（经济法学专业论文）我国农村信用合作社法律制度研究.pdf

中文摘要 农村信用合作社是我国金融体系的重要组成部分，是农村金融的基础力量。 特别是随着农村市场经济的发展，农村经济金融供给与金融需求的矛盾加深，农 村信用合作社的地位和作用显得尤为突出。1 9 9 7 年9 月1 5 日实施的农村信用 合作社管理规定将农村信用合作社定性为“农村合作金融机构，。作为合作制 的金融组织，农村信用社应当具有形成的自发性，社员的互助性、地域性，组织 的自治性等典型特征。然而，作为我国农村合作金融的主体，农村信用合作社从 设立之初就名不符实，虽历经改革，但改革成效并不明显。目前，我国农村信用 合作社仍然存在诸多缺陷：经营宗旨严重异化，背离合作制原则；产权虚置， 产权主体错位，造成农村信用社的风险责任无法落实；法人治理结构不健全，导 致内部人控制现象严重；行业管理体系与金融监管体系不完善等。究其原因，固 然有传统体制和制度方面的原因，然而，法律制度不完善、法律体系不健全则是 更为重要的原因。他山之石，可以攻玉。国外农村信用合作社发展的实践表明， 农村信用社能否规范发展，取决于是否有健全的农村信用合作社法律制度。反观 我国的农村信用合作社立法，法律体系不健全、规范效力层次低、相关立法之间 存在冲突、作为规范农村信用合作社的专门规章农村信用合作社管理规定也 存在诸多问题。因此，规范农村信用合作社，推动农村信用社改革必须完善我国 农村信用合作社法律体系，其关键在于制定其专门法农村信用合作社法。在 研究专门立法之前，需要先行解决一些基本理论问题，包括：应当确立综合立法 与分业立法相结合的立法模式；坚持合作制原则；按照合作制原则规范农村信用 社产权；确定农村信用社企业法人的法律属性；明确政府制度创建者的角色定位。 在此基础上，制定农村信用合作社法，其主要内容应当包括：( 1 ) 通过立法 确认农村信用合作社是依法设立的，由社员入股形成、实行社员民主管理，主要 为社员提供金融服务，具有独立企业法人资格的农村合作金融机构。( 2 ) 根据我 国农村信用合作社发展的实际情况，结合国际合作社发展的趋势，确定我国农村 信用合作社法的基本原则：社员资格有限开放；社员经济参与；按交易额分配为 主，多种分配方式并存：注重示范、教育、培训和宣传；独立和自治原则。( 3 ) 明确农村信用合作社是依法设立的企业法人，规定农村信用合作社设立的条件。 ( 4 ) 保障农村信用合作社社员享有广泛的权利，这些权利包括：参与决议权、 大会召集请求权、选举权和被选举权、罢免权、财务审查权、建议和质询权、按 章分红权、贷款优先权、利率优惠权以及享受社内举办的文化福利事业的权利。 ( 5 ) 规范农村信用合作社法人治理结构。农村信用合作社应当按照分权制衡的 原则和现代企业管理职能分工的理论，将整个合作社的经营管理划分为决策、执 行和监督三大职能，分别设立社员( 代表) 大会、理事会和监事会。社员( 代表) 大会、理事会和监事会相互分工、互相配合、互相制约、分权制衡。( 6 ) 规范农 村信用合作社的监管体制，构建以银监会监管为主，以行业自律管理为配套，以 信用社内部控制管理为基础，以社会力量外部监管为补充的农村信用合作社监管 体制。 关键词：农村信用合作社；合作制：合作金融；农村信用合作社法 l i a b s t r a c t r u r a lc r e d i tu n i o nc o n s t i t u t e sa l li m p o r t a n tp a r to fc h i n a sf i n a n c i a ls y s t e ma n d s e r v e sa saf u n d a m e n t a lf o r c ei nr u r a lf i n a n c e i np a r t i c u l a r , w i t ht h ed e v e l o p m e n to f r u r a lm a r k e te c o n o m y , t h ec o n t r a d i c t i o nb e t w e e nf i n a n c i a ls u p p l ya n dd e m a n di nr u r a l e c o n o m yd e e p e n s ，t h u sg i v i n gp r o m i n e n c et ot h ep o s i t i o na n df u n c t i o no fr u r a lc r e d i t u n i o n t h er e g u l a t i o n so fr u r a lc r e d i tu n i o n ，c o n s t i t u t e db yp e o p l e sb a n ko fc h i n a i n s e p 1 5 ，1 9 9 7 ，d e f m e sr u r a lc r e d i tu n i o na st h er u r a lc o o p e r a t i v ef m a n c i a l i n s t i t u t i o n a sac o o p e r a t i v ef i n a n c i a lo r g a n i z a t i o n ，r u r a lc r e d i tu n i o ns h o u l d b e t y p i c a l l yc h a r a c t e r i s t i co fs p o n t a n e i t y , m u t u a la i da m o n gu n i o nm e m b e r s ，r e g i o n a l d i s t r i b u t i o na sw e l la ss e l f - g o v e r n m e n t h o w e v e r , b e i n gt h em a i nb o d yo fc h i n a s r u r a lc o o p e r a t i v ef i n a n c e ，r u r a lc r e d i tu n i o nh a sb e e nu n w o r t h yo fi t sn a m e i th a s u n d e r g o n es e v e r a lr e f o r m s ，b u tw i t hi n s i g n i f i c a n te f f e c t s n o w a d a y s ，t h e r ea r eag o o d m a n yp r o b l e m si n o u rc o u n t r y sr u r a lc r e d i tu n i o n ：t h es e v e r ec o n t o r t i o no ft h e m a n a g e m e n tt e n e tw h i c hd e v i a t e sf r o mt h ep r i n c i p l e so fc o o p e r a t i v es y s t e m ；t h e a c t u a l l yn o m i n a lp r o p e r t yr i g h t sa n dt h em i s p l a c e m e n to fp r i n c i p a lp a r t so fp r o p e r t y r i g h t sr e s u l ti nt h ef a c tt h ev e n t u r er e s p o n s i b i l i t yi nt h er u r a lc r e d i tu n i o nc a n n o tb e f u l f i l l e d ；t h ej u r i d i c a lp e r s o ns t r u c t u r ei sn o tr i g h t ，m a k i n gt h ei n s i d e r st a k et h ec o n t r o l ， i na d d i t i o nt ot h ei m p e r f e c tt r a d em a n a g e m e n ta n df i n a n c i a ls u p e r v i s o r ys y s t e m s t h e r e a s o n su n d o u b t e d l yl i ei nt h et r a d i t i o n a ls y s t e m s h o w e v e r , t h em a j o rr e a s o n sa r et h e l e g a ls y s t e m s e x p e r i e n c e sc a l lb el e a r n e df r o mo t h e rt r a d e s p r a c t i c e si n t h e d e v e l o p m e n to ff o r e i g nr u r a lc r e d i tu n i o np r o v et h a tt h ec a n o n i c a ld e v e l o p m e n ti n r u r a lc r e d i tu n i o nd e p e n d so ni t sr i g h tf i n a n c i a ll e g a ls y s t e m l o o k i n ga tc h i n a sr u r a l c o o p e r a t i v ef i n a n c i a ll e g i s l a t i o n ，w em a yf i n dt h a tt h el e g a ls y s t e mi sn o tr i g h tw i t h l o we f f e c t i v e n e s sa n dt h e r ee x i s ts o m ec o n f l i c t sa m o n gr e l a t e dl a w sa sw e l la sm a n y p r o b l e m si n t h er e g u l a t i o n so fr u r a lc r e d i tu n i o n ，w h i c hs e r v e sa st h es p e c i a l r e g u l a t i o n sf o rt h er u r a lc r e d i tu n i o n a sar e s u l t ，t h ec o o p e r a t i v ef i n a n c i a ll e g a l s y s t e mm u s tb ei m p r o v e dt os t a n d a r d i z et h er u r a lc r e d i tu n i o na n df o s t e ri t sr e f o r m s t h ek e yi st oc o n s t i t u t et h es p e c i a ll a w - t h er u r a lc r e d i tu n i o nl a w h o w e v e r , l i i s e v e r a lb a s i ct h e o r e t i c a lp r o b l e m ss h o u l db es o l v e di nt h ef i r s tp l a c e ，s u c ha s ，b o t h c o m p r e h e n s i v ea n ds e p a r a t el e g i s l a t i v em o d es h o u l d b e s e tu p ；s t i c k i n gt ot h e c o o p e r a t i v ep r i n c i p l e ；s t a n d a r d i z i n gp r o p e r t yr i g h t so fr u r a lc r e d i tu n i o na c c o r d i n gt o t h ec o o p e r a t i v ep r i n c i p l e ；m a k i n gs u r et h el e g a la t t r i b u t eo fe n t e r p r i s ej u r i d i c a lp e r s o n i nt h er u r a lc r e d i tu n i o n ；s p e c i f y i n gt h er o l e - - - o r i e n t a t i o no fg o v e r n m e n t a ll a w m a k e r s b a s e do i lt h ea b o v e - 一m e n t i o n e d ，t h em a i nc o n t e n t so ft h er u r a lc r e d i tu n i o nl a w i n c l u d e ：1 t oe n s u r et h a tt h er u r a lc r e d i tu n i o ni so n er u r a lc o o p e r a t i v ef i n a n c i a l i n s t i t u t ew h i c hi si n d e p e n d e n tq u a l i f i e de n t e r p r i s ej u r i d i c a lp e r s o n ；2 t oe s t a b l i s ht h e b a s i cp r i n c i p l e sa c c o r d i n gt ot h ea c t u a ls i t u a t i o n so ft h ed e v e l o p m e n ti nt h er u r a l c r e d i tu n i o na sw e l la st h ed e v e l o p m e n t a lt r e n do fi n t e r n a t i o n a lu n i o n ：m e m b e r s h i p q u a l i f i c a t i o n i s o p e nc o n d i t i o n a l l y ；e c o n o m i cp a r t i c i p a t i o n ；p r i o r i t yg i v e nt o d i s t r i b u t i o nb yt r a n s a c t i o na m o u n t ，a c c o m p a n i e db ym u l t i p l ed i s t r i b u t i o n w a y s ； e m p h a s i s o nd e m o n s t r a t i o n ，e d u c a t i o n ，t r a i n i n ga n d p u b l i c a t i o n ；p r i n c i p l e s o f i n d e p e n d e n c ea n ds e l f - g o v e r n m e n t ；3 t om a k ec l e a rt h a tt h er u r a lc r e d i tu n i o ni st h e e s t a b l i s h e de n t e r p r i s ej u r i d i c a lp e r s o nb yl a wa n dt of o r m u l a t et h ec o n d i t i o n so nt h e s e t - u po ft h er u r a lc r e d i tu n i o n ；4 t oe n s u r et h a tt h eu n i o nm e m b e r se n j o ye x t e n s i v e f i g h t s t h e s er i g h t si n c l u d e ：r i g h t so fp a r t i c i p a t i o n ，s u m m o n sa n ds o l i c i t i n g , v o t i n g a n d b e i n gv o t e d ，d e p r i v a t i o n ，f i n a n c i a lc e n s o r , a d v i s i n ga n dq u e s t i o n i n g ， p r o f i t 。s h a r i n gb yl a w , l o a np r i o r i t y , p r e f e r e n t i a li n t e r e s t sa sw e l la sr i g h t so fe n j o y i n g c u l t u r a lw e l f a r ew o r ki nc o m m u n i t i e s ；5 t os t a n d a r d i z et h et r e a t m e n ts t r u c t u r eo f j u r i d i c a lp e r s o n ：t h er u r a lc r e d i tu n i o ns h o u l dd i v i d ei t sm a n a g e m e n ti n t ot h r e em a j o r f u n c t i o n s ：d e c i s i o n m a k i n g ，e n f o r c i n ga n ds u p e r v i s i n ga c c o r d i n gt oc e r t a i nt h e o r i e s ， a n ds e tu pu n i o nm e m b e rc o n v e n t i o n ，c o u n c i la n ds u p e r v i s o r , w h i c hc o o p e r a t ea n d r e s t r i c tw i t he a c ho t h e r ；6 t os t a n d a r d i z et h es u p e r v i s o r ys y s t e mo ft h er u r a lc r e d i t u n i o nw h i c hi s m a i n l ys u p e r v i s e db yc h i n ab a n k i n gr e g u l a t o r yc o m m i s s i o n ， a c c o m p a n i e db yt r a d es e l f - d i s c i p l i n em a n a g e m e n t ，b a s e do nt h ei n t e r n a lc o n t r o l m a n a g e m e n ta n ds u p p l e m e n t e db ye x t e r n a ls o c i a ls u p e r v i s i o n k e y w o r d s ：r u r a lc r e d i tu n i o n ；c o o p e r a t i v es y s t e m ： c o o p e r a t i v ef i n a n c e ； t h er u r a lc r e d i tu n i o nl a w i v 独创性声明 本人声明所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的研究工作及取得的 研究成果。据我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地方外，论文中不包含其 他人已经发表或撰写过的研究成果，也不包含为获得应 j l 权夫当或其他教育机构 的学位或证书而使用过的材料。与我一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均 已在论文中作了明确的说明并表示谢意。 学位论文作者签名：另海鲁签字日期：d 。7年j 。月f8 日 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解度i 郯驮辔有关保留、使用学位论文的规定， 有权保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和磁盘，允许论文被查阅和 借阅。本人授权宴练恕断以将学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进行 检索，可以采用影印、缩印或扫描等复制手段保存、汇编学位论文。 ( 保密的学位论文在解密后适用本授权书) 学位论文作者签名：岛、舒 签字日期：吱d 0 7 年佃月培日 学位论文作者毕业去向： 专弛2 f 矸位 。 工作单位：淑肇官雪k 业骖囱电话：，参，岁岁l 蚤 易。j 通讯地址：皮j ；畚文晕铀r 业骘 乳陟件珠邮编：2 弓。易l 办。 佑 纷q乡叫，一 ， 乍， 眇认 搿一 一、农村信用合作社与我国农村信用社改革 建设社会主义新农村是中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年 规划纲要中的最引人注目的靓点之一。农业、农民、农村问题，即所谓“三 农”问题一直是制约我国经济发展的一个重大问题。我国是个农业大国，三分 之二的人口在农村，实现小康社会的关键在于农村经济的发展。而金融是经济 发展的核心，农村金融的发展水平决定和制约着农村经济的发展水平，“没有发 达的金融便没有发达的经济”。目前，我国农村金融组织中银行类金融组织主要 有四个种类、六种机构，分别是商业银行中的中国农业银行，政策性银行中的 中国农业发展银行，农村信用合作社在产权制度改革后出现的继续完善合作制 的农村信用社、农村商业银行和农村合作银行，以及在农村地区的邮政储蓄机 构。尽管作为中国农村金融体系有机组成的商业金融、政策金融和农村信用合 作社以及大量分布在农村的邮政储蓄机构，各自在支持农业、农民和农村经济 发展中曾发挥过一定的作用，然而由于其自身的属性决定，商业金融和政策金 融无法满足农村经济的金融需求。长期以来，在农村金融体系中，农村信用合 作社一直发挥着核心和主体作用。作为中国农村经济发展的重要途径，农村信 用合作社起到联系生产合作与交易合作的桥梁作用，对于改善“三农问题， 推动社会主义新农村建设起着至关重要的作用。然而，由于社会环境的制约、 管理体制上的多变以及相关法律制度的缺失，我国农村信用合作社与规范意义 上的合作金融组织在产权形式、法人治理结构、管理体制等方面相距甚远，已 偏离合作制的轨道。中国农村信用合作社正面临着极其严峻的挑战和千载难逢 的机遇，同时也面临着能否继续生存和持续发展的巨大压力。因此，如何走出 一条有中国特色的现代农村信用合作社新路子，就成为一个重大而亟待解决的 课题。笔者拟从法律的层面对我国农村信用合作社制度改革做初步探讨，希望 对农村信用合作社制度的进一步发展与完善有所裨益。 改革 一、农村信用合作社与我国农村信用社 农村信用合作社是我国金融体系的重要组成部分，是农村金融的基础力量。 我国农村信用合作社法律制度研究 特别是随着农村市场经济的发展，农村经济金融供给与金融需求的矛盾加深， 农村信用合作社的地位和作用显得尤为突出。然而，作为我国农村合作金融的 主体，农村信用合作社从设立之初就名不符实，农村信用合作社背离合作制的 基本原则极大地阻碍了其作用的发挥。因此，如何规范我国农村信用社的合作 制属性，促进我国农村合作金融健康稳定的发展，是我国农村信用社改革的关 键。 ( 一) 农村信用合作社的概念 尽管在立法层面，中国人民银行制定，1 9 9 7 年9 月1 5 日实施的农村信用 合作社管理规定将农村信用合作社定性为农村合作金融机构，然而在诸多的 具体规范和实际运行中农村信用社已经背离了农村合作金融的性质，经营宗旨 和产权形式发生严重异化。因此，有必要界定与农村信用合作社相关的概念， 确定农村信用社的属性。 1 、合作社、合作金融与农村信用合作社 合作社是与崇尚竞争的市场经济制度对立的一种经济制度。根据国际劳工 组织( 1 9 9 4 年) 定义，合作社是一个自愿组织在一起的民主组织形式、一个具 有共同目标的协会。1 9 9 5 年，国际合作社联盟第3 1 届代表大会对合作社做出了 权威的定义：“合作社是人们自愿联合组成的自治的协会，以通过共同所有和民 主控制的企业来满足其经济、社会和文化方面的共同需求和渴望。 国际公 认的“合作制原则”有：自愿与开放原则；民主管理与一人一票原则；非营利 与社员参与分配原则；自主和不负债原则；教育、培训和信息原则；社际合作 原则；社会性原则。圆 合作金融是整个合作经济的重要组成部分，是合作经济在金融领域的体现。 我国对合作金融的研究起于二十世纪三十年代的合作运动，对合作金融质的规 定性的认识，也经历了一个渐进的过程。近年来，我国学者对合作金融的研究 也不少，+ 但直接对“合作金融做出定义的并不多，往往只是一些并不全面的 特征描述。为数不多的关于合作金融的国内专著力图对此做出定义。t l 女t l ，岳 志在现代合作金融制度研究中提到，“合作金融是商品经济条件下劳动群众 程艳：农村信用j ! l = 改革问题研究，湖北绐济学院学报( 人文= l ：会科学版) ，2 0 0 6 年第9 期。 。管爱国、符纯。仁著：现代世界合作社绛济，中围农业 l j 版补2 0 0 0 年第1 版，第1 贞。 3 郭客万主编：中固农村合作氽融，中闭会融i l ；版礼2 0 0 6 年第l 版，第1 贝。 2 一、农村信用合作社与我国农村信用社改革 为改善自己的生产和生活条件、自愿入股联合，实行民主管理，获得服务和利 益的一种集体所有和个人所有相结合的特殊的资金融通形式 ；马忠富在中 国农村信用合作社发展研究一书中认为：“合作金融是经济上的弱小者以承认 合作者个人财产所有权为基础，以自愿入股投资形式组织起来，采用合作组织 形式所经营之金融。一由此可见，尽管学界对于“合作金融”的界定不尽相同， 但这些定义都体现了合作制的基本原则。 信用合作社，德国称为信用会，英语系国家称为信用合作社，是社员个人集 资入股组成的互助性组织，是合作金融的一个主要形态，是合作金融体系的基 础。按照农村信用合作社管理规定第2 条规定：“农村信用社，是指经过中 国人民银行批准设立、由社员入股组成、实行社员民主管理、主要为社员提供 金融服务的农村合作金融机构。”由此可见，农村信用合作社应当是我国农村 合作金融的主要表现形式。回然而，目前，农村信用合作社的实际运行状况与法 律的规定发生了巨大的偏差，农村信用社的本来面目在政府之手的巨大牵引下 已经背离了合作制的基本原则变得面目全非。事实上，农村信用合作社就其本 意而言应该是一种组织规范的、坚持合作制原则的农村合作金融组织。 2 、农村信用合作社的特征 一是形成的自发性。一种企业组织的形成应该是自发形成的。自发形成意 味着它的形成具有一种内在的动力，具有一种客观的社会需求，符合事物发展 的基本内在规律。自发形成的企业组织形式不一定成熟、完善，但它具有了制 度游戏规则的基础。制定规则的人只要尊重事物的本来特性，就能够制定出一 种有效的规则。本色的信用合作社是要由社员自己组织发起设立，政府只需订 立基本的规则，但绝不能介入到具体的工作中来。否则，必然会扭曲社员的意 志，最终偏离合作社的宗旨。 二是社员的互助性。社员的互助性是信用合作社追求的基本价值目标。从 这个意义上讲，农村信用合作社设立的直接目的是为了本社的社员服务。通过 这种互助性服务，社员可以从中得到从其他融资渠道得不到、或虽然能够得到 嬉岳志著：现代合作会融制度研究，中圈会融：i ：版 l ：2 0 0 2 年第l 版，第4 页。 2 日前，作为1 f 正规金融的合会合法化的问题神i 学界1 罕n ：争议：此外，由安徽人学中国“三农”问题研究 中心张德几、潘林教授负责土持的安徽小j l ：庄农村合作金融实验所建以的合作祉是按照合作制原则组建的 典型的农村合作金融机构。 3 我国农村信用合作社法律制度研究 但成本过高的利益。这是信用合作社存在的基础，也是信用合作社最本质的特 征。 三是社员的地域性。农村信用合作社的地域性是其存在的外在条件。信用 合作社的互助性建立在社员彼此信任的基础上，或建立在合作组织对社员信任 的基础上。因此，社员的社区性就显得特别重要。互助性的信用合作社与盈利 性的商业银行不同，并不是规模越大，其抗风险能力就越强。恰恰相反，信用 社的规模越大，对社员使用资金的监管难度就越大，产权的概念就越模糊，法 人治理结构的效率就越低下。而把社员的范围限制在一定的区域范围之内，则 有助于社员之间彼此的了解，有助于合作社组织对社员动态信息的掌握，有利 于降低向社员融资的成本，有利于信贷风险的控制。如果不适当地把信用社的 社区范围扩展得过大，信用合作社的内在优势就难以发挥。 四是组织的自治性。信用合作社组织的自治性要求其内在的一切权力都应 交还于社员代表大会。政府主管部门要做的只是制定一般的规则，并依据该规 则对信用社进行相应的管理，以保障社员的权益不受侵犯。圆 对照信用合作社的合作制特征，我国的农村信用合作社已经不是原本意义 上的信用合作社，合作金融的特征已经丧失殆尽。事实上，我国农村信用合作 社从产生之初，一直在进行“合作制 的矫正。农村信用合作社的发展伴随着 信用合作社的改革。 ( 二) 我国农村信用合作社改革 新中国建立后，我国农村信用合作社的发展和改革经历了以下阶段： 一是农村信用社组建和发展阶段( 1 9 5 1 1 9 5 8 ) ，基本保持了合作制的性质。 新中国成立后，在全国农村实现了生产、供销、信用三大合作化。1 9 5 1 年5 月 中国人民银行召开第一届全国农村金融工作会议，下发了农村信用合作社章 程准则( 草案) ，其主要原则有：不以盈利和分红为目的，而以为社员服务为 目的：服务对象不是一般群众，而是社员群众；存、贷款利率按中国人民银行 的规定执行：贷款不需抵押，也不考虑借款人的财产状况，而视实际需要由民 国【德】肯特阿瑟沃弗埃卡尔特亨尼森：德固合作l 制度的堆本特征，刘波译，农村经济，1 9 9 7 年 第8 期。 。1 二亦，f ，著：银行法幕本问题研究，人民法院 l ；版礼2 0 0 5 年第1 版，第1 5 8 负。 画我因第一个农村信用合作 i ：始创十1 9 2 3 年i i l 北省香县城信用合作 l ：。 4 一、农村信用合作社与我国农村信用社改革 主评定。该法确立了合作制的基本原则，坚持了合作金融的性质。这一时期是 农村信用合作发展最快的时期。到1 9 5 6 年，全国大多数地区每个乡都建有一个 信用社，基本实现信用合作化。 二是反复和停滞阶段( 1 9 5 8 1 9 7 9 ) 。在传统计划经济体制下，与工商业“统 购统销 及财政“统收统支”相适应，信用合作社作为国家银行的附属机构， 实行“统存统贷”。农村信用社下放给社、队，成为计划经济体制下农村筹资和 分配的主要渠道。针对此，中共中央、国务院于1 9 6 2 年1 1 月转批了中国人民银 行关于农村信用社若干问题的规定( 试行草案) 的报告，对农村信用社的所 有制性质、组织原则等作了具体规定：农村信用社是集体所有制的村民互助组 织，其资金独立，自负盈亏。针对农村高利贷活动抬头，信用社财务混乱等情 况，中共中央和国务院又于1 9 6 3 年1 0 月2 4 日批转了中国人民银行关于整顿 信用社，打击高利贷的报告，要求各地在发展生产基础上，依靠信用合作社帮 助农民解决副业生产、，生活上的资金困难。此后，在公有制的计划经济体制下， 农民对农村信用社失去了客观的需要，农村信用社也丧失了自身的性质变得名 存实亡。 三是农行代管阶段( 1 9 7 9 1 9 9 5 ) 。随着中国农业银行的重建，农村信用社划 归中国农业银行领导和管理。1 9 8 4 年8 月，国务院在批转中国农业银行关于 改革信用合作社管理体制的报告中指出：“要恢复和加强信用合作社组织上的 群众性、管理上的民主性、经营上的灵活性，在国家方针、政策指导下，实行 独立经营、独立核算、自负盈亏，充分发挥民间借贷的作用”。1 9 9 0 年1 0 月1 2 日中国人民银行发布农村信用合作社管理暂行规定，正式以法律规章的形式 确认了农村信用合作社的性质和基本任务，规定“农村信用社是集体所有制性 质的合作金融组织，是我国金融体系的重要组成部分。农村信用社是实行自主 经营、独立核算，自负盈亏，自担风险的企业法人，其合法权益和正当经营受 法律保护，任何单位和个人都不得平调和挪用其财产和资金。农村信用社的基 本任务是：认真贯彻执行国家的金融方针、政策、法规，积极筹集融通农村资 金，帮助农民和农村合作经济组织解决资金困难，支持农业生产和农村商品经 济稳定发展；引导农村民间借贷，稳定农村金融，为农村社会主义现代化建设 袁远福、缪l j 杨著：中因金融简史，中国会龇版 1 ：2 0 0 1 年版，第2 5 7 吹。 5 我国农村信用合作社法律制度研究 服务。”但在实践中，由于历史积弊及体制上的原因，农村信用合作社在服务 方向、资金来源、内控机制、信贷资金损失等经营上的问题一直未能解决。 四是进一步改革和发展阶段( 1 9 9 5 年至今) 。 在1 9 9 5 年，以中国人民银行“3 3 号文件 为标志，正式启动了农村信用社 改革。1 9 9 5 年，县级联社相继与中国农业银行分开办公，1 9 9 6 年完全脱钩，农 村信用合作社开始独立运作，建立了县联社、中心社、信用社三级管理模式。 1 9 9 7 年至1 9 9 8 年，中国人民银行又相继修订或制定了农村信用合作社管理规 定( 1 9 9 7 年9 月1 5 日 银发 1 9 9 7 1 3 9 0 号) 、农村信用合作社县级联合社管理 规定( 1 9 9 7 年9 月1 5 日银发【9 9 7 3 9 0 号) 、农村信用合作社机构管理暂 行办法( 1 9 9 8 年4 月2 0 日银发 1 9 9 8 1 1 6 5 号) 等规章，对农村信用社体系进 行了具体的规范，其业务和监管归人行管理。1 9 9 6 年之后的农村信用社改革， 总的目标是将其恢复为社员自愿入股、民主管理、为社员服务的合作金融组织。 但经过6 年的改革实践，困扰农村信用社的诸多问题并未得到有效的解决：产 权不明晰，内部法人治理结构不完善，经营机制和内控机制不健全，外部管理 体制不顺的状况依然如故。其结果是资产质量越来越差，潜在风险不断增加， 历史包袱日益沉重。所以，在2 0 0 2 年第二次中央金融工作会议上，再一次提出 农村信用社的改革问题。 2 0 0 3 年6 月，国务院下发国务院关于印发深化农村信用社改革试点方案 的通知( 即国发 2 0 0 3 1 1 5 号文件) 。深化农村信用社改革试点，主要解决两个 问题：一是以法人为单位，改革农村信用社产权制度，明晰产权关系，完善法 人治理，区别各类情况，确定股份制、股份合作制、完善合作制的产权形式以 及农村商业银行、农村合作银行和以县( 市) 为单位统一法人等组织形式；二 是改革农村信用社管理体制，将农村信用社的管理交由省级人民政府负责。圆 回顾农村信用社改革的曲折历程，不难发现，农村信用社自1 9 5 8 年“大跃 进”以来就始终没有回到合作制的道路上来，偏离合作制的基本原则导致产权 虚置、内部治理结构、管理体制不健全等诸多问题。农村信用社改革政策的反 复，改革成效不明显，一个很重要的原因，在于对农村信用合作社的定位出现 母以服务“三农”为导向，深化农村信用 l ：改革h t t p ：w w w s l o w c n a r t i c l e 2 0 0 7 0 3 2 0 1 3 5 9 1 3 - 8 5 7 3 h t m l , 2 q q z 生鱼! 12 三笪! 曼：1 5 鲁曾赛红、郭福备编：合作金融慨论，中闷合融版 2 0 0 7 年第1 版，第2 2 7 页。 6 一、农村信用合作社与我国农村信用社改革 偏差，农村信用合作社背负了商业金融和政策性金融的功能，背离了合作金融 的原则。新一轮的农村信用社改革确定了农村信用社产权发展的方向，经济比 较发达、商业化程度较高的地区可以改制为地区性商业银行；暂不具备股份制 改造的农村信用社进行股份合作制改革，组建农村合作银行；建立以合作制为 基础，县为统一法人的农村信用合作社。 ( 三) 我国农村信用合作社存在的必要性分析 目前，关于农村信用社改革的问题，争论较多的，归根结底是要不要坚持 合作制的问题。换言之，体现合作金融本质特征的农村信用合作社是否具有存 在的必要性。 在我国经济发展的历史上，农村信用合作社发挥了重大的作用，是我国农 村金融体系的重要组成部分。随着我国国民经济的迅速发展，我国的农村经济 在国民经济体系中的地位在降低，农村的就业人口占全部就业人口的比重也在 下降。与此同时，伴随着我国的金融体制改革，绝大多数的金融机构向着商业 化和股份化的方向发展。由此，很多人认为，农村信用社已经不是现代金融发 展的方向，没有存在的必要了。笔者认为，只要农民存在，只要农村经济仍处 于基础性的弱质产业，农村信用社就有存在和发展的空间。 首先，我国农村经济存在广泛的金融需求，然而难以从当前的金融供给中 得到满足。农村经济的高风险性、分散性使商业金融资本望而却步。因此，商 业化的正规金融必定会淡出农村领域；政策性金融也只能在涉及重大的公共利 益的领域起到支农作用，资源有限。这样，解决农村经济发展所需资金的重任 就落在了信用合作社的身上。随着社会生产力的不断发展，农村合作经济的不 断扩大和农业本身由粗放松散走向集约联合，农村信用合作社必将成为农村金 融的主体力量。 其次，信用合作社具有的比较优势使其能够满足农村金融的特殊需求。合 作金融的优势在于信息( 交易) 成本低。小范围的容易获得的信息资源，天然 的共同生活空间，有助于建立可靠的相互信任的关系，从而天然地拥有人际的 信用资本，自我雇佣在减少摩擦和监督成本的同时，把个体的发展与信用社的 ”钉伊林、邓盟：当前我国农村f 青用合作 i ：改革i 发展的几个问题，湖北农村金融研究，2 0 0 4 年第 1 2 期。 7 我国农村信用合作社法律制度研究 发展联系在一起。这一特性使得农村信用社能够有效降低资金成本，减少管理 成本，缩小风险成本，从而服务于相对贫弱的农民和同样贫弱的农业。 再次，信用合作社能够满足我国农村经济发展的特殊需要。第一，从农村 制度安排的角度分析，我国农村需要合作金融。我国历史上土地的所有权并没 有呈现集中的趋势。虽然土地所有权名义上属于集体所有，但土地的使用权和 收益权却分散给农户，农户成为中国农村经济的主体。这种制度安排有益于社 会的稳定但同时也限制了农村经济的规模，阻碍了农业产业化进程。由于土地 的分散经营、无法形成规模经济，农业的资本收益率必然低于其他产业。与这 种制度对应，农户所需贷款额小，单位资金融通成本较高。我国农村的制度安 排决定了商业金融资本必定会退出农村领域。与此同时，为防止民间高利贷对 农民的盘剥，有必要建立农村信用合作社制度。第二，从农户角度分析，我国 农村需要合作金融。在我国农村，长期以来形成以家庭为中心，向血缘基础上 的家族扩展，再按人际交往的远近亲疏继续向外延伸形成“圈层社会结构 。在 这种以社会关系网络为核心的“圈层社会结构 内，农业生产和农户生活支出 的金融需求通常以人情借贷的方式获取。这种信贷基本上是以无息的、互助的 方式进行。然而随着社会经济的发展，“人情借贷 不足以满足农户的金融需求， 农户也会寻求金融机构的信贷支持。但农户面对金融机构会面临以下限制：一 是我国农户的信贷需求中非生产性需求往往占很大比重，贷款缺乏未来收入作 为偿还保障。二是农户与金融机构之间信息不对称。金融机构面对分散的农户， 在进行信贷决策时，缺乏对农户基本信息的了解，形成“事前信息不对称”； 缺乏有效的手段监督农户对贷款的使用，形成“事中信息不对称”，加大了信 贷风险。三是缺乏有效的抵押物。抵押物的有效性取决于其变现容易程度。农 户一般缺少用于贷款的抵押物。而合作金融与商业金融相比，其互助共济、服 务对象的特定性、相互制约性等特征使借贷双方有较广泛的联系，资金提供者 对农户的私人信息有相当的了解，对抵押物有较高的认同。因此，农村信用社 更适应农户的信贷需求。综上，我国农村经济发展的特点使农村信用社成为农 村金融供给的主体力量。固 闩永犬编著：中国农村金融业一现象剖析勺走向探索，中国金融n ：版社2 0 0 4 年第1 版，第1 3 2 页。 留张杰：农户、囝家j 中国农贷制度：一个k 期视角，货币金融计论，2 0 0 4 年第6 期。 “葛勇：霞建我固农村合作金融，商业现代化，2 0 0 7 年第1 期。 8 一、农村信用合作社与我国农村信用社改革 此外，农村信用合作社的教育功能使其存在具有必要性。有学者认为，中 国农民普遍缺乏合作意识和参与管理的能力。因此，农村信用合作社在我国不 具备发展的条件。笔者认为，从合作制的功能上看，农村信用社不仅仅是一种 资金融通方式，更具有一种文化内涵，它还承担了一定的教育和培训的功能， 而这恰是中国农村经济发展所必需的。 最后，世界农村信用合作社发展的实践也为我们展示了合作金融更为乐观 的一面。在民间信用合作社的基础上建立起来的法国农村信贷银行，是法国最 大的合作金融机构，也是法国最大的银行，这是世界农村信用合作社的成功范 例。发展中国家的农村信用合作社也不乏成功典范，比较典型的有印度、越南、 孟加拉、肯尼亚、菲律宾等国家。国际社会的实践表明，信用合作社在世界范 围内广泛存在，能够满