（法学专业论文）论我国监护制度下的农村留守儿童权利保障.pdf

捅要 本文的研究目的在于通过对我国农村留守儿童监护制度体系所存在的问题 提出命题，以便为解决我国农村留守儿童权利保障寻求法律依据。通过对比有关 国家的关于未成年人监护制度的内容，分析了我国未成年人监护体系存在的缺陷 与不足，提出完善我国农村留守儿童监护体系的立法。笔者认为，我国应有选择 地吸收和借鉴国外对未成年人监护的立法理念和具体规定，建立健全我国对农村 留守儿童这一特殊群体的监护和保障制度，以解决我国农民工进城后其子女无人 照顾和无人管理的状况，同时维护社会的稳定，以保障农村留守儿童自身的合法 权益。 关键词：农村留守儿童，监护制度，权利保护 a b s t r a c t t h ep u r p o s eo ft h i sp a p e ri st oc o n s u m m a t et h ec u s t o d ys y s t e mi no u rc o u n t r y b yc o m p a r a t i v er e s e a r c ho ft h et w ol e g a ls y s t e m ，w ew a n tt og e tt h en e wi d e a , i n t e n t o fd e v e l o p m e n ta n dc o n t e n to fg u a r d i a n s h i p b yc o m p a r i s o n , w ea n a y l z et h e l i m i t a t i o na n ds h o r t a g eo fo u r c u s t o d yl e g i s l a t i o na n da d v a n c et h el e g i s l a t i v ei d e a t h e p e n m a n c o n s i d e rt h a t w os h o u l da s s i m i l a t eo t h e rc o u n t r y s l a w m a k i n gi d e aa n dc o n c r e t er e g u l a t i o n i ny o u n gp e r s o n sc u s t o d ya s p e c t ，p a r e n t a l c u s t o d ya n dn o n - p a r e n t a lc u s t o d yb e t hs h o u l db es e tu p ；i na d u l t sc u s t o d ya s p e c t ，w e s h o u l de s t a b l i s hb o t hl e g a la n df r e eg u a r d i a n s h i p w es h o u l da l s os p e c u l a t et h er i # t s o fg u a r d i a n ，t h eg u a r d i a n sq u a l i f i c a t i o nt of i l lo u rl a w m a k i n gb l a n k , c o n s u m m a t e s u p e r v i s i o ns y s t e ma n ds a f e g u a r ds y s t e m k e y w o r d s ：l e f t - b e h i n dc h i l d r e n ，c u s t o d ys y s t e m ，r i g h t sp r o t e c t i o n 引言 自2 0 世纪8 0 年代我国提出改革开放以来，随着农村经济体制改革的深入 和我国现代化进程的推进，出现了农村富余劳动力大量涌入城市打工生活的现 象，形成了我国社会结构中的一个特殊群体“农民工 。在这些农民工中， 有相当一批是有孩子的父母，他们中很多人将子女留在农村，从而形成了另一个 特殊的且较为庞大的儿童群体一“农村留守儿童 。 新京报的一份资料显示，在北京，几乎每五个人中就有一个是外地进京务 工人员；廉价劳动力让北京建筑业节约劳动成本达1 4 亿元；外来工对g d p 的 贡献在1 0 左右。另一方面，外来人员包括农民工再就业、子女教育、各种福利 等方面却不能享受市民待遇。 全国妇联提供的研究数据显示，目前我国农村留守儿童的数量已经达到 2 0 0 0 万人，并呈继续增长的趋势。在一些农村劳动力输出大省，留守儿童在当 地儿童总数中所占的比例已经高达1 8 2 2 ，这向传统的家庭结构和子女的教 育方法提出了严峻的挑战。 近年来，国家对农民工问题给予了高度重视，各地区在不同程度上采取了 一些措施，相应地解决了农民工进城的上岗培训、部分医疗、简单住房等基本问 题；应该说农民工的一些权利也相应地得到了一定程度的维护和保障。而他们进 城后，由于条件所限其子女不能跟随进城，因此就出现了农村留守儿章的问题。 此问题中我们面临的最大的法律缺位就是监护问题这些孩子的父母不在身 边，他们的监护权谁来行使? 他们的权利如何保障? 目前，这个未成年人群体的出现，虽然也受到国家和社会的广泛关注，但 很现实的是我国对于农村留守儿章这一问题的研究大多集中在社会学、心理学和 教育学等方面，法学方面的研究很少，政府就其权利保护的相关法律法规及相应 的政策与措施也几乎是没有，即便是目前涉及到的内容，也是含糊不清的。特别 是在法律方面，虽然我国1 9 8 6 年4 月1 2 日第六届全国人民代表大会第四次会议 通过的中华人民共和国民法通则( 以下简称民法通则) 和1 9 9 1 年9 月4 h 第七届全国人民代表大会常务委员会第二十一次会议通过的中华人民共和国 未成年人保护法( 以卜简称未成年人保护法) 中有一些条款涉及到对未成年 人的监护问题，但是随着农村留守儿章这一新现象的出现，我国关于未成年人监 护制度的相关规定已经无法适应新的情况；2 0 0 6 年1 2 月2 9 日，第十届全国人 民代表大会常务委员会第二十五次会议对未成年人保护法进行了修订，第一 次提出外出务工的父母应委托有监护能力者照料农村留守儿童，这是为保障农村 留守儿童在家庭中相关权利的实现新增加的一条规定，但是，农村留守儿童的权 利保障仅靠这一条是远远不够的，必须进一步完善相关法律法规，建立我国对农 村留守儿童的监护和保障制度。 作为我国社会转型时期的特殊的弱势群体，因为农村留守儿童是我国现代 化进程中的新现象，关于其监护方面的论文及有关研究资料、研讨并不多，国家 出台的相关法律法规极少，对其的监护保障制度体系并未建立。因此，笔者认为 很有必要通过学习比较国外有关对未成年人监护的法律制度的内容，透析我国农 村留守儿童监护制度的现状及不足，探讨对我国农村留守儿童的权利保障的可行 性解决办法。 一、我国农村留守儿童的现状 从全国范围来看，依据2 0 0 0 年人口普查数据报告，我国1 4 周岁及以下留守 儿童的总数为2 2 9 0 万人，其中农村留守儿童占8 6 5 。1 虽然十年来，关于此项 的数据一直未有更新，但根据这些数据以及我国的人口基数，我们可以推测一个 大致的数字，随着我国城市化、工业化进程的加速发展以及农村青壮年人口外出 数量的继续攀升，农村留守儿童的规模一直在持续扩大，其数量，根据一些专家 访谈和媒体报道的推测，应该已经超过了5 0 0 0 万。 童年是一个人成长的关键时期，父母是孩子成长的第一任启蒙老师。一些相 关研究显示，由于父母不在身边，一些农村留守儿童容易产生亲情缺失、安全失 守、学业失教、行为失范、道德失衡等问题。2 长此以往，将会对农村留守儿童 的身心健康发展产生极大的负面影响。因此，农村留守儿童权利的保障，不仅关 系到我国未来一代整体素质的提高，关系到农村问题，更关系到社会的长期和谐 与稳定。 ( 一) “农村留守儿童 的概念 笔者将“农村留守儿童的概念界定为：“农村留守儿章是指父母双方或者 一方离开农村流动到其他地区，孩子留在户籍所在地农村，并因此不能和父母双 方共同生活的1 8 周岁及以下的未成年人力。 作此界定的主要理由如下： 首先，1 9 8 9 年1 1 月2 0 日第四十四届联合国大会通过的儿章权利公约 将儿章年龄界定为1 8 岁以下。3 同时，我国民法通则第1 1 条规定“1 8 周岁 以上的公民是成年人 ，未成年人保护法第2 条也规定“未成年人是指未满 1 8 周岁的公民”。因此，笔者认为，将农村留守儿章的年龄界定为1 8 周岁及以 下，是与国际公约也和我国国内的相关法律是一致的。 1 国务院人口普查办公室、国家统计局人l j 和社会科技统计川编：2 0 0 0 年第五次伞围人u 普查主要数据： 中英文本，中国统计j l ；版社2 0 0 1 年版。 2 全国妇联儿童t 作部：妇联系统关爱农村留守流动儿童工作调研报告汇编，内部资料。 3 儿童权利公约第一部分第一条：“为奉公约之日的，儿童系指1 8 周岁以下的任何人，除非对其适用 之法律规定成年年龄低十1 8 岁。”见伞围人人内务d 法委员会、未成年人保护泫修i j 起学组组织编写：朱 成年人保护法学习读奉，中国民主法制i i ；版礼2 0 0 7 年版。 2 其次，以往一些学者研究有的将农村留守儿童的定义限定于双亲都外出打工 的未成年人，但笔者考虑到单亲外出的家庭环境同样对儿童成长有很大影响，因 此将农村留守儿童界定为父母双方或一方从农村流动到其他地区而他们被留在 了农村的儿童。 ( 二) 我国农村留守儿童的现状 根据2 0 0 0 年的人口普查统计，我国现在的流动人口数目超过1 3 亿，如安 徽、河南、四川等劳务输出大省，每年在外的农民工都在1 0 0 0 万人左右。在一 些地区留守儿童的数量已经达到当地儿童的百分之七十。4 以安徽为例，大约有超过8 0 0 万的人离开故土去城市谋生。许多留守儿童是 和父母中的一方留在家里。根据中国人民研究中心所做的一份2 0 0 4 年教育勘测 研究表明，3 0 的农民工的孩子由祖父母或者其他亲戚照管，而这些监护人很少 或者基本不监督他们。这个问题使得家庭关系破碎，使孩子们在这种缺少父母关 爱和长辈管束条件下长大。根据一位外国记者采访安徽省的一部分老师们的说 法，在这里，家访时发现学生的家里没有大人的情况很常见。5 目前，我国农村留守儿童的家庭监护情况分为以下几种类型6 ： 一、单亲监护。即父母双方中有一方外出打工，另一方留在家中单独抚养 孩子的情况。这种方式相对其他监护方式而言稍好一些，但在这种单亲家庭中， 父母的角色都由一人承担，较之普通家庭父亲母亲的不同分工，留守儿童总是欠 缺母爱或者父爱的一种。而且一部分留在家中的父亲或者母亲承担着工作和独自 照顾孩子两方面的责任，长时间高强度的生活状态会给他们带来巨大的精神压 力，这些单亲的父母的脾气往往比较暴躁，容易发火，有时候还会迁怒孩子，时 常对孩子进行打骂甚至体罚。长此以往，难免会对农村留守儿章的成长产生一些 不利的影响。 二、隔代监护。即父母双方均外出打工，由祖父母或外祖父母抚养孩子的 情况。根据2 0 0 0 年人口普查资料，在农村留守儿童中，单独和祖父母或者外祖 父母生活在一起的比例高达2 0 以上。但在这种隔代抚养环境下，孩子缺乏父爱 和母爱，得到的更多的是来自祖辈的溺爱，而且祖辈大部分年纪很大，一方面体 力不济，独自照料自己已经很是勉强；另方面，这些老人大部分都未接受过学 校教育，没有文化，对待孩子的课业缺乏有效有力的监督和帮助。长此以往，也 不利于农村留守儿章的身心健康和个人成长。 三、上代监护。即父母双方均外出打工，托付其同辈亲戚或朋友照管孩子 的情况。这种方式也比较常见，但大部分留守儿章父母的同辈人对孩子的关心主 4 国务院人【j 普查办公室、国家统计局人口和社会科技统计t d 编：1 2 0 0 0 年第五次伞国人u 普查主要数据： 中英文本，中国统计版 2 0 0 1 年版。 5t h e w a l ls t r e e tj o u r n a l ，j a n u a r y ，2 0 0 7 。 6 叶敬忠主编：关注留守儿童，社会科学文献f i ；版 j ：2 0 0 5 年版。 3 要是在其物质生活方面，对孩子精神生活方面的需要却很少关注。而且同辈的亲 戚朋友一般来说也有自己的孩子需要照料，对待留守的孩子缺乏父母天性的关 爱，有时他们甚至会产生厌烦心理，当厌烦心理达到一定程度，就会出现一些极 端事件，诸如冷落、打骂甚至虐待等。 四、同辈监护。即父母双方均外出打工，由成年哥嫂或姐姐、姐夫抚养孩 子的情况。这种方式的监护人一般都比较年轻，监护能力较强，但也会因为孩子 过多或者其他原因而导致监护质量的下降或是监护人的更换，给留守儿童造成精 神上的负担。 五、自我监护，其实质是“监护缺失 。即父母双方均外出打工，由孩子自 己照顾自己的情况，笔者将未成年兄姐照管自己和弟妹的情况也归入此类。这种 方式下生活的留守儿童，不仅要照顾自己的生活和学习，有的还要照顾弟弟妹妹， 还要照顾自己的农田，他们辍学的可能性最大。对于农村的监护缺失，有很多影 视作品和媒体报道都关注反应了这一问题，张艺谋导演更是在1 9 9 8 年的时候就 拍摄了一部反映农村教育问题的电影一个都不能少，在当时引起巨大的社会 反响。影片中有一位女孩为了供应自己的弟弟读书，主动辍学，代替父母承担了 家中所有的责任，令人印象极为深刻。 六、其他监护。在以上几种监护方式之外，还有一小部分外出打工的父母把孩子 送往了寄宿学校或者采用其他民间托养的形式，如“代理家长制川、“代理妈妈 、 “春蕾寄宿学校等等。但这种方式所占的比例极小，一方面，寄宿制学校的费 用较高，很多父母不舍得支付这笔费用，宁愿把孩子寄养在亲友处等，另一方面， 这些形式大部分都处于初起步的实验阶段，各地的情况不一，未形成行之有效的 大范围推广。 综上所述，我国对农村留守儿章的监护严重不足，主要存在以下问题： 一是临时监护人的责任不明确，监护职责浅层化。监护人不管是祖辈，还 是其他亲戚朋友，他们大多局限于孩子吃饭穿衣之类的浅层关怀，认为让孩子吃 好穿好身体好，不出原则性大问题就是完成了自己的任务，只看重了物质方面， 却忽视了精神方面，只看重了教育责任中的“育”字，却忽视了“教”字，忽略 了农村留、j ：儿童的心理健康和全面发展。 二是临时监护人的教育时问精力不够。祖辈监护人一般年纪都比较大，身 体状况仃限，有的老人甚至自己都需要有人照料，对孩子的管束难免力不从心； 而上代监护和同辈监护中的监护人，一方面有自己的孩子需要照顾，另一方面则 忙于工作或者农活，有时根本顾不上对这些孩子的照料。另外，由于传统观念影 7 是指父母为孩了聘请代理家长，这些代理家长i r d 农村留守儿童的父母都签订了协议书。父母每年为此付 出一定的代理费用，代理家长必须照顾好返砦孩了的生活起居并教育管理好孩了。这种舱护方式已在我国 的蕈庆市推广。见伞固妇联儿童工作部：k 享蓝天伞困关爱农村留守流功儿奄t ：作创新案例集锦，内部 资料。 4 响，他们可能会认为对于别家孩子的一些行为不便管束，因此难以真正担当起监 护的责任。 三是临时监护人的教育能力不足。很多临时监护人自身的文化程度就不高， 有的还是文盲，这样根本无法对孩子的学习进行关心指导。特别是祖辈教育孩子 的时候，由于旧有观念的存在，他们对孩子存在明显的娇生惯养，放任自流的倾 向。 四是精神关爱明显缺乏。由于父母外出打工，因为某些贫困山区交通、通 讯等不方便，有的父母甚至连续几年都不回家，也没有电话可以联系，更有的父 母本身就没有接受过学校的教育，不太识字，无法给家中写信。他们的孩子从小 缺少父母的关爱，成为某种意义上的孤儿或单亲孩子，不少人被亲情的渴望长期 困扰，产生自卑心理。这严重影响了农村留守儿童与别人的社会交往，导致他们 缺乏对外界的安全感和信任感，容易出现性格缺陷，甚至走上犯罪的道路。3 二、我国现行农村留守儿童监护制度的状况 虽然我国关于未成年人监护有一系列的法律法规，但严格地说，我国系统完 备的未成年人监护制度还没有建立。民法通则的四条原则性规定仅为系统完 备的监护制度的基本规则。婚姻法虽几经修改，仍停留在亲属扶养的传统定 势下，未真正走近现代意义的监护。司法解释也只是对实践问题的零星补救，其 他行政法规关于监护的规定并不能取代民法的制度价值。9 因此，现行的未成年 人监护制度存在着不足和缺失，需要改进与完善。而农村留守儿童作为近年来的 一个新的社会现象，关于其监护方面的法律法规就更是少之又少了。 ( 一) 我国现行未成年人监护制度之瑕疵 1 9 4 9 年新中国成立后，我国的民事立法迟缓滞后，监护制度长期未能确立， 直到1 9 8 6 民法通则颁行，才正式确立监护制度。在随后的立法中，我国逐 步形成了以宪法为基础，以民法通则1 0 和婚姻法为主体，以收养 法、未成年人保护法、义务教育法、预防未成年人犯罪法、母婴保健法、 妇女权益保障法、劳动法等特别法为配套，以其他规定等为补充的未成年 人监护制度。 第一、立法不成体系。 我国现有法律中，尽管涉及监护制度的法律规范数量不少，但是零散地分布 8 宋旭华在问题的背后中国“特殊”家庭青少年成长经历述实一书中的第9 2 1 3 5 页，第2 5 8 2 9 0 页都对留守儿章失足问题进行的追踪披露。 9 周于支：“论我冈现行临护制度的讧法完善”，载理论导刊，2 0 0 7 年第1 期。 1 0 我固现行木成年人临护制度土要规定n ：比法通则第一二章“公民中的第一：节“豁护”中，最舟人 民法院关十贯彻执行( 民法通则) 若十问题的意见( 以下简称民通意见) 作r 补充规定。 5 在各部法律当中，并没有形成一个完整的体系。在立法模式上，并不区分监护与 亲权，而是形成以监护吸收亲权的大监护模式。在立法体例上，将未成年人监护 制度归入了民事主体制度。特别是事关家庭方面的亲子关系和监护制度，本应是 较为接近的，在其他国家的立法例中一般都是前后相继出现的。在我国，却是民 法通则总论中出现的监护在婚姻法中却不见了踪影，分裂了亲子关系和监 护关系，事实上在现实生活中对农村留守儿童的监护制度缺乏实践性和法律的有 效保护性。 第二、监护人变更的条件和程序的规定十分笼统。 最高人民法院关于贯彻执行 若干问题的意见( 以下简称意 见) 第l l 条规定：“认定监护人的监护能力，应该根据监护人的身体健康状况、 经济条件，以及与被监护人在生活上的联系状况等因素确定。”而在什么样的身 体状况、经济条件才能担任监护人，法律并没有进行明确的规定，这就会导致一 种情况，即一些监护人尽管因身体或经济状况已经不能很好地履行监护职责，不 能有效地管教和保护未成年人，但却因法律的缺失无法辞退监护人的责任，以至 影响被监护人的健康成长和合法权益。 第三、监护人的权利及职责不够明确。 对于监护人的权利，国外民法都作了明确的规定。1 1 如法国民法典“亲 权 编第3 8 2 条规定：“父母对子女的财产有管理与用益权”。而在非亲权人担任 监护人时，根据法国的民法典规定，非亲权人可从自己的监护活动中取得一定的 报酬。德国民法典第1 8 3 6 条规定“执行监护为无偿。监护法院得批准给予监 护人或出于特殊原因给予监护监督人适当的报酬”。日本民法典第8 6 2 条规定， 监护人的报酬来自于受监护人的财产或财产的收益。 根据我国民法通则第1 8 条的规定：“监护人应当履行监护职责，保护被 监护人的人身、财产及其他合法权益，除为被监护人的利益外，不得处理被监护 人的财产。监护人的监护权利受法律保护，不履行职责或者侵害被监护人合法 权益的，需承担相应责任，赔偿损失，法院可撤销其监护资格。民通意见第 1 0 条虽然对监护人的职责进行了规定，包括保护被监护人的人身财产安全，管 理和教育，代理被监护人进行民事活动和代理诉讼。但对监护人具体享有哪些权 利却未作明确规定。这种情况既违背了民法权利义务一致性的原则，又不利于监 护人履行职责、保护被监护人的利益。 对监护人的职责，按照世界各国通行的做法，监护人的职责分为两部分：一 是监护事务，即监护人应当履行哪些义务，各国一般都是用列举的方式进行明确 规定。二是监护责任，即监护人在给被监护人的合法权益造成损害以及被监护人 给第三人的合法权益造成损害时，其所应承担的法律责任。而我国对监护人应履 岗了雯：“论我国现行监护：b 4 度的立法完善”，载理论导刊，2 0 0 7 年第1 期。 6 行的义务只进行了宏观的规定，并没有进行微观的划分，意见第1 0 条的内容 列举了监护人的监护事务，这6 条规定，虽然说显得比较具体，但不全面，因为 它没有包含监护人处理被监护人财产的条件、制作被监护入财产清册的义务等内 容。民法通则第1 8 条第3 款规定：“监护人不履行监护职责或侵害被监护人 合法权益的，应当承担责任；给被监护人造成财产损失的，应当赔偿损失。这 一条是对监护人的法律责任进行了规定。但规定得太过原则，如哪些情况属于“监 护人不履行监护职责”，哪些情况是属于“侵害被监护人合法权益 ，法律并没有 具体要求，一旦出现上述情况监护人到底应承担哪些具体责任，因过失给被监护 人造成财产损失的，监护人是否应承担赔偿责任等问题，法律都没有明确规定。 这使得法律规定流于形式，法律责任的承担难以落到实处。 第四、缺乏系统有力的监护监督体系。 监护监督人是对未成年人保护的一个重要的机关，它可以是自然人，也可以 是法人。它们对监护人的活动负监督责任。多数国家均设有监护监督机关。如德 国民法典) ) 第1 7 9 2 ，1 7 9 9 ，1 8 1 0 ，1 9 2 6 ，1 8 3 2 ，1 8 3 7 ，1 8 4 2 ，1 8 4 3 条；美国统一结婚 离婚法第4 0 8 条都有此设置。眩监护监督机关一般包括监护监督人、亲属会议、 监护官署、监护法院或类似的机关，如民事裁判所、家庭裁判所等。在一些影视 作品中，如中国电影刮痧，美剧波士顿法律等，我们还注意到，在美国， 有一个儿童权利保护的强有力机构美国儿童保护协会，为了保障儿童的人身 安全，他们甚至会把孩子的父母诉至法院，使法院对这些“忽视”孩子的家长受 到法律的惩罚。 我国法律除对监护人作出了明确规定外，对其他的监护监督机关并没有作出 明确的规定，或者规定得模棱两可。缺乏强有力的监护监督体系。或许是历史传 统，以电影刮痧为例，本片上映之后曾在国内引起巨大反响，绝大部分国人 对于美国近乎“苛责”的法律表示不能理解。而根据相关媒体的报道，在美国， 家长尤其是华人家长，确实很容易因为疏忽而违反儿童保护法。1 3 第五、没有规定监护的期限和终止事由。 目前，几乎各国民法都明确规定了监护的期限，有的还规定了轮流监护制度。 如德国1 9 9 2 年施行的关于成年人监护、保护法的修i f 案对监护期限作了 限制，保护人的任期最长为5 年，最低每隔5 年要重新选任。法国民法典第 4 0 6 条规定：“对监护人应规定监护期限”。第4 9 6 1 条规定：“除夫或妻、直系 卑血亲及法人外，任何人无权对一成人的监护超过两年，此期限届满，监护人得 要求替换，并应予以替换”。瑞士民法典关于监护期限的规定更为具体：“( 1 ) 1 2 杨传兰：“从留守儿蕈透析我图的监护制度”，载西南农业大学学报( l 会科学版) ，2 0 0 7 年第l 期。 1 3 根据爻固的法律规定：1 2 岁以下孩子一二叮甲独n ：家，必须育1 2 岁以 ：的人照看。若有人报警，父母就 失去 i i 护十义，甚争j 豁狱。冈此在美国的影视作品中。我们经常可以看到羹困的- 面中生会通过做小时丁保 姆束赚钱。 hj l 爿f 燮：“论我困现行监护制度的寺法完善”，载理论导刊，2 0 0 7 年第1 期。 7 监护人通常任期两年。( 2 ) 监护人任期届满，经一般认可，得继续留任两年。( 3 ) 监护人在连任四年后，有权拒绝继续连任。一 我国民法通则并未对监护的期限做出明确规定。只是从司法实践中通常 的做法可以推断出，我国对未成年人的监护期限最长为1 8 年，这样的做法显然 不利于保护监护人的合法权益。 ( 二) 监护制度下农村留守儿童权利保障之瑕疵 根据未成年人保护法第3 条规定“未成年人享有生存权、发展权、受保 护权、参与权等权利，国家根据未成年人身心发展特点给予特殊、优先保护，保 障未成年人的合法权益不受侵犯。未成年人享有受教育权，国家、社会、学校和 家庭尊重和保障未成年人的受教育权 ，而现实中，农村留守儿童权利的保护存 在着严重的缺位，笔者认为，主要有以下几种情况： 第一、农村留守儿童的受教育权得不到保证。 农村留守儿童的父母进城务工，一定意义上，也是为了能让自己的孩子接受教育 认真读书而在外面辛苦打工挣学费。但未成年人的成长的过程中，除了在学校接 受老师的指导，家庭教育、父母的言传身教、亲情关怀本应占有十分重要的地位。 对于农村留守儿童来说，他们的父母常年不在家，无法享受父母亲情，缺少父母 在思想认识及价值观念上的引导帮助。而大部分临时监护人由于各种原因，并不 关注孩子的学习，尤其祖辈监护人，自身文化水平就不高。在他们的影响下，有 些孩子甚至产生厌学心理出现逃学现象，更有一部分留守儿童是实行自我监护， 其受教育权完全得不到保证。 第二、农村留守儿童的人身权得不到保护。 由于父母外出务工，留守儿章被托付给祖辈或者亲戚朋友照管，但这些临时监护 人大多数都有农活或者工作要做，忙碌使他们无法对孩子的照顾面面俱到，有时 还会采取一些不当的措施，如将儿童锁在家中、不当的训诫和惩罚等。一些研究 调查显示，农村留守儿童( 尤其是女童) 很容易受到伤害，近年来发生在广大农 村留守儿童身上的自杀、溺水、奸幼等各种悲剧屡见不鲜，各地的报纸媒体都有 报道。旧深层次来说，是因为监护中监护人资格限制的缺失，让孩子的人身权得 不到保障。 第三、农村留守儿奄的受：l ：l 护权没有体现。 根据民法通则第1 6 条规定，未成年人的父母是未成年人的监护人。只有其 父母死亡或者没有监护能力时，才由有监护能力的祖父母、外祖父母等担任监护 人。可见，监护权主要是由父母来行使。但通过全国妇联对西南四省市农村留守 儿章的问卷调查显示，外出打工的父母很少回家，也很少会和孩子联系，交流极 b 全国妇联儿童工作部：共享蓝天伞 目关爱农村留守流动儿童，t 作创新案例集锦，内部资料。 8 少；其他临时监护人因为各种原因，往往忽视孩子精神方面的需求，监护明显不 力。 第四、农村留守儿童的潜在发展权得不到维护。 留守儿童的家庭监管缺位，学校尤其是一些贫困山区，由于条件有限，也很难对 他们进行有效的教育和管理。甚至学校在教育无效时只能采取开除或劝其转学的 办法，有的学校干脆对留守儿童放任不管，使这些孩子过早地流入社会。而且由 于长期感情缺失，很多留守儿童都不擅长与人交流，比较孤僻自闭。这就使得他 们的发展权受到很大的制约，导致他们心智发展不健全甚至走上邪路，引发未成 年人犯罪。 三、建立我国对农村留守儿童的监护和保障制度 ( 一) 关于保障我国农村留守儿童权利的措施建议 如前文所述，我国对农村留守儿童的监护存在种种问题，这不仅危及这些 孩子的合法权利，也不利于他们的健康成长，而且会给农村的教育以及社会发展 产生较大的负面影响。因此，能否解决这一问题关系重大。而这个问题的解决有 赖于政府、家庭、学校、社会多方面的共同努力和合作。笔者认为应从以下几个 方面采取措施对我国农村留守儿童权利进行保护比较符合我国国情。 首先，从政府的角度来说，政府应对农村留守儿童这一特殊群体提高重视 程度，对此问题进行深入了解和认识，以尽快制定出台保障农村留守儿童权利的 各项政策和措施。具体说来，笔者认为应在我国逐步消除城乡二元制的户籍结构， 一方面对于一些有条件的孩子来说，取消农民工子女进城上学的借读费用，使他 们有机会和父母生活在一起：但需要指出的是，鼓励农民进城是国家的政策，但 任何城市的承受能力都有个限度。如果中小学无限制地接受进城就业农民工子女 借读，教育条件比较好、教学质量也比较高的城市公办学校，就会吸引大量农民 工子女涌入。不仅学校容纳不了，也给城市的住房、交通、水电等诸多方面增加 压力，甚至还会打乱城市的发展规划。伸因此，解决之道在于农村，国家应积极 改善留守儿章的上学条件，加大教育投资设立费用相对低廉的寄宿制九年义务教 育学校；而最根本的，则是要通过想腱经济，推进农村的城镇化建设，使农民就 近务工，不必外出打工奔波，从而减少留守儿童的数量。 其次，从家庭的角度末浇，笔者认为如果条件允许，提倡父母尽可能带孩子 在打工的城市共同生活，这样可以增进与孩子之间的感情交流，而且城市的教学 条件要优越一些；实在有困难需要把孩子留在农村的父母，应委托有监护能力的 其他成年人代为监护，综合考虑委托人的健康状况、经济条件、道德品行、有无 时间精力等，而且不能在委托后不闻不问，应通过书信、电话、网络、回家等方 6 黄传会，我的课桌在哪皂，人民文学j l ；版 i ：，2 0 0 6 年6 月第l 版，第2 2 0 页。 9 式经常与孩子进行交流，多多加以关心和照顾。 再次，从学校的角度来说，应当给予被留守的学生更多的关注。在美国， 孩子在公立学校上学是免费的。免费，不仅免学费，对那些生活在贫困线以下的 家庭的孩子，学校还提供免费午餐、免费书本。所以，义务的免费教育是货真价 实的。美国还有成千上万的政府项目、非官方组织、志愿者组织等来帮助贫困的 人。如果有孩子，联邦政府会另给每个孩子补助。1 7 笔者认为，我们应该向美国借鉴学习，逐步完全实现完全的真正的九年制 义务教育，也有专家提出了一个解决方案，就是国家按照学生的数量来划拨经费， 学生到哪里，经费就划到哪里，这样就可以解决农民工子女的上学问题。一方面 可以通过设立寄宿制等方式帮助外出务工的父母对孩子进行照管，引导留守儿童 积极、健康的生活；另一方面，学校也要加强与监护人的联系沟通，指导临时监 护人正确有效地照顾留守儿童，使外出务工的父母能及时了解到孩子在学校的学 习、生活和思想情况。当然，我们也应当看到，农村留守儿童的成长仅仅依靠学 校监护是不够的，因为学校只是作为家庭监护的一种有限补充，并不能将父母的 监护责任取代。 最后，从社会的角度来说，农村留守儿童的权利保障和健康成长需要全社 会的共同支持和参与。发挥媒体的积极作用，呼吁更多的人来帮助困难的农村留 守儿童；或是通过各种慈善组织，对贫困学生、或所在学校、或家庭进行物资援 助；鼓励有条件的社区、组织团体创办农村留守儿童之家、留守儿童托管托教中 心等社会服务机构。形成政府、村( 社区) 、学校、家庭四级联动的监护网络1 8 ， 共同构建农村留守儿童身心健康发展的监护保障体系。 ( 二) 关于保障我国农村留守儿童权利的立法建议 前文是从政府、家庭、学校、社会四个方面探讨如何保障我国农村留守儿 童的权利，而要切实的落实上文所谈到的种种措施，其根本在于尽快健全完善我 国农村留守儿童的委托监护方面的立法通过建立起完整的监护制度和法律 体系，增强委托监护的规范性和约束力，这样彳。能更好地为农村留守儿章的权利 保障提供依据。 第一、通过法律或法舰细化监护权转移的相关规定。 所谓监护权的转移是指监护人基于保护被监护人的合法权益，在不违反法 律规定的i j 提下将监护职责部分或全部委托他人行使，并由他人承担相应法律后 果的民事行为。伸 我国法律规定当中并无“监护权转移”之说，但最高人民法院关于贯彻 新京报，新评论新京报名家评论精选( 下) ，南方r f 报f f ；版= = ，2 0 0 6 年1 2 月第l 版，第5 页。 博伞困妇联儿童t 作部：共享蓝人伞固关爱农村留守流动儿章丁作创新案例集锦，内部资料。 1 9 周予雯：“论我国现行监护制度的立法完善”，载理论导t - j j ，2 0 0 7 年第1 期。 1 0 执行( 中华人民共和国民法通则) 若干问题的意见( 试行) ( 1 9 8 8 年) 第2 2 条 规定，监护人可以将监护职责部分或者全部委托给他人。这一规定实质上已经肯 定了监护权的转移问题。 虽然我国法律没有对监护权转移做出明确的规定，但在其他国家和地区可 以找到相关的立法例。2 0 罗马尼亚家庭法中有规定，当父母或监护人行使用权代 理权或同意权时，可以委托他人行使有关的职务。德国民法典也规定：“如果父 母将子女较长时交给家庭养育，则监护法院经父母申请，得将亲权照顾权的事务 委托给保佐人，依监护法院做出这种委托为限，养育人便有保佐人的权利和义 务。 我国台湾地区民法第1 9 9 2 条也有类似的条文，父母对于未成年子女，得因 特定事项于一定期限内，委托他人行使监护职务。在建立我国的监护权转移制度 时，可以借鉴这些国家的相关条文，对监护权转移的原因、条件、形式、时间等 做出具体规定。 第二、通过立法设立专门的农村留守儿童监护机构。 我国目前还没有专门的监护机构。依据民法通则第1 6 条规定，在没有 自然人充当监护人的情况下，由未成年人的父或母所在单位、精神病人所在单位、 居民委员会、村民委员会或民政部门担任监护人。但很明显，这些单位和组织都 不是为履行监护职责而专门设立的，它们的日常工作也不是对未成年人进行监 护。况且，涉及到有关资金，人员和管理方面的问题，也说明这些单位或组织无 法做到对留守儿童的监护工作。 在德国，这些事务是由青少年事务局担任公职进行监护。德国民法规定， 在没有适合于担任监护人的人选时，得指定青少年事务局为监护人，此规定指定 了由监护法院以书面命令为之。另外德国法律也允许社团担任监护人，但其条件 十份严格。2 1 美国对于儿章权利的保护也很全面，除了官方的保护机构，还有民 间自发的权利保障协会作为补充，鉴于前文已叙，此不赘言。 笔者认为，为了切实保护农村留守儿章的权利，有必要建立专门的监护机 构，在父母无法行使监护权的情况下予以弥补。在我国可以设立青少年保护的专 职机构，也可以就一些公益性的社会机构如孤儿院，福利院，基金会等作为监护 人问题进行立法，从而使对未成年人的监护在个人尤法实现的情况下由刚家担任 监护人。 第三、通过立法确立农村留守儿章监护监督制度。 在外国，监护监督的主体既有自然人也有单位或组织。但无论监督由谁执 行，各国都存在关于监护监督的立法。其中，同本的监护制度对完善我国立法很 有借鉴意义。2 2 日本监护制度强调公权的介入，第二次世界大战后，同本民法废 2 0 川1 6 。 ：1 两：i l j j 侠：“关于监护制度的完善”，载中华女了学院学j 陵，2 0 0 2 年第4 期。 2 2 尹风桐著：监护制度比较研究，湖北人民出版社2 0 0 5 年版。 l l 除了亲属会议，以家庭裁判所和监护监督人作为监护监督机构，此外还有依照儿 童福利法实施的公法监督。监护的对象即未成年人，限制民事行为能力或无民 事行为能力的成年人，他们都有是弱势群体，监护设立的初衷便是给予他们法律 保护。日本的监护制度正是通过国家公权来实现对个体特别是弱势个体的保护。 此外，德国，法国对监护监督人也有相应规定。而我国仅民法通则第1 8 条 对监护人履行监护职责做了原则性规定，规定了侵权责任，但没有规定明确的监 督主体，也没有具体的监督标准。因此，笔者认为，为了更好的保护农村留守儿 童的合法权利，法律有必要设立专门的监护监督制度，从事实上保障父母监护权 的实现。 结论匀日f 匕： 社会正义需要两种资源，一种是物质资源，另一种是社会资源。正义不只是 关乎物质资源，而且还关乎一种非常重要的社会资源，那就是关爱。每一个社会 中都有一些比一般人更容易受到伤害的弱者，社会因此也就对这些特别弱者负有 特别的保护责任。保护弱者主要是一种集体性道德，它可以成为评价一个社会是 否正派的标准。乃 综上所述，笔者认为建立和完善未成年人权利监护保障制度是一项重要的 民事法律制度，对维护未成年人的权利、保护未成年人的健康成长、在现实中有 其重要的意义。为了维护社会经济和生活秩序、保证社会稳定的快速发展，目前 我国许多旧有的法律法规已经不能适应现在社会的需要，国家的立法滞后造成了 很多的空白和漏洞，我国农村留守儿童权利的保障缺失就是一例。 可以说，我国目前关于未成年人监护尤其是农村留守儿章监护的立法方面还 存在许多不足，极为不利于农村留守儿童的合法权益的保障和相关纠纷的解决。 因此，笔者认为，应该结合我国实际国情，借鉴国外相关的法律法规，对未成年 人监护制度进行修改和完善，填补立法空白。在完善相关法律法规的同时，也需 要政府、学校和社会民间机构等多方的通力合作，共同行动，一起为保护农村留 守儿童的合法权益而努力。 当然，建立一个完善系统的农村留守儿章监护制度是不可能一蹴而就的， 需要一段相当长的时间。2 0 0 6 年1 2 月2 9r ，第十届全国人民代表大会常务委 员会第二十五次会议修订通过了中华人民共和国未成年人保护法，根据未成 年人身心发展特点给予特殊、优先保护，进一步强化家庭、学校、社会、国家的 保护责任。比如，在家庭保护一章中，增加了父母或者其他监护人应当“关注未 成年人的生理、心理状况和行为习惯”的内容。应该看到，国家正在为农村留守 儿童保护的立法给予高度的重视，并付出了一定的努力。 2 3 新京报，新计论新京报名家评论精选( 下) ，南方l l 报出版社，2 0 0 6 年1 2 月第l 版，第3 0 页。 1 2 对未成年人的保护，已成为各国关注的重点之一。这也应当成为我国司法 发展的一个方向。相信不久的将来，会有更多与此相关的法律法规的出台，我国 农村留守儿童的权利也会得到有效的保障，他们的生活和教育情况，也会越来越 好。 参考文献 1 叶敬忠，关注留守儿童，社会科学文献出版社，2 0 0 5 年4 月第一版，第6 3 1 2 7 页。 2 全国人大内务司法委员会、未成年人保护法修订起草组，未成年人保护法学 习读本，中国民主法制出版社，2 0 0 7 年版5 月第一版，第3 6 6 8 页。 3 全国妇联儿童工作部，共享蓝天全国关爱农村留守流动儿童工作创新案例集 锦，第4 4