（国际法学专业论文）国际反贪局联合会制度与职能研究.pdf

国际反贪局联合会制度与职能研究 摘要 全球化时代的来临，也使得腐败呈现出国际化的趋势，腐败的滋生蔓延已然 成为世界各国共同面对的公害问题。在当今世界，无论是发展中国家还是发达国 家，无论是社会主义国家还是资本主义国家，无不受到腐败现象的困扰。腐败在 未来将成为全世界共同面临的最大挑战。 2 0 0 3 年，第五十八届联合国大会审议通过了联合国反腐败公约，并于2 0 0 5 年正式生效。而如何使其真正的有效执行也越来越成为各国关注的焦点，各国反 贪机构都期待有一个独立、专门的组织推动彼此沟通、增进务实合作。2 0 0 6 年国 际反贪局联合会正是在这样的背景条件下成立的，它的成立为今后世界反贪工作 的深入开展起到了重要的推动作用。 文章从国际组织法的角度对国际反贪局联合会进行研究。通过对国际反贪局 联合会成立的背景、成立过程进行考察，对其组织性质及其法律地位进行分析， 首先勾勒出国际反贪局联合会的整体。对国际反贪局联合会的制度即组织章程进 行阐述并分析解读，笔者在会员资格申请及表决程序方面提出了可以增加“优惠 条件 原则和“协商一致原则。重点探讨了国际反贪局联合会的对外职能，并 结合其成立四年多来所取得的成绩及不足的实践情况进行分析，在对其他国际组 织的反腐败措施进行研究的基础上，对国际反贪局联合会职能的完善提出应当体 现在建立信息交换机制、加强各反贪机构之间的技术支持、利用新闻媒体的作用、 推动相关法律法规完善四个方面的建议。最后探讨了中国与国际反贪局联合会的 相互关系，中国作为国际反贪局联合会的主席国，理应不遗余力地推动其发展， 促使其在反腐败国际合作领域发挥其应有的作用。 关键词：腐败；反腐败国际合作；联合国反腐败公约；国际反贪局联合会 i i 硕士学位论文 a b s t r a c t t h ec o m i n go ft h ee r ao fg l o b a l i z a t i o nm a k e st h ec o r r u p t i o ns h o wt h et r e n do f i n t e r n a t i o n a l i z a t i o n t h eg r o w t ha n ds p r e a do fc o r r u p t i o nh a sb e c o m et h ew o r l d s h a z a r d o u sp r o b l e mf a c e db ya l lc o u n t r i e s n o w a d a y s ，b o t hd e v e l o p i n ga n dd e v e l o p e d c o u n t r i e sa r ea l lp l a g u e db yt h ec o r r u p t i o n ，n om a t t e rc a p i t a l i s to rs o c i a l i s tc o u n t r i e s c o r r u p t i o nw i l lb eo n eo ft h ew o r l d sg r e a t e s tc h a l l e n g e sf a c e db yt h ew o r l di nt h e f u t u r e i n2 0 0 3 ，t h ef i f t y e i g h tu n i t e dn a t i o n sg e n e r a la s s e m b l yd e l i b e r a t e da n d a p p r o v e dt h eu n i t e dn a t i o n sc o n v e n t i o na g a i n s tc o r r u p t i o n ，w h i c hw i l lb et a k e ni n t o e f f e c ti n2 0 0 5 a n dh o wt om a k ei tt r u l ye f f e c t i v ew a si n c r e a s i n g l yb e c o m i n gt h e f o c u so fa l lc o u n t r i e s n a t i o n a la n t i c o r r u p t i o na g e n c i e sw e r el o o k i n gf o r w a r dt o e s t a b l i s h i n g a n i n d e p e n d e n t ，s p e c i a l i z e do r g a n i z a t i o n s t o p r o m o t e m u t u a l c o m m u n i c a t i o n ，e n h a n c ep r a c t i c a lc o o p e r a t i o n i a a c aw a ss e tu pu n d e rt h e c o n d i t i o n s ，i t s e s t a b l i s h m e n t p l a y e d a n i m p o r t a n t r o l ei n p r o m p t i n g w o r l d s a n t i c o r r u p t i o nw o r ki n t e n s i v e l yi nt h ef u r t u r e t h i sp a p e rm a k e sas t u d yo fi a a c af r o mt h ep e r s p e c t i v eo fi n t e r n a t i o n a l o r g a n i z a t i o nl a w t h r o u g ht h eo b s e r v a t i o na n ds t u d i e so fe s t a b l i s h i n gb a c k g r o u n d a n dp r o c e s so fi a a c a ，a n da n a l y s i so fp r o p e r t i e sa n dl e g a ls t a t u e so fi a a c a ，t h i s p a p e rf i r s to u t l i n e st h eo v e r a l li a a c a t h i sp a p e rd e s c r i b e da n da n a l y z e di a a c a s c o n s t i t u t i o n ，i e t h ea r t i c l e so fa s s o c i a t i o n ，t h ea u t h o rp r o p o s e st oi n c r e a s et h e ”f a v o r a b l et e r m s ”p r i n c i p l ea n dt h e 什c o n s e n s u s p r i n c i p l ei nt h ea p p l i c a t i o no f m e m b e r s h i pa n dv o t i n gp r o c e d u r e s t h i sp a p e rf o c u s e so nt h ef o r e i g nf u n c t i o n so f i a a c a ，a n da n a l y s e di tc o m b i n e dw i t hm o r et h a n f o u ry e a r s e s t a b l i s h m e n to f a c h i e v e m e n t sa n dw e a k n e s s e s o nt h eb a s i so fr e s e a r c ho na n t i c o r r u p t i o nm e a s u r e s o fo t h e ri n t e r n a t i o n a lo r g a n i z a t i o n s ，i a a c as h o u l db ei m p r o v e di nf o u ra r e a s ，i e t o e s t a b l i s ha ni n f o r m a t i o ne x c h a n g em e c h a n i s m ，t os t r e n g t h e nt h et e c h n i c a ls u p p o r to f a n t i c o r r u p t i o na g e n c i e s ，t om a k ef u l lu s eo ft h ee f f e c to ft h em e d i a ，a n dt oi m p r o v e r e l e v a n tl a w sa n dr e g u l a t i o n s f i n a l l y ，t h i sp a p e rd i s c u s s e st h er e l a t i o n s h i pb e t w e e n c h i n aa n di a a c a a st h ep r e s i d e n c yo fi a a c a ，c h i n as h o u l ds p a r en oe f f o r tt o p r o m o t e i t s d e v e l o p m e n t ，p r o m p ti a a c at op l a y i t sd u er o l ei nt h ef i e l do f i n t e r n a t i o n a lc o o p e r a t i o na g a i n s tc o r r u p t i o n i r 国际反贪局联合会制度与职能研究 k e yw o r d s ：c o r r u p t i o n ；i n t e r n a t i o n a lc o o p e r a t i o na g a i n s tc o r r u p t i o n ；t h eu n i t e d n a t i o n sc o n v e n t i o na g a i n s tc o r r u p t i o n ；i n t e r n a t i o n a la s s o c i a t i o no f a n t i - c o r r u p t i o na u t h o r i t i e s ( i a a c a ) i v 硕士学位论文 第1 章绪论 1 1 选题背景及意义 1 1 1 选题背景 国际组织是国家间多边合作的产物，是为了满足国家间政府或非政府的跨国 合作需求而产生的各种制度性安排。在当今的国际社会，腐败犯罪已然呈现出跨 国的趋势，凭一国的力量已难以对抗。曾有文章称：腐败就像常见的流行性感冒， 没有国家能对其免疫，腐败已成为全球化的现象，形象地反映了腐败无处不在的 国际现实。而国际组织无疑为这类问题的解决提供了一个较好的平台。综观国际 社会中的各类国际组织，不论是政府间国际组织还是非政府间国际组织，有相当 一部分采取了各自领域内的反腐败措施并取得了一定的成绩，如世界银行不仅在 其内部建立腐败监督机制，更积极支持全球性的反腐败活动；作为非政府间国际 组织的透明国际，自成立以来一直致力于反腐败领域，不仅开展反腐败舆论宣传， 并积极与国际组织和各国政府发展关系以推行其反腐败主张与计划，此外还开展 了反腐败研究工作，并对各国的反腐败工作作出评估。目前，国际组织反腐败的 重点主要是五个方面：关注政府采购中的腐败、控制发展项目中的腐败、支持改 革以消除体制性腐败、限制国际商务活动中的腐败、打击国际洗钱行为和制止向 恐怖主义提供资金。 2 0 0 3 年第5 8 届联合国大会通过的联合国反腐败公约( 以下简称公约) 可以说是世界各国反腐败的共同智慧的结晶。在2 0 0 6 年成立的国际反贪局联合会 则是以推动公约的有效实施为宗旨的一个新的国际组织，其会员大多是各国 的最高层级的反贪机构。该国际组织是由中国牵头成立，其总部设在中国北京。 作为第一个以反腐败为己任并与公约紧密相关的国际组织，国际反贪局联合 会理应在反腐败国际合作方面发挥巨大的作用，而理论界对国际反贪局联合会的 研究还非常少，因此本文从国际组织法的角度对其进行的一番研究也就有了意义。 1 1 2 选题意义 本文具有理论和实践两方面的研究意义。 一方面，文章从国际反贪局联合会的成立背景入手，以国际组织法的研究角度， 对其性质、法律地位进行分析，接着对其组织章程进行了较为详细的解读并提出了 一些建议，并就其职能进行了归纳并结合其成立几年来的实践提出了职能完善的建 议，这些对国际组织法及反腐败国际合作的研究都具有相当的理论意义。 国际反贪局联含会制度与职能研究 另一方面，本文从国际组织法的角度把握国际反贪局联合会，重点分析了该 组织的章程及职能，并对国际反贪局联合会与中国的关系也做了一番探究，这对 国际反贪局联合会在未来在反腐败国际合作方面发挥其应有的实际作用，并对中 国充分利用国际反贪局联合会这个平台，推动公约的有效实施，促进反腐败 国际合作而言都具有实践意义。 1 2 文献综述 成立于2 0 0 6 年的国际反贪局联合会运行至今仅四年多的时间，理论界对其的 研究还比较少，关于该组织的论述多见于相关的文件、决议、代表发言及各类相 关新闻报道。聂资鲁教授的著作 与中国反腐败法制的完善 相关章节对国际反贪局联合会有较为细致的论述。该著作的第十四章是国际反贪 局联合会研究，这一部分从法理层面和实证层面对国际反贪局联合会的国际法律 人格问题进行了反思，论述了反腐国际合作机制的具体运行和完善，并且讨论了 国际反贪局联合会组织框架下的反腐国际合作的主要内容及操作，是目前对国际 反贪局联合会论述较为前沿的作品。 笔者将相关领域内搜集到的资料整理总结如下：关于“腐败”问题的相关研 究文献代表作有金伯利a 艾略特主编刘勇等译腐败与全球经济( 北京出版 社2 0 0 0 年1 月版) ，蔡陈聪腐败定义及其类型( 中国青年政治学院学报，2 0 0 1 年第2 期) ，白建孝论腐败概念界定( 大同医专学报，2 0 0 2 年第2 期) ，田 西南权力腐败及其制约机制( 四川i 警官高等专科学校学报，2 0 0 4 年第3 期) ， 谢建华透析腐败概念泛化( 廉政嘹望，2 0 0 6 年第1 1 期) ，迈克尔帕尔马 著、李昌林译反腐败法律的文化分析( 现代法学2 0 0 8 年第5 期) ，薛志强 论腐败产生的根源与对策( 国家教育行政学院学报，2 0 0 8 年第3 期) ，李晓 明关于腐败内涵的界定( 河北法学，2 0 0 8 年第9 期) 等，这些文章各自从 不同的角度对腐败的进行界定，给本文进行研究提供了理论基础。 关于联合国反腐败公约的相关文献比较多，代表作主要有：赵秉志、王 志、郭理蓉编 暨相关重要文献汇编( 中国人民公安大学 出版社，2 0 0 4 年1 月版) ，本书主要是各种相关文献的阐述。杨宇冠、吴高庆主 编的 解读( 中国人民公安大学出版社，2 0 0 4 年7 月第1 版) 是学界一部标志性的著作，本书根据联合国反腐败公约的条文规定分为 预防措施、定罪与执法、国际合作、资产追回、技术援助和信息交流等重要章节 进行了较为全面的解读分析。俞利平解读联合国反腐败公约( 国际法学，2 0 0 6 年第5 期) ，马德才 析论( 武汉大学学报，2 0 0 7 年第5 期) 则是探讨联合国反腐败公约的创新性认为其对推动反腐败国际合作具有 巨大的推动作用。也有学者将联合国反腐败公约与中国的适用问角度进行研 硕七学位论文 究，这类文章的代表作有邓红梅、徐岱 在视域下中国反腐 败法律举措的完善( 当代法学，2 0 0 6 年第6 期) ，姜伟、杜学毅中国刑法与 的衔接问题初探( 人民检察，2 0 0 6 年第1 2 期) ，魏昌东、 赵秉志 在中国刑事立法中的转化模式评析( 南京大学学 报，2 0 0 8 年第2 期) ，刘红、方杰、马红军 与中国的刑事 立法( 经济研究导刊，2 0 0 9 年第1 2 期) 等，这些文献对中国适用联合国反 腐败公约的模式选择、相关国内立法的修改及完善等问题进行了较为深入的研 究和探讨。 关于反腐败国际合作领域的研究文献有任越国际反腐败公约中体现的国际 合作机制( 太平洋学报，2 0 0 6 年第1 1 期) ，索维东、刘世天全球化视野下 的反腐败国际合作( 当代法学，2 0 0 6 年第6 期) ，孙璐国际法治视野中的反 腐败( 当代法学，2 0 0 9 年第3 期) ，文章认为未来国际反腐败机制的方向与模 式应当体现在各国应当真正地遵守已经生效的国际法律文件，进一步增强国际合 作，更加注重非政府组织在反腐败进程中的参与程度等方面。 也有学者专从国际组织反腐败措施的角度进行研究的文献，关于透明国际反 腐败措施研究的文章有单小桐“透明国际的透明度( 百科知识，2 0 0 4 年第 6 期) ，熊培云反腐：来自透明国际的劝诫( 南风窗，2 0 0 4 年第6 期) ，专门 研究世界银行反腐败措施的文章有倪星世界银行的反腐败战略及其对中国的启 示( 广州大学学报，2 0 0 6 年第2 期) ，李广民、李进浩世界银行反腐败措旌 研究( 长春师范学院学报，2 0 0 8 年第6 期) ，文章对透明国际和世界银行的反 腐败措施有比较详细的阐述及分析；还有从综合角度对各类国际组织反腐败措施 进行研究的文章，如韦绍福国际组织反腐败概论( 经济与社会发展，2 0 0 3 年第1 1 期) ，文章综合分析了国际社会各类国际组织反腐败措施主要集中在关注 政府采购、控制发展项目、支持各国改革以消除体制性腐败、限制国际商务中的 腐败及打击国际洗钱行为等五个方面，并分析国际组织为控制上述领域的腐败问 题而高度重视措施手段的制度建设。 1 3 研究内容及研究方法 1 3 1 研究内容 本文的研究内容主要分为四个部分：首先，是对国际反贪局联合会的成立背 景及过程进行考察，并对该国际组织的性质及法律地位进行分析，抽象概括出国 际反贪局联合会的轮廓。第二，对国际反贪局联合会的组织章程进行阐述并解读， 并提出了在会员资格申请阶段可以适用“优惠原则，表决过程中可以适用“协商 一致 的程序。第三，对国际反贪局联合会的职能进行归纳，并结合自其成立以 国际反贪局联合会制度与职能研究 来取得的成绩及存在的不足进行考察，借鉴其他国际组织采取的反腐败措施所取 得的经验对其职能的完善作出相应的建议。第四，中国既是国际反贪局联合会的 牵头发起国之一，又是其主席国，因此很有必要对中国与国际反贪局联合会的之 间的关系进行探讨。中国应当充分利用好国际反贪局联合会这一平台，积极推动 公约的有效实施并不断完善自身建设。 1 3 2 研究方法 第一，阐述性方法，在对国际反贪局联合会成立背景及过程、其组织章程进 行阐述，并对国际反贪局联合会的组织章程进行评价和分析，着重对宗旨、会员 资格、组织机构及职能、活动程序等国际组织法方面的问题进行研究。 第二，分析性方法。坚持客观性原则和全面性原则，在认真分析材料是否真 实、可靠、全面的前提下，对自己所收集到的资料进行消化，归纳和总结出自己 的观点和看法，并将国际反贪局联合会本身作为一个系统，着重研究其内部的法 律制度，以及国际反贪局联合会与中国之间的关系。 第三，借鉴和比较的方法，对其他国际组织的反腐败举措进行分析的基础上， 通过对新旧的资料进行比较，透过现象看本质，对国际反贪局联合会职能完善提 出一些自己的建议和观点。 第2 章国际反贪局联合会概述 2 1 国际反贪局联合会成立的背景 2 1 1 腐败的产生 腐败是人类社会的一个顽疾，早在人类社会出现政权之时就有了腐败的踪迹。 随着经济的迅速发展和全球化进程的加快，腐败犯罪亦呈现出越来越猖狂的态势。 腐败不仅直接损害正常的经济秩序、削弱民主和法制、扰乱社会秩序、削减了国 家以及其促进自身发展和维持社会正义的能力，还使那些贫穷者和无保护者陷入 双重危险之中，即一方面他们自愿或不自愿地支付很高的额外费用向别人行贿， 另一方面却被剥夺了基本的社会福利，这些情况在发展中国家显得尤为严重。虽 然不同的主体对腐败的认识会有出入，但无论是发达国家还是发展中国家都不同 程度地存在腐败现象，包括利用职权谋取私利、贪污、欺骗、受贿、政治腐败、 裙带关系、洗钱等，以至于腐败被公认为是国际社会的最大毒瘤。 “腐败 在汉语中被解释为“人和物品的变质 ，英文表示为“c o r r u p t i o n 。 但是目前对“腐败一并没有一个世界公认的定义，这是因为对“腐败 下定义必 定会引起一个国家法律上、犯罪学上甚至是政治上的问题。一方面，世界各国现 有的腐败行为是多种多样的；另一方面，随着社会的发展，也会出现更多的新的 腐败形式，因此，勉强给“腐败”下定义会给反腐败工作的进行带来不利影响。 因此，各个国家在确定“腐败 范畴的时候应当根据其本国的法律和道德规范， 以及这个国家所承认的国际法的规范加以认定。托1 根据各国的相关实践，现有的 腐败的具体形式有如下几种：贿赂行为，贪污、盗窃和欺诈行为，勒索行为，滥 用职权的行为，徇私舞弊的行为，不正当的政治捐助行为，金融欺诈行为，窝赃 和洗钱行为。 2 1 2 联合国反腐败公约的出台 世界上越来越多的国家积极关注有关预防和打击贪污腐败的趋势，也显示出 了各国人民反腐败决心的日益增强。联合国为顺应各国的要求，在有关反腐败方 面也由最初的“关注、“谴责”、“呼吁”和“建议”等书面行动转为采取实际行 动。1 9 9 6 年1 2 月1 2 日，联合国大会通过了题为反腐败的行动的大会决议， 并通过了该决议所附的公职人员国际行为守则。该决议建议会员国将公职人 员国际行为守则用作指导反腐败工作的工具。尽管如此，由于以上各文件并没 。这个词来自于拉丁词“c o r r u p t u s ”。意思是指破坏或损坏 国际反贪局联合会制度与职能研究 有强制约束力，并且内容也相对简单，联合国认为为了加强对腐败的打击力度， 有必要进一步制定一项具有强制力的法律文书。随后在1 9 9 9 年1 2 月1 7 日的联合 国大会中，拟定一项打击跨国有组织犯罪公约，并在公约草案中纳入了打击与犯 罪有关的腐败行为的的措施。虽然后来通过的联合国打击跨国有组织犯罪公约 中已经包括了大量的反腐败的内容，但是联合国认为力度还是不够，有必要制定 一项独立于该公约的反贪污的有效国际法律文书。 根据2 0 0 0 年1 2 月4 日召开的联合国大会第八十一次全体会议通过的题为一 项有效的反贪污国际法律文书的决议的有关内容，拟定反腐败国际法律文书谈 判工作范围草案的政府间专家组会议于2 0 0 1 年7 月3 0 日至8 月3 日在维也纳举 行。该专家组建议大会通过一项关于反腐败法律文书谈判工作范围的决议草案。 该决议草案在2 0 0 2 年1 月3 1 日的联合国大会上通过。该决议决定，反腐败公约 谈判工作特设委员会应当谈判一项广泛而有效的公约，在其最后确定之前，暂时 称作联合国反腐败公约( 以下简称公约) 。 2 0 0 3 年1 0 月3 1 日，第五十八届联合国大会通过了公约，同年1 2 月9 日， 联合国在墨西哥梅里达市召开了为期3 天的高级别政治会议，将公约公开给 各国签署。”1 2 0 多个国家的领导人、部长和高级代表出席了会议。随后联合国决 定将每年的1 2 月9 日定为“联合国反腐败日 ，并呼吁所有国家应尽早签署和批 准公约。该公约是联合国通过的第一个具有法律约束力的以反腐败为主题的公 约，它不但在国际社会倡导了治理腐败的科学理念和策略，更为国际社会反腐败 提供了基本的法律指南和行动准则，是国际社会治理腐败的基石，对加强各国的 反腐败行动、提高反腐败效率、促进反腐败国际合作都具有重要意义。 2 2 国际反贪局联合会成立的过程 公约中规定了实施的机构和机制，各国在加入、签署该公约之后也纷纷通 过修改国内立法等方式履行缔约国的义务。但是在当前的反腐形势下，进行广泛的 国际合作是很有必要的，而在反腐领域通过专门机构展开专项合作，也是公约 所倡导的。在这个大背景下，国际反贪局联合会的诞生就满足了有效实施公约 和开展反腐败国际合作的双重需求。 成立国际反贪局联合会的构想，最早始于2 0 0 3 年1 2 月在墨西哥梅里达市举 行的签署联合国反腐败公约的高级别政治会议。许多国家和国际组织认为， 建立一个以促进该公约实施为宗旨的专门的、强有力的国际组织是十分必要的。 2 0 0 6 年4 月1 9 日至2 0 日，在联合国维也纳总部举行了关于成立国际反贪局 联合会的特别磋商会议，来自法国、英国、德国、意大利、美国、阿根廷等2 0 多个国家的反贪污机构以及联合国、国际检察官联合会、亚洲预防犯罪基金会等 国际组织的负责人或代表共4 0 余人出席了本次会议，与会代表一致同意成立国际 硕士学位论文 反贪局联合会。会议期间，联合国维也纳总部负责人兼联合国毒品与犯罪署署长 科斯塔表示，联合国将积极支持国际反贪局联合会开展活动。在两天的会议期间， 与会代表们讨论了国际反贪局联合会章程草案和国际反贪局联合会发展规划，并 决定于1 0 月2 2 日至2 6 日在北京举行首届国际反贪局联合会年会暨会员代表大 会，大会将由中华人民共和国最高人民检察院承办。届时，国际反贪局联合会将 正式成立。 2 0 0 6 年l o 月2 2 日至2 5 日，国际反贪局联合会第一次年会暨会员代表大会 在中国如期召开。此次大会有包括美国、英国、俄罗斯、德国、新加坡、韩国、 日本、南非、中国香港、中国澳门等在内的1 3 7 个国家和地区，及联合国毒品与 犯罪署、联合国开发计划署、欧洲反腐败国家集团、欧盟反欺诈委员会、国际检 察官联合会、亚洲预防犯罪基金会、国际经济犯罪论坛、国际刑法改革与形势政 策中心、南非人权基金会等1 2 个国际组织和机构，9 0 9 人注册参加会议。其中， 国外和境外代表7 6 8 名，中国大陆代表1 4 1 人。在7 6 8 名国外和境外代表中，副 部长级以上的高级官员2 2 3 名。哺1 此次会议规模之大，与会代表之广泛，这在历 史上是少有的，也足以表明反腐败国际合作的受重视程度。大会的最后一天，各 国与会代表一致通过了国际反贪局联合会章程( 以下简称章程) 并且共同 签署了大会决议，选举产生了国际反贪局联合会的第一届执行委员会，中国最高 人民检察院检察长、首席大检查官贾春旺当选为第一届国际反贪局联合会主席， 并确定了国际反贪局联合会今后的发展战略，国际反贪局联合会正式成立。 2 3 国际反贪局联合会性质与法律地位分析 国际组织的发展，经历了一个长期而缓慢的过程，它的成长基础是国际关系 的演进。h 】随着世界各国交往的不断加深，国际组织的数量也呈爆炸性的增长态 势。此外，各个国际组织成立的原因也不尽相同，其各自的职能范围也有可能相 差甚远，这些因素都导致了国际组织在性质上的交叉，形成了国际组织类型上的 复杂性。 任何国际组织都是基于一定目的而设立的，为了达到这一目的，必定要求该 国际组织不仅能在其组织内部开展工作，还需要在其职能范围内对外开展工作。 而对外开展有效活动的基础就是在其活动领域内占有必要的法律地位。综上所述， 笔者认为应当根据章程的相关规定首先对其组织性质和法律地位进行研究分 析。 2 3 1 性质分析 要从整体上把握一个国际组织的性质，可以从其宗旨、职能范围、开放程度、 地域特点等方面进行分析，综合考量各种对国际组织类型划分的标准。 国际反贪局联合会制度与职能研究 2 3 1 1 非政治性 根据章程的宗旨第l 条第2 款规定，明确指出了该国际组织的“非政治 性( n o n p o l i t i c a l ) 。政治性国际组织一般指那些具有集体安全、维护和平、和平 解决争端和同盟的职能的国际组织，典型代表就是联合国。依据联合国宪章 第1 条的规定，其组织的基本目标是“维护国际和平与安全”，这就表明其职能必 定也具有政治性。而章程宗旨只提到了“促进公约的有效实施，并不具 有政治性。 然而，有的人认为，国际反贪局联合会是以反腐败为目的的专门性国际组织， 而反腐败工作具有明显的政治性，所以国际反贪局联合会应当是具有政治性质的 国际组织。按照这种泛化的理解，任何组织都具有政治性，因为哲人亚里士多德 曾说过“人天生是政治的动物”。1 所以笔者认为，这种观点看似有一定的合理性， 但实际上却是将“政治性”做了不合理的扩大理解。判断一个国际组织是否具有 政治性，最直观法是将其与典型的政治性国际组织进行比较。很显然，反贪局联 合会并不像联合国等政治性国际组织一样，具有维护国际社会安全与稳定、促进 世界经济发展等明显的政治职能，而是专注于反腐败这一专项职能，所以国际反 贪局联合会不具有政治性。 2 3 1 2 非政府性 政治性国际组织一般情况下应属于政府问国际组织，这是根据其成员性质而 作的判断。政府间国际组织一般指若干国家( 政府) 为特定目的以条约建立的各 种常设机构，其主要参加者为国家。 也有学者对非政府组织下了定义，即一种 由个人或团体基于一定社会宗旨以非官方协议成立的跨越国界的联合体。根据章 程中第2 条和第3 条关于其成员的规定，只要符合公约第6 条第l 款和第 3 6 条对“预防性反腐败机构 和“反腐败专职机构 的相关定义的机构或者“在 反腐败研究和实践中有丰富经验的个人 都可以申请加入国际反贪局联合会。鉴 于国际反贪局联合会在成立之初各会员所属的最高主权机关并没有正式介入，并 且关于其成员资格的规定既没有将申请者身份限定为国家或政府，也不排除个人 申请成为其成员，因此国际反贪局联合会不属于政府间国际组织的范畴。 2 3 1 3 非盈利性 非政府国际组织一般也是非盈利性组织。所谓非盈利性组织是指不以盈利为 目的，主要开展各种志愿性的公益或互益活动的组织。非盈利性组织的运作并不 是为了产生利益，这一点通常是区别于其他组织的主要特征。该类组织的经费来 源主要是捐助。该组织对经济上的支持者自然形成义务，但不对任何其他部门负 有责任。关于国际反贪局联合会财政问题的规定见章程第5 条“成员年度会 硕士学位论文 费及第1 l 条第8 款“联合会的所有流动资产，包括会员年度会费、年会及其他 活动产生的资金、出于特定目的获得或受捐赠的基金”。国际反贪局联合会的财政 来源分为三种，即：成员缴纳的会费、相关活动产生的资金、某些基金会的赞助 捐赠，这些都属于非盈利的性质i 因此国际反贪局联合会应当归为非盈利性国际 组织范畴。 2 3 1 4 专门性 根据章程中第l 条第2 款中表述的“联合会是由各国反贪机构组成的国 际反贪组织，以及关于成员申请时对成员身份背景的审查标准来看，国际反贪局 联合会应当属于专门性国际组织。并以此区别于一般综合性国际组织，目前国际 上最大的一般综合性国际组织就是联合国，它的职责范围不仅限于国际和平与安 全，也广泛涉及到经济、文化等领域。而国际反贪局联合会是被限定为只具有与 反腐败相关的专门职能的国际组织，是以反腐败这一专门技术活动为任务的国际 组织。 虽然国际反贪局联合会的反腐败职能包括许多方面，比如为打击腐败提供国 际协助、推动比较预防腐败措施的研究等，但这都是围绕着反贪污贿赂这一个目 ” 的而展开的。比较典型的综合型国际组织，如联合国，其职能就包括政治、经济、 文化等各个方面，相比之下，国际反贪局联合会的专门性就非常明显了。 2 3 1 5 全球性 依据组织成员的地域特点来考察，国际组织大致可以划分为全球性的与区域 性的两大类。n 1 1 前者是旨在向国际社会的所有国家开放，而不问其地理位置或其 。 他因素如何，用组织的法律形式聚合在一起，并寻求解决涉及整个国际社会各种 有关问题的机构，典型代表有联合国、世界卫生组织等。后者是指那些由某一地 区的国家组成，其职权范围也以该地区的范围为限的，其目的是为促进该地区国 家间合作的机构，如欧洲航天局、非洲统一组织等。根据章程有关其会员的 规定，在申请条件中并没有任何关于地域的限制描述。并且无论是最初提议成立 国际反贪局联合会的国家，还是到已成功举办的四届国际反贪局联合会年会暨会 员代表大会的与会代表和申请加入该组织的机构或个人来考察，都不具有任何的 地域局限特征，可以说国际反贪局联合会自成立以来得到了最广泛的支持与参与。 2 3 1 6 开放性 世界上有些国际组织，是以成员国间某类相同或相似的政治、经济、宗教、 文化等特点或利益为纽带而组成的，人们把这类组织称为封闭性组织，如过去的 华沙条约组织和经互会，现存的北大西洋公约组织、经合组织及各种原料生产和 输出国组织等。另外一些组织的特点则与其相区别，是对世界上一切国家开放的， 国际反贫局联台会制1 雯与职能研究 被称为开放型组织。一般来说，开放式的国际组织除了最初创建组织的成员外， 还持续接纳符合条件的新成员；而封闭式组织往往在组织创建后不再接纳新成员， 如荷比卢经济联盟、北欧理事会等。结合国际反贪局联合会实践来看，每年都不 断有新的成员申请加入，并且章程中也要求组织应尽可能在最广泛的范围内加强 反腐败的国际合作，因此，国际反贪局联合会应当属于开放性国际组织。 2 3 2 法律地位分析 非政府组织是自主经营的非赢利的社会组织，以服务于国际社会公共利益为 其宗旨，因此能够较少地受国家政治、经济利益的驱动，不受政府行为的支配， 能够比较客观、公正地从社会道义、公益的角度，致力于国际问题的解决，形成 为一种非国家中心主义的国际体制。非政府组织有广泛的民意基础和代表性，是 各国民众直接参与国际事务、进行合作的组织形式。非政府组织掌握着国际社会 巨大的人力、物力和智力资源，而且组织健全，分布广泛，专业素质高，技术力 量强，有足够充分的行为能力去履行其社会职能。 国际非政府组织要受国内法的约束，但也不得超出国际法所允许的范围。非 政府组织的非国家性和非政治性，能够使它们在决策、行事时无须经过繁复的法 律程序，也不必启用正式的官僚机制，可以及时灵活地对国际事务作出反应，有 很大的自由裁量权，对风险和失败的承受力也远胜于政府间组织，因此有利于它 们放手开展民间的国际合作。实践表明，非政府组织已逐步成为全球化时代国际 社会的完全参与者，是国际关系中的非国家行为体。 在国际反贪局联合会的成立过程中，成员( 会员) 所属国的最高主权机关并 未正式介入，所以说依照国际法的基本原理，国际反贪联应该被认定为非政府间 国际组织，从而不具有完整的法律人格。因此，国际反贪联的一些行为能不能发生 国际法上的意义以及对会员有多大的约束力，就打了一个大大的问号。各国反贪机 构对于在刑事司法领域的国际合作到底能有多大的自由度，则是不得而知的。n 2 1 国际反贪局联合会在涉及一些国家之间的敏感问题时，不代表政府，可以有 效进行谈判。而一旦达成共识，就可以上升到政府层面达成协议。“非政府组织性 质无疑更符合中国反贪国际协作的需要。北大国际关系学院教授张海滨说。些 官方人士和学者盛赞国际反贪联的非政府性质，究其原因，实际上将国际反贪联 定位为非政府国际组织，也是迫于中国当前反腐败形势的紧迫。从功利主义观点 出发，定位于非政府国际组织的确有利于避免漫长的政治谈判而推动国际反贪联 在短期内建立。但问题是，反腐国际协作不能仅涵盖培训和学术交流，还应该包 括实质性的国际合作。随着形势的发展，这一现状有必要得到改善。 第3 章国际反贪局联合会制度分析 二 ： 3 1 制度简析 国际反贪局联合会章程( 以下简称章程) 是国际反贪局联合会产生、 存在和进行活动的法律基础，它于国际反贪局联合会而言处于效力的最高层次。 章程总共分为1 6 条和两个附录。有关国际反贪局联合会的设立、运行机制都 是以该章程规定为基础的。为了全面把握该组织，笔者将从国际组织法的角度对 章程进行阐述并分析。 3 1 1 宗旨 国际反贪局联合会的宗旨载于章程第1 条第3 款，共十项，即： ( 1 ) 促进联合国反腐败公约的有效执行； ( 2 ) 向各国反腐败机关打击腐败提供国际协助，并且，为此目的：+ ， ( 3 ) 促进国际合作，以便调取和提供证据，追查、扣押和没收腐败犯罪的收 益，追诉在逃的犯罪者； ( 4 ) 增进上述国际合作的速度和效能； ( 5 ) 推广预防公共机构及私营机构腐败的措旌； ( 6 ) 促进各国反腐败机关之间的良好关系和协作； ( 7 ) 为各国反腐败机关之间交流和传播专业技能和经验提供便利； ( 8 ) 推动比较刑法、比较程序法及最佳实践方面的研究，协助反腐败机关参 与司法改革计划； ( 9 ) 推动比较预防腐败措施的研究； ( 10 ) 与其他国际组织和司法组织合作，以推进实现上述目的。 3 1 2 会员资格 组成国际组织的成员的是国际组织的主体。任何一个国际组织都是为了实现 成员之间的共同目的而进行活动的机构，是为成员的共同利益服务的。国际反贪 局联合会也是如此。如果离开了会员间的合作，也就没有国际反贪局联合会存在 的必要了。因此，章程将关于会员及其资格的事项在第2 条、第3 条、第4 条和第6 条作为重要条款进行了细致的规定。 3 1 2 1 会员资格的取得 根据会员性质的不同，可以将国际反贪局联合会的成员分为团体会员 国际反贪局联合会制度与职能研究 ( o r g a n i z a t i o n a lm e m b e r ) 、个人会员( i n d i v i d u a lm e m b e r ) 以及名誉会员( h o n o r a r y m e m b e r ) 三种。 一t 团体会员 一 章程第2 条第1 款对可以被接纳为其会员的组织应符合的条件作了规定。 首先需符合联合国反腐败公约第6 条第1 款和第3 6 条定义的组织，即属于预 防性反腐败机构或反腐败专职机构，前者负有对国内预防性反腐败政策的实施进 行监督和协调以及开展各种预防性反腐败教育的职责；对后者应当保障其独立性 以及对该机构工作人员的培训与物质保障。其次要求该组织必须是在某个国家或 独立的司法区域里由政府成立的。 符合以上条件的组织可以提交申请，申请程序规定在附录1 中： 首先，由该组织的领导将载有该申请组织的名称、权限、现有人员数量、预 算以及如何履行其相关职责的情况等内容的书面形式的材料和该组织的章程一并 提交至秘书长。 其次，秘书长仔细审查过以上材料后应制作一份推荐意见表，该推荐意见表 的内容应当包括该组织是否符合章程第2 条所规定的条件、该组织的规模以及该 组织现有章程中是否有与国际反贪局联合会的宗旨相违背或不利的规定或秘书长 应当知道的其它不利因素。秘书长将该推荐意见表连同前述的所有材料一并提交 执行委员会。 最后，如果执行委员会在对以上申请材料审查过后认为没有异议，则可以在 例会或电子远程会议上决定批准该组织加入国际反贪局联合会；如果执行委员会 认为该申请组织不符合或不利于国际反贪局联合会的目标时，可以决定拒绝其申 请。并且这个决定会是终局决定。 2 个人会员 章程第3 条对联合会接纳个人申请成为其会员的条件和程序作了规定。 申请条件为：在反腐败研究领域或在反腐败实践领域中有丰富经验的个人可以申 请加入联合会。 符合以上条件的个人可以根据以下程序提交申请： 首先，申请人向秘书长提交一份书面形式的申请材料，该申请材料应当包含 能充分认定该申请人是否符合申请条件的所有信息。 其次，在必要时，该申请人应当应秘书长的要求提交进一步的相关资料。 最后，如果该申请人完全符合条件，则由秘书长决定批准该个人取得成员资 格；如果该申请人不符合或不利于联合会的目标，则由秘书长将相关事务转交执 行委员会，由执行委员会决定是否拒绝其申请。并且这个决定将是终局决定。 3 名誉成员 章程第3 条作了关于名誉会员的规定。要成为名誉会员首先需符合以下 硕4 学位论文 条件：首先，名誉会员只能是个人身份：其次，该个人必须是对联合会有杰出贡 献的，或者经会员代表大会认定其为值得区别对待的人。 该名誉会员的提名由执行委员会向会员代表大会推荐，由会员代表大会决定。 并且一旦成为名誉会员将终身享有此名誉，且免除其缴纳会费的义务，除此以外， 依然与个人会员一样享有权利、特权并承担其他义务。 笔者认为，根据前述关于申请会员资格的条件和程序的规定来看，作为非政 府间国际组织的国际反贪局联合会比联合国的相关规定更为宽松和简单，不仅反 腐败的专门组织可以成为联合会的会员，甚至符合一定的条件的个人也能成为其 会员。这就在尽可能广泛的范围内能够使所有相关的组织和个人聚集在一起，为 实现联合会的目标而贡献自己的力量。 3 1 2 2 会员资格的丧失 具备资格的会员在一定情况下也有可能丧失已有的会员资格。根据章程 第6 条的规定，会员资格的丧失，主要发生于下列三种情况。 1 会员的开除 开除是国际组织使其会员丧失资格的最为严厉的一种方式。一般情况下，国 际组织的基本文件里都会有关于开除的规定。但是，促进合作是国际组织的固有 职能，因此在国际实践中，国际组织鲜少有使用开除来制裁其会员的情况。章程 也不例外，对组织会员和个人会员分别作了规定。 规定在以下几种情况下，团体会员有可能被联合会除名： 如果该组织会员有废止有关反贪部门的权力或有削弱其运作独立性的情况 时；在特殊情况下，如果该组织会员继续积极参与联合会各项活动或者当其会员 资格继续存在的状况视为对联合会有损害之虞时；如果该组织会员拖欠缴纳6 个 月年费的或者因为拖欠支付会费而被第二次通知后。 在以下几种情况下，个人会员有可能被联合会除名： 如果该个人会员被法庭宣判有罪或者严重违反了依据宪法成立的正式行政