（法学理论专业论文）财政权的宪政分析.pdf

山东大学磺士学位论文 中文摘要 立宪法易，行宪政难中国如何实现宪政是我们每个法律人都没法回避的问题作 为当前学界关注的热点问题之一，财政立宪在一定程度上被视为推动我国宪政进程的契 机或突破口这是因为，权利和权力之间的宪政逻辑从没有像今天这样在当下中国得到 如此具体、清晰的展现，具体来说，不论是在私有财产权与国家财政权的。两权”之间。 还是本文所提出的私有财产权一国民财政权一国家财政权一政府财政权之间的“四权” 之间，其中的宪政逻辑都为我们活生生地勾勒了一条清晰的、可欲的权利与权力之问的 宪政路径相比而言，我们认为，。四权分离”要比。两权分离”更具体、更清晰、更 具有可取性 财政权的宪政分析，就是在。四权分离”的基础上，将财政权界定为国民财政权、 国家财政权和政府财政权，分析它们各自的内涵及其在宪法中的位相，进而展示宪法作 为财政宪法的规定性国民财政权作为主权权利的财政权。是人民主权原则的具体体现 强调独立的国民财政权，或者说突出财政民主主义，不仅对推进我国的民主法治进程， 而且对于财税法的研究都有非常重要的现实意义国家财政权作为国家权力的财政权， 它直接来源于国民的财政权，并最终来源于私有财产权，它要受制于国民财政权并最终 受制于私有财产权在我国，财政立宪的主体内容就是在横向和纵向两个方面合理配置 国家财政权，为此，必须遵循财政议会主义和财政法治主义原则。政府财政权作为政府 权力的财政权，是国家财政权的关键部分，由于政府财政权的强大，因此实现财政法洽 的核心和难点就在于能否实现对政府财政权的有效约束 我们认为，财政立宪，实际上就是财政权入宪，进而言之，就是将国民财政权，国 家财政权和政府财政权及其宪政逻辑展现于宪法文本中，进而使我国宪法称为名副其实 的财政宪法需要注意的是，西方发达国家已经普遍完成近代财政立宪，而且正在经历 现代财政立宪思潮的影响和冲击我们既要“补课”，完成近代财政立宪，同时还要积 极回应现代财政立宪的挑战。我国当前应该说已经具备了财政立宪的条件，具体而言， 财政危机的现实压力，财政权滥用的愈演愈烈，租税国面相的日益呈现，法治国家目标 的确立，财政体制改革富有成效，以及财政立宪的普遍存在等等，这些因素决定了我国 应该努力应对挑战，积极实现财政立宪 关键词：财政财政权财政宪法财政立宪二l 夕爸j 爱 硎一妒彳 山东大学硕士学位论文 i ti se a s yt oe n a c tc o n s t i t u t i o n , b u td i f f i c u l tt oe s t a b l i s hc o n s t i t u t i o n a lg o v e r n m e n t h o w t oe s t a b l i s hc o n s t i t u t i o n a lg o v e r n m e n ti sa ni n e v i t a b l ep r o b l e mf o rc h i n e s ep e o p l e a sah o t t o p i ci nt h el a wc i r c l e , p u t t i n gf i n a n c i a lp o w e ri n t oc o n s t i t a t i o n sc o n s i d e r e dab r e a c ht o e s t a b l i s hc o n s t i t u t i o n a lg o v e r n m e n t t h ec o n s t i t u t i o n a ll o g i cb e t w e e nr i g h t sa n dp o w e r sh a s b e e np r e s e n t e dm o r ec l e a r l ya n dc o n c r e t e l yi nt o d a y sc h i n at h a ne v e r i no t h e rw o r d s , c o n s t i t u t i o n a ll o g i cc o n t a i n e dn o to n l yb e t w - 1 1p r i v a t ep r o p e r t ya n dg o v e r n m e n tf i n a n c i a l p o w e r , b u ta l s ob c t w o e np r i v a t ep r o p e r t y , c i v i lf i n a n c i a lp o w e r , s t a t ef i n a n c i a lp o w e ra n d g o v e r n m e n tf i n a n c i a lp o w e r , b u ta l s od r a wac l e a ra n df e a s i b l e o u t l i n eo fp a t ht o c o n s t i t u t i o n a lg o v e r n m e n tb c l x v c c nr i g h t sa n dp o w e r s c o m p a r a t i v e l ys p e a k i n g , w ed e e m f o u r - p o w e r - s e p a r a t i o ni sl l l o f em a t e r i a l ，c l e a ra n d f e a s i b l et h a nt w o - r i g h t s e p a r a t i o i l i nt h ef i n a n c i a lp o w e ra n a l y s i so fc o n s t i t u t i o n a l i s m , w cc o n s i d e rt h a tf i n a n c i a lp o w e r c o n s i s t so fc i v i lf i n a n c i a lp o w e r , s t a t ef i n a n c i a lp o w e ra n dg o v e r n m e n tf i n a n c i a lp o w e r b y a n a l y z i n gt h ec o n c e p t i o n sa n ds t a t u so f t h e s ep o w e r s ，w ec a nh a v e8 c l e a rl o o ka b o u tt h er u l e s o ff i n a n c i a lp o w e ri nt h ec o n s t i t u t i o n a sa s o v e r e i g nf i n a n c i a lp o w e r , c i v i lf i n a n c i a lp o w e r g i v e sa ne x p r e s s i o nt ot h ep r i n c i p l eo fp e o p l e ss o v e r e i g n t y i th a sap r o f o u n ds i g n i f i c a n c et o s p e e du pt h ed e v e l o p m e n to fd e m o c r a c y ，g o v e r n m e n tb yl a w , a n dr e s e a r c h0 1 1t h ef i n a n c i a l l a wt ol a ye m p h a s i so i lt h ei n d e p e n d e n c eo f c i v i lf i n a n c i a lp o w e r , a saf i n a n c i a lr i g h to f s t a t e p o w e r , s t a t ef i n a n c i a lp o w e rc o m e sd i r e c t l yf t o mt h ec i v i lf i n a n c i a lp o w e ra n do r i g i n a t e sf r o m t h ep r i v a t ep r o p e r t y s oi ti ss u b j e c tt ot h ec i v i lf i n a n c i a lp o w e r , a n dc o n s e q u e n t l yt ot h e p r i v a t ep r o p e r t y t h em a i nc o n t e n to ff i n a n c i a lc o n s t i t u t i o n a l i s mi sw i s e l yd i s t r i b u t et h es t a t e f i n a n c i a lp o w e ri nt h eh o r i z o n t a la n dv e r t i c a ll a y e ri na c c o r dw i t ht h ep r i n c i p l eo ff l b a r l c eb y c o n g r e s sa n d 右n 强c cb yl a w a saf i n a n c i a lr i g h to f g o v e r n m e n tp o w e r , g o v e r n m e n tf i n a n c i a l p o w e ri sak e yp a r to fs t a t ef i n a n c i a lp o w e r s i n c ei ti sv e r yp o w e r f u l , a ne f f e c t i v ec o n t r o lo f t h eg o v e r n m e n tf i n a n c i a lp o w e rb e c o m e sac r u c i a l b u td i f f i c u l tq u e s t i o ni nr c a l t z i 鸩t h e f m a l l c em l e db yl a w i nm yo p i n i o n , f i n a n c i a lc o n s t i t u t i o n a l i s mm e a r 岱p u t t i n gf i n a n c i a lp o w e ri n t o t h e c o n s t i t u t i o n , n a m e l yw r i t i n gt h e c i v i lf m a n c i a lp o w e r , t h es t a t ef i n a n c i a lp o w e r , t h e 2 山东大学硬士学位论文 g o v e r n m e n tf i n a n c i a lp o w e r a n dl o g i co fc o n s t r u t i o n a l i s mi n t ot h ec o n s t i t u t i o nt e x t , w h i c h m a l 【嚣o l ec o n s t i t u t i o nar e a lf m a n c ec o n s t i t u t i o nw h 砒sm o r e , w e s t e r nd e v e l o p e dc o u n l z i e s h a v ec o m p l e t e dm o d e mf i n a n c i a lc o n s t i t u t i o n a l i s m a n d 嗽e x p e r i e n c i n gt h ei m p a c ta n d i n f l u e n c eo fc o n t e m p o r a r yf i n a n c i a lc o n s t i t u t i o n a l i s 札w es h o u l dm a k e 叩t h e m i s s e d l e s s o n ，n a m e l yc o m p l e t em o d e r nf i n a n c i a lc o n s t i t u t i o n a l i s m , b u ta l s om e e tt h ec h a l l e n g eo f c o n t e m p o r a r yf i n a n c i a lc o n s t i t u f i o m l i s m n o w a d a y s 啪h a v eh a dt h ec o n d i t i o n sa l r e a d yt o e s t a b l i s ht h e 伍l m l c ec o n s t i t u t i o n , s u c ha st h ea c t u a ls t r e s sf r o mf i u a n c i a lc r i s i s , m o r ea n d m o r em i s u s eo ff i n a n c i a lp o w e r , t h eg o a lo fe s t a b l i s h i n ga g o v e t n m e n tb yl a w , t h ee f f e c t i v e r e f o r mo f f i n a n c i a ls y s t e ma n dap o p u l a r i t yo f f i n a n c i a lc o n s t i m f o n a l i s ma n ds oo n a l lt h e s e g i v e 蚰i m p e t u sf o ru st om e e tt h ec h a l l e n g ea n dt os t r i v ef o re s t a b l i s h i n gt h ef i n a n c e c o n s t i t u t i o n k e yw o r d s ：f i n a n c i a l f i n a n c i a lp o w e r f i n a n c i a lc o n s t i t u t i o n c o n s t i t u t i o n a l i s m 易冠钯 刃桫7 眈，勺 3 原创性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师的指导下，独立进 行研究所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本论文不包含任何 其他个人或集体已经发表或撰写过的科研成果。对本文的研究作出重要贡 献的个人和集体，均已在文中以明确方式标明。本声明的法律责任由本人 承担。 论文作者签名：立蕴熟 日期：碰堑! 盟 山末大学磺：t - q , 位论文 引言 一切国家权力都来源于公民权利，并为保护权利而存在，且受到权利的制约，这些 宪政精神是如何实现的呢? 当然，诸如选举制度、代议制度以及权力分立与制约制度是 宪政逻辑中的关键制度安捧中国百年来的宪政之路可谓历经坎坷、曲折向前，时至今 日宪政逻辑在我国已经得到一定程度的展现我国建立了选举制度，实行了人民代表大 会制度，公民权利得到了相当的保障，国家权力亦得到了一定程度的制约，不过，宪政 离我们似乎还很远原因何在? 中国固有的社会基础、文化传统之根深蒂固自不待言； 特别是，上述宪政之关键制度安排在我国几乎处于。踌躇”之均衡状态，短期内难有改 观敢问。路”在何方? 当下中国有没有一条清晰的，具体的、可操作的实现宪政的路 径呢? 我们认为，问题的关键在于能否寻找、发现一个行宪政的契机或者突破口 近年来，有一个重要现象值得我们注意部分财政学者、宪法学者、财税法学者以 及法理学者等都在关注一个共同问题，那就是税收立宪以及财政立宪问题，相关成果纷 纷闯世这仅仅是。不谋而合”吗2 我们认为，这决非巧合，它预示着为推动中国宪政 改革而在进行知识储各，其目的就是通过财政立宪推进中国宪政进程。其实，这一现象 有历史、现实以及理论等多方面的动因诸如西方宪政发生经验的启示，我国市场经济 发育的日渐成熟，国家对公民财产依赖的日益加重，税收成为财政的主要来源，财政危 机之现实压力的愈益明显，。审计风暴”的愈刮愈烈等等，都预示着一场推动宪政变革 的契机的到来 本文所要做的就是，通过财政权的宪政分析，“淘筛”出一条清晰的、具体的、可 操作的权利与权力之间的宪政逻辑，以便当我们欣喜地甚至是满怀激情地讨论财政立宪 时，能够为财政立宪的构建做出一定的知识贡献本文将围绕财政权的宪政分析，探讨 什么是财政，什么是财政权，什么是财政宪法，以及到底什么是财政立宪，并对我国财 政立宪的相关问题进行探讨，同时对我国法学界所进行的这一研究动向进行检讨 山东大学硕士学位论文 一、财政 什么是财政? 这首先是个财政学的问题。本文根据逻辑与历史相一致的方法，从历 史发展的角度，对财政进行研究。结合财政学者的研究成果，我们对财政作如下认识： ( 一) 家计财政、国家财政与公共财政： l ，家计财政 。在自然经济状态下，存在的主要是家计财政类型家计这个词，是与国计 相对应的概念，它指的是个人的、私人的意思因此。家计财政指的就是个 人的、私人的财政”。我们认为，经济学家的论述不论在西方中世纪还是在中国古代都 是符合事实的古代国家可以说是以拥有土地及特权为财源的。所有权者国家”。中国 古代实行的是君主专制，“溥天之下，莫非王土；率土之滨，莫非王臣”，皇帝。家天下”， 是典型的“家国同构”状态整个国家都属于皇帝私人所有，财政作为国家进行的活动， 其收支活动很自然地就具有了个人或私人的性质，即。家计”的性质 欧洲的中世纪更是典型的“家计财政”。在中世纪的早期和中期，欧洲基本上只有 领地的概念，没有民族国家的概念。”。对于欧洲中世纪的封建制度，美国历史学家汤普 逊曾经描述道：。封建制度即由个别私人在或大或小的领土范围内，在或高或低的程度 上，代表或占有，夺取或行使公共权力的制度它由地主贵族，俗人或僧侣，男爵或主 教或住持在一定的领土范围内，对那里的居民办理行政、执行司法、征收赋税的制度 在这样一个政体里，政府的实质是分裂的王权只保留了一个空洞的宗主地位( 宗主权) ， 只是一个名义上的权力，而国王被缩成为一个阴影而己”国可以说，西欧社会存在的是 大大小小的封建君主和领主，相应地也存在着大大小小的家计财政和准家计财政。 在西欧封建社会末期，伴随着从自然经济向市场经济的过渡，基督教会“一统天下” 的局面被打破，特别是民族国家的出现，财政的家计性质被逐步否定，而财政的公共性 质得到逐步地确定应该说，近代资本主义国家建立后逐步通过立宪，最终将公共财政 模式确立下来 2 、国家财政 。张霹：公关财政的概幺与内容浅析) ，戴公共财政：经济学界如是说 ，高培勇主编经济科学出版社2 0 0 0 版， 第3 6 页 。葛克昌z 田家学与国家法一社会田、租税田与法治嗣的理念 ，月旦出版社股份有限公司1 9 9 6 年版，第1 4 0 页 陈乐民，周弘著：欧洲文明的进程 生活读书新知三联书店2 0 0 3 年敝，第页 。【关l 汤瞢逊著，耿浚如译。中世纪经济社会史( 上册) ，商务印书馆1 9 6 1 年版，第3 位页 2 山东大学硕士学位论文 尽管中国同西方一样也经历了。家计财政”的阶段，但是并没有自然而然地紧接着 进入公共财政的阶段。由于建国后我们实行计划经济，我们经历了一个非常特殊的“国 家财政”阶段与。国家财政”相一致的国家形态既不是“所有权者国家”，也不是“税 收国家”，而是。企业者国家”葛克昌教授将“企业者国家”描述为：“一切生产事业 均归国家经营，所有生产事业之盈余均解交国家由于生产事业皆由国家独占，其产生 独占利益，即为政府主要收入”o 这一时期的财政作为国家直接计划配置社会资源的财 力手段，是为。满足实现国家自身职能的需要”而进行分配的手段。企业只是国家和政 府的行政附属物，个人只是企业或单位的行政附属物，整个社会和国家以政府为中- 1 5 形 成一个大企业，财政也就很自然地成为这个大企业的总财务此时的企业和个人不是独 立的经济主体，社会经济活动其实就是国家和政府的活动，企业和个人的活动只是服从 于国家和政府的经济计划，财政也只是服从于国家的需要，这就是国家财政 因此，财政分配的主体是作为政治权力行使者、生产资料所有者和生产经营组织统 一体的政府，这种。三位一体”的分配主体要同时承担着三种不同的任务，作为政权组 织者要履行社会经济管理任务，作为生产资料所有者要承担整个国家的经济建设任务， 而作为生产经营组织者则要对企业生产经营活动进行计划安排和指挥控制财政则要同 时兼顾三种不同职责的财力需要，因此属于生产建设型财政这是因为，不仅国家财政 支出的一半以上是直接或间接投入生产建设，而且很多政府机构尤其是庞大的各经济主 管部门，都是围绕着组织和指挥企业的生产建设而设置的，所以其经费也具有生产建设 费用的性质 3 、公共财政 所谓公共财政，是指“市场经济中，以国家为主体，通过政府的收支活动，集中一 部分社会资源，用于履行政府职能和满足社会公共需要的经济活动从财政的发展阶段 看，区别于自然经济时期的家计财政模式和计划经济时期的国家财政模式公共财政是 财政发展到市场经济阶段的产物，是与市场经济相适应的，并为市场提供公共服务的民 主法治财政公共财政的逻辑前提是。市场失灵”，核心概念是。公共产品”，基本职能 是资源配置、公平分配和稳定经济在公共财政中，公共支出主要是提供市场不能提供 的公共产品，税收被认为是为公共产品融资的税价，最终目标是实现资源在公共产品之 间、公共产品与私人产品之问达到社会最优配置”o 葛克昌l 田聿学与嗣寡法一社会盈租税置与法治田的理念月旦出版社股份有限公司，1 9 9 6 年版，第1 4 0 页 中国财政年鉴编辑委受会稿。中用财政年鉴( 2 2 年刊) 中国财政杂言社2 0 0 2 年1 2 月第1 麓。第7 5 3 页 3 山东大学硕士学位论文 近代以来，西方公共财政体制的形成主要得益于市场因素的发展壮大和民族国家的 形成。在这个变迁过程中，君主的私人收支开始逐步与国家收支相分离，新兴资产阶级 与君主的斗争的最重要内容之一，就是对君主财政权力的剥夺和政府预算制度的建立， 使公共性质的税收成为基本的财政收人手段。最终，西方财政完成了按市场经济要求转 轨的过程，形成了既能对市场提供强有力的积极服务，又能基本避免损害市场的公共财 政模式o 改革开放以来，我国正在经历由计划经济向市场经济的转型，也正在经历着 从“国家财政”模式向着“公共财政”模式的转变其实，建立公共财政，不只是财政 模式的变革问题，而且还直接决定着我国政府行为的变革，进而影响我国的法治进程。 无论是在西方还是在我国，公共财政对于市场经济来说，都是必不可少的原因在 于，市场机制存在着天然的缺陷。这些缺陷的弥补是市场经济正常运转必不可少的条件 缺陷没有得到弥补，市场经济是无法正常运转，甚至是无法存在的因此，市场经济要 求公共财政。另一方面，市场经济作为经济基础，从根本上决定着政府及其财政的活动 行为，决定着政府及其财政活动必须与市场相适应，必须满足市场的根本要求，这在财 政上的具体体现就是财政的公共化可见，没有市场经济，就没有公共财政，而没有公 共财政，市场经济也难以存在，两者相辅相成，是缺一不可的霍 ( 二) 自由放任市场经济时代的公共财政、国家干预市场经济时代的公共财政与 混合市场经济时代的公共财政 近代以来，市场经济大致经历了自由放任市场经济、国家干预市场经济以及混合市 场经济三个时代。由于不同时代政府面临的处境不一样，因而它的职能，特别是公共财 政就有不同的体现因此，我们将公共财政划分为三个阶段 1 、自由放任市场经济时代的公共财政 近代财政是与。夜警国家”相一致的财政形态。这个时期。确立了私有财产神圣不 可侵犯的原则，人们相信市场万能，。看不见的手”发挥着资源配置的主要作用按照 亚当斯密的解释，国家的职能被限定在三个方面，即保护本国社会的安全，使之不受 其他独立社会的暴行与侵略：保护人民不使社会中任何人受其他人的欺侮或压迫，换言 之，就是设立一个严正的司法行政机构；建立并维持某些公共机关和公共工程这就是 所谓“守夜人政府”或“夜警政府” 口对西方国家近代以来公共财政的形成分析，详见张薯- 公共财政论纲h 经济科学出版社1 9 9 9 版第3 2 2 - - - 3 3 1 页 张孽。公共财政的概念与内容浅析九戴公共财政t 经济学界如是说 高培勇主编经济科学出版杜2 0 0 0 版 第3 8 页 4 纵观自由放任市场经济时代的公共财政，有以下几个特点：第一，财政职能单一 由于对市场的崇拜和对政府的不信任。市场作用的无处不在，国家的作用被限定在一个 非常小的范围内。与此相适应，财政的职能非常单一，主要用来维持政府三项职能所需 的费用，财政表现为经费财政，国家财政权主要表现为国家的财权。第二，小财政。由 于政府财政规模小，以至于平时人们几乎看不到政府的影响和存在表现在财政方面， 就是按“夜警国家”、“廉价政府”的要求制定最低限度的预算规模。除了几次大的战争 期间外，在1 8 0 0 1 9 2 9 这1 3 0 余年的时间里，美国政府开支占其国民收入的比重从 未超过1 2 ，其中三分之二的州和地方政府开支，大都用于资助教育事业和修建道路 1 9 2 8 年，联邦政府开支只占国家收入的约3 在1 8 8 0 年和1 9 2 9 年两个年度，发达国 家财政支出占g d p ( 或6 n p ) 的比重分别为，法国为1 5 和1 9 ，英国1 0 和2 4 ，美 国8 和1 0 ，瑞典6 和8 ，日本1 1 和1 9 ，德国为1 0 和3 1 m 第三，信 奉财政健全主义出于对政府的不信任，财政成为对政府的。硬”约束，法律一般要求 年度财政平衡，不得在预算中列赤字，财政健全主义不容置疑国家的财政开支只能以 税收、费用等作为来源，公债的合法性被完全否定第四。实行严格法治法治就是权 力来自法律并受到法律的约束，权力及其行使如果没有法律依据即为非法从近代到现 代法治经历了近代法治和现代法治两个阶段近代法治即严格法治，权力受到严格约 束，不承认权力的自由裁量在近代，资本主义国家均实行严格法治国家财政权在分 权原则下，实现了以权力制约权力 2 、国家干预市场经济时代的公共财政 直到上个世纪二、三十年代那场震撼世界的大危机到来时，西方世界始终恪守着斯 密在一个半世纪以前奠定的传统然而，大危机的到来引发了一系列对政府作用的思考 和试验罗斯福。新政”使政府的职能超越了古典经济学的界定，除维护国家安全、社 会秩序、公共工程外，又涉及调节经济运行、保持经济稳定、从事收入分配和社会保障、 建立公营事业等。新政”取得的巨大成就，极大地鼓舞了人们对政府的信心整个五、 六十年代，凯恩斯主义的国家干预理论几乎得到了所有西方国家的青睐，政府规模也以 前所未有的速度扩张，平衡预算的主张被公开放弃，西方公共财政过渡到一个新阶段， 这就是国家干预市场经济时代的公共财政 这一时期的公共财政有以下特点：第一，财政职能日趋复杂凯恩斯的政府财政理 论认为，总需求与总供给之间的矛盾是市场无法解决的，需要政府参与，政府通过商品、 资科来潭t 1 9 9 9 年世界发展报告 ，中田财政经济出版社第4 4 页 山东大学硕士学位论文 劳务的购买支出和税收影响甚至决定了总需求和总供给，以缓和经济波动，稳定经济 此后，西方理论界广泛认同了财政的三个职能，即配置职能、分配职能和稳定职能。在 这一时期，。功能财政”、。政策财政”取代了。经费财政”第二，大财政伴随政府财 政职能的扩大，财政规模日趋膨胀1 9 6 0 年，美国、英国、瑞典、日本、德国、法国等 发达国家财政支出占g d p ( 或g n p ) 的比重分别为：2 8 、3 2 、3 1 、1 8 、3 2 、3 5 。时 至1 9 8 5 年，比重分别为3 7 、4 8 、6 5 、3 3 、4 7 、5 2 第三，财政健全主义受到冲 击伴随。功能财政”的推行，公债的财政功能得到充分重视各国纷纷举债，并进行 公开市场业务税务国家形态遭到否定，公债越来越多地代替税收成为财政的重要收入 形式，各国一时间都成了债务国家自1 9 6 9 年以来，美国预算连年赤字，国债激增， 1 9 9 2 年竞高达2 9 0 0 亿美元公债余额占g d p 的比重由1 9 6 5 年的3 9 6 到1 9 7 5 年时 降低到2 6 8 ，然而之后就持续上升，到1 9 7 7 年该比重就上升为4 7 3 2 0 0 1 财年结束 时，美国公债总额为3 3 3 9 3 亿美元，外债总额为2 4 6 8 2 亿美元截至2 0 0 2 年5 月底， 美国公债总余额己高达3 4 3 3 8 亿美元o 第四，严格法治遭到修正为适应政府权力的 扩大，使其更好地谋求经济的长远发展，政府权力自然得到了扩张，享有越来越多的自 由裁量权二战以后，美国联邦最高法院对罗斯福“新政”，从一开始宣布。新政”法 律违宪，到逐渐趋向温和，态度发生了一定的转变 3 、混合市场经济时代的公共财政 西方公共财政自诞生以来，经历t 自由资本主义时期、垄断资本主义时期，以及战 后西方国家向福利国家的演化和自由主义的回潮，财政的职能与结构因应时代的要求处 于不断变化之中，而今的公共财政，既不是资本主义鼎盛时期与当时。夜警政府”相对 应的小财政，也不是大萧条时期及战后凯恩斯主义经济政策广为流行以来的大财政，也 与正陷于困境、谋求改革中的欧洲福利国家“从摇篮到坟墓”那种高税率、高支出的模 式不同，更不是计划经济国家普遍推行的公私不分、无所不包的集权型模式，而是一种 依托于市场经济体制和个人价值理念的仍在塑造过程中的新形式。总的来说，公共财 政不是一个僵化的概念，而是一个发展中的、包含着丰富内容的体系，随着资本主义由 盛转衰、大危机的到来、战后福利国家的形成及民主财政的理论与实践，公共财政自身 的内容也处于不断变化与丰富之中 混合市场经济时代，“市场失灵”与。政府失灵”均得到了重视，单纯依靠市场或 。资料来源t 1 9 8 5 年世界发展报告 。中田财政经济出版社第“页 刘守刚。西方财政立宪主义理论及其对中田的启示 蓑财经研究 。2 0 0 3 年第7 棚 。马瑶。对公共财政的多维考察 中用社会科学院研究生院博士学位论文，2 0 0 0 年4 月，第3 5 页 6 山东大学硕士学位论文 者政府都不能有效解决市场经济运行中的所有问题。总的来说，作为对依靠政府解决“市 场失灵”的修正，市场作为解决。政府失灵”的手段得到了重新重视。各国开始反思国 家干预市场经济时代公共财政的做法，财政规模开始得到一定控制，财政健全主义的影 响日盛，对国家财政权的控制得到加强因此，混合市场经济时代的公共财政，实际上 是自由放任市场经济时代的公共财政和国家干预市场经济时代的公共财政在一定程度 上的。中和”财政职能趋于稳定；规模逐渐适中；财政健全主义得到一定恢复；强调 法治又不失弹性当然，这不仅仅是市场缺陷和政府失灵的结果，其实，与当代民主、 人权的进步不无关联 从规范的角度分析，混合市场经济时代的公共财政更深刻地体现了公共财政的公共 性和民主性两大特征其主要表现是：第一，崇尚对个体的平等关怀与尊重无论财政 的立宪性选择还是其功能性选择，个人都是最终的选择主体；征税权和预决算审批权集 中于议会，在民主制度下，既然政府的权力来自于人民的授予其行为就必须体现民意， 作为委托人，人民享有知情权，通过监督和弹劾机制，纳税人在履行纳税义务的同时， 也使个人的自由与权利免受政府的侵害公共财政充分尊重个人的理性选择，当个人理 性与集体理性发生冲突时，它主张通过设计一套更为科学的规则来引导个人理性达到集 体理性而不是以行政计划方式强迫个人改变选择或以抽象的集体利益来取代个人利 益为了尽可能满足不同偏好的人群对公共产品的需求，公共财政实行财政联邦制，将 税收职能和财政支出功能在各级政府间进行合理的分配它所包含的财政转移支付、累 进所得税等再分配制度，均体现出对个体的基本需求和社会弱者的关怀第二，重祭有 限政府理念而今人们逐渐达成这样的共识，即政府的活动仅限于市场失灵区和非市场 领域等必须由政府来协调的地方第三，实行法治政府的权力是有限的，在有限的权 力范围内，政府还要依法取得收入和安排支出，依法行政，谨防公权力扩张侵犯私人领 域而造成不必要的效率损失它反对任何不正当的权威，包括以大众福利为名实则损害 个人自由和权利的形形色色的集体主义和国家主义因此它在逻辑上要求一个民主的政 治制度与之对应 ( 三) 财政学者的。法治盲。与法学者的。财政盲”崔于法治的立场 财政问题的实质是，政府经济活动的范围应当如何才是适当的? 其实，这不单单是 经济学或者财政学问题，而且也是法律问题财政学者的。法治盲”与法学者的。财政 盲”成为深入研究财政问题的现实障碍。即便在西方发达国家，像哈耶克布坎南一样 怀有法治情结的财政学者也不多，而法学家的。财政盲。则也是比较普遍当前，在我 7 山东大学硕士学位论文 国，这种状况也比较突出一般法学者不懂财政，只有部分财税法学者孤军奋战，难以 形成有效的研究范式：而财政学者的。法治盲”就更突出了，不过在我看来。厦门大学 张馨教授算是个例外所以，我们应该基于法治的立场，阐述财政相关问题。 有论者否定公共财政在我国的功用。不论发展财政理论还是推进财政改革。当前 值得我们吸收和借鉴的不是公共财政，而应是公共经济学或公共部门经济学的内容， 正是基于这个理由，我才在前面说了一句不太好听的话：拿来公共财政，岂不是拣 起了人家将要抛弃的东西。”o 有的学者根据西方国家观的变迁，基于西方国家从财政学 到公共经济学的现实变化，对公共财政论提出了八项质疑，即“公共财政”的概念究竟 如何界定? 。公共财政论”是倒退还是进步? 。公共财政论”能推导出“公共财政论” 者所赞同的。三大”职能吗? 。公共财政”与。国家财政”到底有什么区别? “p u b l i c f i n a n c e ”直译成“公共财政”准确吗? 西方经济学家已将。p u b l i cf i n a n c e ”( 财政学) 改为“p u b l i ce c o n o m i c s ”( 公共经济学) ，。公共财政论”者又当如何? “公共性”是 “公共财政”所独有的吗? “公共财政”模式能作为我国的最终财政模式吗? 最后根据 他们自己的理解，揣摩公共财政论者的目的到底是什么，并对他们可能的目的逐一做出 否定，最终指出公共财政并不适合我国的国情o 应该说，公共财政否定论者据理力争、 不遗余力，增长了我们的见识。但是，我们认为，公共财政的选择问题可能不只是取决 于知识，更主要的是取决于立场。 作为一个法学研究者，我们提出我们的知识根据和立场选择单从国家观来看，郭 庆旺，赵志耘二位学者指出，“按照市场的自我调整程度从高到低或国家的经济控制程 度从低到高排序，这一连续体上国家可作如下表示：共用品国家一宏观经济稳定国家一 社会权利国家一发展国家一社会主义国家。”o 我们认为，这种国家观只反映了国家的经 济作用这一个维度，并不足以否定我国选择公共财政模式从法律的角度看，根据公权 力与私权利此消彼长的关系，可以把国家形态作如下区分：法治国一社会国一国家国( 国 家主义的国家) 其实，公共财政模式存在一个至关重要的维度，那就是法治其实， 公共财政论的主要论证者之一张馨教授对此有明确的论述，他在公共财政论纲一书 中，从财产私人化、私人课税与政府行为法治化、财政行为法治化的角度，专门用一个 。陈共：关于。公共财政。的商榷 ，蛾公共财政：经济学界如是说 ，高培勇主编，经济科学出版社2 0 0 0 版， 第1 1 2 页 。郭庆旺，赵志耘，r 公共财政论。的若干问最 ，藏公共财政；经济学界如是说，高墙勇主编，经济科学出版 社2 0 0 0 版第1 1 7 - - 1 4 4 页 。郭庆旺，赵志耘tt i 公共财政论。的若干同恿 ，t 公共财政，经济学界如是说 高培勇主编。经济科学出版 社2 0 0 0 版第1 1 9 页 1 山东大学硕士学位论文 章节论述了。法治化的财政”m 在我看来，这是公共财政模式论合理存在的至关重要的 根据因为宪法第1 3 条修正案已明确规定 “中华人民共和国实行依法治国，建设社 会主义法治国家”遗憾的是，公共财政论的否定者并没有意识到这一点也许否定论 者会说，法治的内涵也是不断发展着的，现代法治与近代法治已有很大差别但是，我 们能说。近代法治是人家抛弃不要的东西”吗? 看来不能现代法治是建立在近代法治 基础上的，没有近代法治这个基础，就不可能有现代法治只有在把国家权力约束住之 后，才可能。放心”地赋予它一定的裁量权力可见，主张公共财政的学者已经有意无 意地触及到我国法制变革这个核心问题随着法学者的加入，公共财政论的支持者阵营 必然会不断壮大口 二、财政权 财政权这一概念在现实中运用得比较随意，例如掌握了某单位的财政权、人事权、 财物权等等诸如此类的在法学研究中，财政权力的运用比较多，但是，财政权这一概 念的运用比较少见不过，近来有学者开始使用财政权一词，并把它与国家财产权作同 义，与私人财产权相对这种界定固然非常有道理，但是，我们认为不很周延，对财政 权的界定略显狭窄简单地说，财政权就是关于财政的权利( 力) 由上文对财政内涵 的分析看现代财政是混合市场经济时代的公共财政，财政权就是这一财政模式下的有 关财政的权利( 力) 从权利( 力) 客体上看，财政权涉及钱财、收取，支出、政策等 多重要素；从权利( 力) 主体上看，国家可以成为财政权的主体。个体也可以成为其主 体基于权利与权力之间的宪政理念，为进一步发掘私人财产权与国家财政权之间更加 清晰、明确的可操作的宪政逻辑，我们对财政权作如下阐释 ( 一) 财政权的界定 我们把财政权分为三个层次，即国民财政权、国家财政权和政府财政权国民财政 权是人民主权的具体体现，是后两者合法性的来源，它又直接来源于私人财产权：国家 财政权是国民财政权的具体实现，正是通过国家财政权，通过国家财政权的纵向和横向 分配，国民财政权的意志才能得到有效实现；政府财政权是国家财政权的最重要的环节， 国家财政权的具体运用往往靠政府来完成 张孽，公共财政论纲，经济科学出版社，1 9 9 9 版，第2 0 ，_ 2 7 l 页 武汉大学宪法与行政法博士周刚志在著名法学家李龙教授的指寻下，撰写完成了论公共财政与宪政田家的博 士学位论文 晰地发现，公民权利作为国家权力的来源是如何发生的，同时能使我们容易地奠定各种 权利( 力) 的法律基础。总之，从逻辑上理清上述关系，对于我们实现财政立宪具有重 要的意义 1 、国民财政权：作为主权权利的财政权 任何权力必然存在一个合法性问题从实证的层面看，最初权力其实来源于暴力， 正所谓。胜者为王，败者为寇但是，掌权者一旦获得统治权大都不再诉诸赤裸裸的 暴力，而是寻求其他的合法性资源人民主权学说的提出，使得合法性资源的寻求没有 了其它的答案，即只能来自人民人民主权理论强调人民是国家的主体，是一切权力的 源泉。国家的权力最终来源自于人民的授予，因此应为人民谋福利，受人民监督从宪 政运动来看，人民主权原则已成为世界各国宪政的基础，并被一系列宪法性文件予以确 认。我国现行宪法第2 条明确规定：。中华人民共和国的一切权力属于人民人民行使 国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会人民依照法律规定，通 过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务”在宪法上， 人民主权原则具体化为各项政治权利，以实现对国家权力的参与和制约，进而成为实现 其他宪法权利而存在的手段性的权利 人民主权一个至关重要内容就是财政主权近代以来，伴随公共财政体制在各国的 确立，国家活动所需的资金最终来源于国民的提供，财政活动对国民的影响和作用越来 越大，且息息相关，国民对国家财政活动的参与和控制自然不可避免因为，。政府是 否真正受制于宪法，是否为有限政府，是否能将政府行为限定在法制化轨道，其根本在 于国家的财政权是否真正掌握在人民手中，而不是在政府自己手中只有人民真正掌握 了国家的财政权，才能恰当地赋予政府与人民所要求的公共产品种类、数量和质量相符 _ _ - i - _ i _ 。- 。_ _ _ l - - - _ - _ _ _ _ - 一 参见张守文：r 两权分立气财税法的个基本前提，见中田法学会财税法学研究会2 0 0 4 年年会置第三届全田财 税法学理论会论文集；另见熊伟l 宪政与中田财政转型，蓑法学家) 2 0 0 4 年第5 期 i o 山东大学硕士学位论文 的财力，从而决定和制约政府活动的能力和范围；才能以对私有财产权的保障阻止政府 的权力无限扩张，从而既保证政府行使公权力的能力，又保护人民的财产权；才能真正 保证司法独立，从而有效监督政府行为的合宪与合法性”o 正因为如此，财政民主主义 原则必然成为各国立宪主义和宪政体制的重要内容 但是，人民的财政主权不是空洞的，而是实实在在的，也就是说，国家财政权来源 于人民，绝不是一个空洞的教条，必须有实实在在的法律约束。作为理念层面的财政主 权只有在规范层面首先具体化为国民财政权，确立单独的国民财政权，才能有效实现人 民的财政主权，才能真正落实财政民主主义原则 从性质上看，国民财