（经济法学专业论文）论我国存款保险制度的构建(1).pdf

i 摘 要 作为金融安全网的组成部分之一，存款保险制度在保护存款人的利益，增强存 款人的信心和维护金融体系安全与稳定等方面都发挥了重要的作用。自 1933 年存款 保险制度在美国正式确立至今，全球已有逾百个国家建立了这一制度。目前，我国 的存款保险制度也处于积极地筹建当中，但仍有许多问题尚待解决，因此，对存款 保险制度进行深入和系统的研究无疑具有十分重要的理论和现实意义。本文以存款 保险制度为研究对象，分析了我国现行隐性存款保险制度的弊端和建立显性存款保 险制度的可行性，并在借鉴国外存款保险制度经验的基础上，结合我国实际，提出 了构建适合我国国情的存款保险制度的基本设想。全文分为三章： 第一章是存款保险制度概述。简述了存款保险的概念、性质与特征，介绍了存 款保险制度的功能和负面效应，以及存款保险制度国际核心原则与国外规定概况， 为下文深入研究存款保险制度在我国的构建奠定了基础。 第二章是我国建立存款保险制度的基础条件分析。指出了我国现行隐性存款保 险制度的弊端，分析了我国建立显性存款保险制度的可行性条件。 第三章是构建我国存款保险制度的基本设想。在借鉴国外存款保险制度经验的 基础上，结合我国实际，本文提出了构建我国存款保险制度的基本原则和立法宗旨， 并对存款保险制度的具体设计和存款保险配套制度的建立及完善提出了切实可行的 建议。 关键词：关键词：存款保险制度；核心原则；基础条件；基本设想 ii abstract as a part of financial safety net, deposit insurance system has unique functions in protecting depositors interests, keeping depositors confidence and maintaining financial safety and stability. there are more than 100 countries which have established the deposit insurance system since it was established in america initially. china is also actively constructing the deposit insurance system, but there are many problems to be solved. therefore, it is meaningful to study on the deposit insurance system. the essay takes deposit insurance system as the researching target, analyzes the defects of the way to protect the deposit at present and the feasibility to establish the deposit insurance system in china, on the basis of learning from experience and success stories of foreign countries and combining the practical situation of our country, puts forward a basic thinking for the construction of our countrys deposit insurance system. the essay has three chapters: the first chapter is a brief introduction of deposit insurance system. it describes the definition, property and character of deposit insurance, introduces its function and negative effects, and international core principles of the system and survey of the foreign countries, which establish a theoretic foundation for the analysis below. the second chapter is the analysis of the infrastructures of establishing the deposit insurance system in china, which points out the defects of the implicit deposit insurance system at present, and analyzes the feasibility to establish the explicit deposit insurance system in china. the third chapter is a basic thinking for the construction of our countrys deposit insurance system. on the basis of learning from experience of foreign countries and combining the practical situation of our country, the essay puts forward the basic principles and the purpose of legislation, and provides some practical suggestions for the detailed design of the deposit insurance system and the supplementary reform in china. key words：deposit insurance system; core principles; infrastructures; basic thinking 原创性声明原创性声明 本人郑重声明： 所呈交的学位论文，是本人在导师的指导下，独立进行研究工 作所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本论文不含任何其他个人或集体 已经发表或撰写过的作品或成果。对本文的研究做出重要贡献的个人和集体，均已 在文中以明确方式标明。本声明的法律结果由本人承担。 论文作者签名： 日期： 年 月 日 学位论文使用授权说明学位论文使用授权说明 本人完全了解烟台大学关于收集、保存、使用学位论文的规定，即： 按照学校要求提交学位论文的印刷本和电子版本； 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文 2 第一章 存款保险制度概述 第一节 存款保险的概念、性质与特征 一、存款保险的概念 存款保险制度（deposit insurance system），是指一个国家或地区的政府为 了保护存款人的利益，维护金融业的安全与稳定，通过法律形式在金融体制中设立 专门的存款保险机构，规定一定范围的吸收存款的金融机构必须或自愿按照存款的 一定比例向存款保险机构缴纳保险费，存款保险机构对其投保成员进行定期或不定 期的检查，将成员的财务状况约束在大体平衡的范围之内，在投保金融机构发生支 付危机或破产倒闭时，由存款保险机构向其提供资金援助或向存款人支付部分或全 部存款的法律制度。 这一制度的核心在于建立市场化的风险补偿机制，为金融体系 提供一张安全网，以有效地化解金融风险，防止因个别金融机构的倒闭而引发的挤 兑恐慌和金融危机。 存款保险制度，从广义上包括显性存款保险制度（explicit deposit insurance system）和隐性存款保险制度（implicit deposit insurance system）两种。其中， 显性存款保险制度是指是一国政府或私营组织以法律的形式或通过合同的安排对保 护的金融机构规定种类的存款进行保险的制度，其对存款保险的要素、机构设置以 及问题机构的处置等问题通常都做出了明确的规定。迄今全世界已有逾百个国家建 立了显性存款保险制度。而隐性存款保险制度则指国家没有对存款保险做出法律或 制度上的安排，在金融机构倒闭时，往往由政府或者中央银行在事后提供补偿，即 以国家信用对存款进行的担保。在隐性存款保险制度下，对哪家金融机构的存款给 予保护，以及如何进行保护都是不确定的，政府具有完全的自由裁量权。 我国一直 以来实行的是隐性存款保险制度，而目前尚没有建立显性存款保险制度。 本文所论述的存款保险制度，若未特别说明，均指显性存款保险制度。 二、存款保险的性质 张桥云： 存款保险制度 ，成都：西南财经大学出版社，1997 年，第 3 页。 丁邦开、周仲飞主编： 金融监管学原理 ，北京：北京大学出版社，2004 年，第 312 页。 烟 台 大 学 硕 士 学 位 论 文 烟 台 大 学 硕 士 学 位 论 文 3 笔者认为，存款保险在性质上属于政策性保险，即国家为促进有关产业的发展 或实现其他特定的政策目标，而在政府的干预下运用政策支持或财政补贴等手段， 对该领域的危险给予保护或扶持的一种保险业务。 首先，从法律的角度看，存款保险是在投保人（吸收存款的金融机构）与保险 人（存款保险机构）之间建立的保险合同关系。存款保险借用商业行为的手段，聚 集起众多金融机构以合理计算的负担形成的一笔巨大的保险基金，作为经济补偿和 理赔资金的来源，来分担部分被保险金融机构倒闭所造成的经济损失，防止因“多 米诺骨牌效应”而对整个地区金融秩序造成的破坏。同时，存款保险机构与投保金 融机构之间还是一种监管者与被监管者之间的关系，存款保险机构不但会在保险事 故发生后进行理赔，还会在事前积极地运用各种防范措施，促使投保金融机构稳健 经营，从而有效的控制各种金融风险的发生。可见，具有事后补救和事前监督防范 双重职能的存款保险，可以被看作是一国政府为了社会公共利益而提供的一种公共 产品。 其次，具体就存款保险制度而言，第一，其设立的目的是为了保护存款人的利 益，降低金融机构的经营风险，并促进金融机构的成长，这体现了国家维护金融体 系安全与稳健发展的政策导向。第二，存款保险机构一般是由国家确定的特定的保 险机构，其在国家专门制定的存款保险法律、法规的范围内运作经营，依法执行着 国家的职能，是国家对经济进行干预的一种表现。第三，存款保险带有突出的强制 性色彩，存款保险以政府强制力作为后盾，一般要求全部或者大部分从事吸收存款 业务的金融机构投保，并对承保范围、保险费率和限额等方面做出了强制性的规定， 不允许双方当事人的自由协商和随意变更。因此笔者认为，存款保险这一特殊的保 险形式，其性质属于政策性保险。 三、存款保险的特征 作为对存款进行的保险，存款保险的性质决定了其具有以下特征； （一）存款保险的政府主导性 存款保险只能由政府提供或以政府支持而存在。由于存款人挤兑造成的银行危 机具有强传染性，单个金融机构的问题极易辐射至整个金融体系，从而引发灾难性 烟 台 大 学 硕 士 学 位 论 文 烟 台 大 学 硕 士 学 位 论 文 4 的损失，因此存款保险机构通常必须以拥有强大资金实力的国家信用为后盾， 即由 政府为其提供资金与信用的双重保障。在这一点上，私人财团和地方政府往往由于 实力和职能的限制而难以担此重任，例如美国的摩根财团在上世纪三十年代的经济 危机期间尝试的失败便是明证，因此世界上大多数国家的存款保险都是由政府主导 的。 （二）存款保险的法定性与强制性 存款保险制度是主权国家以立法的形式明确予以规定的制度，反映了主权国家 保护存款人利益以稳定金融秩序的立法理念。通过对存款保险机构的设立、职能、 运作方式，双方当事人的权利义务，对出现问题的银行的处理方法及赔付等有关存 款保险本身的事项以法律法规的形式加以明确，能够以法律的约束力规制有关各方 的权利义务，并对存款保险制度的有效运行起到重要的保障作用。 另外，作为以政府为强力后盾所推行的金融风险防范法律制度，存款保险制度 还体现了国家意志对契约自由的干预，体现了国家对弱势群体利益的倾斜性的保护， 因此存款保险往往带有强制性。各国存款保险法大多数都规定凡属于存款保险范畴 的金融机构必须参加存款保险，否则，将承担相应的法律责任。 （三）存款保险的有偿性和互助性 存款保险，一方面是有偿的，即只有在投保人按规定缴纳保险费后，双方的存 款保险关系始建立，投保人才能把风险转嫁给保险人，而保险人只有收取了保险费， 才有义务在约定的保险风险出现时，对投保人承担提供流动性支持或代替其向存款 人补偿的义务； 而在另一方面，存款保险又是互助的，即存款保险需要依靠众多投 保人的互助共济，通过集中起投保金融机构的经济力量，建立足够规模的保险基金， 以分担部分投保金融机构倒闭造成的经济损失，因此具有“一人为众，众人帮一” 的互助性特点。 （四）存款保险的非盈利性与垄断性 存款保险的主要目的在于保护存款人的利益，降低金融机构的经营风险，提高 张效冬： 试论存款保险产生的基础与性质 ， 金融研究1998 年第 8 期。 贺瑛： 存款保险理论与实践 ，上海：上海财经大学出版社，2003 年，第 45 页。 烟 台 大 学 硕 士 学 位 论 文 烟 台 大 学 硕 士 学 位 论 文 5 公众对一国金融体系的信心，即社会公共利益才是存款保险的最高追求。即使存款 保险机构掌控下的存款保险基金在运作和管理中产生了部分收益，这些收益也只能 用于在损失发生时用来抵御风险损失，而不能用于向股东分配。 也正因如此，使得存款保险机构一般都具有垄断性。各国一般只有一家存款保 险机构进行运营。即使在存款保险体制上采取分散形式的国家建立有多个存款保险 机构，但它们针对不同类型的金融机构提供保险，也不存在同业竞争的问题。 （五）存款保险的时效性 时效性是指存款保险合同是有一定期限的，保险人只对保险合同有效期间倒闭 的投保金融机构的存款给予赔偿，而未参加存款保险，或者已终止存款保险关系的 金融机构的存款一般不受保护。如美国对被取消保险资格的银行的原有存款仍提供 为期两年的保护，而新吸收的存款则不予保护。 第二节 存款保险制度的功能及负面效应 一、存款保险制度的功能 存款保险制度之所以能够被众多国家所采纳，原因在于该制度所具备的独特的 功能。一般来说，存款保险制度的功能主要有以下几点： （一）保护存款人的利益 保护存款人的利益是存款保险制度最直接的功能。由于广大存款人的存款是金 融机构负债的主要来源，也是整个社会信用制度的基础，因此存款人在整个金融体 系中有着特殊重要的地位，其利益若不能得到有效的保障，就会丧失对金融体系的 信心，从而形成挤兑继而引发银行恐慌和金融危机。但是，在市场机制的自发作用 下，存款人却很难真正实现与金融机构的平等交换和自我保护。存款人，特别是占 绝大多数的分散的小额存款人，由于知识、信息和能力的缺乏，不可能对金融机构 的资信、实力和经营状况等有较全面的了解，因此无法对其存款的风险程度做出客 观的判断。在这种情况下，国家通过法律的形式强制实行存款保险制度，明确规定 存款人在金融机构倒闭时可以获得保险赔偿，以避免其存款受到损失或将这种损失 张桥云： 存款保险制度 ，成都：西南财经大学出版社，1997 年，第 20 页。 烟 台 大 学 硕 士 学 位 论 文 烟 台 大 学 硕 士 学 位 论 文 6 降到最低，这增强了处于弱势和相对不利地位的存款人的安全感和对金融体系的信 心，能有效地减少挤兑的可能性，避免因一家金融机构倒闭而给整个金融业带来恐 慌。 （二）维护金融体系的安全与稳定 在市场经济中，任何经营都是有风险的，作为金融市场上最主要的金融中介机 构的银行也不例外。银行的独特性在于运用流动性负债为流动性资产融资，其内在 的不稳定性极易遭受挤兑的冲击。同时在实践中，银行为了追求利润最大化，往往 在利益的驱动下做出非理性的、盲目的、高风险的投资行为，或者进行掩盖自身问 题的违规操作，这会严重危及到银行的经营安全。而由于银行挤兑的极强传染性， 个别银行因经营不善导致的存款人挤兑，可能瞬即波及到整个金融业，造成大规模 的金融危机。而存款保险制度的建立，一方面可以通过事先的风险管理，对投保金 融机构的经营实施监管，做到防患于未然；另一方面还可以在事后及时救助、处置 和清算发生问题的金融机构，阻断银行破产风险的传递，以国家信誉和实力为存款 人提供有效的保护，稳定存款人的心理，减少因挤兑而引起金融机构连锁破产的可 能性，就如同一张安全网，维护和提高了金融体系的整体信誉和稳定性。 （三）救助和处置有问题的投保金融机构 对有问题的投保金融机构进行救助和处置，是存款保险制度的一项重要功能。 金融风险的不断累积可能会导致投保金融机构出现经营危机，此时，如果投保金融 机构倒闭会对公众信心和金融体系产生重大影响，而且挽救的费用小于银行破产清 偿的费用，存款保险机构便可以对投保金融机构采取救助措施，如向该金融机构存 入存款、发放贷款或为其融资担保等方式提供流动性支持，以帮助其摆脱资金和财 务困难，在可能的范围内避免其倒闭。而当投保金融机构确实面临倒闭时，存款保 险机构则可以促使投保金融机构间采取兼并或收购的方式进行重组，以帮助他们顺 利兼并或恢复营业，减少给经济和社会带来的震荡和不安。另外，若救助失败，投 保金融机构依法需要破产时，可由存款保险机构对该金融机构进行破产清算，处理 资产残值，并按规定对存款进行赔付。 存款保险机构根据以上不同的情况，对出现问题的投保金融机构所采取的不同 的危机处理措施，是在充分了解投保金融机构的基础上对症下药的行为，这能够使 烟 台 大 学 硕 士 学 位 论 文 烟 台 大 学 硕 士 学 位 论 文 7 投保金融机构尽快恢复或尽量使破产金融机构的财产价值不受毁损与贬值，以有效 地化解金融风险或防止风险的蔓延。 （四）提高金融监管水平 存款保险制度除了具有对投保金融机构在发生问题后的消极救济性，更为重要 的是还具有事前的积极预防性。存款保险机构与投保金融机构之间的保险合同，确 立了存款保险机构对投保金融机构出现的风险和损失的保证支付责任，因此，为了 减少保险赔偿金的支出，存款保险机构势必采取措施对投保金融机构的经营活动进 行必要的监督和检查。已经建立了存款保险制度的各国法律大都赋予了存款保险机 构这一监管的权力，即通过资产清查、统计报表、信息报告等方式，及时监督、发 现、披露投保金融机构的信息，提出整改意见，促使投保金融机构安全稳健的运行。 鉴于存款保险机构在收集投保金融机构的经营管理信息上具有的优势，其能够更有 效地在微观上对金融机构的资产风险进行外在的监控管理，同时，由存款保险机构 承担了投保金融机构的负债风险，还可以极大地减轻中央银行的负担，使央行的宏 观调控处于更超脱的地位。因此，建立存款保险制度，使存款保险机构作为一国中 央银行进行金融监管的重要信息来源和补充手段，能够有效地促进金融监管水平的 提高。 二、存款保险制度的负面效应 如上所述，存款保险制度在保护存款人的利益和维护金融体系的安全与稳定等 方面具有重要的作用，但它也并非完美无暇。随着金融业日新月异的发展，存款保 险制度本身存在的一些缺陷，也带来了一些消极的影响。这些负面效应主要表现为 道德风险问题，逆向选择问题和代理问题。 （一）道德风险问题 道德风险是指在信息不对称条件下，由于不确定或不完全的合同，使负有责任 的经济行为者不承担其行动的全部后果，因此，从事经济活动的人，会在最大限度 地增进自身效用的同时，做出不利于他人的行动。 需要说明的是，道德风险并非因 杨家才： 存款保险制度及其运用研究 ， 武汉金融2000 年第 1 期。 卢现祥： 西方新制度经济学 ，北京：中国发展出版社，1996 年，第 263 页。 烟 台 大 学 硕 士 学 位 论 文 烟 台 大 学 硕 士 学 位 论 文 8 存款保险制度的建立而产生，它之前就已存在于金融体系之内，但是，存款保险制 度建立后，因其对存款提供保护，并对问题投保金融机构进行救助，使得原有的存 款人与投保金融机构之间的双向激励约束机制，改变为存款人，投保金融机构和存 款保险机构三者间的单向制约机制，导致投保金融机构所受的激励与约束不对称， 从而使各方都有了产生道德风险的可能。 对存款人来说，存款保险制度建立，使他们不再担心存款会因为金融机构的倒 闭而受到损失，因此将对金融机构的经营业绩和风险状况的监督责任几乎全部转移 给了存款保险机构。这种对存款保险机构的过度依赖，在客观上鼓励了存款人将资 金存入那些许诺最高利息的金融机构，而对这些机构的经营管理水平和资金实力是 否弱于竞争对手并不关心， 甚至缺乏积极性把存款从潜在的破产银行中取出。可 见，存款保险制度降低了存款人通过“用脚投票”而对金融机构审慎经营进行监督 的自我保护激励，弱化了金融机构的市场约束，引发了存款人的道德风险。 而就投保金融机构而言，虽然存款保险制度保护的并非投保金融机构本身，但 是，对存款人的保护意味着存款人的挤兑威胁对吸收存款的金融机构不复存在，投 保金融机构便将市场约束机制的弱化作为可以利用和依赖的重要条件，在追求利润 最大化的驱动下，更多地选择风险更高、利润更为丰厚的资产组合，如高息揽储、 发放风险较大的贷款和进行高风险投资等。这种类似于用资产去赌博的行为，其结 果是如果赌赢了，投保金融机构将获得巨额收益，而若赌输了，大部分损失却由存 款保险机构承担。这种风险与收益的不对称性，会极大地引诱投保金融机构道德风 险的发生。同时，由于存款保险机构普遍对风险等级不同的投保金融机构收取统一 的保险费率，这就使得同样规模但风险较大的银行不需要付出更多的保险费，它承 担的风险将由经营保守的银行所补贴。 这会导致高风险经营的投保金融机构获得采 取更加冒险行为的反向激励，而原本稳健经营的投保金融机构也纷纷投入到冒险的 行列当中，最终引发投保金融机构产生更为严重的道德风险。 最后，对存款保险机构来说，其监管的目标是维护整个金融体系的安全与稳定， 但它的政府背景以及非盈利性质，可能造成其对存款保险制度的依赖和对监管力度 的放松。存款保险机构对处于危机的投保金融机构进行救助而使其免于倒闭，这可 刘吉舫： 也谈存款保险制度 ， 税务与经济1996 年第 6 期。 张忠军： 金融监管法论 ，北京：法律出版社，1998 年，第 294 页。 杨家才： 存款保险制度及中国模式 ，北京：中国金融出版社，2001 年，第 53 页。 烟 台 大 学 硕 士 学 位 论 文 烟 台 大 学 硕 士 学 位 论 文 9 能导致对投保金融机构过度承担风险的失察，延续金融风险的暴露。同时，存款保 险机构可能基于自身利益或政治压力的考虑，对投保金融机构的冒险行为采取宽容 或纵容的态度，甚至掩盖金融风险，或宁可用存款保险基金的损失，以维持金融体 系表面的风平浪静。这种产生于存款保险机构的道德风险造成的后果非常严重，它 延误了解决危机的时机，使社会承担了更为严重的代价。 （二）逆向选择问题 存款保险制度中的逆向选择问题，是指存款保险体系过多吸收脆弱的金融机构 加入而将稳健的金融机构排斥在外的情形。造成这一问题的原因在于存款保险机构 与投保金融机构之间存在的信息非对称。一般来说，金融机构对自身的经营规模、 盈利能力及资金运用的风险程度等都了如指掌，但存款保险机构却没有能力对此做 出准确的判断。在已经建立存款保险制度的国家和地区，普遍实施的都是以市场平 均风险水平为基准而确立的单一固定费率，即保险费率对各投保金融机构都是相同 的，而不是与投保金融机构的风险相挂钩。在这种情况下，那些资产质量优良、经 营稳健的金融机构，就需要缴纳与高风险的金融机构相同的保费，这不但提高了自 身的运营成本，甚至还要无辜地分担有高风险的金融机构从事冒险活动造成的损失。 成本和收益如此不对称，在可以自由投保的前提下，稳健的金融机构自然就不愿意 参加存款保险，已经加入的也会退出。这样一来，整个存款保险体系的风险度就会 提高，存款保险机构为了有足够的存款保险基金用来在紧急情况下补偿存款者，就 只能提高保费。这一举措又会导致次等稳健的金融机构退出存款保险，最终结果是 只有经营状况最差、风险程度最高、最脆弱的金融机构留在存款保险体系中，导致 逆向选择问题的发生，严重地影响到存款保险制度本身的持续发展。 （三）代理问题 在存款保险制度中，存款人和纳税人存款保险机构投保金融机构之间是一 种委托代理的关系，其中负责保护存款人利益的存款保险机构处于代理人角色，如 果其在处理各种关系时，将自身的利益置于存款人和纳税人的利益之上，便会导致 代理问题的产生。 覃晓丹： 存款保险法律制度利弊之研究 ， 经济法学、劳动法学(中国人民大学复印报刊资料)2004 年第 4 期。 烟 台 大 学 硕 士 学 位 论 文 烟 台 大 学 硕 士 学 位 论 文 10 代理问题的首要表现是政治干预，这是指由政府经营管理的存款保险机构，可 能在对投保金融机构进行监管、参与救助或予以破产关闭等过程中，受到政治因素 的介入和干预，而对某些特别机构予以特别对待，从而损害存款人的利益，甚至做 出对整个金融业不利的事情。而存款保险机构的自利也是代理问题的重要表现。存 款保险机构为了掩盖金融体系的真实风险，往往更倾向于采用兼并或提供资金救助 的方式处理存款机构，或是出于自利容忍这些机构继续经营，而没有压力及时关闭 清偿力不足的机构。 这种延误会加大日后对问题金融机构处置的成本，损害存款人 和社会公众的利益。另外，存款保险机构与同为代理人的金融监管机构和中央银行 之间，还可能因为职能相互重叠或缺乏合作而导致机构间的冲突，引发代理问题。 职能设置的缺陷或者沟通协调机制的缺乏，将额外增加存款保险制度运行的成本， 降低运作的效率，并可能产生大量的寻租机会，扭曲存款保险制度设计的初衷。 第三节 存款保险制度国际核心原则与国外规定概况 一、存款保险制度国际核心原则 2009 年 6 月 18 日，国际存款保险协会与巴塞尔银行监管委员会联合发布了有 效存款保险制度核心原则（本文以下简称核心原则）， 在总结各国存款保险 制度应对金融危机经验的基础上，从存款保险制度建立的先决条件和存款保险制度 的具体设计内容上确定了存款保险制度的国际通行准则。 （一）存款保险制度建立的先决条件 核心原则在第 1 条中指出，存款保险制度设计的第一步是要确定其公共政 策目标，并将促进金融安定和保障存款人的利益作为设立存款保险制度的主要目的， 以凸显其价值功能。同时，核心原则还要求政策制定者要事先对外部环境进行 评估分析，以求在最理想的条件下建立存款保险制度。 （二）存款保险制度的具体设计内容 在存款保险制度的具体设计方面，核心原则就存款保险制度的核心内容提 陈树生： 国际存款保险制度及其借鉴 ， 湖南经济管理干部学院学报2005 年第 1 期。 有效存款保险制度核心原则 ，2009 年 6 月 18 日国际存款保险协会与巴塞尔银行监管委员会联合发布。本 文以下简称核心原则 。 烟 台 大 学 硕 士 学 位 论 文 烟 台 大 学 硕 士 学 位 论 文 11 出了一套自愿性的框架供各国参考。这一框架充分吸取了金融危机的教训并反映了 存款保险发展的国际趋势，因此可以被看作是各国建立或改革存款保险制度的重要 基准。 首先，核心原则第 3 条和第 4 条规定，存款保险机构应被正式赋予保证其 切实履行职责的权能，同时在实际运作中要确保其独立性，避免受到政治因素的干 预。而加强存款保险机构与其他金融监管机构之间的信息共享与协调合作，明确各 自的权责分工，以更好地构建一国的金融安全网，则是核心原则中最为突出强 调的内容之一。 其次，核心原则还提出了采取强制投保的方式，以及根据一国的实际状况 和存款保险制度的政策目标等因素，确定存款保险的保险范围和保险额度，并在事 前积累起存款保险基金和实行风险差别费率等内容。 最后，对于如何向问题金融机构提供救助和对破产倒闭的金融机构进行处理， 以及对存款人进行赔付等内容，核心原则也提出了明确的标准和具体的措施。 二、代表性国家存款保险制度规定概况 在全球逾百个已经建立了存款保险制度的国家和地区中，美国的联邦存款保险 制度和德国的非官方存款保险制度最具有代表性，也运作得最为成功，其成功经验 十分值得我国学习和借鉴。 （一）美国的存款保险制度 美国是世界上最早建立存款保险制度的国家。在上个世纪 30 年代的经济大危机 中，美国的金融业损失相当惨重，为了保护存款者的利益，恢复公众对银行业的信 心，美国国会于 1933 年颁布了格拉斯一斯蒂格尔法(glass-steagall act)，并 根据这一法案建立了美国联邦存款保险公司(fdic)，由此开创了世界上第一个正式 的全国性存款保险制度。在 2008 年爆发的国际金融危机中，美国的联邦存款保险制 度又再次成为了金融业的坚强后盾，虽然有几十家银行破产倒闭，但是美国却没有 发生大规模的挤兑现象，这有效地避免了美国的经济遭受更加严重的损失。 成功运作的美国的存款保险制度，不仅得益于美国完备的法律体制、成熟的市 场机制和发达的金融体系，并且美国还特别注重根据经济金融形势的变化而对存款 保险制度做出及时地调整和改革。从法律角度分析，美国的联邦存款保险制度，主 烟 台 大 学 硕 士 学 位 论 文 烟 台 大 学 硕 士 学 位 论 文 12 要有如下内容: 其一，规定了美国联邦存款保险公司（fdic）的组织结构和职能。美国是世界 上最早由政府出面组织建立存款保险制度的国家，政府在存款保险制度的监管和实 施方面起着决定性的作用。作为美国存款保险体系的核心，fdic 是一个独立的联邦 政府金融管理机构，其直接向美国国会负责，并接受美国会计总署的审计。 经美国国会立法授权，fdic 有三大职能:第一，存款保险职能。全美约有 97%以 上的银行存款人的存款接受 fdic 的保险。 第二，银行监管职能。作为美国联邦监 管体系中一部分， fdic 主要负责对 5616 家非美联储成员的州注册银行和储蓄信贷机 构进行监管。 被监管银行需定期向 fdic 报告其经营状况、 收入情况及其他财务资料， 而 fdic 则通过实行检查和监督，采取帮助濒临破产的银行调整经营方向等措施。第 三，处置倒闭存款机构的职能。fdic 是负责承担清算被关闭机构的资产和结算银行 债务工作的专职机构，其职责在于尽可能以最快的速度和最大限度地回收、变现倒 闭机构的资产，以偿付债权人。 其二，明确了参保主体、参保方式及保险费率。美国的联邦存款保险法规 定，所有在联邦注册成立的存款机构都必须参加存款保险，而其余的存款机构则可 以自愿参加，其申请由 fdic 负责审查批准。由于参保金融机构同未参保的金融机构 相比具有更好的竞争优势，因此，目前美国绝大部分的存款机构都参加了存款保险， 具体包括国民银行、储蓄贷款协会、信用合作社、非联邦储备体系的州注册银行和 外国银行在美国的分支机构等。 美国在存款保险制度建立的初期，实行的是按存款数量的固定比例征缴的单一 费率制度。但是这种做法由于未考虑银行风险的大小，容易诱发道德风险而受到批 判，所以美国在 1991 年通过了联邦存款保险公司改进法，转而采取了以风险为 基础的差别费率制度，费率定价根据金融机构综合评级体系（camels）的评级结果 来确定，这在一定程度上强化了市场约束机制，更体现了竞争的公平性。 其三，设定了保险范围和保险限额。美国设定的存款保险范围包括除离岸存款 和海外分支机构存款外的所有国内存款，证券、股票、共同基金投资等投资产品则 不在存款保险之列。而美国的存款保险限额最初是 2500 美元，在经历了一系列的调 整后发展到了 10 万美元。 2008 年的国际金融危机发生后， 美国联邦政府又通过 2008 年紧急经济稳定法将这一上限提高到了 25 万美元。 李静： 美日存款保险制度比较与启示 ，硕士学位论文，山东大学，2005 年，第 26 页。 烟 台 大 学 硕 士 学 位 论 文 烟 台 大 学 硕 士 学 位 论 文 13 其四，对存款保险基金的来源与运用做出规定。fdic 最初的启动资金来源于美 国财政部 1.5 亿美元的贷款和向联邦储备体系成员银行征收的保险费，以及各联邦 储备银行按其 1933 年的资本盈余的 50%认购的股份。在其后的运营中，fdic 除了收 取会员机构定期缴纳的保费外，还可以通过投资或发行股票、债券来募集保险基金， 并有权在必要情况下，获得政府的紧急借款，以解决支付问题。 存款保险基金的运用主要有：（1）存款赔付。（2）向收购方提供贷款或购买 失败存款机构的部分资产。（3）管理费用。（4）向流动性不足的成员机构提供资 金救助。（5）对国库券和政府中长期债券的投资。（6）现金和贷款。 其五，规定了对问题金融机构的处理方式。美国的存款保险制度主要规定了四 种对问题金融机构处理的办法:（1）购买和接受交易。指允许一个健康的金融机构 去获得一个倒闭银行的所有资产与负债。存款者的存款也相应转移到这家机构，由 它负责全额支付。（2）保险存款转移。fdic 在一个破产银行关闭前，通过与当地健 康的金融机构联系，请他们参加竞标以获得整个存款中被保了险的那部分，以节约 fdic 解决问题的成本。（3）公开银行救助。指一个已投保的具有倒闭危险的银行可 以通过取得直接贷款、善意兼并及购买资产等方式获得帮助。（4）直接清偿。如果 fdic 始终不能找到一个倒闭银行的接受者，其将直接对破产银行的存款者，在存款 保险的范围内支付存款。 （二）德国的存款保险制度 德国的存款保险制度虽然也是在银行倒闭、银行业清偿能力不足的情况下，迫 不得已而建立的，但与美国不同，德国实行的是非官方自愿的存款保险制度，其存 款保险体系是由非官方的保险体系和政府的强制性保险体系两部分组成。其中非官 方的存款保险是指由德国国内三大银行集团，即私人商业银行、储蓄银行和合作银 行根据各自的需要在 1974 年以后建立起来的三个独立运作的体系，其完全依赖行业 自律和市场约束进行运作。而政府的强制性保险则是德国为了适应欧盟的存款保 险指令于 1997 年建立起来的。 德国的存款保险方案是迄今为止在金融部门规章制度管理方面公私合作关系的 成功典范，它有效地避免了德国发生像其他国家那样的系统性银行危机或大银行倒 闭的现象。从法律的角度来看，德国的存款保险制度主要规定了以下内容： 陈昕： 存款保险法律制度研究 ，硕士学位论文，黑龙江大学，2007 年，第 36 页。 烟 台 大 学 硕 士 学 位 论 文 烟 台 大 学 硕 士 学 位 论 文 14 其一，确立了非官方的管理方式。德国的非官方存款保险体系是在银行协会内 部建立起来的，属于行业自律的性质，因此德国的存款保险制度在运行中较少存在、 甚至不存在政府的干预。这使得存款保险机构在救助问题银行上具有更强的灵活性 和安全性，其可以直接对存款人进行偿付，还可以对问题银行进行担保或者承担问 题银行的负债，避免了代理问题和政治风险的发生。 其二，明确了自愿的参保方式。在德国，银行有权自愿选择是否参加存款保险， 但德国银行协会的所有成员必须全部加入。事实上由于大多数银行在成立的同时已 经是银行协会的会员，所以尽管是自愿保险，但德国几乎所有的商业银行都加入了 存款保险体系。 其三，规定了广泛的承保范围。德国存款保险的承保范围相当宽泛，几乎无所 不包。除了银行同业存款、内部人存款和不记名债券不进行保险之外，其余存款不 论国内国外，不论币种，都可以享受到几乎全额的保险。 其四，明确了存款保险基金的来源和保险费率。德国的存款保险基金主要来源 于向会员机构收取的保险费用和在必要时加收的特别保费。德国法律明令禁止政府 的资金介入对失败银行的解决程序，以防止银行经营人员的过度冒险行为，有效增 加对银行的市场约束和降低道德风险。而德国的保险费率也经历了从单一费率制度 向以风险为基础的差别费率转变的过程。1998 年后，德国开始依风险分类来确定不 同等级的费率，支付保费 20 年以上且风险级别最低的银行可以免缴保费，而风险级 别较高的银行则要缴纳附加保费，最高可至正常费率的 250。 其五，规定了严格的审计原则。所有参加存款保险的成员银行必须也是德国审 计协会的会员，须定期接受该协会的现场和非现场审计。如果银行发生了增加业务 风险的情况，或者违反银行法及其他涉及到银行业务的相关法律的行为，德国审计 协会有权强迫该银行采取纠正措施。同时，德国审计协会还负责对银行的风险状况 进行评级，即根据会员银行的财务状况、银行管理信息和控制系统的质量等对银行 进行年度评级分类，以此确定对银行实行的不同等级的存款保险费率。 烟 台 大 学 硕 士 学 位 论 文 烟 台 大 学 硕 士 学 位 论 文 15 第二章 我国建立存款保险制度的基础条件分析 第一节 我国现行隐性存款保险亟需制度改革 我国到目前为止还没有一部法律就如何对存款进行保护做出过明确的规定，仅 是在储蓄管理条例 的总则和商业银行法的第 71 条里笼统地规定了对储户 的利益应当予以保护，因此长期以来，我国一直都在实行的是隐性的存款保险制度， 即当经营不善的金融机构退出市场时，由中央银行或各级政府承担对个人债务清偿 的责任。这种隐性存款保险制度的保护范围相当广泛，不但几乎覆盖了所有数额的 银行存款，甚至还延伸到了证券、信托等各个非银行金融领域。如在海南发展银行 的倒闭、广东国际信托的破产和农村信用社的挤兑风潮中，最终均是由国家以财政 资金对存款做出了近乎全额的最后补偿。 应当说，我国的隐性存款保险制度确实曾在某种程度上对稳定人心、避免事态 恶化起到了一定的作用，但它毕竟只是一种消极的权宜之计，随着经济的进步以及 金融业的发展，这种由中央银行或各级政府“买单”的做法，在实际操作过程中已 经暴露出越来越多的弊端，主要表现为: 一、政府对存款的保护机制无法确定 由于没有法律明确的规定，使得政府、中央银行、金融机构、股东、债权人和 债务人等相关利益主体的权利和义务，以及对存款人利益保护的程序等内容都无法 可依、无章可循，再加之又缺乏必要的事前资金积累，导致政府在面对金融机构破 产或存款人挤兑的情况时，是否、何时以及怎样对存款人提供保护都具有很大的不 确定性，保护的结果难以预期，以致无法从根本上确立公众对金融体系的信心。而 且，针对每个具体的个案，各级政府、司法部门、监管机构也都只是根据政府的命 令临时合作，相关各方的利益需要临时协调，这不但会使对问题金融机构的处置错 储蓄管理条例 ，1992 年 12 月 11 日国务院颁布，1993 年 3 月 1 日起施行。 中华人民共和国商业银行法 ，1995 年 5 月 10 日第八届全国人民代表大会常务委员会第十三次会议通过， 根据 2003 年 12 月 27 日第十届全国