r e w i t ha l lt h ee n v i r o n m e n t a ll a w , t h e r ei st h e c l o s e s tr e l a t i o n s h i pb e t w e e n a d m i n i s t r a t i v e1 a wa n de n v i r o n m e n t a lp r o t e c t i o n i ts u p e r v i s e sa l lt h eb e h a v i o r so f u t i l i z i n ge n v i r o n m e n t t oa v o i do ra l l e v i a t et h ed a m a g e st ot h ee n v i r o n m e n tt h r o u g h e n v i r o n m e n t a l a d m i n i s t r a t i o n a l o n gw i t h t h er e f o r ma n dt h e d e v e l o p m e n to f p u b l i ca d m i n i s t r a t i o n ，t h en o n c o e r c i v em e a n so fa d m i n i s t r a t i o n ，r e p r e s e n t e db y g u i d a n c eo fe n v i r o n m e n t a la d m i n i s t r a t i o n ，h a sp l a y e da n di sp l a y i n gi m p o r t a n t r o l e s t h i sd i s s e r t a t i o ni sa i m e dt oa n a l y z ea n dd e s c r i b es o m es e r i o u sp r o b l e m so f t h e o r y a n d p r a c t i c e a b o u tt h en o n c o e r c i v em e a r i so fe n v i r o n m e n t a l a d m i n i s t r a t i o n ，a n dt r yt oa r r i v ea tac o r r e c tu n d e r s t a n d i n go ft h ep r i n c i p l ea n d e f f i c i e n t i m p l e m e n t a t i o n o ft h en o n c o e r c i v em e a n so fe n v i r o n m e n t a l a d m i n i s t r a t i o n s e v e r a ls u g g e s t i o n sa r cf u r t h e rg i v e no f p e r f e c t i n gt h es y s t e mo f t h en o n - c o e r c i v em e a r l so fe n v i r o n m e n t a la d m i n i s t r a t i o n i no r d e rt om a k ei ts t r o n g e n o l l 【曲t ob e a r , 谢也o t h e rm e a n so f e n v i r o n m e n t a la d m i n i s t r a t i o n ，t h eh i s t o r i c a l r e s p o n s i b i l i t yo f r e a l i z i n gt h eg o a lo f e n v i r o n m e n t a la d m i n i s t r a t i o n ，a n df a c i l i t a t i n g s u s t a i n a b l ed e v e l o p m e n ta n dt h eh a r m o n yb e t w e e nh u m a na n dn a t u r e s e c t i o no n eo ft h i sd i s s e r t a t i o ni sa b o u tt h ec r e a t i o no ft h en o n c o e r c i v e m e a n so fe n v i r o n m e n t a la d m i n i s t r a t i o n t h i ss e c t i o nb e g i n sw i t ht h ei m p o r t a n t p o s i t i o no f t h en o n - c o e r c i v em e a n so fe n v i r o n m e n t a la d m i n i s t r a t i o na n dc o m e st o t h e d e s c r i p t i o n s t ot h ec r e a t i o no ft h en o n c o e r c i v em e a n so fe n v i r o n m e n t a l a d m i n i s t r a t i o n a n dt h e s ed e s c r i p t i o n sa r eb e g u nw i t l ls e v e r a li m p o r t a n tf a c t o r s a b o u tt h ec r e a t i o no ft h en o n c o e r c i v em e a n so fe n v i r o n m e n t a la d m i n i s t r a t i o n s e c t i o nt w oo ft h i sd i s s e r t a t i o ni sa b o u tt h ec h a r a c t e r sa n dt h ea d a p t a t i o nt o s o c i e t y f i r s t l y t h ec h a r a c t e r so ft h en o n - c o e r c i v em e a n so fe n v i r o n m e n t a l a d m i n i s t r a t i o na r ea n a l y z e di nt h i ss e c t i o n ，a n do nt h e s eb a s e st h ea d a p t a t i o nt o s o c i e t yi s d e m o n s t r a t e d t od e s c r i b et h e a d a p t a t i o nt os o c i e t y , t h e r ea r es o m e 2 i m p o r t a n ts o c i e t y v a l u et r o p i s mf a c t o r sd e s c r i b e d s e c t i o nt h r e eo ft h i sd i s s e r t a t i o n m a i n l y d e s c r i b e st h ev a l u eo ft h e n o n c o e r c i v em e a n so fe n v i r o n m e n t a la d m i n i s t r a t i o n t h i ss e c t i o nb a s e so i lt h e s e c t i o nt w oa n da n a l y z e ss e v 龄a ii m p o r t a n tf a c t o r st h a tr e l a t e dt ot h en o n - c o e r c i v e m e a n so fe n v i r o n m e n t a ta d m i n i s t r a t i o n t od ot h i si st oe x p a t i a t eo nt h ev a l u eo f t h en o n - c o e r c i v em e a n so fe n v i r o n m e n t a la d m i n i s t r a t i o n + s e c t i o nf o u ro ft h i sd i s s e r t a f i o ni sa b o u tt h eo p e r a t i o na n dr e l i e fo ft h ev a l u e o ft h en o n c o e r c i v em e a n so fe n v i r o n m e n t a la d m i n i s t r a t i o n i tc o n c l u d e sa n d a n a l y z e st h eo p e r a t i o np r i n c i p l e so ft h ed o n c o e r c i v em e a r l so fe n v i r o n m e n t a l a d m i n i s t r a t i o n , a n du n d e r t a k e sa l li n s t i t u t i o n a lr e s e a r c ho ft h en o n ，c o e r c i v em e a n s o f e n v i r o n m e n t a la d m i n i s t r a t i o ni nr e s p e c to f t h ea l l o c a t i o no f r i g h ta n d o b l i g a t i o n ， p r i n c i p l e ，p r o c e d u r e ，r 嚣l i e fa n d s oo r l ，i na c c o r d a n c ew i t h t 辘p r i n c i g l i e o f a d m i n i s t r a t i o nb yl a w k e yw o r d s ：e n v i r o n m e n t a l a d m i n i s t r a t i o n , n o n - c o e r c i v ea d m i n i s t r a t i o n ， a d m i n i s t r a t i v e m e a n s ，e n v i r o n m e n t a l a d m i n i s t r a t i o n ，e n v i r o n m e n t a l a d m i n i s t r a t i v eg u i d a n c e ，e n v i r o n m e n t a la d m i n i s t r a t i v ec o n t r a c t 学位论文独创性声明： 本人所呈交的学位论文是我个人在导师指导下进行的研究工作 及取得的研究成果。尽我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地方 外，论文中不包含其他人已经发表或撰写过的研究成果。与我一起工 作的同事对本研究所做的任何贡献均已在论文中作了明确的说明并 表示了谢意。如不实，本人负全部责任。 论文作者( 签名) ：2 0 0 4 年6 月5 日 学位论文使用授权说明： 河海大学、中国科学技术信息研究所、国家图书馆、中国学术期 刊( 光盘版) 电子杂志社有权保留本人所送交学位论文的复印件或电 子文档，可以采用影印、缩印或其他复制手段保存论文。本人电子文 档的内容和纸质论文的内容相一致。除在保密期内的保密论文外，允 许论文被查阅和借阅。论文全部或部分内容的公布( 包括刊登) 授权 河海大学研究生院办理。 论文作者( 签名) ：2 0 0 4 年6 月5 日 引言 环境对个人、社会和整个人类都具有特别重要的意义：对个人而言，良好、舒适的环 境是每个人维持正常生活的基本要求；对社会而言，一定的环境条件是经济发展、社会进 步的前提和基础；对整个人类而言，环境是人类生存和发展的保证。对环境的破坏和污染， 既损害个人利益，也危害整个社会和人类的公益。为了个人利益、社会利益和人类的利益 不受侵害，需要对环境进行有效的法律保护。 国家是环境保护的重要主体。国家环境管理主要是通过计划、限制、扶助和救济等行 政手段，对与环境有关的活动和行为进行干预，采取对环境污染和破坏的事前预防以及发 生污染和破坏后的迅速、紧急排碍及其他措施，以实现环境保护的目的。环境行政管理手 段必须在环境保护的系统工程中体现出所扮演的独特角色，通过多层面、多目标和多角度 的管理手段的组合，在管理手段体系逻辑化和有序化的基础上，注重稳定性与灵活性、可 行性和前瞻性等原则，构造诱导、约束、协调于一身的一体化功能，实现经济效益、环境 效益与社会效益的最大化。环境行政非强制性管理手段正是环境行政管理理念、方式创新 的重要表现，它包括环境行政指导、环境行政合同、环境行政奖励以及其他带有软因素的 环境行政管理手段。在环境行政管理的实践中，环境行政非强制性管理手段得到更为广泛 和普遍的运用。 环境行政非强制性管理手段虽然在环境行政实践中得到实际运用并发挥着强制性管 理手段所不可替代的作用，但从目前的研究状况来看，法学界对于环境行政非强制性管理 手段的理论研究还很不够，现今所能够见到的关于环境行政非强制性管理手段理论研究的 成果，是几篇散见于法学期刊中为数不多的关于环境行政合同和环境行政指导的文章。虽 然也有专家学者在关于环境法学的著作中强调了运用环境行政非强制性管理手段来加强 环境管理的重要性，但比较全面完整地论述环境行政非强制性管理手段的专著甚至有影响 力的文章还未曾面世，这无疑在理论上难以给环境行政非强制性管理手段的运用和完善提 供有力的支持，在实践中也难以为环境行政非强制性管理手段的运用提供良好的运行环 境。 在行政行为范围不断拓展、行政行为方式不断创新、行政行为理论研究日益深入的今 天，如果不对非强制性行政管理手段的诸多实践问题进行认真梳理，不对非强制性行政管 理手段的重大理论问题进行系统研究，这不能不说是行政法学研究中的一大憾事。并且， 正是这一问题的存在，妨碍了人们对环境行政非强制性管理手段的全面理解和正确认识， 使环境行政非强制性管理手段在环境行政管理中的优势和作用得不到有效发挥，更不必说 l 从法治的角度对环境行政非强制性管理手段进行科学、有效的规范与制约。 笔者认为，面对不可怠慢、不可忽视的生态环境问题，环境行政无疑必须承担起环境 保护的历史重任，这不仅关系着当代人利益同时也关系着后代人利益。环境行政管理要担 负起这具有历史意义的重任，就必须不断探求环境行政管理的有效手段，以便从多方面、 多层次、多角度发挥国家行政权在环境保护中的优势，达到环境保护的预期目的。所以， 从这个角度说，认真分析和研究环境行政非强制性管理手段，解决关于环境行政非强制性 管理手段的一系列问题，对环境行政管理又有着重大的现实意义： 1 、环境行政非强制性管理手段为环境行政机关进行环境行政管理提供了新的行为模 式。国家行政权发展的历史表明，行政机关与行政相对人在利益上不仅具有对抗性、冲突 性，更具有一致性和共通性。环境行政非强制性管理手段正是利用环境行政主体与行政相 对人这种本质上既对抗又合作的互动关系，来实现环境行政强制性管理手段所达不到的管 理目的。 2 、环境行政非强制性管理手段适应了现代行政改革中弱化行政行为强制性的要求， 其所蕴含的平等、自治、协商、合作等人文主义理念，对环境行政管理的理念产生了根本 的影响。现代国家倡导社会自治、拓展公民自由空间，行政相对人已经成为与行政机关法 律地位平等的独立主体，有权在符合法律规定的情况下自主决策、实施行为。环境行政非 强制性管理手段使环境行政主体与行政相对人之间的关系从对立走向合作，从此消彼长走 向共荣共进，实现了对传统管理理念的更新与突破。 3 、环境行政非强制性管理手段在提高环境行政效率、实现环境行政目标方面具有其 他环境行政管理手段所不能替代的品质和功能。为回应现代社会发展的需要，现代行政法 在继受传统制约理念和制约机制的同时，开始思考民主、激励等因素在实现国家行政管理 目标中的作用，并寻求与之有关的行政管理手段。环境行政非强制性管理手段在运用强制 性和非强制性管理手段都能奏效的领域，可减少摩擦和纠纷，缓解对抗情绪，降低行政成 本；在环境行政管理的某些领域或就某些行为而言，环境行政非强制性管理手段以其民主、 协商、激励的品格，可最大限度地发挥行政相对人的才智和潜力，实现环境行政强制性管 理手段所不能实现的目标。 当然，环境行政非强制性管理手段与其他环境行政管理手段一样，也有其与生俱来的 局限性，我们必须理性对待。毫无疑问，这也是我们认真分析、研究环境行政非强制性管 理手段的重要性之一。 一环境行政非强制性管理手段的产生 环境行政非强制性管理手段是指环境行政管理机关在其职能、职责或管辖事务范围 内，为适应复杂多样的环境行政管理需要，基于国家有关环境保护的法律精神、原则、规 则或政策，适时灵活地采取非强制方法，谋求环境行政相对人的协力或合作，以实现一定 环境行政目的的行政手段。环境行政非强制性管理手段的产生以国家环境管理权为前提， 同时又有其特定的产生背景。 ( 一) 环境问题与国家环境管理权 1 、环境问题与国家权力的介入 ( 1 ) 人的活动与环境问题。环境污染和破坏是人类生活、生产活动的孪生物，只要 有人类活动，就不可避免会出现环境污染和破坏。但在工业革命以前，人们对环境的影响 只是局部的、有限的，大多处于自然环境可以容纳、调节、化解的范围以内，当出现环境 问题时，由自然环境发挥自我调节功能为主，人为的恢复及保护为辅。人类社会自进入工 业革命以后，由于工业文明基本上是建立在征服自然的原则基础上，它的“残忍无情”的 技术和它为了发展而持续不断的需求，不断地破坏周围环境的状况超过了早先任何时代， 以它前所未有的速度改变着人与环境的关系。时至今日，所引发的环境破坏，己达到令人 发指的境地：海洋污染、海洋资源破坏、森林破坏和生物多样性破坏、沙漠化、极地污染、 臭氧层破坏、温室效应与气候变化、大气酸化、太空垃圾、核污染和危险废物及其转移。 等等。如此种种，使自然环境己濒临全球性生态危机的边缘。正如托夫勒在第三次浪潮 中指出的：“没有任何一个文明，能够创造出这种手段，能够不仅摧毁一个城市，而且可 以毁灭整个地球。” 在经济领域，支配市场主体行为的是市场价值规律。市场主体以追逐经济利益最大化 为行为导向，总是希望以最小的投入，获取最大的利益，主观上不会主动考虑社会利益和 自身行为的“外部不经济性”。退一步说，市场主体即使意识到其活动给社会造成的环境 成本代价，只要其行为不受来自外界的严厉惩罚，也往往置之不理，而仍将环境成本转嫁 给他人和未来。如此，在获利动机的驱使下，多个市场主体都会无节制地开发利用环境资 源并影响生态环境，其结果必然是导致环境资源的枯竭和环境的严重破坏，引起严重的环 境危机，这就是美国生物学家g 哈丁提出的“共有地的悲剧”( t r a g e d y o ft h ec o m m o n ) 。 。古希腊哲学家亚里士多德曾经指出过共有资源的问题：许多人共有的东西，总是被关心 。转引自王明远，马骧聪：论我国可持续发展的环境战略法律制度载中国人口资源与环境，1 9 9 8 ，h ) 3 的最少，因为所有人对自己东西的关心，都大于对与其他人共有的东西的关心。所以， 工业革命以来抛弃型经济模式造成了日益严重的环境问题，以致成为威胁人类生存、制约 经济发展和影响社会稳定的直接因素。期待企业和其它经济组织在市场竞争中自觉地使环 境保护和企业发展战略并重或自觉地将资源投入于环境保护是不可能的，市场调节机制在 这个领域基本不起什么作用。 ( 2 ) 国家权力的介入。人与环境矛盾的空前激化，已经超出了环境本身的自我调节 能力，逐渐危及人类生存和发展的基础，危及公共利益和公共安全。当环境污染和破坏超 出了环境的自我调节能力，又不受市场机制调节时，为了避免类似“共有地的悲剧”的环 境问题的产生，不至于使人走向灭绝的危险境地，就需要一个凌驾于社会之上的组织通过 其所拥有的权力对社会上那些对环境有一定影响的人们的利益和行为进行干预，将一定的 环境要求强加在环境管理受管人身上，从而引导整个社会实现一定的环境目标，维护社会 总体环境利益。这个需要介入环境保护的组织就是政府，。政府所拥有的行政权就成为环 境保护的必然权力。因为行政权是国家所拥有的一种影响和支配社会的强制性力量，一个 社会要想维持其良好的秩序，必须要凭借行政权的行使。 通过行政权对影响环境的生产、 生活活动的适度干预，来纠正环境行政相对人行为的“外部不经济性，”有效保护社会公 共环境利益。 2 、国家环境行政权的主导地位 环境问题涉及社会公共利益、经济利益与生态利益的相互协调，环境保护当属国家的 重要公共职能，世界各国大都注意发挥行政主导的作用。为了加强国家对环境的管理和更 好地实旌环境法律法规，各国通过建立统一的环境管理机关，弥补国家环境管理体制上的 空白和缺陷，强化国家行政机关的环境管理职能，建立起一个比较完整的、职权分工比较 合理和明确的环境管理体制，使政府的行政体制能够适应处理环境危机的需要。 我国环境保护一直强调以行政权为主导，强调政府起决定性作用，倚重于行政命令、 政策协调及直接强制运行。这种体制有着深远的历史渊源：在计划经济体制下，环境行政 主导被解释为统一计划、集中管理的组成部分；在社会主义市场经济体制下，它又被解释 为经济靠市场、环保靠政府。我们姑且不论其优劣几何，从发展趋势看，我国的环境保护 行政管理的主导地位一直处于不断加强之势：使环境行政执法的力度不断加强，更加突出 环境保护行政主导的鲜明特色。个中原因，是用行政权保护环境所具有的优势：首先，环 境行政权的行使具有较高的效率。相对于立法权来说，行政权的行使更为简捷；相对于司 法权来说，行政权的行使更为经济。何况，国家对社会，对社会成员的统治，最常用的是 行政手段，只有在一般的行政手段失效时才使用法律制裁措施。因此，国家在环境保护 方面往往赋予环境行政管理部门更多的权力。其次，我国国土面积广阔，生态环境复杂而 又相对脆弱，地区间的生态环境密切相关，客观上需要一个隶属关系严格的环境保护系统， 这个系统只能是行政性的，地方独立性较强的立法和司法系统难以主导我国的环境保护。 环境保护的实践证明，环境行政管理权的行使，改变了对于解决环境问题倚重于司法 控制的末端控制模式，建立了预防为主和全过程控制的新型控制模式，并使之成为环境管 理的主要手段。我国几十年来的环境保护取得了重大成就，并在污染防治的某些方面避免 了重复西方国家先污染后治理的道路，在很大程度上要归功于环境行政管理权的有效行 使。 ( 二) 环境行政非强制性管理手段产生的背景 环境行政管理手段是环境行政管理机关贯彻执行环境法律法规，针对环境行政管理相 对人所采取的各种非强制性的方法和措施，其产生首先取决于行政民主化大环境非强 制行政的勃兴；同时，有效解决环境问题的需要对行政手段的选择，也使非强制性行政管 理手段的产生成为必然；人们环境意识和环境文化的发展，为环境行政非强制性管理手段 的产生造就了丰厚的文化底蕴；可持续发展的理念对环境行政的要求也对环境行政非强制 性管理手段的产生形成强大助推力。 1 、非强制性行政的勃兴 2 0 世纪以来，随着现代市场经济和民主政治的深入发展，尤其是随着给付行政和服务 行政等福利国家观念的确立，传统的“命令一服从”式的强制行政方式已经不能完全适 应经济发展和社会进步的需要。行政主体在错综复杂的社会关系面前采取了更为客观、务 实和权变的态度，不再固守行政行为的单方面性和强制性，而是在尝试运用富含民主色彩 的、符合人道精神的非强制性管理手段。具体来讲，非强制性行政管理手段的产生，主要 有下列原因： ( 1 ) 强制性行政管理手段的低效与恶性，在实现行政目标方面产生了一定的局限性。 人类社会往往以强制作为引导行为方向的手段，在行政领域，强制再度受到征召。但强制 。王学辉、宋玉波等著：行政权研究，中国检察出版社2 0 0 2 年版，第2 0 页。 5 是对自由的限制与剥夺，它强迫个体意志服从以权力为后盾的其他人的意志，利用违背个 体主观意愿的行动来实现其他人的目的，是对个体独立与自由的否定。强制性行政管理手 段的实践表明，强制性管理手段在行政效能方面不是最优的和万能的，它剥夺了行政相对 人运用个体思考能力施展个性和才华的机会，无论强制多么严厉，永远无法迫使行政相对 人在义务以外为实现行政目标而积极作为；普遍地、过分地使用强制性管理手段本身就表 明这样的行政法律制度不可能是成功的法律制度，正如博登海默所言，“如果人们不得不 着重依赖政府强力作为实施法律命令的手段，那么这只能表明该法律制度机能的失效而不 是对其有效性和实效的肯定。”。所以，强制性管理手段的恶性决定了环境行政管理所获 得的效益并不是最佳，不仅在环境行政管理的某些方面难以达成行政管理的预期目标，而 且促成大面积的法律规避现象。 ( 2 ) 公共行政改革对非强制性管理手段有重要的影响。2 0 世纪7 0 年代发生在资本主 义国家的“滞胀”，动摇了凯恩斯国家干预主义雄居二十多年的理论宝座；计划经济体制 的失败，宣告了全能政府的破产。在这一背景下，各国掀起了以“重塑政府”为宗旨的公 共行政改革浪潮。而从管制到放松管制成为西方市场经济国家与计划经济国家不谋而合的 共同选择，成为行政权发展变化的总体趋势，是“从一种信任主义的心态出发进行的制度 设计，它既要通过精规简制，手段更新，实现新的价值目标，又要保存原有体制合理的核 心价值。”。在这一进程中，强制性行政权的领域渐次收缩，而旨在弱化强制行政、提高行 政服务质量的非强制性行政方式则脱颖而出，越来越成为公共行政管理的主流。 ( 3 ) 民主政治的发展对非强制性管理手段的产生有重要的促进作用。在行政管理领 域，随着政府管理范围的不断扩展，行政权力的不断扩张，公民不愿坐视行政主体的独立 运作，渴望参与到行政运转的过程中去，以此达到行政的过程和结果最大限度地体现相对 人的意志和利益。行政管理不再是简单地将国家意志单方面强加于行政相对人，而是要尊 重并体现相对人的意志。 因此，民主政治从国家立法原则向民主行政领域的拓展，要求 行政主体在行政过程中，更多地尊重相对人的意志，更多地考虑相对人的利益，更多地吸 收相对人参与，更多地听取相对人意见，淡化权力色彩，减少强制力度。 ( 4 ) 行政法学平衡理论为我国非强制性行政管理手段的产生提供了有力的理论支持。 强制论在理论上和实践中全面陷入困境之时，非强制行政行为在行政法理论中的合理存在 。 美 e 博登海默著：法理学法律哲学与法律方法，邓正来译，中国政法大学出版社1 9 9 9 年版，第3 4 5 页。 。石佑启著：论公共行政与行政法学范式转换北京大学出版社2 0 0 3 年版，第9 5 页。 。胡建淼主编：行政强制法研究，法律出版杜2 0 0 3 年版第1 2 2 页。 6 却越来越获得雄厚的理论支撑。近几年来，由罗豪才教授倡导、诸多学者加盟并论证的 行政法学平衡理论，成为我国行政法学界有代表性的基础理论，并对行政法机制建构和制 度创新产生了较大的影响。平衡论者认为，“行政法的平衡”系指行政法内行政权与行政 相对人权利的配置格局实现了结构性均衡，其精髓在于肯定并倡导行政主体与行政相对人 之间的关系应当是地位平等、相互协商与合作的关系，既不能过分限控行政权、约束行政 主体，也不能单纯以命令的方式管理行政相对人。平衡论否定并摒弃了视行政相对人为 纯粹管理客体，将强制、命令视为行政行为惟一手段的传统行政法理论的错误理念，为非 强制性管理手段提供了理论上的支持。 ( 5 ) 权利本位观的确立对非强制性行政管理手段的产生形成强大的推动力。我国学 者教授在法学研究实践中提出了著名的“以权利制约权力”的理论，。这种倡导“权利本 位”思想为非强制因素成为法制建设的主导力量提供了有力的推动。权利本位的法律文化 以权利为法的逻辑起点、轴心和重心来安排权利义务关系，主张义务来源于、从属于、服 务于权利。从义务本位模式到权利本位模式是法律文化的历史进步，这种文化鼓励人们以 积极的公民意识，热情而理智的地参与法律生活和社会公共事务。权利本位观排斥或否定 了过多、过滥的强制性行政手段，为非强制性行政管理手段的产生提供了更加广阔的空间， 推动了非强制性行政管理手段的进一步发展。 从以上论述可以看出，在行政法领域对强制性行政行为进行理性界定并通过法律规则 进行严格限控，与行政主体采取灵活的、非强制性的行政手段引起行政相对人与行政主体 积极合作，成为当代行政法殊途同归的两大发展态势。就是在这种大环境下，环境行政非 强制性行政手段应运而生，成为环境行政领域里的新宠。 2 、环境文化、环境伦理和环境意识背景 2 0 世纪初、中叶，环境污染尚不是一个令人头痛的问题，加上两次世界大战的影响， 人们的目光主要放在国际政治和战争问题上。对于环境污染的危害，由于其具有许多不确 定的因素，因而没有予以专门地采取措施，环境问题也没有引起人们足够的重视。 2 0 世纪5 0 年代以后，区域性环境污染开始引起人们的注意。贯穿于5 0 年代至6 0 年 代的著作即美国作家莱切尔卡逊的寂静的春天一书的出版，描述了由于农药污染而 带来的生态危机，引起巨大的轰动，打开了认识环境问题的天窗，扩展了人们的视野，使 。崔卓兰、蔡立东：非强制行政行为，载罗豪才主编：行政法论丛( 第4 卷) ，法律出版社2 0 0 1 年版，第1 2 9 一1 3 1 页。 。罗豪才：现代行政法的基础理论载于中国法学1 9 9 3 年第l 期。 。参见郭道晖著：论法的时代精神，湖南人民出版社1 9 9 7 年版，第2 9 5 2 9 9 页 7 人类将环境污染与生态破坏联系在一起认识环境问题，这是人类认识环境问题的突破和飞 跃。由于寂静的春天的警钟，人类紧接着又敲响了只有一个地球的全球性的洪钟， 以及1 9 7 2 年的人类环境宣言的出炉，从而使得里约环境与发展宣言把全球性的 环境问题的解决，交付给全人类的共同行动。环境文化的脚步加速走向人类灵魂深处。 1 9 6 1 年，人类第一艘载人飞船飞向宇宙，人类第一次看到了从太空传来的图像，看 到了地球的真颜色青蓝色；接着，阿波罗号又从月球上送回荒凉的月球的景象，人们 开始发现在太阳系中只有地球是青蓝色、有生命的星球。这时，自然科学的发现开始导致 人类传统伦理观发生转变。人类环境伦理观的转变使人们开始正视环境问题并采取了一 些科技的、经济的措施对人类的行为加以控制，对污染进行治理，人类在自然界惩罚下开 始觉醒，开始认识到无视自然是一个深刻的历史性错误。这觉醒本身就已经开始孕育着文 化变迁的因素，人类怀着忏悔的心情开始重新调整自己的行为方式和前进步伐，自觉地协 调与自然的关系。环境文化为社会发展提出的新主张开始成为人类社会的迫切需要并逐步 得到社会的认可和法律的支持，作为文化的系统表现形式的各种思想观念和思维方式逐渐 为人们所接受。“环境文化”、“环境道德”、“环境保护”、“环保产品”、“环境标 志”等名词和术语对人们来说不仅不再陌生，而且成为现代社会中高频使用的词汇；“世 界环境日”、“地球日”、“人类环境宣言”、“世界自然大宪章”等已成为人们社会生 活中和谐的声音。o 随着环境文化的不断传播，在现代科技和经济的发展中，渗透了环境因素、生态意识， 从而形成了一系列交叉性、综合性的具有生态化的新学科，如生态经济学、生态伦理学、 生态法学、生态美学等等。这些新学科具有自然科学的与社会科学相互联系、相互渗透的 特点，在发展自然科学的同时发展了环境文化，使得环境保护主义者、环境哲学、环境伦 理学、环境社会学、环境保护团体和政党所表达的各种对人类一环境关系的认识和思想， 已不是一种偶然的、少数人的思想，它表达了全人类的共同认识。正是这种认识将人类关 于环境问题的考虑纳入到社会秩序的范畴，并确立了人类环境社会秩序的常态和非常态标 准。这种人类社会环境秩序的常态和非常态标准使人们认识到，环境保护既不只是哪个 国家的事情，也不只是一个国家需强行推行的政策，环境不再是当作与人无关的背景，而 是与人类的整体发展与个人自我发展、人类整体生活与个人生活休戚相关的。显然，这都 为环境行政非强制性管理手段的产生和运行提供了宏大的人文背景。 。汪劲著：环境法律的理念与价值追求，法律出版社2 0 0 0 年版，第5 5 页。 。吕忠梅著：环境法新视野，中国政法大学出版杜2 0 0 0 年版，第9 7 页。 8 3 、可持续发展对环境行政管理手段的基本要求 ( 1 ) 可持续发展的理念 可持续发展理论的提出与2 0 世纪5 0 一6 0 年代一系列问题的出现，以及环境状况的继 续恶化是分不开的。1 9 8 7 年，世界环境与发展委员会( w c e d ) 在关于环境与发展问题 的报告我们共同的未来中首次提出了“可持续发展”( s u s t a i n a b l ed e v e l o p m e n t ) 的概 念。按照我们共同的未来所作的解释，可持续发展是指“既满足当代人的需要，又不 对后代人满足其需要的能力构成危害的发展”。1 9 9 2 年联合国环境与发展大会在里约宣 言中对可持续发展作了进一步的阐述：“人类应享有与自然和谐的方式过健康而富有成 果的生活的权利，并公平地满足今世后代在发展和环境方面的需要。” 从概念和解释中不难看出：第一，可持续发展的前提还是发展。可持续发展的目的是 为了增进人类福利，改善人类的生活质量。但人类的发展和生活的品质的改善，必须建立 在地球生态系统的涵容能力之内，可持续发展的重要标志是资源的永续利用和良好的生态 环境。第二，要实现发展以满足需要，但同时应当维持生态系统的完整性，而不致因当代 人类的发展而损害后代人满足其需要的能力。可持续发展是不对后代人的利益造成危害的 发展，应把当代人的发展和后代人的发展进行综合考虑，既要考虑当前发展的需要，又要 考虑未来发展的需要，不以牺牲后代人的利益为代价来满足当代人的利益。第三，应当把 经济发展与生态的可持续性有机地结合起来。对人类发展的基础环境、资源与能源的 开发和利用，应当维持和建立在利用效率最大化以及废弃、污染物质最小化之上。 可持续发展理念要求确保经济增长建立在生态基础之上，确保这些基础受到保护和发 展，使它可以支持长期的增长。它要求人们改变传统的生产方式和生活方式，改变人类对 自然的态度，在开发和利用自然资源的同时，必须注重对环境资源的保护。所以，可持续 发展理论是指导现阶段环境行政管理的理论基石。 ( 2 ) 可持续发展理念对环境行政管理手段的基本要求 与传统的“发展”观念相比较，可持续发展更为强调在对发展概念的理解上使人类伦 理道德和价值观予以更新，从而影响和导致人类行为和生产、生活方式的更新。可持续发 展是人类社会在几千年的探索实践中找到的一条维持地球生态系统繁荣稳定的发展方式， 它对现代生态学、环境经济学以及环境伦理学的思想理念进行了归纳总结并予以现实化。 可持续发展理念要求环境行政管理手段必须贯彻以下原则： 第一，综合性原则。可持续发展理念要求环境行政管理必须采取综合性措旖，从管理 。林娅著：环境哲学概论，中国政法大学出版社2 0 0 0 年版，第1 8 4 页。 9 体制到管理制度、管理措施和管理手段都要贯彻综合性的原则。为此，需要采取多种环境 行政管理手段，既要强调强制性管理手段，也要根据环境问题的复杂本质和实践情况，重 视非强制性行政管理手段。 第二，前瞻性原则。可持续发展理念对环境保护的理解是贯穿发展之全过程的充分考 量，它要求环境保护不仅仅停留在环境遭到污染破坏事中、事后的控制和补救之上，应把 保护的重点放在污染和破坏的事前防止之上。因此，环境行政管理的手段不能仅仅依靠单 一的事后惩罚性和补救性的强制性管理手段，非强制性环境行政管理手段更能有效地将环 境隐患消灭在萌芽状态，有效地贯彻环境管理的前瞻性原则要求。 第三，协调性原则。保护环境是为了实现人与环境的协调，促进社会的发展。环境管 理本身也需要贯彻协调性原则。环境行政管理只有充分重视环境保护和经济发展的协调才 能真正实现可持续发展战略，只有充分重视环境行政主体和相对人的关系协调才能弥补单 一的环境行政强制在环境保护中的漏洞。非强制性行政管理手段充分体现了发展与环保、 行政主体与相对人关系的协调，对于全面系统地保护环境，实现可持续发展是不可或缺的 重要管理手段。 第四，公众参与原则。保护环境、保障人民群众的健康和促进经济可持续发展，是造 福人民的公益事业，符合人民的根本利益；防治污染、保护环境的内容复杂且涉及面广； 加之每个人或社会组织都可能直接或间接地影响甚至破坏环境。所以，环境行政管理必须 贯彻公众参与的原则。强制性环境行政管理手段强调行政主体的单方面意志，在一定程度 上阻却了公众参与的渠道：与之相反，非强制性环境行政管理手段的非强制品质，拓宽了 公众参与环境管理的道路，增加了公众参与的机会，对有效保护环境、实现可持续发展战 略有重要的作用。 4 、环境问题的解决对行政管理手段的理想选择 在环境问题发展的初级阶段，人们对环境问题的认识有所差异，对环境保护法律手段 的选择也进行了不断尝试。在对环境问题的较深层认识和对法律手段的选择实践中，人类 也对环境行政管理的传统手段进行不断的检讨且认识不断加深。 ( 1 ) 单纯依靠强制性管理手段的缺憾 博登海默指出，法律的主要作用并不是惩罚或压制，而是为人类共处和为满足某些基 本需要提供规范性安排。使用强制性制裁的需要愈少，法律也就更好地实现了其巩固社会 和平与和谐的目的。如果人们不得不着重依靠政府的强力作为实旌法律命令的手段，那么 这只能表明该法律制度机制的失效而不是对其有效性和实效的肯定。环境行政强制性管 理手段作为行使环境保护法律所赋予的权力的表现形式，在实施过程中必然离不开暴力、 强制和镇压。正是行政手段的暴力、强制和镇压本性，实在地显现了环境行政强制性管理 手段的不足之处，形象地暴露出环境行政强制性管理手段的缺陷。 其一、在实现环境行政目标方面的局限。在环境保护领域，如果等环境受到污染和破 坏后才采取对策，不仅治理费用非常昂贵，在经济上得不偿失，而且许多危害后果是不可 逆转的。所以，环境行政管理手段应有利于对环境污染和破坏进行预先控制。正是认识到 这一点，世界各国在本世纪七十年代末、八十年代初已形成共识：将环境保护工作的核心 和重点，从末端治理转向源头控制，强调以防为主，发挥预先控制的功能。强制性管理手 段作用的发挥