（马克思主义基本原理专业论文）我国供电企业法制建设研究.pdf

摘要 我国供电企业法制建设研究 摘要 供电企业的法制建设关系着供电企业的可持续发展，伴随着时代的快速发展、电力 体制改革的不断深入，电力行业的管理体制、企业组织形式、内外部环境均发生了重要 变化，与其相关法律法规中的许多条款己无法满足当前新形势的需要，行政垄断色彩较 浓重供电企业因为缺乏相应完善的法制建设体系，增加了供电企业的法律风险，本文共 分为六个部分，第一部分引言，概括论文的选题依据和意义，论文的研究范围和框架。 第二部分主要介绍供电企业法制建设的一般理论，包括法制、法制建设的概念、供电企 业法制建设的概念和特点以及供电企业法制建设的意义。第三部分阐述供电企业法制建 设的现状，主要包括供电企业法制建设的历程、供电企业法律制度框架及主要内容。第 四部分论述国外供电企业法律制度框架、主要内容及其先进性。主要对比了英美法系和 大陆法系的几个国家。第五部分通过分析供电企业在法制建设中存在的问题，来阐述法 制的不健全带给电力企业的种种弊端，包括立法缺失、执法不严、监管不力、司法不公、 守法不良、宣教不足等六个方面。第六部分针对这些问题提出了加强供电企业法制建设 的建议。包括树立法制建设意识、细化完善相关立法、明确监管制度体系、健全企业法 制制度、强化法制宣传教育。特别是对细化完善相关立法的要求、内容进行了详细阐述。 关键词：供电企业；法制建设；完善立法 t h ep o w e rs u p p l y e n t e r p r i s e l e g a ls y s t e m c o n s t r u c t i o n i no u r c o u n t r y a b s t r a c t l e g 甜c o n s 仃u c t l o ns u p p l yb u s i n e s sr e l a t i o n s l l i pw i t l l 廿1 es u s t a i n a b l ed e v e l o p m e n to f 廿1 e p o w e rs u p p l ye n t e 印r i s e ，a l o n g 、) i ，i t l ln l ee r ao f r a p i dd e v e l o p m e n t ，m ed e e p e 血n go fm ep o w e r s y 8 t e m ，e l e c 仇cp o w e ri n d u s 奶im a n a g e m e ms y s t e m ，f o mo fb u s i n e s s o r g a n j z a t i o n ，b o 1 l m t e m a la 1 1 de x t e l n a le n v i r o n m e n th a s u n d e 玛o n ei m p o r t a l l tc h a l l g e s ，、) 1 7 i t l lm a n yo fm e r e j e v a l l tp r 0 s l o n so f 。l a w sa n dr e g u l a t i o n sh a v ef 撕l e dt om e e tt l l ec u r r e n tn e e d so f m en e w s l t u a t l o n ，t l l em o r es 仃o n gc o l o r sa d i n i m s 仃a t i v em o n o p o l yp o w e rc o m p a j l i e sb e c a u s eo ft h e l a c ko fa p p r o p r i a t eb u i l d i n gs o u n dl e g a ls y s t e m ，i n c r e a s i n gt h ep o w e r s u p p l ye n t e i p r i s el e g a l n s k ，m ep a p e rl sd l v l d e di n t os i xp a n s ，1 ef i r s tp a r r to ft h ei n _ 仃o d u c t i o n ，b a s e do ng e n e r a l t o p l c 8o tp a p e r sa n dm e a i l i n g ，s c 叩ea 1 1 d 疳锄e w o r ko fr e s e a r c h p 印e r s n l es e c o n dp a i t i n t r o d u c e st t l e p o w e ro f 也eg e n e r a lt l l e o r yo fc o 印o r a t el e g a ls y s t e m ，妣l u d i n gt l l e l e g a l s y s t e m ，l e g a l ls y s t e mc o n c e p t ，t h ec o n c 印to fp o w e rc o l n p a l l i e s 柚dt h ec h a r a c t 嘶s t i c so ft 1 1 e j e g a ls y s t 锄a 1 1 dl e g a ls i 鲥6 c a n c eo fm eb u i l d i n g s u p p l yb u s 妣s s t h e 血ds e c t i o n d e s c n b e st h el e g a ls t a ：t u so ft 1 1 ec o n s t r u “o n s u p p l yb u s i i l e s s ，i 1 1 c l u d i n gt l l em s t o 巧o fm el e g a l s y s t e mp o w e rs u p p l yc o i n p a l l i e s ，p o w e rc o n l p a l l i e sa l l dm 匈o rc o n t e n to ft h e 1 e g a li 1 1 s t i n l t i o n a l 丘l 锄e w o r k p 狐i vd i s c u s s e st l l el e g a li n s t i t u t i o n a l 厅锄e w o r ko f f o r e i g i lp o w e rc o m p 撕e s ， 也em m nc o n t e n ta n da d v a i l c e d c o m p a r i s o no f 廿1 em 萄o rc 0 姗o n 1 a wa 1 1 dc i 、，i l l a wc o u n t r i e s 上j a r tvp o w e r s u j ) p l ye n t e 印r i s e si nt 1 1 el e g a ls y s t e mt 王1 r o u 曲m ea i l a j y s i so fp r o b l e m si n 廿1 e b m l d l n g ，t oe x p l a i nt l l em l eo fl a wi sn o tp e 疵c tt o b r i n gt l l ep o w e r c o m p a l l i e sd r a w b a c k s ， 1 n c l u d i n gl a c ko fl e 西s l a t i o n ，e n f o r c e m e n ti s l a x ， s u p e r v i s i o i l m i s c a r r i a g eo fj u s t i c e ， 1 a w a b l d m gp 0 0 r ，l a c ko f m i s s i o n a r ys i xa r e a s p a nv if o rt 1 1 e s ei s s u e st os 仃e n 啦e n1 e g a l l c o 。l 删1 0 ns u p p l yb u s i n e s sa d v i c e i n c l u 击n gf o s t e ra 附e n e s so ft 1 1 e l e g a ls y s t e m ，r e 丘n e a 1 1 d1 n p r o v e 吐1 er e l e v a n tl e g i s l a t i o n ，ac l e a rs y s t e mo f m o n j t o r i n gs y s t e m ，as o u l l ds v s t e mo f c o r p o r a t el a w ，e s 切b l i s l l i i l e n to fr i s kp r e v e n t i o n s y s t e m ，a i l ds t r e n 舳e nl e 鲥e d u c a t i o n e s p e c l 副j y 士o r e 丘n e m e n tt 0 i m p r o v en l er e l e v a l l t1 e g i s l a t i v er e q m r e m e n t s ，t 1 1 ec o n t e n t d e s c r i b e di nd e t a il k e y w o r d s ：p o w e rs u p p l ye n t e r p r i s e ：t h el e g a ls y s t e m ； i m p r o v et h el e g i s l a t i v i i i ( 一) 选题依据及现状 引言 电是一种特殊商品，由于不能储存，因而具有发供用一次完成的特点。电力工业是 国民经济的基础产业，它包括发、供、用三大部分。电力消费具有需求的不可或缺性、 供给的不可替代性、服务的广泛性，因此供电行业具有点多、面广、线长的特点，与工 农业生产和居民生活联系密切，在经济建设、社会发展、提高人民生活水平等方面发挥 着极其重要的作用。 新中国成立以来，我国电力立法一直不健全，一个供用电规则沿用了几十年。 改革开放以来，电力法制建设取得了飞速发展，随着“一法( 电力法) 四条例( 电 力供应与使用条例、电网调度管理条例、电力设施保护条例、电力监管条例) ” 的贯彻实施，我国电力工业逐步走向法制化轨道。但是，由于各方面的原因，目前电力 立法还存在诸多问题。导致供电企业在生产经营中遭遇到了前所未有的困境。在由政企 不分向企业的角色转换过程中，政府的行政监管未能正确认知供电企业的特殊性，供电 企业自身也未能很好的从管理惯性中走出，而更为重要的是电力相关的法律法规不尽完 善，没有随着现有的新形势做出相应的调整，以至于在供电企业法律问题发生之时无法 可依，或是依据不足。正是由于供电企业法制建设的不足，导致供电企业在经营管理的 过程中存在诸多欠缺，处于被动地位。国家经济的快速发展，使得法制问题凸显，供电 企业法制的滞后问题很早就被暴露出来。要解决供电企业法制建设问题，就要更深入的 进行社会科学方面的研究，完善供电企业法制建设。 ( 二) 研究范围及框架 本文的研究范围主要是在查阅大量供电企业法制建设的相关文献和资料的基础上， 探讨目前供电企业法制建设的重要性及面临的问题进行思考和分析，指出当前供电企业 面临的诸多弊端，阐述法制的诸多缺陷对供电企业的影响，并提出相应的建议和措施， 提出树立法制建设意识、细化完善相关立法、明确监管制度体系、健全企业法制制度、 强化法制宣传教育，以期对供电企业法制建设有所裨益。 华北水利水电学院硕士学位论文 一、供电企业法制建设的一般理论 ( 一) 相关概念 1 法制和法制建设的概念 “法制”概念自提出至今人们对于其理解仍不尽相同，首先是广义上的概念，即指 法律和制度。具体来说，是指掌握政权的社会集团按照自己的意志，通过国家政权建立 起来的法律和制度。其次出现的“法制”是狭义上概念，即指社会关系的参与者严格、 平等地执行法律，并且按照依法办事的原则严格地遵守法律制度。同时也指它既指法律 和制度，也指立法、执法、司法、守法、法律监督和法律宣传教育等的一系列活动和过 程，是一种动态概念上的“法制 ，而且包含了“依法办事”的准则。目前，第三种说 法基本得到广泛的赞同和使用。 法制建设就是要在“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”的方针下建立社 会主义法制体系。“有法可依”是对国家立法工作提出的根本准则，就是要使国家社 会生活的全方位、全领域都要纳入法制的轨道，每一个方面都要有章可循，这也是建立 健全社会主义法制的基石；“有法必依 是对全民守法工作提出的根本准则，就是要使 国家的各机关、各社会团体、各企事业单位、各党派、各部队，以及中华人民共和国全 体党员、干部和群众都要严格遵守执行，切实依法办事；“执法必严、违法必究”是对 国家各执法机关和执法人员提出的根本准则，就是要使各执法机关和执法人员要公平、 公正、公开的严肃执法，正确行使人民赋予的权力，坚决打击一切违法犯罪行为，保障 国家和人民群众的生产生活安全。 建立健全社会主义法制体系就是在立法、执法、司法、守法、法律实施监督和法律 宣传教育等方面得到全面完善，从而有效保障社会主义健康、快速、稳定、和谐发展。 2 供电企业法制建设的概念及特点 ( 1 ) 概念 研究供电企业法制建设，首先要探讨供电企业法制建设的概念。建国以来，供电企 业实行政企合一的管理模式。1 9 9 6 年j 供电企业确定了“公司化改组、商业化运营、法 制化管理”的企业市场化改革方向，“公司化改组”是体制问题，“商业化运营”是机制 问题，“法制化”管理是法制建设问题。而与此同时，建立“政企分开、公平竞争、开 放有序、健康发展”的供电企业体系成为供电企业的发展方向。2 0 0 2 年上半年，以“打 破垄断，引入竞争，提高效率，降低成本，健全电价机制，优化资源配置，促进电力发 张希平，试论依法治国方略的创立与发展，学术探索，2 0 0 2 年5 月3 0 日第7 页 2 一、供电企业法制建设的一般理论 展，推进全国联网，构建政府监管下的政企分开、公平竞争、开放有序、健康发展的电 力市场体系”为基础的电力市场化建设正式实施。 供电企业法制建设就是要深化电力体制改革，深入贯彻实施依法治企的工作方针， 用法律规范优化电力资源配置，用法律规范引导供电企业参与市场竞争，用法律规范维 护供电企业的合法权益；不断强化供电企业走向市场的竞争意识，不断加强供电企业法 制工作的主体意识，不断适应社会主义市场经济运行的根本要求：建立和完善现代企业 法人治理机制，使企业的发展策略、规章制度、经营管理行为充分与法律法规接轨，满 足现代企业的需要，并不断完善良好的企业内外部法律环境，切实以“公司化改组、商 业化经营、法制化管理”为战略取向，推动供电企业转机建制，建立现代供电企业法制 制度。 那么，在社会主义市场经济体制下，通过相应的法律关系来调整和保障供电企业相 关立法、执法、司法、守法、法律实施监督和法律宣传教育等方面的不断完善，使得各 项工作都真正做到“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”，切实形成完备的法 律和制度，是供电企业法制建设的目标和方向。 ( 2 ) 特点 供电企业的“电能”是维持国家基本生产、生活保障的基础性能源，其根本由国家 来掌控，并由中华人民共和国电力法和电力设施保护条例、电力供应与使用条 例、电网调度管理条例和电力监管条例等专门的法律法规予以规范。所以其法 制建设有其行业的特殊性。另外，在电力体制改革之前，供电企业具有行政执法权，而 改革之后的供电企业又有专门的电力主管部门进行监管，所以供电企业作为市场经济体 制下的民事主体，具有其自身的独特属性。基于供电等限制型市场准入行业的自身特殊 能源地位，其经营模式在短期内也许不会发生实质性的改变，其现有法制体系亦不会轻 易调整。但在市场日益开放、竞争日趋激烈的社会主义市场经济背景下，供电企业无疑 要在发展过程中寻求一些新的法制支撑以更加适应经济发展的改革和完善，使得各项工 作能够做到“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”，并且能够切实形成完备的 法律和制度。因此，包括树立法制建设意识、细化完善相关立法、健全企业法治制度、 建立风险防范机制、强化法制宣传教育在内的供电企业法制建设在企业的发展进程中凸 显出无可比拟的重要性。 ( 二) 供电企业法制建设的意义 “法律化、制度化”是供电企业法制的基本要求，特别是在我国加入w t 0 之后，随 着社会主义市场经济体制的不断完善，供电企业改革的不断深入，要寻求在更大范围、 更宽领域、更高层次的基础上参与国内外市场竞争，并且是在同一市场规则和相同的法 邹积贵，对社会主义认识的十大转变，东方论坛( 青岛大学学报) ，2 0 0 0 年1 2 月3 0 日第1 1 页 华北水利水电学院硕士学位论文 律环境下的竞争，就意味着供电企业必然面临更加规范、更加严格的法制要求。 1 规范市场经济的必然要求 我国切实实行社会主义市场经济体制改革，其目的就是要建立社会主义市场经济体 制；其特点就是要在生产、流通、消费的各个环节运用法制的手段来保障和维护经济的 正常秩序；其基本要求就是为市场经济的稳定运行制定完备的法律制度，并在执行过程 中被严格遵守；其表现形式就是各个经济主体在经济活动中权利、义务和行为规则等方 面都要以法制来全面规范，即一切经济活动法制化。一是社会主义市场经济的主体资格 需由法制来确认，其合法权益需由法制来维护；二是作为竞争经济的社会主义市场经济， 其政府行政行为和各经济主体的活动方式需由法制来约束；三是作为契约经济的社会主 义市场经济，履约效果需由法制来确认和保障；四是社会主义市场经济秩序需由法制来 维护；五是社会主义市场机制的运行需由法制来保障；六是社会主义市场经济的宏观调 控需由法制来规范；七是社会主义市场经济的开放性需由法制来实现。 社会主义市场经济体制的逐步建立和完善，依靠行政对社会主义市场经济的规范监 管，那么供电企业作为市场经济主体，作为社会经济组织的基本“细胞”，作为法律法 规调整权利义务关系的主要对象之一，要想加大改革发展的力度，同样需要用法制来确 认其市场主体资格，需要用法制明确其产权归属，需要用法制来界定其权利、义务和责 任，需要用法制充分保护其财产权和意志自由。供电企业也需要参与市场竞争，供电企 业也需要契约式的经济活动，供电企业也需要稳定的社会经济秩序提供的生存和发展环 境，供电企业也需要宏观调控和对外开放的发展机遇。供电企业法制建设的要求就必须 相应提高，就必须要做到依法经营、依法管理、依法竞争和依法发展，就必须在进入社 会主义市场经济的运行轨道后，在法律规定的范围内积极调整自身的法制行为。所以供 电企业作为市场经济的生力军，当然应适应规范市场经济的必然要求，通过规范市场经 济以切实解决无法可依、有法不依、执法不严和违法经营的问题，并为规范市场经济秩 序打下坚实的基础。 2 国家法制建设的必然要求 依法治国作为一项基本治国方针，就是广大人民群众在党的领导下，依照宪法和法 律规定，通过各种途径和形式管理国家事务，管理经济文化事业，管理社会事务，保证 国家各项工作都依法进行，逐步实现社会主义的制度化、法律化，使这种制度和法律不 因领导人的改变而改变，不因领导人看法和注意力的改变而改变。建设社会主义法制 国家是历史发展的必然要求，是现实的必然抉择，是理想的必然路径。中国共产党第十 五次全国代表大会提出了依法治国，建设社会主义法制国家的方略，并在九届人大二次 会议上将其载入宪法，这些都表明在中华人民共和国的发展历程上，我党和全国各族人 张晓燕，依法治国条件下中国共产党执政方式研究，中共中央党校博士论文，2 0 0 0 年5 月1 日第1 7 页 一、供电企业法制建设的一般理论 民将彻底摒弃人治，施行法治，并将坚定不移地按照依法治国的方针在社会主义道路上 大踏步前进，也表明我国已经把经济、政治、社会的各个方面纳入法制的轨道，以保障 经济的繁荣有序，以保障政治的民主昌明，以保障人民的安居乐业，以保障社会的稳定 发展。中华人民共和国宪法规定：“中华人民共和国实行依法治国，建设社会主义法 治国家。”w 一是社会主义民主制度需要法制国家来实现，没有法制就没有民主制度，民 主制度存在于法制国家，民主是法制之里，法制是民主之表；二是社会主义市场经济内 在活力需要法制激发市场主体对经济利益的追求，不断以法制的标准来判断市场经济， 作为权利经济的市场经济，其最可靠的保障即是法制状态下的保障，所以市场经济对法 制的依赖，不仅表现在规则上，更存在在保护权益的制度上；三是我国社会主义经济建 设的目标是全民实现小康，进而实现富强、民主和文明，文明是一个国家法制化完备的 表现形式，国家的公民能够文明的进行生活和交际，尊重爱护其他公民，并且无差别地 对待其他公民，并成为公民观念和行为的主流道德，需要法制的设计和保障；四是国家 的长治久安由法制来保障；五是国家的外交需要法制的保障。无论是政治、经济还是社 会，都需要遵循国际的惯例规范，都需要遵循既成的定例，法制是一个国家的基石。 作为对国民经济发展起着重要基础作用的，向经济社会提供基础性公共产品和优质服 务的，具有自然垄断性质的供电企业，作为社会主义事业建设的一份子，必然要依照宪 法和法律管理其各项事务，保证其各项工作都依法进行，为建设社会主义法制国家作出 贡献。 3 企业自身发展的必然要求 供电企业体制改革的目标是建立公平、有序、开放、竞争、构架现代的企业制度， 而加强法制建设，是深化企业改革、加快企业发展的必然要求。目前供电企业的改革和 发展进程中存在许多深层次矛盾和问题，得不到根本解决，现代企业制度不尽完善，经 营机制尚未转换完成。但是供电企业作为服务性行业，在进入市场经济轨道之后，与国 家、与其它企业和组织、与本企业员工之间的关系将主要依靠法制来调整，其每一项生 产、经营和服务活动均涉及到法律关系。随着人们法制意识和自我保护意识的不断增强， 改组后的供电企业涉及的诉讼、纠纷不断增多，并且绝大多数处于被告方地位，可见供 电企业在法制建设上出现了一定的滞后性，由于供电企业对法制的依赖，加快供电企业 的法制建设显得更为重要。供电企业迫切需要通过规范自身行为达到完善内部管理目 的，因为供电企业的内部管理状况的优劣，不仅对自身的效益和发展起着决定性的作用， 而且对社会经济的发展、人民生活质量的提高和地方党政在群众中的威信都有一定的影 响，纵观这些迫切性，通过一系列的改革，从而积极推进深化供电企业法制建设，率先 实现法制化管理目标已成为供电企业法制建设的必然要求。 中华人民共和国宪法，第五条 华北水利水电学院硕士学位论文 供电企业法制建设的现状 ( 一) 供电企业法制建设的历程 我国供电企业法制建设的历程大致可为三个时期： 1 起步时期 我国在改革开放之前，法制化水平相对落后，供电企业的发展规模相对较小，供电 企业的法制建设基本停留于我国行政主管部门的规章上，并未将国家立法层面的法制建 设提上日程。在党的十一届三中全会上，明确了我国今后将以经济发展作为全党全国的 全局中心任务，此时供电企业与用户间的供需紧张形势严重制约了国民经济的发展，当 务之急是要大力发展供电企业，保障用户的电力需求。此时供电企业相关的行政法规的 出台为维护供电企业的快速发展提供了重要的保障，例如，国务院关于鼓励集资办电 和实行多种电价的暂行规定，使得全民动员兴办电厂，全民集资兴建电网设施，极大 的推动了电力事业的发展；中外合资经营企业法、外资企业法和中外合作经营 企业法的颁布，为供电企业引进外资，吸收外部先进经验提供了有利契机；电力行 业股份制企业试点暂行规定和电网调度管理条例的出台使得供电企业公司化性质 初露端倪，开始初步的市场化改革，又充分促进了供电企业的发展，为供电企业的下步 发展奠定了基础。 2 发展时期 供电企业法制建设的发展标志是中华人民共和国电力法的颁布实施，它就我国 建国以来的电力事业发展历程的先进经验进行总结，有效借鉴了国外先进的法治理念， 在现有的法律法规的基础上，创立了首部电力法，拉开了供电企业依法治企的序幕，是 中华立法史上崭新的篇章，自此我国的电力事业正式走上了法制化的轨道。中华人民 共和国电力法出台后，国务院和电力工业部的电力行政法规、部门规章以及各省( 直 辖市、自治区) 的地方性法规政策如雨后春笋般涌现，形成了以中华人民共和国电力 法为核心，以行政法规、地方法规政策为支撑的供电企业法制体系，供电企业法制化 建设正式进入高速发展时期。哪 3 完善时期 国务院2 0 0 2 年下发电力体制改革方案，要求全国实行以“厂网分开、竞价上网、 打破垄断、引入竞争”为主要内容的电力体制改革。国家电力公司的垄断被打破，拆分 赵毅，电力企业面临的法律风险及对电力法规的修订，华北电力大学( 北京) 硕士论文2 0 1 0 年1 月1 0 日第1 1 页 6 二、供电企业法制建设的现状 为两大电网公司、五大发电集团和诸多支辅集团、实业公司，2 0 0 3 年国家电力监管委员 会的成立标志着供电企业改革基本完善，符合社会主义市场竞争机制的电网企业框架基 本建立，其管理模式以行业监管和行业自管为主。2 0 0 5 年，国务院又行颁布电力监管 条例，供电企业法制建设进入鼎盛时期，现行法制化建设基本完善，我国电力行业稳 步发展。 ( 二) 供电企业法律制度框架及主要内容 目前我国是由中华人民共和国电力法和电力行政法规、部门规章和地方性电力 法规、规程组成的相对完善的供电企业法制体系。1 9 9 5 年1 2 月2 8 日，全国人大常委会 审议通过了中华人民共和国电力法，并自1 9 9 6 年4 月1 日起正式颁布实施。该法作 为中华人民共和国第一部电力法，有着里程碑的意义。中华人民共和国电力法颁布 后，围绕其根本、核心和灵魂，相继出台了电力设施保护条例、电力供应与使用条 例和电力监管条例，加上早前出台的电网调度管理条例，组成了现在俗称的“一 法四条例”。四部电力行政法规作为中华人民共和国电力法重要的补充内容，给予 中华人民共和国电力法充分的细化，全面增强了电力法律法规的可操作性，尤其是 国务院颁布的电力监管条例实施后，消除了电力监管的空白，给予了坚实的法律依 据。 此后国家相关的主管部门相继颁布了电力市场监管办法、电力设施保护条例实 施细则、电力监管信息公开办法、供电营业区划分及管理办法等涉及监管、调价、 售用电等方面的部门规章，与此同时，为进一步促进电力工业的有序健康发展，相关部 门对于规范电力工业技术和经济安全规则，发布了电业生产事故调查规程、电业安 全工作规程等。各省、各地市结合自身的实际需要，对涉及电力领域的地方性法规、 规章也相继出台。 中华人民共和国电力法共十章七十五条，为维护电力投资、经营、使用三方的 合法权益，保障电力安全运行，而制定颁布实施，其涉及电力建设、生产、供应和使用 活动等八个领域，从真正意义上确定了电力事业的基本法律制度，以及各平等主体间的 权利义务，并对电力设施保护和电力监管主管部门等方面给予规范，极大的保障和促进 了电力事业的发展，初步提出了可持续再生能源和清洁能源的构想。 电网调度管理条例自1 9 9 3 年1 1 月1 日起施行，共八章三十三条，它是在加强 电网调度管理，保障电网安全，保护用户利益，适应经济建设和人民生活的需要的基础 上制定的，其确定了统一调度、分级管理的原则。 电力供应与使用条例自1 9 9 6 年9 月1 日起施行，共九章四十五条，其是在中 华人民共和国电力法的基础上，为进一步加强电力供应与使用的管理，保障供、用双 方权利，维护供、用双方的义务，规范用电秩序而制定颁布的实施细则，其从安全、经 济、合理供、用电和加强监管方面予以细化，并对供、用电双方合同关系从法制上予以 华北水利水电学院硕士学位论文 规范。 电力设施保护条例自1 9 9 8 年1 月7 日起施行，共六章三十二条，其是为保障 电力生产和建设的顺利进行，维护公共安全，明确电力设施受国家法律保护，禁止任何 单位或个人从事危害电力设施的行为而修改颁布，进一步明确电力管理部门、公安部门、 电力企业和人民群众共同维护电力设施的原则。 电力监管条例白2 0 0 5 年5 月1 日起施行，共六章三十七条，其是为进一步加 强电力监管，规范电力监管行为，完善电力监管制度，明确国务院电力监管机构及其派 出机构对供电企业履行电力监管和行政执法职能，并进一步明确国务院电力监管机构对 派出机构实行统一领导和管理。 三、 国外供电企业法律框架及其借鉴 三、国外供电企业法律框架及其借鉴 ( 一) 英美法系供电企业法律框架 1 英国 英国供电企业的法律框架是由1 9 8 9 年颁布实施的新电力法和电网规则、电 力库运行规则等规范电力市场行为的法规组成的。其通过电力法的颁布来实行电 力体制改革，在管理、交易和制度方面加以规范，并通过新电力交易制度的推出，逐步 取代电力库制度，以双边合约为主要内容，规范电力购买的多渠道、多层次、多对象， 使整体行业间呈现纵向整合、横向兼并的全英电力市场的竞争趋势，以促进全国统一的 电力交易和传输制度的建立。英国供电企业的法制改革的根本目的是实行私有化，通过 改革供电企业的全国性管理体制，有效的避免政府的干预，从而实现自我监督，最终达 到积极参与竞争，提高经济效益，降低用户费用的目的。 英国供电企业法律的主要内容是通过成立电力管制办公室达到对供电企业的监管， 由电力管制办公室全面负责编放电力许可证、监督法规执行、发布电网负荷预测、危险 及电源点选择、环境保护要求等信息和促进供电企业市场竞争、合法保护用户权利等方 面。就英国的体系而言，它通过电力许可证的方式将电力法的条文具体化、规定化、 制度化，通过唯一的权力机关将法律和专业相关专家汇集，从而全面规范管控，达到立 法、执法与管控合一的目的。 2 美国 美国供电企业的法律框架是以1 9 7 8 年的公共事业管制政策法案、1 9 8 6 的电力 消费者保护法、1 9 9 2 的能源政策法和联邦电力法决议以及1 9 9 6 年的8 8 8 号、 8 8 9 号法令、1 9 9 9 年修订的2 0 0 0 号法令构成的仅为防止垄断的法律体系。美国的供电 企业体制改革步骤是以先行引入竞争打破私营为主发输配一体化的垄断，辅以成本电价 控制，促进功能分离进行的。 美国供电企业法律的主要内容是以其各自治州的实际为主，联邦政府只对反垄断提 出要求，由各自治州具体制定实施方案，例如建立非电力公司的自主发电厂、重新予以 颁发经营许可证并明确时效、规定成本价格并开放的输电业务、明确发电与输电环节的 分离、建立实时交易系统等，并不断修改和出台新的法令给予完善、补充，以达到反垄 断的目的。 华北水利水电学院硕士学位论文 3 澳大利亚 澳大利亚供电企业的法律框架是以1 9 9 1 年的国家电网规约、1 9 9 6 年的国家电 力法和1 9 9 7 年的国家电力法规组成的。其由于供电企业的工作效率低、电网环 节薄弱，进而通过大面积改革引入竞争、提高效率、降低成本，形成全国统一一体的电 网规模和电力市场。 澳大利亚供电企业法律的主要内容是规定了国家电力市场管理公司为唯一的经营电 力批发市场的主体，所有的发、供、用三方主体都必须在国家电力市场管理公司登记、 购买，通过建立电力库制度，从发、供、用的各环节引入竞争并与规范，明确了监管供 电市场的主体与经营主体的统一，明确了法律救济的主要程序，并对发、输、配、供各 环节的市场准入条件和管理程序都做了较详细的规定。 ( 二) 大陆法系供电企业法律框架 1 法国 法国供电企业的法律框架是由2 0 0 0 年颁布的新电力法、2 0 0 3 年1 月正式颁布实 施的法国电力、天然气法以及2 0 0 5 年1 0 月法国政府与法国电力公司签订的公共 服务合同组成的。以电力法为核心的电力法体系充分体现出法国政府对于电力工 业改革的思路，使法国电力公司即充分保持了强劲的竞争力，又进一步明确了供电市场 的开放时间表。 法国供电企业法律的主要内容是确立了电力生产许可证制度，并且依法设立电力监 管委员会。使法国电力公司的发、输、配三方分离，建立各自的会计账目，法国电力公 司的经营范围得以扩大，使客户可以具备选择性，并在2 0 0 4 年7 月法国成立电力输送 网公司成为独立的法人，真正实现了厂网分开。同时电力监管委员会的职能发展到天然 气市场，更名为能源监管委员会。2 0 0 4 年8 月，法律确认对法国电力公司实行“资本开 放”，开放后规定国家至少应持有7 0 股份。为保障法国能源安全，法国电力公司及其子 公司电力输送网公司承诺无限期提供优质公共服务。2 0 0 4 年法国通过的允许法国电力公 司部分私有的法律和2 0 0 5 年签订的公共服务合同表明，法国政府和公众相对于私 有化带来的竞争和效率，更加关心国家能源安全。 2 西班牙 西班牙供电企业的法律框架是由1 9 8 3 年颁布的4 9 1 9 8 4 号法，1 9 8 7 年颁布的 1 5 3 8 1 9 8 7 号皇家法令，1 9 9 4 年颁布的电力部门整顿法和1 9 9 7 年颁布的5 4 号法案 即电力法组成的。以电力法为核心电力市场基本原则建立了有竞争力的和自由 三、 国外供电企业法律框架及其借鉴 交易的电力市场，进一步实现厂网分开，发电厂不再受电网公司独资控制，任何国家都 可以参与市场竞争，甚至所有输、配、用户都可以从国外买电。开放式供电合同的建立， 逐步放开了合同签订的条件和依据，特别是建立交易员制度，由政府授权成立交易公司 并监管其运营。 西班牙供电企业法律的主要内容是成立了国家电网公司负责输电网运行和管理电 力系统，电力系统规划统一由国家电力规划机构负责，发、配电都由国家统一管理，同 时由工业能源部在维持电力部门经济平衡的基础上为电力部门拟订产权交易方案，由国 家电力管理委员会负责监管电力企业，维护国家的能源安全，其允许自由建设新电厂， 允许建立竞争性的发电市场，允许用户自主选择供电商，允许国外资本进入，允许自主 建立供电公司。在实施电力部门整顿法后，西班牙电力工业打破了垂直一体化，在 不拆分电力系统的情况下允许逐步引入竞争机制，为改革奠定了坚实的基础，而以电 力法为核心的法律体系的构建和实施使西班牙供电企业成功建立了基于电力库的电力 市场机制，更由工业能源部作为专门的行业监管机构，保证始终行使电力监管职权，m l e 框架的设立，详细规定了电力系统运营规则，加速了西班牙电力改革，彻底解除了发、 售电的管制。 3 日本 日本供电企业的法律框架是以电力事业法为蓝本，并经三次修改完善的唯一法 律依据。电力事业法经过完善，从发电领域开始打破垄断、引人竞争，并逐步开放 国内市场，在稳步推进改革的同时最大限度保证了行业的稳定，体现了以能源安全为大 前提的改革思路。世界范围内的能源匮乏造成的燃料价格上涨的大环境下，日本电价在 十年间反而降低了2 7 ，三次长时间的修改循序渐进、环环相扣、步伐稳健，不但使用 户得到了实惠，而且使供电企业的收益率极大提高，供电的稳定性和环保性得到了充分 保障。 日本供电企业法律的主要内容是深入推进电力体制改革。在电力事业法第一次 颁布前日本实行的是各供电企业分地区发、输、配、售垂直一体化体制，并且供电企业 均为私有( 民营) 企业。1 9 9 5 年第一次修改，用公开招投标的方式进行发电领域内的投资， 允许独立的发电商进入发电领域，向各大供电企业销售电力。1 9 9 7 年修改大用户的开放 问题，规定零售市场开始向2 0 k v 以上、用电负荷大于2 m w 的大用户开放，允许大用户 自主选择供电企业，并要求供电企业向销售市场统一投标，提供参考电价的上限。2 0 0 3 年6 月电力产业委员会建议再次修改电力事业法，使得5 0 0 千瓦以上( 即除家庭用 户以外的所有用户，几乎占电力总需求的三分之二左右) 的大用户均可自由选择供电商， 刑法，第一百一十八条 华北水利水电学院硕士学位论文 并自2 0 0 7 年开始完全开放市场。此次修改组建了非官方的电力交易机构负责市场运营， 由经济产业省开始允许私人建造分布式发电设备的线路，并鼓励环境友好型能源的建 设，用户在明确输配电价的前提下可自由选择发电商，即按照政府制定的规则，输、配 电企业测算后报政府批准执行的电价。官方电力业务监管机构为电力系统协议会，肩负 着电力系统各种规则的制定和监管任务，2 0 0 4 年2 月成立，2 0 0 5 年4 月正式开始办理 业务，该机构被认定为日本唯一正式的“输、配电等业务的支援机关”( 即中立机关) ， 以公平性、透明性和中立性为宗旨的核心工作主要包括：一是制定规则。二是处理争议。 三是协调负荷调度运营。四是提供信息服务。五是负责调查、研究及宣传。学术界人士、 各大供电公司、规模独立的特定发电企业、电力批发公司和自备发电企业的代表共同组 成内部核心，更加完善的为该机构提供支撑。 ( 三) 国外供电企业法制借鉴 从国外供电企业的法制体系构建可以看出，任何完善的立法体系都是以一部电力法 或相类似的总法的制定颁布为开端，在实践的过程中不断的补充系列的法规、细则，而 其改革的过程亦是如此，从最根本的核心环节入手，以确保改革的统一性和流畅性。无 论是从大陆法系国家还是英美法系国家的供电企业法制进程中都可以清晰的看出，供电 企业的长远发展离不开相关法制的不断完善，随着社会体制的不断变革，适时的修订相 关法律法规，完善监管制度，明确执法机制，从企业自身的守法、明法、学法等方面共 同提升，方能使供电企业在市场竞争中立于不败之地，并且为国家的长远发展提供坚强 的支撑。 四、供电企业法制建设存在的问题 四、供电企业法制建设存在的问题 ( 一)立法缺失 中华人民共和国电力法是一部立足我国国情和实际、适应改革开放和社会主义 现代化建设需要、集中体现党和人民意志的中国特色社会主义的法律，其宗旨是为了切 实保障和促进供电企业的发展，维护供电企业投资、经营和使用三者的合法权益。但其 本身并不是完美无缺的，随着供电企业内、外部环境面临着巨大的变化，与供电企业密 切相关的法律问题愈加突出，这使得供电企业法制工作涉及的广度和深度也随之改变， 法律矛盾重重。那么供电企业的法律工作就必须要从原来的被动应对为主的法律事务状 态中清醒，努力辨析现代企业制度和市场经济体制下的法制化要求，寻求突破口，逐步 建立与自身体制、机制相适应的法制建设体系。 然而，自1 9 9 6 年中华人民共和国电力法颁布实施至今已有十五年时间，随着 时代的不断变革，体制改革的不断深入，电网建设遍布各地，供电企业发展势头迅猛， 供电企业内外部环境、企业的内部组织形式、市场管理体制均发生了翻天覆地的变化， 行政垄断色彩强烈的中华人民共和国电力法的许多条款已无法满足当前新形势的需 要，相对滞后的电力法律法规也增加了供电企业的法律风险，中华人民共和国电力法 中的某些条款与变化后的新情况不相符，之前相对完善的电力法制体系已不能满足当今 供电企业的法制建设需要。尤其是国家法制的不断健全，新的法律法规相继出台之后， 地方立法与行业法规、下位法与上位法、地方政府规章与国务院部门规章和行政法规之 间争议不断，这些都与之前的中华人民共和国电力法存在部分冲突或是模糊的中间 地带，使得供电企业在处理法律问题时无法可依或是依据不足、各有所依。因此，加快 中华人民共和国电力法和相关法律法规的修订已势在必行，与此同时更要加快地方 立法和规章制度的建立步伐。然而中华人民共和国电力法的修订不是一时之功，修 改工作涉及国家各个方面，影响深远，难度甚大，那么各级地方政府在遵循市场经济规 律，学习和借鉴有效经验的基础上，结合自身实际需要，制定符合实情的地方性法规或 政府规章，保障供电企业法制建设，建立完善、竞争规范、培育有序的内外部环境，使 供电企业法制建设持续、健康、有序、长足发展，未为不可。 ( 二)执法不严 供电企业体制改革之后，行政管理权力丧失，转变成为单纯的企业，供电企业不再 具有政府行政管理职能，与电力行政主管部门彻底分离，其所承担的行政管理职能由各 级地方政府综合经济管理部门接管，与此同时，供电企业作为企业法人与各用户建立平 等的民事法律关系，并且还需接受各级地方政府的指导监督。正因如此，供电企业对于 华北水利水电学院硕士学位论文 各类违法行为无能为力，而行政机关对于违法行为的制止往往相对滞后，处罚亦相对较 弱。举例说明，某用户擅自在电力线路上架设低压线路，供电企业经巡查发现后，立即按照 电力设施保护条例规定下发整改通知单，但由于无行政执法权，无法责令其拆除，在多次下达 无果后，请求政府给予协调解决，在政府先期办理流程过程中，因该违规线路造成供电企业线路跳 闸，损失严重。在供电企业要求按照刑法第一百一十八条规定关于破坏电力设备罪未造成严重 后果的，处三年以上十年以下有期徒刑，造成严重后果的，处十年以上有期徒刑、无期徒刑或者死 刑的规定予以处罚时，又由于主管部门对于“严重后果”的看法不一，对于非直接损失的计算不明， 未能够进入司法程序。 由于目前供电企业在处理相关问题时，仅能采取求助与协调的方式依赖政府的解 决，在此过程中将要耗费较多的时间，而政府部门相关专业人员不足，执法不能到位， 或是执法的不严格，在纷繁的工作中未能够将电力相关行政事项列入重要日程，而供电 企业执法主体资格丧失，执法实质上的真空，处罚力度的不足，导致违法违规现象愈加 猖獗，严重损害了供电企业的合法权益。 ( 三) 监管不力 2 0 0 2 年我国成立国家电力监管委员会，对电力行业实行独立监管。2 0 0 5 年电力 监管条例颁布施行，进一步明确国务院电力监管机构及其派出机构对供电企业履行电 力监管和行政处罚职能，但是，由于我国长期形成的供电企业管理制度的影响和电力监 管机构的缺位等原因，电力监管机构履职状况不佳，造成政府职能错位。举例说明，2 0 0 8 年1 1 月，某市工商局就四个无证加油站整治关停问题，要求某供电企业对上述四家无 证加油站采取断电措施，在接到市工商局整改通知后，供电企业就停电事宜与工商局积 极沟通，说明供电企业作为限制型市场准入行业，亦是