（环境与资源保护法学专业论文）我国政府环境行政执法现状及对策研究.pdf

a dissertation submitted to shijiazhuang university of economics for the academic degree of master research research o on n c current urrent s situation ituation and and c countermeasuresountermeasures of of governmentgovernment a administrative dministrative l law aw e enforcement nforcement candidate：mao like supervisor：wang shengyun academic degree applied for：master specialty：environmental and resources protection law school/department：shijiazhuang university of economics shijiazhuang university of economics june, 2010 独独 创创 性性 声声 明明 本人郑重声明： 所呈交的论文是我在导师指导下进行的研究工作 及取得的研究成果。尽我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地方 外，论文中不包含其他人已经发表或撰写的研究成果，也不包含为获 得石家庄经济学院或其他教育机构的学位或证书所使用过的材料。 与 我一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均已在论文中作了明确 的说明并表示了谢意。 签名： 日期： 关于论文使用授权的说明关于论文使用授权的说明 本人完全了解石家庄经济学院有关保留、使用学位论文的规定， 即：学校有权保留送交论文的复印件，允许论文被查阅和借阅；学校 可以公布论文的全部或部分内容，可以采用影印、缩印或其他复制手 段保存论文。 （保密的论文在解密后应遵守此规定） 签名： 导师签名： 日期： 我国政府环境行政执法现状及对策研究我国政府环境行政执法现状及对策研究 摘摘 要要 在当今的社会大背景下，一个良好的生态环境对于一个国家的政治、经济、 文化等各方面的发展有重要的制约和促进作用，在某种程度来说，可以说具有战 略性的决定意义。 自第一次工业革命以来，人类创造了巨大的物质财富，同时我们也发现，取 得这些成就所付出的代价也是巨大的：茂密的森林被砍伐殆尽、清澈的河流混浊 不堪、肥沃的土地满目疮痍等。当代的中国正处于经济高速发展的阶段，在生态 环境保护和开发上问题显得尤为突出。 如何协调好经济发展与环境保护两者之间 的相互关系，对于一个国家的政府来说，必须要予以高度重视和重点研究。可以 说， 环境问题的合理解决与否显示着政府在环境行政执法方面的工作的力度和决 心，可以作为一届政府环境行政执法工作成败的重要参考。 本文从政府环境行政执法的相关概念出发， 逐步分析我国在环境行政执法上 存在的诸多问题和存在的各种现状， 揭露出我国目前政府环境行政执法不力的诸 多原因所在， 在借鉴一些国外的政府环境行政执法的有益探索和相关研究成果的 基础上，给我国政府的环境行政执法工作提出相应的对策。 本文主体内容共分为七个部分：第一部分为引言，主要介绍研究的背景和研 究的目的。第二部分为政府环境行政执法相关概念，阐释几个重要的相关术语。 第三部分为我国政府环境行政执法的现状，以具体案例来分析存在的问题。第四 部分为我国政府环境行政执法的困境分析，从多个角度来分析和论述。第五部分 为国外的政府在环境行政执法方面的成功之处，对我国环境行政执法的有益借 鉴。第六部分为本文主要部分，即针对我国目前环境行政执法所提出的相应对策 和建议。第七部分为结语部分，对全文进行大概的结论性概述和未来展望。本文 的创新点： 摆脱地方政府对最重要的环境行政执法权的垄断，通过国家立法 程序设立省部级的环境质量管理委员会， 与各省环保厅作为各省环境管理的主管 机关，其直接向国务院总理负责，享有与地方政府在环境事务方面的共同权力。 建立环境污染多方预防监督机制，与污染企业的排污行为密切相关的第三方 利益主体可对污染企业进行监督，享有环境司法诉讼和行政帮助的权力。 关键词关键词：政府 环境行政执法 对策 abstract our country government environment administration enforce the law current situation and the countermeasure study make a summary。 under big background of society in the nowadays, development of a fine ecological environment every aspect such as political economy, culture to a country has important restraint and promotes an effect, before some coming to say kind degree can say the decision significance having strategy. since the first time industrial revolution, human being has created gigantic material wealth , we have also found that at the same time, get these price paid by accomplishment be also gigantic: a dense forest is felled clear river is waited almost to the end, by unbearable , fertile turbid land by the sight of a war-worn area. the present age china is in the stage that economy high speed develops, looks like that the problem is outstanding especially on protection of ecological environment and exploitation. how to finish harmonizing the relation between economic growth and environmental protection both , be that a piece must need to give the thing attaching great importance to and concentrating on studying as for a countrys government. not bad doctrine, environment problem important job success or failure reference resolving the aspect job dynamics and determination being demonstrating or not , being able to enforce the law as one government environment administration rationally。 the relevance concept enforcing the law from government environment administration expounds the main body of a book starting off, various current situation analyzing our country a lot of problem and existence having enforced the law existence in environment administration step by step, bring our country to light out government environment administration does not enforce the law well at present a lot of cause location ， the job beneficial exploration and being related to give our country governments environment administration to enforce the law on the research results basis enforcing the law in the government environment administration drawing a few abroad, brings forward the corresponding countermeasure。 the main body of a book main body content is seven parts together mark: part i is a foreword , introduces the background studying and the purpose studying mainly; part ii is government environment administration enforce the law being related to the concept, expounds important several relevance technical terms; part iii is our country government environment administration enforce the law current situation, to analyses have problem coming concrete case; the difficult position enforcing the law for our country government environment administration analyses part iv, from the angle comes to analyses and comment that excessively; part v is that abroad government enforces the law in environment administration place of the aspect success, beneficial enforcing the law to our country environment administration draws lessons sixth parts are the main body of a book major component, namely specifically for our country at present environment administration corresponding countermeasure and suggestion enforcing the law suggested that; seventh parts are concluding remarks parts , the summary and future carrying out the rough conclusion on full text look into the distance. the main body of a book foak burns: shaking off the local government enforcing the law to the most important environment administration weighing up, by the fact that country legislative process sets up the province part level environment quality control committee, competent authorities being every province environmental management with every province environmental protection government department at the provincial level, whose is responsible directly to premier of the state council , enjoys with the common local government authority in the field of environment affair build environmental pollution preventing from superintending mechanism in many ways, the main body may supervise the go along contaminating enterprise , enjoy environment judiciary legal action and the authority that administration helps with the benefit contaminating that drain contamination behavior is closely related to third party method of enterprise。 keywords : government ； environment administration ； advice 目目 录录 摘要 i abstract ii 第第 1 1 章章 绪论绪论 1 1.1 研究的背景 1 1.2 研究的目的和范围 1 1.3 国内外的研究现状 2 1.3.1 国外研究概况 2 1.3.2 国内研究概况 2 1.4 研究路线和研究方法 3 1.4.1 研究路线 3 1.4.2 研究方法 3 1.5 研究意义 3 第第 2 2 章章 政府环境行政执法相关政府环境行政执法相关问题问题 5 2.1 执法、环境执法及环境行政执法 5 2.2 环境行政执法主体及其相对人 5 2.2.1 环境行政执法主管部门 5 2.2.2 各级人民政府 5 2.2.3 环境保护法律、法规授权组织 6 2.2.4 环境行政执法相对人6 2.3 政府环境行政执法的方式 6 2.4 政府环境行政执法的特点 7 2.4.1 环境行政执法主体具有多部门性 7 2.4.2 环境行政执法某种程度上具有超前性 7 2.4.3 环境行政执法具有科学技术性 7 2.4.4 环境行政执法手段具有多样性 8 2.5 环境行政执法的必要性 8 第第 3 3 章章 我国政府环境行政执法现状我国政府环境行政执法现状 9 3.1 我国政府环境行政执法的现状 9 3.2 我国环境行政执法工作存在的主要问题 10 第第 4 4 章章 我国政府环境行政执法我国政府环境行政执法难难的的困境困境分析分析 13 4.1 体制原因 13 4.2 机制原因 13 4.3 能力原因 14 4.4 法制原因 15 4.5 观念原因 15 第第 5 5 章章 国外政府环境行政执法的实践及其借鉴国外政府环境行政执法的实践及其借鉴 17 5.1 国外的政府环境行政执法实践 17 5.1.1 美国的政府环境行政执法实践 17 5.1.2 日本的政府环境行政执法实践 18 5.1.3 瑞典的政府环境行政执法实践 19 5.2 国外的环境执法措施对我国的实际借鉴意义 20 5.2.1 环境监控制度完备20 5.2.2 环境立法体系完善20 5.2.3 公众参与制度健全20 5.2.4 环境执法手段丰富21 第第 6 6 章章 提高我国政府环境行政执法水平的法律思考提高我国政府环境行政执法水平的法律思考 22 6.1 提高政府环境行政执法水平的根本措施 22 6.1.1 改革环境管理体制 22 6.1.2 加强公众环保理念 24 6.1.3 完善相关环境法制25 6.1.4 增强执法能力建设 26 6.1.5 健全领导干部责任考核机制 27 6.1.5.1 健全领导干部能力考核机制 27 6.1.5.2 健全环保责任追究机制 28 6.2 提高政府环境行政执法水平的具体有效措施 28 6.2.1 环境行政执法违法责任制 28 6.2.1.1 实施环境行政执法违法责任追究机制的机构及其职责 29 6.2.1.2 环境行政执法违法责任的认定 29 6.2.1.3 环境行政执法违法责任的追究 29 6.2.2 环境行政执法的监督机制 30 第第 7 7 章章 结论结论 32 参考文献参考文献 33 致 谢 35 附附 录录 36 第 1 章 绪论 1 第 1 章 绪 论 1.1 研究的背景 社会经济的高速发展是以资源的大量消耗和自然环境的大范围破坏为代价的。第 一次工业革命以来，人口的快速增长和高速发展的现代化社会大生产对自然环境造成 了极大的破坏，导致全球的环境形势不断恶化。目前，土地沙漠化问题、温室气体排 放问题、海平面上升问题、酸雨现象问题、臭氧层的破坏问题等种种人为造成的自然 灾害已严重危及了人类的可持续发展战略。发达国家“八大公害”事件和能源危机给经 济不健康发展蒙上了一层阴影。地球两极的冰川融化危机和太平洋诸岛国的被淹危机 便是自然环境对人类过度发展经济和忽视环境保护的回馈。 目前，保护自然环境和维护可持续发展已成为世界大部分国家共同努力的目标， 建立一个良好的地球生态圈系统，促进人类社会与环境的协调发展成为追求目标。合 理的进行环境保护需要国际间的合作， 更需要一国的立法部门、 执法部门、 司法部门、 法律监督部门的互相协调。在我国，环境保护工作起步较晚，使得目前我国所面临的 环境保护任务比较艰巨。由于环保工作跟不上经济发展的步子，导致了长久积累的环 境污染和环境破坏问题不能在短时间内得到合理解决，给我国的环境行政执法工作带 来了很大的难度。在实行依法治国的今天，我国的环境行政执法工作面临一个比较矛 盾的问题：一方面是环境行政法律法规体系的逐渐完善和完备，另一方面却是环境行 政执法效果很不明显，而且环境污染问题日益严重。目前我国己经形成了初具规模的 环境法律法规体系，然而在环境行政执法方面建树不多。尽管我国近几年来加强了环 境执法监查和检查的力度，取得了一定的成绩，但是整体环境恶化的趋势并没有得到 根本性的改观。目前，我国的环境行政执法当中存在相当多的问题，地方政府阻碍环 保工作进展的现象普遍存在，环保部门执法方面的各种问题普遍存在，环境违法企业 偷排偷放的行为得不到有效遏制，环境污染事故频繁发生。这些问题直接影响我国可 持续发展战略的实施，影响我国和谐社会目标的实现，影响我国现代化建设的步伐和 子孙后代的生存与发展。如何解决这些环境行政执法难题，已经成为我国政府必须重 点解决的问题。 1.2 研究的目的和范围 当前我国的环境问题愈来愈严重，太湖、巢湖和滇池陆续暴发蓝藻，给当地环境 石家庄经济学院硕士学位论文 2 造成了很大的污染。长期以来很多地方政府为了发展经济而轻视对环境进行有效的保 护，对污染企业排放大量污水的行为不能进行有效的控制，导致发生了一系列的污染 损害结果。一系列的环境污染事件引发了社会公众对环境污染的关注，在目前环境法 律体系不断完善的情况下，何以环境污染事件会不断的发生呢？怎样加强对环境的治 理，必须引起政府的高度重视和重点研究。目前我国政府在环境行政执法实践过程中 遇到了很多的难题和障碍，环境行政执法水平亟待提高。本文通过对政府环境行政执 法相关问题的深入分析，发掘环境行政执法难问题背后深层次的根源，提出一些建设 性的建议和思路，为我国的环境行政执法实践提供借鉴和参考。本文的研究范围主要 针对环境行政执法主体如何破解环境行政执法的困境，在监管体制、法律机制、公众 观念、执法能力等方面破解执法障碍，切实履行好其环境行政执法方面的任务。本文 研究的理论基础为依法治国相关理论和环境权相关理论的研究，综合运用了法理学的 执法及守法等相关概念。 1.3 国内外的研究现状 1.3.1 国外研究概况 二战以后，世界经济得到了迅猛的发展，但伴随而来的是环境问题也日益严峻起 来。这时期环境公害事件的大量发生，促使很多国家开始重视环境问题，这方面的研 究和立法方面的文件明显增多。进入二十世纪 80 年代，各国尤其是发达国家大大加 强了环境立法体系的完善和环境保护工作细节研究：环境法律和环境政策大量出台； 对重点污染源和污染区进行根本治理，加强了对环境数据的监控；重视对环境违法行 为者的责任追究和污染受害者受损权益的保护；重视对公众积极参与环保工作的制度 保障；加强法律条款的具体可实施化，有利于加强行政执法的效果；对环境违法者进 行高额惩罚性罚款等。 美国在对环境违法者惩罚方面体现的最明显， 研究程度也很高。 美国联邦政府对排污者的罚款最高每项可达 3000 多万美元，低于 13.7 万的，环保局 可直接做出处罚。日本欧盟一些发达国家及菲律宾、马来西亚等发展中国家在环境行 政执法领域亦有不少的相关经验。比较来说，国外的环境行政执法研究的程度比我国 相对要高，重视程度也要高些，这些国家的执法实践值得我国研究和借鉴。 1.3.2 国内研究概况 长期以来我国相关研究的重点在环境法律法规体系的建立和完善上，侧重点在立 法层次这样的宏观领域，而对环境行政执法这样的具体操作上的实践和研究投入相对 较少，相对于环境立法来说，环境行政执法问题的理论研究起步较晚、成果较少。进 第 1 章 绪论 3 入二十世纪九十年代才有所发展，在这时期，研究这方面的文献相对比较少。我国现 在的环境行政执法研究成果归纳为以下两个主要特点：第一，相关研究的领域集中在 环境体系不健全、环境执法难等狭隘的几个方面，目前相关理论研究的范围比较窄， 不能全面对我国环境行政执法体系和相关制度进行一个系统的考量。目前我国对环境 行政执法问题的研究成果大同小异，研究的尺度和方面有待创新和丰富。第二，研究 环境行政执法问题的论文资料现在有很多，但是很多论文的内容思考的角度没有什么 新意， 文章内容大都比较单一， 研究不够系统化和全面化。 比较具有代表性的论文有： 曹兴无的环境执法现状与对策探讨 （湖南，2008） ，张丽利的浅议我国目前的环 境执法现状与对策 （上海，2006） ，周珂、李光军和范丽的环境执法要与时俱进 （广东经济管理学院学报，2006）等。 1.4 研究路线和研究方法 1.4.1 研究路线 通过查阅相关书籍和环境方面文献，首先了解和整体把握目前我国面临的环境形 势以及政府在环境执法实践中遇到的主要问题，然后仔细分析政府环境执法难问题的 深层次根源，最后针对现行环境执法方面的制度弊端提出相应的改革措施和建议。 1.4.2 研究方法 案例分析法和分析比较法：环境行政执法问题实践性很强，现实社会的发展状况 为环境行政执法问题的理论研究提供了大量的研究素材，通过分析环境事件的基础上 查找环境行政执法工作存在的问题并提出相应的对策。同时在研究其它国家的相关执 法实践经验的基础上，找出我国政府在环境行政执法领域的症结所在。 1.5 研究意义 未来 10 到 15 年将是我国进行社会主义现代化建设的关键时期，也是政府面临环 境工作压力巨大和考验执政能力的时期。在科学发展观和可持续发展战略下，如何保 持经济发展和促进环境保护并行不悖，成为我国政府重点关注的问题。加强对环境行 政执法的研究，寻求解决现实环境问题的有效方案，对我国的环保事业意义重大。 理论意义：目前我国在环境执法理论研究上大多数观点比较一致，对环境行政执 法方面相关问题的研究没有突破大的框框，多数只是简单列举了行政执法工作难的现 石家庄经济学院硕士学位论文 4 状及应采取的各项措施，并没有挖掘环境行政执法制度的深层次弊端。 实践意义：通过本次研究，为我国政府的环境行政执法工作和我国的环境保护事 业提供新的思路和借鉴，改革目前我国环境行政执法制度弊端，改善我国目前的环境 行政执法状况。同时保障经济平稳发展和环境良性发展的共同进步，最终实现环境经 济社会的和谐进步的发展局面。 第 2 章 政府环境行政执法相关问题 5 第 2 章 政府环境行政执法相关问题 2.1 执法、环境执法及环境行政执法 执法是指可实施法律的具体实施。在我国来说，是由国家司法行政部门及其工作 人员依据法律法规，按职权范围把实体法律条文应用于具体法律社会关系的国家活 动。 执法是建设社会主义法治国家和法治社会的重要步骤， 是立法和守法的联系纽带， 它的概念有广义和狭义之分。从广义上讲，指所有国家管理机关和受法律授权委托组 织及其公职人员依照法律法规和职权范围及程序实施法律的活动。狭义的执法，指国 家行政机关和受法律授权委托组织及其公职人员依法行使法律赋予的权力、实施国家 公权力的活动。狭义的执法称为行政执法。 环境执法，是指各级国家环境管理机关及其有关环境职能部门依据法律、环境法 律法规行使依法赋予的环境行政执法权而从事的国家职能活动，它是一个全方位的执 法体系，包括公安司法机关的环境执法活动和行政机关的环境执法活动。环境行政执 法，是指国家环境行政机关根据法律赋予或授权的方式，实施环境监督管理，并依照 法律赋予权力的方式或步骤执行环境法律法规，直接强制地影响行政相对人权利义务 关系的具体行政行为。环境行政执法又可以分为环境保护行政主管部门的行政执法和 环境保护相关部门的行政执法。 2.2 环境行政执法主体及其相对人 环境行政执法主体是指在环境行政执法活动中依法行使环境行政执法权的行政 部门，环境行政主管部门是环境行政执法的实施主体，但它不是环境行政执法的惟一 主体。按照我国现行的法律的规定，环境行政执法机构有以下几类： 2.2.1 环境行政执法主管部门 包括国家环境保护部和县级以上各级地方人民政府的环境保护行政主管部门，是 本地区内环境保护工作的主要管理部门。大部分的环境行政执法任务都是由环境行政 主管部门来实施的，它是进行环境行政执法的最重要的政府职能部门。 2.2.2 各级人民政府 包括国务院和地方各级人民政府。依法享有对经济社会有重大影响的环境行政执 法权力，如责令污染企业限期整改、责令企事业单位停业关闭整顿和采取强制性应急 石家庄经济学院硕士学位论文 6 措施的权力等。它在环境行政执法工作中的地位权力最大，也是造成环境行政执法困 境的重要阻碍因素。 2.2.3 环境保护法律、法规授权组织 在管理环境污染防治工作方面，依照法律、法规的特别授权，国家海洋部门、交 通部门、铁路部门等在与自身业务相关联的范围内，对本辖区范围的环境保护工作行 使监督管理权。同时，环境法律、环境法规授权了国土资源等部门对某些方面的资源 保护实施监督管理。这类机构不是专门的环境执法机构，而是在与自身业务有关的范 围内对环境保护工作行使监督管理权。 此外， 其它一些行政主管部门也负有某些职责， 如经过环境法律、环境法规的授权或受行政机关委托的话，也能在部分领域从事环境 行政执法活动。 2.2.4 环境行政执法相对人 环境行政执法相对人是在具体的环境关系中处于被动地位的当事人，是与环境行 政执法主体相对应的一方主体。环境行政执法相对人不仅仅包括单个的一个人，在我 国境内的一切社会团体和组织，都可能成为环境行政执法活动相对人。其中，排污量 较大的工业企业和环境违法行为严重的单位和个人是最主要的环境行政执法相对人。 环境行政执法相对人地位上具有独特性，与公权力的行使具有对立性，它反映环境行 政执法相对人所表明的主体在环境法律对立关系中的地位问题，脱离了这一法律关 系，环境行政执法相对人的地位就发生了变化。相对人应该享有参与环境事务的环境 权、知情权、批评检举权、秘密受保护以及申诉权等一系列的权利。 2.3 政府环境行政执法的方式 政府环境行政执法主体依据法律法规的明文规定或授权的方式，执法的方式多种 多样，主要有：行政许可，如海洋局发放废弃物倾倒许可证的行为；行政征收，对污 染企业征收的排污费；行政确认，如计量鉴定和环保监测鉴定等；行政奖励，如对在 环境污染物排放方面表现好的企业给予一定的物质方面或其它方面的奖励；行政强 制，如强令环境违法主体在一定时期内停止污染排放或限制排放数量；行政检查，对 污染违法企业或违法的个人进行环境安全情况检查；行政处罚，在实践中应用的最为 广泛，包括罚款、没收、责令停产停业、暂扣或者吊销许可证和执照、警告以及行政 拘留等处罚措施。 第 2 章 政府环境行政执法相关问题 7 2.4 政府环境行政执法的特点 2.4.1 环境行政执法主体具有多部门性 环境保护的对象包括了人类赖以生存和发展的各种天然的和经过人工改造的自 然因素，如大气、水、海洋、土地、矿藏、森林、草原、野生动物、自然遗迹、人文 遗迹、自然保护区、风景名胜区、城市和乡村等。这些众多的环境要素，全让环境保 护主管部门加以保护和管理是不现实的，其内容的综合性和保护范围的广泛性直接决 定了环境行政执法的多部门性。同时，各环境要素在法律上又是作为一个整体加以保 护的，那么各有关部门的环境管理及其执法也就需要统一的协调，并对环境保护进行 统一的监督管理。我国目前有权从事环境行政执法的部门，除了各级环境保护行政主 管部门外，还有海洋行政主管部门、港务监督、渔政渔港监督、军队环境保护部门和 各级公安、交通、铁道、民航管理部门等，形成了统一监督管理和部门监督管理行结 合地管理体制。 2.4.2 环境行政执法某种程度上具有超前性 有些环境行政执法在许多情况下不是在环境被污染或被破坏的危害结果发生之 后进行，而是在环境危害结果发生之前进行的，通过行政预防措施及时制止危害环境 的后果发生。这是由环境法预防为主的原则进行的。因为环境污染和破坏一旦发生， 往往难以消除和恢复，甚至具有不可逆转性，而且环境造成污染和破坏以后再进行治 理，往往要耗费巨额资金，从经济上来说也是不合算的。所以，环境行政执法应当具 有一定的超前性，应当使这种执法足以防止环境污染和破坏行为的发生。 2.4.3 环境行政执法具有科学技术性 环境行政执法的技术性是由环境法的科学技术性特点决定的。环境法作为通过调 整一定领域的社会关系来协调人与自然关系的法律部门，其内容包含大量的反映自然 规律的技术规范，从而使其具有科学技术性的特点。那么，环境行政执法部门贯彻执 行具有技术性特点的环境法，其活动也必然带有一定的技术性。首先，环境执法人员 必须具有一定的环境科学技术知识。由于环境法包含许多技术性规范，这就要求环境 执法人员不仅要全面掌握环境法律知识，而且还要掌握一定的环境科学技术知识，包 括环境地理学、环境生物学、环境化学、环境物理学、环境医学、环境工学等知识， 石家庄经济学院硕士学位论文 8 否则，环境执法人员就难以发现和认定环境违法行为，也难以正确地理解和运用环境 法律规范。其次，环境行政执法必须借助一定的技术手段。环境破坏是否构成，环境 是否受到污染，人身和财产是否受到损害，仅仅依靠人的感觉往往是不够的，而必须 通过环境监测、化验、试验，取得准确的数据资料，才能加以认定。因此，环境行政 执法就必须具备一定的技术、设备、仪器，并按照科学技术方法进行监测、采样、化 验，从而使环境行政执法具有一定的技术性。 2.4.4 环境行政执法手段具有多样性 环境行政执法手段既包括以说服教育性质为主的申诫罚，又包括经济制裁性质的 财产罚和行为罚，对严重的环境行政违法行为甚至可处以人身罚。在这些环境行政执 法手段中，应用较多的是罚款、警告等行政处罚措施，这些执法措施能够快速执行， 能够在较短时间内执行完毕。 2.5 环境行政执法的必要性 在我国目前来说，虽然环境行政执法工作在实践中遇到了各种困难，但我们要看 到它的促进作用是不容忽视的。首先，环境行政执法引导环境保护工作能够运行在一 个健康的轨道上，不至于沦为经济发展的包袱；其次，当前社会发展态势下，如果不 加强环境行政执法工作的必要性认识，人们的意识里就会加重一定的环境破坏行为不 会影响社会经济发展和可持续发展的错误认识，这将对环境行政执法工作起到负面的 影响，妨碍环境保护事业的良性发展；最后，环境行政执法是促进和谐社会发展的重 要行政手段，任何社会的发展都需要有一定的行政措施来支撑和保护社会全面发展的 成果， 如果放弃了环境行政执法的话， 整个社会的发展就会出现失衡和不协调的局面， 严重的甚至会付出巨大的代价。 第 3 章 我国政府环境行政执法现状 9 第 3 章 我国政府环境行政执法现状 3.1 我国环境行政执法现状 严重的环境污染和生态破坏，使我们遭受了自然界对我们人类的一连串报复。 1996 年、1998 年发生的特大洪灾，还有近年来各地的湖泊大量发生的蓝藻问题就与 我国的生态环境长期遭到人为的严重破坏有直接关系。环境污染和生态破坏给我国所 造成的经济损失是极其惊人的。2004 年我国因环境污染造成的经济损失为 5118 亿元 人民币，占当年 gdp 的 3.05%，而治理 2004 年污染需要的资金高达 2874 亿元，占当 年 gdp 的 1.8%。近两年，国家在治理环境污染方面的资金投入更是庞大，由此可见， 环境问题已经严重危害了我国国民经济的健康运行，这势必影响到我国的社会主义现 代化进程。 时至今日，我们应该重新思考人与自然的关系，从中悟出尊重自然、与自然和 谐共处的真谛，并加强对环境和自然资源的保护。环境保护秩序的建立和维持已成为 一种必然的国家需要和社会需要， 建立这种秩序的可供选择方案是多种多样的， 其中， 制定保护环境的法律制度，并以国家的名义予以实施、推广，是最有效的保护环境的 方法之一。这是因为，法律具有强制性的特点，国家可以通过制定环境保护法，把环 境保护的方针、政策、原则、制度、措施等，都以法律的形式加以规范，使之取得社 会全体成员遵守的效力，任何个人和单位都不得违反，否则将依法追究法律责任，并 受到相应的法律制裁。环境保护法是做好环境保护监督管理的法律依据，它所特有的 国家强制性特点是其他环境保护手段所不具备的。 随着国家对环境问题的重视化程度不断提高，在制定了中华人民共和国环境 保护法的基础之上，国家又陆续制定或修订了一批环境保护方面的法律、行政法规 和部门规章等，形成了具有我国国家特色的环境保护法律体系，为各级政府及其职能 部门进行环境保护提供了坚实的法律支撑点。目前我们国家已经制定了环境方面的各 类法律 60 多部， 国家环境保护标准 800 多项， 批准和签署多边国际环境条约 50 余项， 各地方人大和各有关地方政府制定的地方性环境法规和地方政府规章共 1600 多件。 目前我国环境保护制度已形成体系框架并日趋完善，环境保护的法律依据和环境法制 状况日益改善。从环境行政执法的监督体系来看，我国不仅仅强调环境执法者自律执 法和依法执法，更加重视了国家法律监督部门和社会公众对环境行政执法行为的监 督，同时对国家法律监督机关的监督责任有了明确规定。我国目前的环境行政检查体 系也有了很大的完善，公众力量和舆论宣传力量得到了加强，很多环境违法案件就是 通过这种途径浮出水面。2001 和 2002 年我国曾开展 “严查环境违法行为遏制污染反 石家庄经济学院硕士学位论文 10 弹” 专项活动，取得了一定的成效。2003 年，现在的国家环保部曾联合几大部委在全 国范围开展了 “清理整顿不法排污企业保障群众健康环保行动” ，解决了一批环境问 题，也进行了一次很好的环境宣传教育活动。总体来说，随着环境保护工作的深入开 展，环保工作的力度和决心不断得到提高。目前，我国已建立起国家级、省部级、地 市级、县区级四级环境行政执法队伍建设体系。通过这些措施，环境行政执法的水平 建设在不断得到提高和改善。 总体来说，我国环境行政执法的力度是在逐步加强的，这从国家对环保资金的 投入力度可以看的出来。国家的加大力度治理使得我国目前的环境保护工作有了一定 的起色，例如太湖和滇池的蓝藻问题得到了一定程度的解决，工业城市大气污染状况 得到部分的改善。但是我们也要看到，由于环境行政执法各种因素的制约，实践中还 存在着许多方面的问题，这是不能忽视的问题。下面看看我国实际执法情况中存在的 各种问题。 3.2 我国环境行政执法工作存在的主要问题 尽管近年来我国各级政府加大了对环境保护的重视程度和环境行政执法的力度， 环境行政执法工作取得了一定的成果。但是，环境行政执法过程中仍然存在很多难以 解决的问题，很多消极因素影响和阻碍着我国环境行政执法工作的顺利开展，由于这 些消极因素的存在，使得我国的环境问题一直不能得到根本性的改善。为了更加明白 地认知环境行政执法工作存在的种种矛盾，现以两个案例为切入点来剖析和理解这些 问题。 案例 一：中华环保联合会 “净化” 百花湖1 2009 年 5 月， 中华环保联合会向贵州省清镇市国土资源局发函建议，收回百花湖 风景区冷饮厅加工项目的土地使用权，并消除该建筑对百花湖风景区环境造成的潜在 危害，但这时清镇市国土资源局未采取任何行动。2009 年 7 月，环保联合会向贵州省 清镇市人民法院提起了对清镇市国土资源局的行政诉讼，直到这时它才撤回了可能对 当地环境造成损害的冷饮厅加工项目的土地使用权决定。 案例 二：吉林市化工污染事件2 继 2005 年松花江污染事件之后， 2009 年吉林省吉林市再次出现了化工污染事件， 自 4 月 23 日以来，已造成了数百人中毒，161 人住院，与 2005 年相似，这次的 “肇 事嫌疑者” 也是吉林市内的一家大型石化工厂。在吉林市内，经济总量的一半以上由 石油化工企业来支撑，而当地这样的企业大都位于沿江一带，对周围的居民和农田造 1 编者： 2009，哪些个案触动你心 ，载于南方周末 ，2010 年 1 月 7 日，第四版。 2 刘丁，曹海东： 吉林市化工污染调查 ，载于南方周末 ，2009 年 5 月 14 日，第十三版。 第 3 章 我国政府环境行政执法现状 11 成了很大的污染风险。 以上案例暴露出了目前我国各地环境行政执法工作中共有的问题： 地方政府重经济发展轻环境保护，导致地方保护主义盛行。分析这些环境事件的 原因，企业并不是问题难以合理解决的最大难点，根源还是在于当地政府所奉行的政 策，在地方保护主义盛行的今天，“政府不作为” 导致了很多环境问题的难以解决。 这种由经济决定一切的政绩观导致的地方保护主义是干扰我国环境行政执法工作难 以深入开展的最大障碍。由于政府官员对于畸形政绩观的过分重视和追求，导致他们 把大量的精力投入到如何提高和美化经济数据上，而对没有直接利益关系的环境行政