（诉讼法学专业论文）论我国法律援助的政府责任.pdf

论我国法律援助的政府责任 摘要 法律援助，是指政府发挥主导作用，依托社会，有效整合政府和社 会设立的法律援助机构组织、法律服务机构等资源，调动以律师为主体 的法律服务人员，为经济困难或特殊案件当事人提供法律服务并减、免 法律服务费的一项司法保障制度。笔者认为，政府承担法律援助责任的 根据是：首先，在法理上，法律援助政府责任来源于国家责任。其次， 法律援助政府责任来源于社会的需求和统治的需要。再次，法律援助政 府责任来源于国际社会对人权保障的要求。现代法律援助制度的政府责 任主要体现在：以宪法和完善的专门立法对法律援助制度予以确认，提 供制度保障；设立专门机构，配备必要的专职人员；提供经费保障；管 理和监督法律援助工作。我国法律援助产生的基础背景是：国家治国理 念的转变；社会主义法制的不断健全完善；现代公共行政思想的导入。 当前，确立和加强我国法律援助的政府责任具有重要的现实意义：是建 设责任政府、法治政府的重要举措；是落实“以人为本、执政为民”的 重要标志；是实现小康社会、和谐社会的重要保证。然而，我国政府承 担法律援助责任仍存在四大现实障碍：制度保障体系不健全、经费保障 不充足、机构框架和职能定位不尽合理、缺乏法律援助实施队伍保障。 因此，根据国外法律援助制度发展中带有普遍性的规律，针对目前出现 的问题，我国政府要全面承担起法律援助的责任，建立具有中国特色的 法律援助制度，当前和今后一个时期，必须从以下几方面着手：完善与 发展我国法律援助政府责任，应坚持目的性原则、现实适应性原则、效 益性原则、系统性、协调性原则、阶段性、可持续性原则；同时，应贯 彻落实如下具体对策：以维护弱势群体的合法权益为出发点；制度设计 科学化；资金筹措多样化；机构设置统一化；服务质量监督规范化；运 行模式社会化；交流与合作国际化。 关键词：法律援助，政府责任，完善，发展 o u rs t a t e sr e s p o n s i b i l i t i e si n l e g a la i ds y s t e m a b s t r a c t l e g a la i dr e f e r st os u c hal e g a ls a f e g u a r ds y s t e mi nw h i c ht h el e g a la i d i n s t i t u t i o n ss e tu pe s p e c i a l l yb yg o v e r n m e n tb r i l 培t h el e a d i n gf a c t o re f f e c t i n t op l a y ，r e l y i n go ns o c i e t y ，e f f e c t i v e l yo r g a n i z et h el e g a ls e r v i c ei n s t i t u t i o n s a n dl e g a ls e r v i c ep e r s o n n e l ，m a i n l yl a w y e r s ，t op r o v i d ew i t hl e g a ls e r v i c et o t h el i t i g a n tw h oa r eh a r d p r e s s e di nt o u g he c o n o m y c o n d i t i o no rs p e c i a lc a s e s ， a n de x e m p to rr e d u c et h e i rs e r v i c ef e e t h ea u t h o rt h i n k st h es t a t e 。s r e s p o n s i b i l i t i e s i nm o d e ml e g a la i d s y s t e m c o m e sf r o mt h en a t i o n a l r e s p o n s i b i l i t y ，t h es o c i a ld e m a n d sa n dt h er u l i n gr e q u i r e m e n t s ，a n di ti sa l s o t h er e q u i r e m e n to ft h ei n t e r n a t i o n a ls o c i e t yf o rs a f e g u a r d i n gh u m a nr i g h t s s t a t e sr e s p o n s i b i l i t i e si nm o d e ml e g a la i ds y s t e ma r er e f l e c t e da sf o l l o w i n g ： t oc o n f i r mi tw i t hc o n s t i t u t i o na n dp e r f e c tl e g i s l a t i o n ；t oe s t a b l i s hl e g a la i d s y s t e mo rs u p p o r tl e g a la i ds y s t e mm a i n l yf u n d e db yg o v e r n m e n to rw h o l l y f u n d e db yg o v e r n m e n t ；c o n s t r u c tt h es y s t e mo f m a n a g e m e n ta n ds u p e r v i s i o n t h eb a s i cb a c k g r o u n d sf o ro u rc o u n t r yt oi n t r o d u c el e g a la i df r o ma b o a r df i r e ： t h et r a n s f o r m a t i o no ft h o u g h to fg o v e r n a n c eo fs t a t e ，t h ef u r t h e rp r o m o t i o n o fo u rl e g a ls y s t e ma n ds o c i a l i s md e m o c r a c y ，t h ei n t r o d u c t i o no ft h o u g h to f p u b l i c a d m i n i s t r a t i o n a tp r e s e n t , i ti so fg r e a t s i g n i f i c a n c et oe s t a b l i s h a n ds t r e n g t h e nl e g a la i dg o v e r n m e n tr e s p o n s i b i l i t y i th a sd e e p e s tr e a l i s t i c m e a n i n g ：i ti sa l li m p o r t a n ts y m b o lf o rc h e c k i n go u t t h e s l o g a n w h i c h r e g a r d st h ep e o p l e sb e n e f i t s 嬲e s s e n c ea n dc o m i n gi n t op o w e rf o rp e o p l e a n di ti sas i g n i f i c a n ts t e pf o rb u i l d i n gu pt h eg o v e r n m e n tb yl a wt o s t r e n g t h e nt h el e g a la i d l e g a la s s i s t a n c e ，s a f e g u a r d i n g t h er i g h t sa n d i n t e r e s t so ft h ep o o ra n dt h ew e a km u l t i t u d e ，i st h es i g n a lo f j u d i c i a lj u s t i c e a n di ti so fg r e a ts i g n i f i c a n c ef o rc o n s t r u c t i n gh a r m o n i o u ss o c i e t y b u t ，t h e a u t h o rt h i n k s ，i m p e r f e c ts a f e g u a r ds y s t e m ，i n s u f f i c i e n te x p e n d i t u r ea n d u n r e a s o n a b l eo r g a n i cs t r u c t u r ea n df u n c t i o n p o s i t i o n i n g a n d l a c k i n g l e g a la i d t e a m sa r eh a n d i c a p s a f f e c t i n g t h eg o v e r n m e n td u t yo nt h e l e g a la i d t h e r e f o r e ，a c c o r d i n gt ot h eu n i v e r s a ll a w i nt h ec o u r s eo fp r o b i n g i n t od e v e l o p m e n to ft h eg o v e r n m e n td u t yo nt h el e g a la i da n dt h ee x i s t i n g p r o b l e mo fl e g a la i dg o v e m m e n tr e s p o n s i b i l i t y ，o u rc o u n t r ym u s tu n d e r t a k e n r e s p o n s i b i l i t ya n dc o n s t r u c t s o c i a l i s m l e g a l a i ds y s t e m f r o mn o wo n , s p e c i a l l y , w ec a ns t a r tf r o mt h ef o l l o w i n ga s p e c t st op e r f e c ta n dd e v e l o p s o c i a l i s ml e g a la i ds y s t e m ：w es h o u l da d h e r et ot h eb a s i cp r i n c i p l e a s f o l l o w i n g ：a c h i e v i n gt h ea i mo fm o d e ml e g a la i ds y s t e m ( t h ef i r s ti s t h e p r o t e c t i o no fl e g a lr i g h t so f t h ew e a k t h eo b j e c to fl e g a la i ds h o u l da l w a y s b et h ew e a kg r o u po ft h es o c i e t y ) ；r e a l i s t i cm e a n i n g ；h i g he f f i c i e n c y ( t h e s u b j e c to fl e g a la i d s h o u l dg e tt h eb e n e f i c i a lr e s u l tt h r o u g hl e g a la i d i n c h o o s i n gl e g a la i dm o d e l s ，p e o p l et r yt op r o v i d em o r el e g a la i dt o m o r e p e o p l ei ng i v e nt i m ea n dm a k es u r eo ft h eq u a l i t yo f t h ea i da n do ft h eb e s t s o c i a le f f e c t ) ；s y s t e m a t i c ；h a r m o n i o u s ( i ti sac o o r d i n a t e dg r o w t h t h eg r o w t h o fl e g a la i di ss u p p o s e dt oc o o r d i n a t ew i n lt h ep o l i t i c s e c o n o m yc u l t u r eo fa c o u n t r y ) ；s t a g i c ；s u s t a i n a b l e f u r t h e rm o r e ，w en e e dt op e r f e c to u rl e g a la i d i n s t i t u t i o n si ns u c ha s p e c t s ：s a f e g u a r d i n gt h er i g h t sa n di n t e r e s t so ft h e p o o r a n dt h ew e a km u l t i t u d e ；m a k i n gf u r t h e ri m p r o v e m e n t si nl e g i s l a t i o nw h i c hi s m a t u r e ，h e a l t h ya n dc i v i l ；s e t t i n gu pt h es y s t e mo fl e g a la i df u n d ss u p p l i e s w h i c hg o v e r n m e n ti sam a i nv i s i t o ra n dr a i s i n g m o n e yf r o mm u l t i p l e c h a n n e l s ；s e t t i n gu pu n i f i e d ，h i g h - e f f i c i e n ta n dc o m p l e t eo r g a n i z a t i o n s ； a m p l i f yt h es y s t e mo fs u p e r v i s i o n ，s t a n d a r do p e r a t i o ns e q u e n c e ，m a n a g e m e n t ； u n i t i n gp o w e r so ft h ew h o l es o c i e t ya n df o r ma l le n v i r o n m e n ti nw h i c h e v e r y o n ec o n c e r s ，s u p p o r ta n dj o i ni ni t ；i n t e m a t i o n a l i z a t i o n ( t h eg r o w t ho f l e g a la i ds h o u l db ei ni n t e m a t i o n a ls o c i e t y l e g a la i dw a sn o to n l yd e v e l o p e d f u l l y w i t h i nt h ec o u n t r yb u ta l s ot h o u g h th i g h l yo fa i lo v e rt h ew o r l d ) k e y w o r d s ：l e g a la i d ，s t a t e sr e s p o n s i b i l i t y ，p e r f e c t ，d e v e l o p 太原科技大学 学位论文原创性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师的指导下， 独立进行研究工作所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本 论文不包含任何其他个人或集体已经发表或撰写过的作品成果。对本 文的研究做出重要贡献的个人和集体，均已在文中以明确方式标明。 本人完全意识到本声明的法律结果由本人承担。 学位论文作者签名：兹永扬 日期：弦。7 年 月0 日 太原科技大学 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解学校有关保留、使用学位论文的规定，同意学校保 留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版，允许论文被查阅和借 阅。本人授权太原科技大学可以将本学位论文的全部或部分内容编入有关数据库 进行检索，可以采用影印、缩印或扫描等复制手段保存和汇编本学位论文。 本学位论文属于保密( ) ，在年解密后适用本授权书。 不保密o , a 。 请在以上括号内打“” 学位论文作者签名： 蔼永扬 日期：坷年歹月f 0 日 指导教师签名：孝1 3 雾尹 日期：。7 年f 月，。e l 论我国法律援助的政府责任 引言 法律援助是现代法制国家对公民必须承担的一项责任，是现代法制国家实现司 法公正和保障基本人权的一个不可替代的重要手段，是世界各国普遍采用的司法救 济制度。有入说，衡量一个国家经济发展的繁荣程度，要看它的证券市场：衡量一 个国家的法治完善水平，要看它的法律援助制度。法律援助制度是现代国家法律制 度，特别是诉讼法律制度的重要组成部分，是社会进步和文明的表现，被誉为贫弱 者的“诺亚方舟”、法律界的“希望工程”。 我国法律援助制度自1 9 9 4 年创建以来，为大量贫、弱、残者提供了法律服务， 维护了司法公正和社会稳定，改善了中国对人权保护的国际形象。特别是2 0 0 3 年7 月 1 6 日法律援助条例的通过，使我国法律援助首次有了统一的国家立法，标志着 我国法律援助制度建设达到一个新的水平，具有重大的现实意义。“国家尊重和保 障人权”的规定被正式写进我国2 0 0 4 年宪法修正案。2 0 0 4 年国务院新闻办公室发布 的2 0 0 4 年中国人权事业的进展自皮书以较大篇幅介绍了法律援助制度，指出：“法 律援助制度进一步健全。”中共十六大报告指出：“积极开展法律援助”。国家“十 五”计划纲要明确提出：“建立法律援助体系的目标”。司法部2 0 0 6 年初制定的法律 援助“十一五”发展纲要，十分明确地勾勒出未来五年我国法律援助的发展目标。 然而，作为一项新开创的事业，法律援助有太多紧迫的问题要解决。其中，最 根本性的问题就是法律援助的政府责任问题。建立健全这项制度是“牵一发而动全 身”的系统工程，任重而道远! 这就要求我们坚持不懈地忠于法治理念，与时俱进地 探索制度创新，努力推进法律援助制度发展完善的进程。 一、法律援助政府责任概述 ( 一) 法律援助政府责任的概念 1 法律援助的概念 法律援助制度，也称法律救助、法律扶助、法律服务等，是为世界上许多国家 l 论我国法律援助的政府责任 所普遍采用的一种司法救济制度。其涵义因国家和地区的不同而有所差异。根据英 国简明不列颠百科全书的定义，法律援助是指在免费或者收费很少的情况下， 对需要专业性法律帮助的穷人所给予的帮助。日本新法律学辞典则将法律扶助 界定为在诉讼案件中对伸张正义和维护权利的困难者予以法律上的援助的社会制 度。上述两种定义相比，前者具有较浓的个人本位色彩，侧重于法律援助作为一项 个人权利的实现，并将法律援助的对象限定为因经济困难而无力支付法律服务费用 的贫穷者；后者则具有较强的社会本位倾向，侧重于法律援助作为一项社会权利的 实现，但却将法律援助的范围局限于诉讼程序，未能涵盖非诉讼领域的法律援助， 也有失片面。在近几年国内出版的相关著作中，具有代表性的观点主要有：( 1 ) 法 律援助，是由政府设立的法律援助机构组织法律援助人员和社会志愿人员，为某些 经济困难的公民或特殊案件的当事人提供免费的法律帮助，以保障其合法权益得以 实现的一项法律保障制度。o ( 2 ) 法律援助，是指公民在法律规定的法律事务方面， 需要获得律师帮助但无力支付律师费用时，由律师按照国家规定承担该项帮助义务， 向该公民提供的法律服务。圆( 3 ) 法律援助，是指对需要专业性法律帮助，而又无力 承担诉讼费用以及无力支付律师费用的公民予以帮助，以维护其合法权益的法律保 障制度。 ( 4 ) 法律援助制度，是指国家在司法制度运行的各个环节和各个层次上， 对因经济困难及其它因素而难以通过通常定义上的法律救济手段保障自身基本权利 的弱者，减免收费，提供法律帮助的一项法律保障制度。 在国内法律援助实践中， 司法部和部分地方司法行政机关也对法律援助定义作过有关解释。司法部关于开 展法律援助工作的通知将法律援助定义为：“法律援助，是指在国家设立的法律 援助机构的指导和协调下，律师、公证员、基层法律工作者等法律服务人员为经济 困难或特殊案件当事人给予减免收费，提供法律帮助的一项法律制度。”囝重庆市 法律援助办法则规定：“法律援助，是指法律援助机构组织律师事务所、公证处、 基层法律服务所等法律服务机构及法律服务人员，为经济困难或特殊案件的公民提 供法律服务并免收或减收服务费用的社会救济制度。” 而上海市浦东新区法律援 助计划第一条指出：“法律援助是法律工作者对需要法律服务而又无力支付费用 的公民，免费提供法律服务的一项社会保障制度。”o o 宫晓冰主编中国法律援助制度培训教程北京：中国检察出版社2 0 0 3 年第3 页 9 青锋中国律师制度北京：中国法制出版社2 0 0 4 年第4 0 4 页 。陶髦等著律师制度比较研免北京：中国政法大学出版社2 0 0 4 年第2 1 0 页 ”张耕主编法律援助制度比较研究北京：法律出版社2 0 0 3 年第4 页 9 宫晓冰主编中国法律援助立法研究北京；中国方正出版社2 0 0 4 年第2 5 8 页 。宫晓冰主编中国法律援助立法研究北京；中国方正出版社2 0 0 4 年第2 9 0 页 。上海市浦东新区法律援助中心。法律援助在行动一纪念上海市浦东法律援助中心成立五周年第1 1 9 页 2 论我国法律援助的政府责任 从不同的角度审视，上述关于法律援助概念的各种表述存在合理的一面，反映 出不同学者之闯、不同国家之间对法律援助概念认知的差异。这种差异主要体现在 主体、内容和性质三个方面。从主体上看，一部分观点将法律援助的主体界定为法 律援助机构、律师、基层法律工作者、公证员和社会志愿者。另部分观点将法律 援助主体界定为律师。另有少数观点认为，法律援助人员是指律师、基层法律工作 者、公证员。从内容上看，一种观点认为，法律援助的内容是指国家在哪些方面为 当事人提供帮助。第二种观点将其界定为减、免费的法律帮助。第三种观点界定为 减、免费的法律服务和诉讼费用的减、免。第四种观点界定为“国家在司法制度的 各个环节和程序上”提供的法律帮助。第五种观点界定为法律服务和律师、审判费 用减免外还包括其他法律程序所需的一切费用。第六种观点则界定为诉讼程序法律 服务费用和诉讼费用减免，不包括非诉讼费用。从性质上看，大多数观点都将法律 援助界定为是一项法律保障制度，还有认为是法律服务行为或活动，极个别观点认 为是社会救济制度或社会保障制度。o 综合上述各种法律援助概念的表述，笔者认为，我们可以对法律援助作这样一 种解释，即，法律援助是指政府发挥主导作用，依托社会，有效整合政府和社会设 立的法律援助机构组织、法律服务机构等资源，调动以律师为主体的法律服务人员， 为经济困难或特殊案件当事人提供法律服务并减免法律服务费的一项司法保障制 度。这一表述较为符合我国目前法律援助的开展现状，突出了法律援助的政府责任 和社会义务。另外，这一表述对法律服务人员的范围未作限定，有利于从更宽泛的 视野整合法律援助人才资源。 2 法律援助的特征 与法律援助概念一样，关于我国的法律援助的特征，学界同样存有不同的认识 和观点。主要观点流派有三种。第一种观点认为，我国法律援助有六个重要特征： ( 1 ) 法律援助是政府职责，它体现了国家和政府对公民的应尽义务和责任；( 2 ) 法 律援助是法律化、制度化的国家保障行为。这有别于律师个人的道义行为和我国五 六十年代以来曾有过的非法律化、制度化的法律帮助行为；( 3 ) 受援对象多样性。经 济困难符合法律规定条件者和法律有特别规定的残疾者、弱者，都可以成为法律援 助对象；( 4 ) 对受援者提供免费或由有一定支付能力者分担部分办案费用的法律援助 服务；( 5 ) 法律服务形式既包括诉讼法律服务，也包括非诉讼法律服务；( 6 ) 法律援 助的实施者既包括专职法律援助律师、社会执业律师、公证员、基层法律工作者在 。竞煦中屋法律援助若干闯愿研究。江苏 荔埘大学出版社2 0 0 3 年第2 9 页 3 论我国法律援助的政府责任 内的法律服务人员，也包括社会团体、法律院校的法律援助志愿人员。 第二种观点 认为，法律援助有三个特点：( 1 ) “国家性”，即国家是法律援助的主体；( 2 ) “福 利性”，即减、免受援人的费用，以满足其行使法定的权利；( 3 ) “专业性”，即法 律援助主要是通过律师、公证员、基层法律工作者依照法定程序为受援人提供法律 帮助。”。第三种观点认为，法律援助具有以下特点：( 1 ) 国家、社会承担援助资金 的公助性：( 2 ) 受援人享受法律援助的无偿性和优惠性：( 3 ) 律师、公证员等提供帮 助的法律专业性。o 综合上述三种观点，笔者认为，法律援助具有以下四个特征：一是法律援助具 有国家性，具有很强的政府主导性。法律援助条例总则第三条明确规定，法律 援助是政府的责任，政府是法律援助的责任主体。这一表述从法律的角度确立了法 律援助“国家性”的特征。二是法律援助具有司法救济性。法律援助制度，通过向贫 弱公民提供法律帮助，使他们能够平等地进入诉讼程序并行使诉讼权利，以此保障其 合法权利的实现。法律援助的司法救济性是从司法的角度使贫弱者获得救济，这种 救济与以经济帮助为目的社会救济、社会保障制度有本质区别。三是法律帮助提供 的专业性。法律援助，是律师等法律专业人员，综合运用法律知识、办案经验和技能 为贫弱公民提供法律咨询、诉讼代理、非诉讼代理和刑事辩护、撰写法律文书等法 律服务。提供这些服务，需要具备较强的法律专业知识和技能。四是受援人获得的法 律援助具有无偿性和优惠性。受援人无需承担任何与此相关的义务，也无需向援助 机构缴纳服务费用，所需的经费支出由政府负担。这是目前世界各国的通行做法。 3 法律援助政府责任的概念 责任一词在现代汉语中的含义，主要有三层：职责，即份内应做的事，如尽 职尽责等；特定的人对特定事项的发生、发展、变化及后果负有积极的义务； 因没有做好份内的事或没有履行义务而应承担的不利后果或强制义务。法律援助， 实质上是国家通过制度化的形式，对法律服务资源进行再分配，以保障贫、弱、残 疾者不因经济能力、生理缺陷所限而平等地获得法律帮助，实现自己的权益；法律 援助，本质上是一种法律帮助，是为保障全体社会成员，在暂时或永久丧失法律服 务费支付能力，需要通过法律途径保障其自身合法权益时，能够获得法律帮助的法 律保障手段。因此，法律援助责任包含两层含义：一是主体所应承担的建立法律援 助机制，实施法律援助行为，使受援人的合法权益能及时得到保障的义务；二是主 。宫晓冰主编中国法律援助制度培训教程北京：中国检察出版社2 0 0 3 年第3 页 母浦皆沽关于法律援助机构模式的思考 广东法学2 0 0 5 年第3 期第2 1 - 3 2 页 。刘根菊法律援助制度的几个问题政法论坛第2 0 0 5 年第1 期第1 5 页 4 论我国法律援助的政府责任 体对不履行义务所应承担的不利后果。 法律援助政府责任指政府负有的建立法律援助制度、维护法律援助体系运转、 监督管理法律援助行为的责任，以及未履行上述职责所应承担的法律责任。法律援 助的政府责任，实际上就是国家所要承担的法律援助责任。因为，政府是国家权力 机关的具体执行机关。本文所要论述的，就是政府在法律援助活动中所要承担的责 任问题。现代法治社会要求国家必须承担法律援助的责任。政府是法律援助的责任 主体。国家是一个政治性概念，是一定地域内一定数量人群的政治结合体。国家并 不对社会直接进行管理。国家控制和管理社会的责任，是通过权力机构以适当的方 式赋予政府职权来实现的。政府是国家权力机构的执行机构，对国家权力机构负责。 因此，国家所要承担的法律援助责任，具体要由政府来履行。向符合条件的当事人 提供法律援助是政府的职责。 ( 二) 政府承担法律援助责任的根据 政府承担法律援助责任的根据来源于国家的责任、社会的需求、统治的要求， 也是国际社会对人权保障的要求。 i 在法理上，法律援助政府责任来源于国家责任 从这个意义上讲，政府承担法律援助责任是被动的。根据主权在民、社会契约 等学说，国家权力是公民权利的让与与集中，公民通过行使立法权来反映自己的利 益，限制国家的权力。公民将自己的一部分权利让渡于国家，在履行公民义务的同 时，就理所当然地有权要求国家保障公民能够行使、享受法律赋予的一切权利。国 家在享有和行使管理社会的权力的同时，也相应地有责任代表公民的利益，特别是 有责任维护处于社会贫弱者境地的公民的利益。在一个真正奉行法治的社会，法律 是调整人们之间各种社会关系的主要机制，是实现社会公正的最重要条件之一。因 此，建立法律援助制度，使每个公民在权利受到侵害时能平等地进入司法程序，利 用公共权力救济手段解决问题，就成为公民的基本权利。这项权利的义务主体就自 然指向国家。这是国家对内的责任。“法律援助的一种合乎规范的正当理由，是来 自国家对法制的承诺”。 但国家是一个政治概念，是一个地域内人类的最高结合体， 国家并不对社会直接进行管理。根据三权分立学说，国家的权力分为立法、司法、 行政三部分。国家控制和管理社会的责任，是通过权力机构以适当的方式赋予政府 。宫晓冰中国法律援助制度培口i l 教程北京：中国检察出舨社2 0 0 3 年第5 页 。( 加) 少戴维戴泽豪斯政府出资的法律服务的蓝图安大略省政府1 9 9 7 年法律援助述评报告第2 卷第4 7 5 页 5 论我国法律援助的政府责任 职权来实现的。“立法权是国家的心脏，行政权是国家的大脑，大脑指使各部分运 动起来”。行使行政权的就是政府。政府作为国家意志的执行机关，其设立的根本 目的，就是忠实地根据国家意志行使国家行政权力。当法律援助通过立法上升为国 家意志时，那么积极履行义务，承担法律援助责任也就必然成为政府的工作了。法 律援助制度，从本质上讲，是社会保障制度，是国家合理利用行政手段对法律服务 资源进行再分配，调节和缩小社会成员收入差距，改善全体社会成员参与社会、经 济和法律生活的程度，从而维护社会稳定的有力措施。其性质就决定了立法、司法 机关都无法涉足这一领域。只有政府有能力运用所掌控的行政权力，调动各种社会 资源，迅速将这一制度从文字变成现实。这就是行政的力量。 2 法律援助政府责任来源于社会的需求和统治的需要 从这个意义上讲是政府主动承担了法律援助责任。人类文明越是进步，对个人 权利和自由越向往，对社会公平正义观念的理解就越深刻。法律作为调整社会关系 的规范在社会生活中扮演越来越重要的角色，司法成为维护社会正义的最后一道防 线。人们无法接受在需要法律救助的时候因种种原因被法律拒之l - j 夕t ，社会也无法 容忍这种不平等。政府作为社会的管理者不能漠视社会的需求，敏锐地捕捉到这种 现象下掩盖的社会矛盾，并从个人的慈善行为中找到了解决问题的良方。社会的需 求催生了政府的责任。政府在履行义务的过程中进一步深刻地意识到法律援助的社 会效果与政府的统治需求是一致的，这为政府积极承担法律援助责任增添了动力。 法律援助是人类社会发展到一定阶段的产物，回顾历史可以看到，法律援助制度产 生的主要社会背景是：社会贫富分化加剧，涉及穷人的法律关系和纷争越来越多，一 部分人由于经济和其他原因不能进入司法程序，而采取法外处置的手段要带来大量 社会问题，甚至影响社会稳定。法律援助制度的实施对完善法制机制，实现法律对 社会的管理功能，扩大法律调整社会关系的覆盏面，促进统治阶级追求的法律关系 的实现，起到了积极作用。同时，在一定程度上体现了中下层社会成员的利益要求， 有助于缓和社会矛盾而社会稳定是政府统治的基本要求，因此，法律援助有助于维 护统治阶级的整体利益和巩固国家机器，各国政府正是看到了这一制度所能带来的 良好社会效果，才纷纷投入精力建立起这一套社会的减压系统，目的是追求社会的 长治久安。 3 法律援助政府责任来源于国际社会对人权保障的要求 2 0 世纪中叶以后，国际人权运动风起云涌，人权保障问题成为国际社会关注的 。髓刁卢梭社会契约论上海；商务印书馆2 0 0 3 年3 月修订第3 版第t 1 3 页 6 论我国法律援助的政府责任 焦点。各国在参与国际事务时，必然要顺应国际潮流，对这一问题作出自己的反应。 法律援助作为司法人权保障制度，受到了各国政府的重视，也引起了国际社会的广 泛关注，在许多关于人权保障的公约、条约、文件中都有法律援助的内容。1 9 7 6 年 生效的联合国公民权利与政治权利国际公约是有关人权保障的最重要的国际公 约，其中对法律援助作出了明确的规定，公约第1 4 条第3 款第d 项规定：被控的罪 犯有权。在司法利益有此需要的案件中，得到为他指定的法律帮助，而在他没有足 够的能力支付法律帮助费用的案件中，不要他自己付费”。1 9 9 4 年生效的联合国 儿童权利公约第3 7 条规定：“成员国应保证每个被剥夺自由的儿童应该有权利及时 得到法律的和其他适当的帮助”此外，联合国还在一系列文件中对法律援助作 出了规定，如联合国关于律师作用的基本原则规定“各国政府应该为给予穷人， 以及在必要时，为给予其他处于下层的人们所提供的法律服务，提供充足的资金和 其他物力支持。律师的职业联合会应该在组织和提供服务、其他资源方面予以合作。” 除了联合国以外，一些地区性的国际组织和区域性条约也对法律援助作出规定，如 美洲国家组织宪章第4 4 条规定“只有各成员国为保障所有人的权利而为其适当 的法律援助，人类才能在一个公正的社会秩序下圆满地实现其宏图大志。”这一系 列公约的规定使法律援助责任成为各缔约国必须承担的一项国际一项国际义务。各 国为了履行对国际社会的承诺，纷纷建立起了法律援助制度。 ( - - ) 现代法律援助制度中政府责任的具体体现 在法律援助层面，政府的责任主要体现在四个方面，即提供有效的制度设计、合 理的机构设置和足够的财政预算和对法律援助进行监督、管理来保证法律援助这一 政府治理手段的健康实施。 1 从立法上看，法律援助制度是现代法制国家的本质要求，但目前还只是一种 辅助性的司法设计 现代法制国家区别于封建专制国家的根本标志之一是，在国家立法中敢不敢在 自己的旗帜上公开打出“法律面前人人平等”的口号，并首先在立法上把每个公民 当成“平等”的法律主体，依法赋予同等的权利义务，特别是在国家根本大法宪法 或宪法性法律文件中开诚布公地申明此点。事实上，现代法制国家，无论是发达的 西方国家，还是发展中的东欧、亚洲和非洲的一些现代法制国家，无不或直接或间 接地在国家的宪法原则中规定或隐含了法律援助的内容。目前，全世界绝大多数国 家已经相继建立起了法律援助制度，它们都无一例外地在宪法或宪法性文件中规定 7 论我国法律援助的政府责任 了有关法律援助内容的条款。 按照国家权力运行的规则，行政权力的内容是宪法和法律赋予的，行政权力的 运作是在法制的框架下进行。政府的任何权力和义务都来源于宪法和法律，因此政 府的法律援助责任也最鲜明的表现在宪法和法律中。首先：各国宪法作为公民权利的 宣言书，对公民基本人权的保护作了概括的规定，特别是涉及诉讼权利的保护对政 府提出了明确的要求。虽然法律援助作为一项具体的司法人权保障制度不可能直接 出现在宪法中，但宪法中关于公民权利保障方面的规定充分说明了法律援助是政府 不可推卸的责任，法律援助制度的构想就发源于宪法的规定。如意大利宪法第2 4 条 规定：“每人均可按司法程序来保护自己的权利和合法权益。在诉讼的任何阶段和任 何情况下，辩护均为不可破坏之权利。贫困者在任何法院起诉和答辩之可能性，应 由特别制度保证之”。日本宪法第3 7 条规定：“刑事被告人在任何场合都可委托有资 格的辩护人。被告人不能自行委托时，辩护人由国家提供”。德国宪法第1 0 1 条、第 1 0 3 条和美国宪法第4 条修正案，则间接规定了这项权利。我国宪法第二章“公 民的基本权利和义务”中的不少条款都规定了保障公民权益的内容。如第3 3 条规定： “中华人民共和国公民在法律面前一律平等”，第4 5 条规定“中华人民共和国公民 在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利。 国家发展为公民享受这些权利所必需的社会保险、社会救济和医疗卫生事业。”宪 法中有关法律援助的直接或间接的规定，是政府责任最重要、最基本的表现和依据。 其次，有些国家还制定了有关法律援助的专门法律。虽然各国的专门立法内容 千差万别，但始终贯串着政府责任的主线。如英国1 9 8 8 年法律援助法，美国州 公共辩护人法、法律服务公司法，法国 1 9 7 2 年审判援助法，日本法律 援助法草案，加拿大安大略省法律援助法，瑞典 1 9 7 3 年法律援助法，德 国诉讼费用援助法、咨询援助法，韩国法律援助法等等。专门立法使 政府责任由宪法上的宏观规定，转化为可操作性的行政行为，充分展示出各国政府 在法律援助中的不同地位和作用。 此外，法律援助的政府责任还被规定在一系列国际文件中。如1 9 6 6 年通过的联 合国公民权利和政治权利国际公约；1 9 8 8 年通过的联合国关于保护所有遭受任 何刑事拘留或监禁的人的原则规定：被拘留人在司法利益有此需要的情况下，应有 权获得由司法当局或其他当局所指派的法律顾问，如他本人没有足够的支付能力， 则无需支付。联合国关于囚犯待遇最低限度标准规则规定：应允许为经审讯的囚 犯申请可以得到的法律援助。1 9 9 0 年通过的联合国关于律师作用的基本原则第4 8 论我国法律援助的政府责任 条还规定各国政府和律师专业组织“应该特别注意对穷人和其他处境不利的人给予 帮助，使他们得以维护自己的权利并在必要时请求律师协助”。国际公约和国际条 约作为国内法的渊源之一，必然影响各国国内法中对政府责任的规定，因此也成为 政府责任的另一种表现形式。 2 政府责任在法律援助机构、人员设置上的体现 任何国家和地区，无论采用何种管理模式和服务模式，都要建立统一的法律援 助管理和实施体系。管理体系的确立对整个法律援助实施系统起着主导作用，服务 机构往往与管理机构的设置相适应。 就刑事法律援助而言，无论是属于现代法律援助制度类型中的福利类型，还是 属于英美类型，在实施援助工作的机构与人员的设置上，都明显体现着政府责任。 表现在：刑事法律援助主要由政府专设的法律援助机构的公职律师来承担，费用由 国家从国库中支付。如，在瑞典、丹麦，法律援助( 包括刑事法律援助) 被看作是一 项社会福利事业，由国家设立专门的机构统一组织实施。在英国，刑事法律援助由 刑事法庭负责，受内政部监督。在美国，刑事法律援助由政府设立的公设辩护人办 公室来承担。在德国，强制辩护案件中，因重大案件或情况复杂或被控人无力自行 辩护时，法官指定公设辩护人为被控人提供帮助。日本1 9 4 9 年建立了国选辩护人制 度。即，被告人请不起律师或不愿请律师时，由法院指定律师担任辩护人，费用由 法院支付。在台湾，高级法院以下各级法院所在地设置公设辩护人。无钱或无能力 聘请律师为其辩护的刑事被告人，当地法院指定公设辩护人为其辩护，也可由政府 专设的法律援助机构指定、委托私人律师来承担，但可从政府那里获得报酬。在加 拿大，私人律师承办法律援助案件的报酬与在社会上受理案件的报酬基本一样。 民事等其他方面的法律援助实施机构及人员设置上主要有三种模式：一是福利 国家设立专职律师组成国家机关性质的专门法律援助机构来承担法律援助，直接体 现了法律援助中的国家责任，如瑞典的公共法律事务所。在香港，政府专设的法律 援助机构为由公职律师组成的法律援助署。二是由政府承担援助费用、由私人组织 或私人律师在国家宏观控制下提供法律援助，间接体现着法律援助中的政府责任。 这种模式主要见予英国、美国等国。三是混合型，即上述两种模式在某些国家或地 区的并行实施。这种模式主要见于加拿大、法国及其它国家或地区。如，在法国， 法律援助机构包括法院和律师协会，他们都有权依法指定律师提供诉讼和非诉讼法 律援助。 。宫晓冰加拿大法律援助制度简介载法制日报 2 0 0 4 年5 月1 7 日第8 版 9 论我国法律援助的政府责任 3 政府责任在法律援助经费来源上的体现 世界各国都把法律援助看作是国家行为，故各国的法律援助均得到了政府不同 程度的拨款支持。经费是开展法律援助的物质基础，体现了政府承担责任的力度， 这也反映了，一国是否建立了现代法律援助制度或现代法律援助制度的典型程度如 何。世界上多数国家的法律援助资金主要来源于国家，一部分来源于个人和社会团 体的捐赠。目前，英国是世界上法律援助财政经费投入最多的国家，法律援助的全 部经费几乎都来t l 中央财政，而且只有法律援助是唯一一项“开放型预算”。 2 0 0 0 2 0 0 1 年度，财政净拨款为1 7 亿英镑( 不包括当事人分担费用和胜诉后返还部 分) ，略低于全国财政支出的1 。其中，9 5 用于律师办案，7 2 0 0 万用于法律援助委 员会的人员工资和行政管理费( 5 ) 。地方财政有少量投入，每年大约有3 4 英镑，主 要用于慈善机构和志愿者低层次的法律援助工作。在美国，刑事法