（马克思主义基本原理专业论文）集体土地征收补偿标准的法律问题研究.pdf

山东建筑大学硕士学位论文 摘要 随着城市化和工业化进程的加快，土地的供需日益紧张。城市土地资源的稀缺性与 农村用地的粗放性，使得征收集体土地成为国家获得土地发展公共事业、扩大城市规模 的主要途径。我国现实社会矛盾的纠纷主要集中于土地征收补偿问题，而土地征收补偿 的核心则是征收补偿标准，土地征收补偿标准直接关系到广大失地农民的权益。现行的 土地征收补偿制度是计划经济体制下的产物，虽然经过多年的发展与调整，但是制度本 身仍存在诸多问题，仍无法避免损害失地农民的合法权益，引发了大量群体性事件，受 到社会各界广泛的关注。完善土地征收补偿标准的相关立法，探索适应社会主义市场经 济发展需要，且有利于保障农民合法权益的土地征收补偿制度已迫在眉睫。 2 0 1 2 年中央农村工作会议提出：“推进集体土地征收制度改革，关键在于保障农民 的土地财产权，分配好土地非农化和城镇化产生的增值收益 。这不仅是中央在保护“农 民土地财产权 问题上最明确的士次表态，而且也为土地征收补偿制度的改革指明了方 ：= ：= 。= 向，即一方面要保障农民的土地财产权，另一方面要使农民可以分享土地的增值收益。 本文正是基于这两方面的内容，以土地置换利益的财产权保障为切入点，探讨我国集体 土地征收补偿标准的问题。具体而言，本文除引言外，主要包括四部分：第一部分主要 是对我国集体土地征收补偿标准的梳理与反思。在概述集体土地征收补偿标准的基础上， 分析城乡土地征收补偿标准的双轨制立法现状，然后通过对济南市集体土地征收补偿标 准的实证调研，使理论与实践相印证，反思我国集体土地征收补偿标准存在的问题及产 生的影响。第二部分主要讨论集体土地征收补偿标准与土地财产权保障。在反思我国集 体土地征收补偿制度的基础上，从农民的土地财产权角度出发，分别从集体土地所有权、 土地承包经营权和宅基地使用权三方面阐述集体土地征收补偿标准对农民土地财产权的 保障。第三部分主要讨论集体土地征收补偿标准与土地发展权配置。在反思我国集体土 地征收补偿制度的基础上，从土地发展权的角度探讨征地补偿标准。土地发展权是重要 的土地财产权，与土地增值收益及其收益分配密切相关，但是我国现行立法并未设置土 地发展权。本部分首先对土地发展权的基本理论进行阐述，在结合我国国情和国外立法 经验的基础上，分析我国集体土地发展权的归属及权益分配问题。第四部分是从集体土 地征收补偿标准的立法完善及相关配套制度完善的角度，提出完善我国集体土地征收补 偿标准立法的建议。 关键词：土地征收补偿标准，土地财产权，土地发展权 山东建筑大学硕士学位论文 l e g a ls t u d yo nt h ec o m p e n s a t i o ns t a n d a r d sf o rt h ec o l l e c t i v el a n d e x p r o p r i a t i o n ，觚gt i n g ( b a s i cp n n c i p l e so fm 帅【i 跚n ) d i r e c t e db yw a n gs h u h u a a b s t r a c t w i t l ln l e i e r a t i o no fc h i n a su r b 锄i z a t i o na n di n d u s 伍a i i z a t i o n l 觚d 鲫p p l y 觚d d e m a n di n c r e 懿i n g l yt e n s e t h es c a r c i t yo fm b 锄l a n dr e s o u r c 嚣鲫d 廿l ee x t 锄s i v er u r a ll 柚d ， m a l ( i n gt l l ec o l l e c t i v el 锄de x p r o 州a t i o nb e c o m et 1 1 em a i nw a yr rm ed e v e l o p m e i l to fp u b l i c u t i l i t i c sa n dm ee i l l 鹕眦e n to fc i t ys i z e c h i n a sa c m a ls 0 c i a lc o n 仃a d i c t i o n sm a i n l yf o c 惦伽 t l l el a n de x p r o p r i a t i o nc o m p i 舶s a t i o n ，a n dt l l el a n de x p r o p r i a 石伽c o m p e 粥a t i o ns t a l l d 莉si s 廿1 e c 0 他o fl a n de x p 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o i n t 鼬t h es t a n i n gp o i n t t o 弧p l o 他t h ep r o b l 锄o fc h i n a sc o l l e c t i v el 觚de x p r 0 研a t i o nc o m p s a t i o ns t 锄d a r d s s p 鲥f i c a l l 弘i i la d d i t i o nt ot l l ei n 昀d u c t i o n ，t h ea n i c i em a i n l yc o n s i s t so ff o u rp a n s ：n ef i r s t p a r tf 0 哪鹤o n 肌a l y z i n g 锄dr e n e c t i n gt h ec 0 i l e c t i v el 肌de x p r o p r i a t i o nc o m p e 璐a t i o n s t 锄d 锄d si nc h i n a b 舔e do n 蚰o v e r v i e wo ft h ec 0 l l e c t i v el 柚d 弧p r o p r i a t i o nc o m p 朗s a t i o n s t a i l d a r 司【s ，m i sc h a p t 盯缸u n y z 髓m ep r e s e n ts i t u a t i o no fu r b a na n dr 哪ml 锄de x p r o p r i a t i o n 山东建筑大学硕士学位论文 c o m p e 必撕0 ns t 觚d 莉so ft h e 铆o - 仃a c kl e 西s l 撕o i l 锄dt h t l l l 0 u 曲t 1 1 ec o l l e c t i v el 锄d e x p l 哪a t i o nc o m p e i l s a t i o ns t 缸i d a r d so fe m p i r i c a lr 器瑚u r l 出i i lj i n 锄，r e f l e c t so nt l l ep r o b l 蜘啮 锄dt h ei m p a c t so fn l ec o l l e c t i v el 锄de x p r o p r i a t i o nc o m p e 璐a t i o ns t 锄d a r d s t h es o c 0 n dp a r t d i s c l l s s 鹤m ec o l l e c t i v el 锄de x p r o p r i a t i o nc o m p e 船a t i o ns t 锄d 砌s 锄dt l l el a n dp r o p e n y r i g l l t sp r o t e c t i o n b a s e do nt h er e f l e 嘶0 no ft l l ec 0 1 l e “v el a n de x p r o 研撕o nc o m p e n s a t i o n s y s t 锄i nc 1 1 i n 如p r o c e e d i n gf 吣mt h e 锄舀eo f m r a ll a n dp r o p e n yr i 曲t s ，n l i sp a r te x p o u n d s 廿l ec o l l e c t i v el 柚dc x p r o p a t i o nc o m p e l l s a t i o ns t a n d a r d sf o rt h ep r o t e c t i o no ff i a 姗e r s l 锄d p r o p e n yr i g h t ss 印a r a t e l y 缸肌c o l l e c t i v el 觚do w n e r s h i p ，l 孤dc o n 仃a c t i n gm a n a g e m e n tr i g h t a n du s i n g 啦| h to fn l r a l h o u s i n gl a n d t h e “r dp a nd i s c u s s 髓t l l ec o l l e c t i v el 锄de x p r 0 研a t i o n 啪p e n s a t i o ns t 锄d 裥s锄dl e l 锄dd e v e l o p m e n tr i g h t sc o n 矗g u r a t i o n b 舔e do nt l l e 托f l e c t i o no ft l l ec o l l e c t i v el 锄de x p r o p r i 撕o nc 0 m p e n s a t i o ns y s t e mi nc l l i n 毛n l i s p a r t d i s c u s s 髂t 1 1 ec o l l e c t i v el 锄de x p r o 砸撕o nc o m p e i l s a t i o n 蛐d a r d sf b mt l l ep o i n to f 访e wo f l a n dd e v e l o p m 朗t g h t s l 锄d d e v e l o p m 髓td g l l t si s 锄i m p o n 锄tl a n d 打g h t s ，a n di ti sc l o s e l y r e l a t e dt 0n l ev a l u eo fl 强d 瞍，i e n u ea n di n c o m ed i 矧b u t i o n ，b u to u rc 咖r e n k l b g 回“o nd 0 懿 n o t 髓t a b l i s ht h el 觚dd e v e l o p m tr i 曲临s y s t 锄t h i ss e c t i o nf i r s td e s 面b 髓m eb a s i cm c 0 巧 o fl a n dd e v e l o p m 既tr i 曲t s ，觚dt l l 锄b 硒c do nt 1 1 es i 眦i o no fc l l i n a 锄df i o 嘣印l e 舀s l 撕v e e x p e r i e n c e ，锄a l y z 骼t l l ec o l l e c t i v eo 、釉e 璐量l i po fl 砸l dd e v c l o p m e n tr i 西l t s 龇l d 地a l l o c a t i o no f r i 酉她a n d 硫陷t s t h ef o u n ：hp a np u t sf 0 刑a r dt l l ep r o p o s a l s t oi m p r o v et 1 1 ec 0 l l t i v el 锄d 甑p r 0 研撕o nc o m p e i l s a t i o ns t 孤d a r d sl e 百s l a t i o 玛舶mt h ep o i n to ft 1 1 ei i n p r 0 v 锄锄to fm e c o l l e c t i v el 锄de x p r 0 州a t i o nc o n l p e l l s a t i o ns t 锄d 莉sl e 西s l a t i o n 觚dt h er c l e v 锄t 趴j p p o n i n g s y s t 锄s k e yw b r d s ：l a n d 哪r i a t i o nc 0 m p 饥s a t i o ns t a n i i 裥s ，l 锄dp r o p e n yr i 曲t s ，l 觚d d e v e i o p m a l td g h t s m 山东建筑大学硕士学位论文 第1 章引言 1 1 选题背景与意义 1 1 1 选题背景 2 0 1 1 年1 月，国有土地上房屋征收与补偿条例公布实施，取代了广受诟病的城 市房屋拆迁条例，初步完善了城市房屋拆迁的征收立法，但因未规范集体土地上的房屋 拆迁，从而使农村集体土地征收补偿问题再次成为社会矛盾最突出的环节，也成为我国 下一步征收立法完善的目标。随着社会经济的飞速发展和城市化进程的不断加快，土地 资源的供需越来越紧张，大量农村集体土地被征收，很多农民失去土地。伴随集体土地 征收成为国家获得土地发展公共事业、新增建设用地、扩大城市规模的重要手段，形成 于计划经济时期的现行土地征收制度，虽对当时经济的发展起到了积极的作用，但是随 着社会经济的快速发展，已不适应当前的发展形势，缺陷日益突显。由于现行相关土地 征收立法的滞后与不完善，产生了诸如征地补偿标准过低、对失地农民的安置方度邳够、 一 等等亨 征地程序混乱、补偿费用分配不合理等问题，严重损害了农民的利益，使社会矛盾同益 - 加剧。 2 0 1 2 年中央农村工作会议提出：“推进集体土地征收制度改革，关键在于保障农民 的土地财产权，分配好土地非农化和城镇化产生的增值收益 ，“土地承包经营权、宅 基地使用权、集体收益分配权等，是法律赋予农民的合法财产权利，无论他们是否还需 要以此来做基本保障，也无论他们是留在农村还是进入城镇，任何人都无权剥夺 。这 是中央在保护“农民土地财产权问题上最明确的一次表态。土地征收其实就是土地收 益在各权益主体间重新分配的过程，在这过程中，失地农民财产权受到侵犯的最直接表 现是土地收益权受到侵犯，而与土地收益权有最直接联系的便是土地征收补偿标准。按 土地管理法第4 7 条规定：“征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及 地上附着物和青苗的补偿费。征收耕地的土地补偿费，为该耕地被征收前三年平均年产 值的六至十倍。征收耕地的安置补助费，为该耕地被征收前三年平均年产值的四至六倍。 但是，每公顷被征收耕地的安置补助费，最高不得超过被征收前三年平均年产值的十五 倍。 显然这样的补偿标准不仅不能反映农地的真实价值，也无法弥补征地对农民造成的 损失，保障失地农民恢复原有生活水平。近年来，党中央、国务院对土地征收问题极为 关注，出台了一系列法律法规，在土地征收补偿方面也作了一些调整，提高了征地补偿 标准，加大了对农民权益的维护，但是却没有从根本上改变土地征收制度本身，这使得 农民在失去作为生产和生活双重保障的土地的同时大量权益被侵害，成为“务农无地、 山东建筑大学硕士学位论文 就业无岗、低保无份 的城市“边缘人 ，被排斥在分享社会经济快速发展的收益之外。 据国土资源部的统计，2 0 0 2 年上半年群众反映征地纠纷、违法占地等问题，占信访接待 部门受理总量的7 3 ，其中4 0 9 6 涉及征地纠纷问题，这其中又有8 7 反映的是征地补偿安 置问题【l 】。如何完善土地征收补偿制度，确定合理的征收补偿标准，更好地保护失地农 民的合法利益，维护社会稳定，并且有利于推动城乡一体化战略转型的实现，已成为一 项亟待解决的重大课题。 1 1 2 选题意义 反思我国现行的土地征收补偿制度，从立法上进一步研究完善集体土地征收补偿标 准，通过合理的征收补偿切实保障农民集体及农民个人的土地财产权，无论从理论上说， 还是从实践上说，都具有重要意义。 1 1 2 1 理论意义 现行土地征收补偿标准过于原则和抽象，而且保障水平低，一虽然随着社会经济的不 断发展，土地征收补偿标准在各地实施中相应地进行了调整，一提高了补偿标准，但现行 征收补偿标准与我国现行的市场经济体制不相适应的矛盾却未在立法上得到改观。检视 现行土地征收补偿标准的立法缺漏，积极探索适应我国需要的土地征收补偿标准，在立 法上予以相关制度的完善，对于切实保障集体土地的财产权价值，完善土地法律制度， 具有十分重要的理论价值。 1 1 2 2 实践意义 在土地征收过程中，一方面是国家为了经济的发展而不断加大征地力度，并尽可能 通过降低征收成本而筹集较多的公共资金；另一方面是农民因不愿失去土地以及对补偿 标准较低的不满而极力地抵制，从而导致征地矛盾日益突显。在城市化进程不断加速的 新形势下，制定合理的土地征收补偿标准，完善相关立法，既有利于调和城乡之间在土 地供需上的矛盾，保护耕地资源，保障粮食安全，又有利于解决失地农民问题，保障农 民的根本权益，防止城乡之间因土地财产权保障的水平不同而加大城乡分化，进而又有 利于保障社会稳定和经济持续快速发展。 1 2 文献综述 1 2 1 国外研究现状 国外对土地征收制度研究相对较早，经过长期的实践发展，已相对完善，且以立法 的形式确定下来，在世界范围内产生着广泛的影响。 关于各国征地补偿标准，存有三种补偿原则：完全补偿原则、适当补偿原则和公平 2 山东建筑大学硕士学位论文 补偿原则。完全补偿原则强调“财产权的神圣不可侵犯 ，是对征收实行全额补偿。适当 补偿原则强调“财产权的社会义务 ，是对征收给予一定适当的补偿，而“适当”的认定 则掌握在国家的手中。公平补偿原则强调“公共利益与私人利益的权衡 ，可以最大限度 地弥补被征地者因征地而造成的财产变动损失，通常是按公平的市场交易价格给予补偿。 美国、日本的宪法规定征收补偿应给予公平补偿( j u s tc o m p e n s a t i o n ) ；法国采用 公平补偿原则，其公平补偿原则要求被征收人全部损失都能得到补偿【2 j ；德国的补偿原 则则经历了从“完全补偿原则”到“适当补偿原则”再到“公平补偿原则 的发展演变。 从世界范围看，大多数国家都采用的是公平补偿原则，以被征收土地的市场价格为基础， 综合考虑土地市场、土地利用状况、被征收者损失等因素。 关于征地补偿标准的分析，国外学者有很多论述。美国的罗纳德咭马利诺和艾德罗 莎于2 0 0 4 年运用信息经济学的分析方法，通过建立相应的模型，最后得出结论，政府在 征收私人财产时，必须要按照市场价格来加以补偿f 3 1 。关于各国征地补偿范围现均呈日 渐放宽之势，一征收补偿通常由土地征收费和土地赔偿额组成，其中土地征收费相当于土 地价值，一般按照征收时的市场价格给足补偿；土地赔偿额是对土地权利人因征收而造 成的经济及其他损失的补偿【4 】。而且许多国家规定：政府不仅要向土地所有者给予补偿， 而且还必须向承租人给予补偿。例如，在英国，土地所有者、承租人和土地占有者都能 获得征收补偿。加拿大也明确规定要向承租人给予补偿。当代日本还出现了一种称之为 “生活权补偿一的新补偿理论，这一理论认为，如果作为征用对象的财产具有财产权人 的生活基盘的意义，那么，对其损失的补偿就不仅限于对其财产的市场价格予以评估， 还应考虑其附带性的损失补偿，甚至有必要给予财产权人为恢复原来的生活状况所必需 的充分的生活补偿【习。 1 2 2 国内研究现状 从2 0 世纪9 0 年代开始，随着土地征收幅度的加大，越来越多的学者开始关注，作 为征地核心之一的土地补偿问题，并且从不同角度进行了分析和研究，力图找到适合我 国国情的土地征收补偿制度。 关于补偿原则与内容的研究 2 0 0 4 年宪法修正案规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土 地实行征收或者征用并给予补偿 。尽管宪法规定土地征收必须给予补偿，但却缺少 补偿基本原则的规定。基本原则是每个法律制度必不可少的要素，有了基本原则才能使 征地补偿遵循统一的标准。虽然目前宪法及相关法律都未规定土地征收补偿的基本 3 山东建筑大学硕士学位论文 原则，但实际上我国采用的是不完全补偿原则。然而随着经济的发展，以往的补偿标准 已不再适合，采取何种补偿原则，如何界定补偿内容，众多专家学者所持观点各有不同： 王瑞雪、陈银蓉( 2 0 0 2 ) 认为根据现阶段国情，借鉴国外经验，我国应采用不完全 补偿原则，由政府对农地所有权进行补偿，并按一定比例向集体支付“农转非 后地价 增值部分【6 】。陈江龙等( 2 0 0 2 ) 认为根据不完全补偿的原则，设黄土地补偿费、青苗及 建筑物、构筑物补偿费、残地补偿费等主要补偿项目，将劳动力安置补助费合并到土地 补偿费项目中1 7 1 。 周平平( 2 0 0 5 ) 【引、吴次芳、鲍海君( 2 0 0 3 ) 【9 1 认为渐进式的发展道路是可取的一 一逐渐扩大补偿的范围，提高补偿的标准，采用“公平补偿 原则。“公平补偿 以完全 补偿为基本要求，不完全补偿为例外。同时，随着我国经济的不断发展，社会主义民主 和法制的不断健全，将比较重大的精神层次的生存权、生活权等损失逐步纳入补偿范围。 汪沪平、唐胜春( 2 0 0 8 ) 【姗、王兴运( 2 0 0 5 ) 【1 1 1 、张全景、王万茂一锄) 【1 2 j 等认 = = ：= ：= 为应该在宪法中引入完全幸瞪原则，因为当前采用完全补偿的条件日趋成熟。，应该 按完全补偿原则将能够举证的具体损失和可以预见的利益损失列入补偿范围，征地补偿 费应包括土地所有权补偿、农民生存权补偿、地上物补偿、残余物补偿、农地生态环境 效益补偿。只有这样才能使失地农民的合法权益得到最大限度的维护，才能使征收集体 土地有法可依。 宋刚( 2 0 0 2 ) 【13 1 、李延荣( 2 0 0 4 ) 等认为应该对土地承包经营权给予补偿。在改革 开放2 0 年后的今天，农村普遍实行了土地承包经营制，农民依法享有土地承包经营权。 土地被征后，受影响最大、受损失最重的是土地承包经营权人。因此，对土地承包经营 权给予补偿是必要而合理的。并且在市场经济条件下，人们的就业方式和就业条件已发 生根本性变化，安置补偿费已失去其原有的意义，可以考虑取消安置补偿费，以对土地 承包经营权的补偿取代安置补偿费【1 4 1 。 关于征地补偿标准问题的研究 我国土地征收补偿标准偏低，这在学术界已达成共识。目前关于土地征收补偿标准 的问题，学界主要有四种观点： 第一种观点主张仍维持现行的平均年产值标准，但提高补偿法定标准。郭岚( 1 9 9 6 ) 认为我国应借鉴大多数国家和地区的做法，提高征地补偿标准，将法定补偿从2 0 倍提高 到3 0 倍、4 0 倍，然后逐步过渡到与市场价接轨1 1 5 1 。 第二种观点主张对公益性和非公益性用地这两类不同性质的用地采取不同的补偿标 4 山东建筑大学硕士学位论文 准。周丙娟、陈美球( 2 0 0 3 ) 【1 6 】、李集合( 2 0 0 8 ) 【1 7 】等认为应结合我国目前存在的征地 行为，以价格差别理论基础，分公共设施、公益事业建设需要征地的征地补偿和非公益 事业建设用地需要征地的征地补偿，两个市场差别定价。孟祥舟( 2 0 0 3 ) 认为应对征用 “公益性 和“非公益性 用地实行区别对待，对“公益性 用地实施“征用 ，仍然保 留“征用 的法律意义；对“非公益性 用地实施“征购 。征用土地实行“补偿价”， 仍采用“土地补偿费+ 农业人口安置费+ 地上附着物和青苗补偿费”的补偿计算方法，而 非公益性项目则实行“征购价”，按照市场价对农民集体土地进行征则1 8 】。 第三种观点主张采取区片综合地价。王兴运( 2 0 0 5 ) 认为应当结合不同时期生产力 的发展水平和人民群众的实际生活水平，在辖区内区片综合地价以下，根据辖区内统一 的年产值量，以不断提高补偿标准的办法予以纠正和克服。辖区内区片综合地价的确定 应科学、合理，并应根据经济的发展及时加以调整；统一年产值量应当考虑被征收土地 的类型、质量、农民对土地的投入、农产品价格、农用地等级等因素【1 9 】。 第四种观点主张采用市场价格的标准进行补偿，这也是大多数学者所主张的观点。 许坚( 1 9 9 6 ) 【2 0 】、钟水映( 2 0 0 5 ) 【z 1 】认为应该尊重土地市场的规律，让产权明晰的土地 资源在市场中充分体现其价值，按照市场机制决定农用地转为非农用地的价格及其利益 分配。无论公益项目和经营性项目，都应该按照市场接受的价格水平获得土地使用权。 一旦确立了按照市场价格征用土地的原则，征地补偿费和安置补助费必将“合二为一一， 国家应不再支付其他补偿费。韩超( 2 0 0 9 ) 陋1 、陈鸿煦( 2 0 1 0 ) 【2 3 】等认为无论公益项目 还是非公益项目，都应以市场价格为基础来确定土地征收补偿的费用。在以市场价格为 土地征收补偿标准的情况下，不能单单以土地的年产值为依据来计算土地的经济价值损 失，而是应综合考虑由于征地行为而造成的环境价值损失、剩余土地以及相邻土地价值 损失、农地的社会保障价值损失等来确定应补偿给被征地农民的土地市场价格。 1 3 研究方法 本文以唯物辩证法为指导，综合运用了实证调查法、文献分析法及比较分析法。 实证调查法是通过问卷调查、实地面谈、走访等方式，有针对性地收集、了解与研 究对象有关的详细资料数据，并对调查到的资料加以归纳分析。本文为了研究济南市的 征收补偿标准，一方面从相关部门获得了济南市土地征收方面的法律法规及有关征收案 例：另一方面对济南市周边地区的村庄进行了走访调查，尽管收集到的数据有限且部分 补偿标准的数据可能与现实中具体发放情况有所不符，但是总体上获得了很多宝贵的一 手资料。通过对具体数据和具体案例的分析，使理论与实际相印证，使论证更具有说服 5 山东建筑大学硕士学位论文 力。 文献分析法是指在搜集、整理文献过程中，通过对文献的研究，全面地把握所要研 究的问题。本文通过对国内外关于土地征收补偿方面文献的整理与归纳，对土地征收补 偿制度有了较为全面的了解，从而为论文的写作打下基础。 比较分析法是研究者普遍采用的分析方法，它山之石，可以攻玉。本文通过对我 国现行土地征收补偿制度进行系统的研究，并在与国外较为完善的土地征收补偿制 度比较分析下，研讨我国土地征收补偿标准所存在的缺陷，在结合我国国情的前提 下，借鉴国内外先进的经验，提出完善土地征收补偿标准的建议。 1 4 研究思路 本文除引言外，主要包括四部分： 第一部分主要是对我国集体土地征收补偿标准的梳理与反思。在概述集体土地征收 补偿标准的基础上，分析城乡土地征收补偿标准的双轨制立法现状，然后通过对济南市 4 = = 集体土地征收补偿标准的实证调研，使理论与实践相印证，从而反思我国集体土地征收 i 补偿标准存在的问题及产生的影响。 第二部分主要讨论集体土地征收补偿标准与土地财产权保障。在反思我国集体土地 征收补偿制度的基础上，从农民的土地财产权角度出发，分别从集体土地所有权、土地 承包经营权和宅基地使用权三方面阐述集体土地征收补偿标准对农民土地财产权的保 障。 第三部分主要讨论集体土地征收补偿标准与土地发展权配置。在反思我国集体土地 征收补偿制度的基础上，借鉴英美等国的土地发展权理论，从土地发展权的角度出发探 讨征地补偿标准。土地发展权是重要的土地财产权，与土地增值收益及其收益分配密切 相关，但是我国现行立法并未设置土地发展权。本部分首先对土地发展权的基本理论进 行阐述，在结合我国国情和国外立法经验的基础上，分析我国集体土地发展权的归属及 权益分配问题。 第四部分是从集体土地征收补偿标准的立法完善及相关配套制度完善的角度，提出 完善我国集体土地征收补偿标准立法的建议。 6 山东建筑大学硕士学位论文 第2 章我国集体土地征收补偿标准的梳理与反思 2 1 集体土地征收补偿标准的概述 2 1 1 集体土地征收补偿的内涵 征收，是国家为公共目的而强制地取得自然人和法人的财产或财产权利的行为，直 接表现为对民事主体财产权的剥夺【2 4 1 。现已成为国家借助行政公权力强制取得他人财产 的常用途径。征收权的行使主要受到两个法律限制：公共利益和公j 下的补偿。国家基于 公权力强制取得财产所有权，是个人利益服从于公共利益的体现，只有在为了公共目的 情况下才可以消除公共利益与私人利益之间的矛盾冲突，所以公共利益是土地征收的前 提和基础。公正的补偿是征收的核心要素。国家征收进行再分配以满足社会共同的利益， 但同时却牺牲了无义务的原财产所有人的合法权益，给予被征收者合理的补偿以弥补经 济上的损失，是公平公正原则的体现。虽然土地征收是国家为了公共利益实施的一种侵 害被征地者权益的合法行为，但是这种损害并不是被征地者依法应该承担的法律责任。 土地征收其实是一种买卖行为，国家通过行政公权力强制购买集体土地，致使土地所有 i ? 权发生转移，在这个强买强卖的征收过程中，土地权利人丧失的只是交易的自由，即没 有选择拒绝交易的自由，但并没有丧失对土地的财产权利，所以，既然是买卖，买卖双 方就应支付对价，国家就必须对被征地者的财产权及财产价值的损失给予公平的补偿。 我国的土地所有制包括国家土地所有权和集体土地所有权两种形式，征收是土地所有权 的强制交易，因此，我国的土地征收主要是针对集体土地，集体土地征收补偿是指国家 为了社会公共利益的需要，依照法定程序，将农民集体所有的土地转为国家所有，并给 予农村集体经济组织和农民个人相应补偿的行为【2 5 】。 2 1 2 集体土地征收补偿对土地财产权的保障 2 1 2 1 集体土地征收补偿对土地财产权保障的法理基础 财产权是一种可以与权利人格、身份相分离，具有财产价值的权利，与生命权、自 由权一起构成了公民的基本权利。私有财产神圣不可侵犯，一方面，各国均通过宪法确 定财产权的不可侵犯性，保障财产权；另一方面，又赋予国家为了公共利益可以依法对 财产进行必要的剥夺，无论财产所有者是否愿意出让。 土地财产权就是指土地所有人使用土地、处分土地及获得土地收益的权利。土地使 用权是土地财产权的基础，土地处分权是土地财产权的象征，而土地收益权则是土地财 产权的实质【2 们。土地由于其稀缺性和不可再生性而具有较高的财产价值，是宪法所称的 需要国家予以保障的财产权，但是同时土地权利人也具有一定的社会义务，当国家基于 7 山东建筑大学硕士学位论文 公共利益的需要就可以对土地权利实行限制和约束，土地征收就是国家对土地财产权施 加的最严厉的限制。“从来没有哪个制度否认过政府的征用权，重要的是征用的法律限制。 1 2 刀 美国宪法修正案规定：“不经正常程序，不得剥夺任何人的生命、自由和财产。 不给予公平补偿，私有财产不得充作公用。 日本宪法规定：“财产权不得侵犯。私 有财产在正当的补偿下得收归公用。 我国宪法同样规定：“国家为了公共利益的需 要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。 土地征收作为对土地财产 权的合法侵犯，必须建立在对土地财产权给予保护的背景下，所以宪法在赋予国家 征收权的同时又对实施征收权附加了重重限制，其中最重要的法律限制便是必须在给予 公正补偿的前提下才能予以征收。 土地征收使公共利益得以实现，但却使农村集体及农民的个人权益受到损害。虽然 土地征收是宪法赋予的合法行为，但这与国家违法行为给相对人所造成的侵害在后果上 并无差别，所以国家必须对这种损害给予合理的补偿。“无补偿无征收”，土地征收补偿 条款便是征收权对财产权限制的制衡，可以使农民的土地财产权保障真正地落到实处。 ? 土地征收必须建立在合理补偿的基础上，这不仅是对国家征收权的一种实质性限制，也 是对农民土地财产权的保障。征收补偿标准，也只有在这样的背景下进行探讨，才具备 了法律层面上思考的依据，具有了立法的伦理基础，具有了确定一切补偿原则的奠基f 2 聊。 2 1 2 2 集体土地征收补偿对土地财产权保障的经济基础 财产权利( e n t i t l e m e n t ) 的保护可以通过以下两种方式：财产规则和责任规则。财 产规则是指任何财产权利在赋予之初就已确定运用何种规则去保护，没有人能从其所有 者那里获得私人财产的法定权利，除非持有者以其对财产主观估计的价格自愿出售【2 9 】。 责任规则是指财产权利可以不经过所有者的同意而获得，但是必需支付由第三方确定的 损失价值补偿。一般土地财产权首先受到财产规则的保护，土地财产权人可以通过自愿 交易的方式获得满意的土地转让价格。但是为了公共利益的需要，土地财产权人需要承 担非自愿的将土地财产权转让给国家的社会义务。当财产权人基于责任规则不得不让渡 自己的财产权，土地权利的保障即转变为土地权利交换价值的保障，合理的补偿标准能 体现征收人与财产权人等价利益置换关系【划。 征收的优势在于：一是可以低于市场的价格购买而降低交易成本；二是强制交易， 不会浪费时间成本或丧失机会成本，可保障交易的效率【3 1 1 。在当今这个资源缺乏的世界 中，最佳的利用有限资源，最大限度的扩大生产，以实现利益的最大化一即效率最大化， 是财产法的经济目标。根据卡尔多一希克斯效率原理，如果一项政策导致“一方有得、一 8 山东建筑大学硕士学位论文 方有失 ，但只要此政策的实施结果能让获利方的收益大于失利方的损失，使获得的收益 完全可以对损失进行补偿，那么这个政策就是有效率的。因为国家为了公共利益的需要 实施土地征收权可以降低获得土地的交易成本，使土地资源得到有效的配置，并可发挥 更大的价值，增加社会福利，所以可谓国家的土地征收行为是有效率的。然而我们一般 是将公平看成是检验政府行为的标准。因此，在土地征收过程中，既要实现效率的最大 化，又要实现公平正义，给予合理公j 下的征收补偿便是一个可以协调效率与公平的方式。 如英国学者安东尼奥格斯所指出的：“对抗政府的一系列干预，补偿可能是一个很有力 的武器。【3 2 l 波斯纳所说：“对公j 下补偿要件的最简单的经济学解释是，它能预防政府 过度使用征用权。如果不存在公平补偿规定，政府早己积极地去用土地替代对社会更便 宜但对政府成本更高地其它投入了。【3 3 】”如果没有公平的征收补偿，政府就会不考虑这 些不需要承担的征收成本而产生“财政幻觉 ，从而忽略土地的财产权成本，不珍惜土地 资源，以致会征收更多的土地，建设超过实际需要的公共项目。所以，土地征收补偿不 仅可以限制国家的征收权，使资源得到有效的配置，而且可以保障农民对土地财产的支 i 配权。 2 2 城乡土地征收补偿标准的双轨制立法现状 新中国对土地征收的规定最早见于1 9 5 0 年的 ：土地改革法，经过多年的法律修订， 逐步形成了现行土地征收制度。其中关于土地征收补偿标准的规定有很多，形成了以：宪 法为基础，以 ：土地管理法、物权法及其他配套措旆条例为主要内容的法律体系， 成为我国现行土地征收补偿标准的主要依据。 2 0 0 4 年宪法修正案第1 0 条规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规 定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿。一这是宪法第一次明确提出征收 补偿，为土地征收补偿提供了宪法基础和保障。 土地管理法第4 7 条规定了“年产值倍数法 的补偿标准：“征收土地的，按照 被征收土地的原用途给予补偿。征收耕地的补偿费用包