（环境工程专业论文）我国污染物排放标准实施制度研究.pdf

青岛科技大学研究生学位论文 我国污染物排放标准实施制度研究 摘要 污染物排放标准是强制性的环境法规，是国家控制企业向环境排放污染物的 依据，排放标准实施是国家实现污染物减排的重要手段。随着我国经济快速发展 和环境问题的日益突出，我国对污染物排放控制工作提出了更高的要求。国家对 环境标准工作也愈加重视，大力推进污染物排放标准的制修订和研究工作。在此 背景下，我国近年来颁布并实施了多项行业污染物排放标准，使得排放标准涉及 面更广、针对性更强。排放标准制修订工作的不断完善，标准需要有相应的实施 制度指导其实施，才能达到标准应有的效力，促进对排污企业的管理和控制。 本论文研究了美国、日本的排放标准和标准实施机制；分析了国内排放标准 实施的相关制度；从标准实施相关的法律法规、标准制修订、监督执法、排污企 业、社会公众等方面阐述了污染物排放标准实施中存在的问题；并提出了完善我 国污染物排放标准实施制度的对策。 国外发达国家，特别是美国和日本，在排放标准体系不断完善的基础上，均 建立了确保标准有效实施的保障体系。发达国家排放标准的实施手段和实施方式 虽然值得借鉴，但由于与我国污染物排放标准体系有一定的差异，不能生搬硬套。 反观我国，由于长期缺乏具有可操作性的实施制度，保障排放标准实施的 手段和制度的不够健全，使我国排放标准不能有效实施，严重影响了标准应有 的效力。企业偷排、漏排等现象时有发生。为了进一步控制环境污染，必须在 全面推动排放标准制修订工作的同时，兼顾标准实施制度建设。 排放标准实施是环境管理部门依据污染物排放标准和相关法律法规，对企业 排污行为进行监控，满足公众权益不受损害的过程。要构建排放标准实施制度， 需要从标准、法律、政府、企业、公众这几个标准实施所涉及的主要方面入手： ( 1 ) 完善与污染物排放标准相关的环境法律法规；( 2 ) 提高污染物排放标准本 身的科学性和可操作性；( 3 ) 完善政府环境监督执法部门的职能，加强环境执法 效率；( 4 ) 加强企业环境污染控制制度的建设：( 5 ) 建立健全公众参与制度；( 6 ) 建立排放标准实施评估机制。 关键词：污染物：排放标准；实施制度；法规；对策 r e s e a r c ho ne n f o r c e m e n t s y s t e mo f e m i s s i o ns t a n d a r do fp o l l u t a n t s i no u rc o u n t r y a b s t r a c t e m i s s i o n s t a n d a r df o rp o l l u t a n t si so n eo fm a n d a t o r ye n v i r o n m e n t a li a w sa n d r e g u l a t i o n s , w h i c hi st h ec o n t r o l l i n gb a s i so fe n t e r p r i s e st od i s c h a r g ep o l l u t a n t si n t o e n v i r o n m e n t a l e mi s s i o ns t a n d a r d s i m p l e m e n t a t i o ni sa l s ot h en a t i o n a li m p o r t a n t m e a n so fr e a l i z i n gt h er e d u c t i o no fp o l l u t a n te m i s s i o n w i t hc h i n a t s r a p i de c o n o m i c d e v e l o p m e n t , t h ee n v i r o n m e n t a lp r o b l e m si nc h i n ah a v eb e c o m e i n c r e a s i n g l v p r o m i n e n t , a tt h es a m et i m eh i g h e rr e q u e sf o rt h ec o n t r o l i n gw o r ko fp o l l u t a n t s e m i s s i o nw e r ep u tf o r w a r d a t t e n t i o nt ot h ee n v i r o n m e n t a ls t a n d a r d sa l s oi n c r e a s e di n o u rc o u n t r y ，a n dt h eg o v e r n m e n tp u s h e dt h ew o r ko fr e v i s i n ge m i s s i o ns t a n d a r d so f p o l l u t a n t sa n di t sr e s e a r c h i nt h i sc o n t e x t ，s e v e r a li n d u s t r i a le m j s s i o ns t a n d a r d so f p o l l u t a n t sw e r ei s s u e da n di m p l e m e n t e dw h i c hm a k ee m i s s i o n ss t a n d a r d si n v o l v em o r e w i d e l y , t a r g e t e ds t r o n g e ri nr e c e n ty e a r si nc h i n ae m i s s i o ns t a n d a r ds y s t e mr e v i s i o n a 。ec o n t i n u o u s l yi m p r o v e d - s t a n d a r d sn e e da c o r r e s p o n d i n gi m p l e m e n t i n gs y s t e mt o i n s u r eg u i d i n gi t si m p l e m e n t a t i o n i tc a ng u a r a n t e et h ee r i e c t i v e n e s so f s t a n d a r d s a n d p r o m o t et h em a n a g e m e n ta n dc o n t r o lt h ee m i s s i o no f e n t e r p r i s e s t h ee m i s s i o n ss t a n d a r d sa n di t se n f o r c e m e n tm e c h a n i s mo fu n i t e ds t a t e sa n d j a p a nw e r es t u d i e di nt h i sp a p e r ；t h er e l e v a n ti n s t i t u t i o n se m i s s i o n s t a n d a r d s i m p l e m e n t a t i o nw e r ea n a l y z e d ；t h ee x i s t i n gp r o b l e m si nt h ee m i s s i o n s t a n d a r d s i m p l e m e n t a t i o nw e r ed i s c u s s e d ，f r o mt h er e l a t e dl a w sa n d r e g ul a t i o n s s t a n d a r d s f o r m u l a t i n ga n dr e v i s i n g ，s u p e r v i s i o ne n f o r c e m e n t ，e n t e r p r i s e so fp o l l u t a n t se m i s s i o n t h es o c i a l p u b l i c t h ec o u n t e r m e a s u r e st oi m p r o v et h e i m p l e m e n t i n g s y s t e mo f p o l l u t a n t se m i s s i o ns t a n d a r d sw e r ep u tf o r w a r d i nt h ed e v e l o p e dc o u n t r i e s p a r t i c u l a r l yi nt h eu n i t e d s t a t e sa n dj a p a n ，o nt h e 我国污染物排放标准实施制度研究 b a s i so ft h ep e r f e c t i n ge m i s s i o n ss t a n d a r d ss y s t e m ，a l lt h e s ec o u n t r i e sa r ea l s o e s t a b l i s h e dt h es e c u r i t ys y s t e mi no r d e rt oe n s u r et h a ts t a n d a r d sc a nb ei m p l e m e n t e d w i t h h i i g he f f i c i e n c y t h e e m i s s i o ns t a n d a r d s i m p l e m e n t i n g m e a s u r e sa n d i m p l e m e n t a t i o nm e t h o d so fd e v e l o p e dc o u n t r i e sa r ew o r t ho fr e f e r e n c e ，b u tt h e yh a v e c e r t a i nd i f f e r e n c e sw i t ht h ep o l l u t a n t se m i s s i o ns y s t e m ，o fo u rc o u n t r y ，w es h o u l dn o t r i g i dp r a c t i c e s i no u rc o u n t r y ，d u et o l o n g - t e r ml a c ko fo p e r a b l ei m p l e m e n t a t i o ns y s t e m ， e n s u r i n ge m i s s i o ns t a n d a r d si m p l e m e n t a t i o nm e a n sa n ds y s t e ma r e n o ts t r o n ge n o u g h ， w h i c hm a k eo u re m i s s i o n ss t a n d a r d sc a n te f f e c t i v ei m p l e m e n t a t i o n t h i ss i t u a t i o nh a s r e s u l t e di ns e r i o u si m p a c to ne f f e c t i v e n e s so fs t a n d a r d s e n t e r p r i s es e c r e t l ye m i s s i o n s ， l e a k a g ee m i s s i o n s ，e t e t h e s ep h e n o m e n o no c c u r sf r e q u e n t l y i no r d e rt of u r t h e r c o n t m le n v i r o n m e n t a lp o l l u t i o n ，w em u s tt a k ei n t oa c c o u n tt h es t a n d a r de n f o r c e m e n t s y s t e mc o n s t r u c t i o n ，d u r i n gp r o m o t i n gt h ec o m p r e h e n s i v ee m i s s i o n ss t a n d a r d ss y s t e m r e v i s i o n e m i s s i o n ss t a n d a r d si m p l e m e n t a t i o ni sa p r o c e s st h a te n v i r o n m e n t a lm a n a g e m e n t d e p a r t m e n tm o n i t o rt h ep o l l u t a n t s e m i s s i o no fe n t e r p r i s e ，e n s u r ep u b l i cr i g h t s ， a c c o r d i n gt ot h ep o l l u t a n t se m i s s i o ns t a n d a r d sa n dr e l a t e dl a w sa n dr e g u l a t i o n s ，t o c o n s t r u c tt h ei m p l e m e n t a t i o ns y s t e mo fe m i s s i o n ss t a n d a r d s ，w es h o u l dc o n s i d e rt h e m a i na s p e c t sf r o mt h es t a n d a r d ，l a w ，g o v e r n m e n t ，e n t e r p r i s e sa n dp u b l i c ( 1 ) p e r f e c t t h ee n v i r o n m e n t a ll a w sa n dr e g u l a t i o n sr e l a t e dt os t a n d a r d sf o rp o l l u t a n t sd i s c h a r g e ；( 2 ) i m p r o v e t h es c i e n t i f i ca n do p e r a b i l i t yo fp o l l u t a n t se m i s s i o ns t a n d a r d s ；( 3 ) i m p r o v et h e f u n c t i o n ，o fe n v i r o n m e n t a ls u p e r v i s i o na n dl a we n f o r c e m e n ta g e n c i e so fg o v e r n m e n t s t r e n g t h e ne n v i r o n m e n t a ll a we n f o r c e m e n te f f i c i e n c y ；( 4 ) s t r e n g t h e nt h es y s t e m c o n s t r u c t i o no fe n t e r p r i s ee n v i r o n m e n tp o l l u t i o nc o n t r o l ；( 5 ) e s t a b l i s hp e r f e c tp u b l i c p a r t i c i p a t i o ns y s t e m ；( 6 ) e s t a b l i s h e v a l u a t i o nm e c h a n i s mo fe m i s s i o ns t a n d a r d s i m p l e m e n t a t i o n k e yw o r d s ：p o l l u t a n t ；e m i s s i o ns t a n d a r d s ；i m p l e m e n t s y s t e m ；r e g u l a t i o n s ； 青岛科技大学研究生学位论文 1 绪论 国家污染物控制标准，即国家污染物排放标准是各种环境污染物排放活动应 遵循的行为规范。而污染物排放标准实施制度则是为确保排放标准得到有效实施 的管理制度。对排放标准实施制度的研究，归根结底是为了使费了大量人力、物 力、财力制定出的排放标准可以有效落实，使排放标准发挥出其应有的控制环境 污染的效力。 1 1 课题研究背景 随着我国经济的大力发展，我国对环境保护工作投入进一步加大。国家环 境保护“十二五”规划明确提出要进一步加强环境保护标准的实施与管理。要 求在虮卜二五”期间，制修订约8 0 0 项国家环境保护标准，在这其中，污染物排 放标准达到了1 0 0 项i lj 。在这样的国家环保要求背景下，为更好的控制环境污染， 国家大力推进污染物排放标准的制修订和研究工作，以期尽快制定出更加科学有 效地、并且符合我国现阶段国情的污染物排放标准。 但是，控制行业企业的环境污染，仅仅有科学完善的污染物排放标准是不够 的，还需建立健全环境污染物排放标准的实施制度，使标准的落实不是一纸空文。 由于我国对标准实施制度研究投入较少，凶此导致我国环境标准特别是污染物排 放标准的实施与国外发达国家相比差距较大，相关的行业污染控制状况不好，偷 排、漏排等现象时有发生。凶此，为了进一步控制环境污染，贯彻污染物排放标 准的实施，必须在建立健全标准制定方法以及提高标准法律地位的同时，创新标 准实施机制、并开展标准实施后评估，促进标准真正有效的实施。 我国污染物排放标准实施制度研究尚处于初步研究阶段，国外发达国家污染 物排放标准体系与我国差异较大，国外发达国家，特别是美、欧、日等国，在排 放标准体系不断完善的基础上，都有各自确保标准实施的有效手段。美国联邦法 典的排放标准文本中，除了标准的限值和采用的相应处理技术外，还规定了确保 标准达标的具体实施手段和措施，此外，美国标准较高的法律地位，标准实施所 依托的完善的许可证、排污权交易等制度也保障了标准的有效实施。欧盟排放标 准以指令的形式发布，指令只规定标准所要达到的目标，而实施手段则由成员国 根据国情自行选择，确保了欧盟标准实施的灵活件。并日欧盟指令具有科学件和 预见性，对今后儿年甚至十余年将要执行的标准做出了规定，使执行方有充足的 时问米实施指令的 i 标1 2 1 ：日本的污染物排放标准则是以困家综合排放标准为主 我国污染物捧放标准实施制度研究 f 3 】，来进行相应的标准管理和实施，排放标准的实施主要依靠行政指导。日本的 环保法律对政府、企业、国民实施标准的责任和义务有明确规定。标准实施的法 制化和实施监督的全民化是日本标准实施的特点。总的来说，国外发达国家的排 放标准的实施要求大多分散于其相关的法律和技术规范中，亦没有系统具体的污 染物排放标准实施制度供我们参考。因此，在研究国外实施制度的基础上，有必 要通过对我国现阶段国家相关法律法规，标准实施状况的研究，构建适合我国国 情的污染物捧放标准实施制度。 、2 0 0 7 年原国家环保总局下达了“污染物排放标准制定与实施方法研究 ( 2 0 0 7 0 9 0 3 6 ) ”项目，“污染物排放标准实施制度研究”是该课题的重要组成部 分。 1 2 课题研究的意义 以往我国主要按照水和气两个环境要素制定综合排放标准，我国综合排放 标准包涵行业过多、细化内容不够、可操作性不强、行业特点不突出，标准制 定的科学性和技术性不刮4 1 ，标准并没有相对完善的实施管理制度，并且国家 相应的环境法律、法律实施制度和执法体系较国外发达国家相比也有很大差距。 因此在标准的实施中产生了很多的问题，导致标准实施的成效不显著。 目前，随着我国经济的发展和相关环保要求的提升。我国标准制定的总体 思路，要求国家污染物排放标准要逐步分行业制订，排放标准的制订原则上以 行业清洁生产工艺和经济可行的末端治理技术为主要依据，增强排放标准的行 业针对性。这极大地增强了标准的科学性和实践性。根据发达国家相关经验， 基于控制技术，分行业制定污染物排放标准，大都给出完善配套的行业污染物 标准实施方法，有助于行业标准的实施和执行。因此，在我国应进一步对标准 实施制度进行研究，从而促进污染物排放标准的落实，达到有效治理环境污染 以及促进行业产业结构优化的目的。 我国污染物排放标准实施制度研究是针对目前我国排放标准实施状况及存 在的问题，结合发达国家标准实施过程中的优点，提出适合我国环境保护要求、 切实可行的污染物排放标准实施制度构建思路。 1 3 课题研究的内容和路线 污染物排放标准实施制业是为确保排放标准得到有效实施的管理制度。污 染物排放标准实施制度涉及面广，排放标准实施制度的研究内容应包括：污染 青岛科技大学研究生学位论文 物排放标准本身的可操作性、国家对于污染物排放方面的立法要求、环境法律 法规对标准实施的要求、环境执法要求、以及企业的环境管理、环境责任、污 染排放监督监测技术规范、企业为达标所采用的企业内控制度以及标准实施公 众参与制度等。污染物排放标准实施制度涉及经济、法律、环保技术等多方面 因素，需要从上述多方面进行研究，并完善相关的各项制度，并使其有机结合， 形成污染物排放标准的实施制度。 上述研究内容可有效促进建立健全污染物排放标准实施制度，为国家相关 污染物排放标准的制定以及相应的标准实施方法研究提供依据。 污染物排放标准实施制度研究路线： ( 1 ) 总结国外发达国家，特别是美国、欧盟、日本的排放标准体系、标准 实施制度相关的法律、政策、制度等方面的特点，以及对我国的启示。 ( 2 ) 研究我国污染物排放标准相关的环境法律以及排放标准实施相关的政 策和制度。 ( 3 ) 总结我国在污染物排放标准实施过程中所出现的具体问题。 ( 4 ) 提出针对上述问题相应的完善我国排放标准实施制度的对策。 我国污染物捧放标准实施制度研究 2 国外相关排放标准和实施制度研究 世界上已有8 0 多个国家制定了环境标准。在这其中，发达国家的排放标准 具有科学性和详尽性，与污染物排放标准实施配套的一系列规定和法规都包含 在其环境标准系统之内，使得排放标准的每一步实施，都有法可依，有章可寻， 从而使发达国家的污染物排放标准做到落实到源，责任明确，执法对象明确， 因而研究国外发达国家，特别是美国和日本这两个分别具有西方和东方代表性 的国家，对其完善、合理而又有各自特色的环境标准系统和标准的实施进行研 究，对构建我国行业污染物排放标准实施制度有极大的借鉴意义。 2 1 美国 美国由于其发展历程，环境问题出现比较早，因此，美国的排放标准研究 亦进行的较早，无论是在排放标准的制订，还是其实施方面，均有诸多成功的 经验和失败的教训值得汲取，有许多先进的管理思想、制度值得借鉴【5 j 。 2 1 1 美国的污染物排放标准特点 美国自7 0 年代初，环境立法开始大规模展开。经过3 0 年的发展，到目前 已经形成了较为完备的环境法律体烈引。美国法律对如何制定环境标准，如制 定机构、技术依据、行业分类等都做了详尽的规定。美国环境标准，特别是对 于污染物排放标准来说，其内容详尽、复杂，不仅有技术数据，而且还规定如 何执行这些技术条款及其他内容。如为达到这些排放限值的配套控制技术、污 染源自我监测与报告要求，还规定污染源需制订达标计划与措施等。 美国的清洁水法和清洁空气法对工业废水、废气污染提出了明确 的法律要求，将美国的工业污染物排放标准分为了水和气两部分分别制定。 美国水和大气的排放标准是按照污染物分类不同，分为一般常规污染物排 放标准和有毒有害污染物排放标准( 水污染物排放标准除此之外，还有非常规 污染物排放标准) ，都由u s e p a 制定全国统一的标准，之后由各州分别制定 常规污染物排放标准。美国大气和水污染物排放标准两者均将排放标准规定在 采取一定先进技术所能达到的水平上，体现“技术强制”原则。即强迫污染者 采用先进上艺和污染控制技术来达标。 美国的常规污染物排放标准分为基于b p t ( 现在可得最佳实用技术) 和b c t ( 最佳常规污染物控制技术) 的刳| 放标准。b p t 反映现在各种规模、年限t ：厂 所采取的最佳控制技术的平均值及该行业单位产品排污黄的平均值。b c t 技术 青岛科技大学研究生学位论文 水平高于b p t ，是在以b p t 为依据的标准基础上的提高【7 。8 】。 美国的有毒有害和非常规污染物排放标准分为基于b a t ( 经济上可行的最 佳可得技术) 的现源排放标准和基于b d t ( 最佳示范技术) 的新源排放标准。 b a t 的标准仅适用于现源，是对老污染源的排放限值，而b d t 依据较b a t 水 平更高的最佳现有示范技术制订，体现要求新源在设计、建设阶段即考虑采用 必要的先进污染控制技术、先进的生产工艺，达到最大的污染物削减率。在可 能的情况下，还包括禁排【9 j 。 在综合污染物排放标准下，美国还制定了许多污染物排放的行业标准。并 且，美国的排放标准实质上是以行业标准为主体的。美国针对不同的行业分别 制定各自的标准。1 9 7 2 年联邦污染控制法修正案要求为不同工业行业制定 各种污染物排放限值和标准。它是根据不同工业行业加工工艺、污染物种类及 发生量、污染物排放特性等主要因素，以不同处理技术水平为依据制定的排放 限值和标准【1 0 1 。美国国家环境保护局在编制排放限值和标准时将工业行业重新 分类，并且进行不断的更新j 。 从标准便于实施的角度来说，美国污染物排放标准主要有以下特点： 美国排放标准法律地位高。美国的环境标准名为标准，但实际上是国家 法规，是环境法的组成部分，这保证了美国标准的法律强制力。 排放标准的制定过程科学规范，利于标准实施。美国排放标准制定遵循 “技术强制 原则。根据污染物类别不同，新源和现源的不同，不用考虑污染 物去向，依据不同水平的生产工艺和污染控制技术制定宽严程度不同的排放标 准，这种标准制定方法既方便企业通过污染控制技术落实限值标准，也便于执 法部门从控制技术上对企业进行环境监查，大大提高了标准的实施效率。 行业排放标准占主导地位，达1 0 0 多项，且工艺划分细，针对性强，因 而其科学性与可行性强。便于对各行业针对行业环境污染特点进行环境管理。 并且排放标准以负荷标准为主，避免了企业稀释捧放污染物逃避环境监察。 排放标准制定及实施的法律依据充分，可操作性强。美国排放标准的文 本内容大都详细具体，配套相应的行业污染控制可行技术指南及操作标准，方 便企业参考实施。 2 1 2 美国污染物排放标准的实施机制 u s e p a 制定全国统一的排放标准。标准一旦发布，就要求各州向u s e p a 提交木州执行标准的实施计划，并采用新源建设前许可证制度和运营许可证制 度将污染物控制的箨项管理统一起来，贯穿起“联邦州排放源“监管 链，保证排放标准的实施| l 引。l 叫时，u s e p a 仍保留卣接实施杯准的权力。这种 我国污染物排放标准实施制度研究 双重的执行机制，目的就在于保证国家排放标准的有效实施。 u s e p a 是颁发和管理许可证的权力机关，可直接向排放者颁发许可证。法 律规定各州必须3 年内向u s e p a 呈报州许可证计划，u s e p a 在收到后1 年内 完成审批。获准的州就得到许可证管理执行权，可向污染源发放许可证。同时 u s e p a 保留执行权和收授权的权力。其程序为：州提交该州的许可证计划方 案，以及司法部长证明该州己为执行该计划提供了足够的权力；( g ) u s e p a 审查， 确认该计划符合法律规定，且该州具备实施计划的能力，予以批准。 美国“联邦州”双重监督管理的标准实施机制能有效监督标准实施， 并且政府职能分工明确能高效的执行相应的环境管理工作。 2 1 3 美国污染物排放标准实旌的法律制度 美国的环境法律详尽完备，对水和大气污染物排放标准的实施均有规定。 比如：联邦水污染控制法第三分章标准与实施，对水环境标准作出了 具体的规定：1 3 1 2 条规定了捧水限值，1 3 1 3 条规定了水质标准与实施计划，1 3 1 6 条规定了实施的国家标准，1 3 1 7 条规定了有毒物质与预处理标准等，这一分章 对环境标准的制定实施的法律责任及相关的制度做了详尽的规型b 】。清洁空 气法等单行环境法律对环境标准也有专门的规定。此外，清洁空气法、 清洁水法、资源保护回收法确立了排放标准的法律效力，规定对空气、 水等污染物排放标准实施技术强制，并且，这种技术强制直接与污染源控制技 术挂钩 t 4 , t 5 。 除了清洁空气法、清洁水法、联邦水污染控制法等环境法律 规定外，还有许可证政策、防止降级政策、排放权交易、泡泡政策等政策。在 这其中，美国的污染物排放标准的具体实施制度主要依托许可证制度。 美固废水和废气排放标准都有各自相适应的许可证制度。并且，由联邦环 境保护局或许可证计划已获联邦环境保护局批准的州给各个排污者颁发排污许 可证。点源应遵守排污许可证中的各种限值，否则被视为违法行为。许可证根 据排放标准设定对该污染源的排水限值，并提出有关监测监督要求。许可证的 基本条款主要有：执行的排放标准和排放总量限制；达标计划；有效期限；监 测与报告；现场检查： 许可证中监测要求具有特殊的重要性，是许可证有效性的重要保证。颁证 机构可要求点源的所有者或操作者建安装、使用并维护监测设备，取得符合要 求的样品，并提供颁证机构要求的其他资料。颁证机构有权存合理的时f h j 进入 排放者的办公窜，检查监测记录，取样。所囱监测数据应向公众公开 2 1 4 美国排放标准实施特点 6 青岛科技大学研究生学位论文 ( 1 ) 美国的排放标准体系科学、完善，便于实施。 ( 2 ) 排放标准双重执行机制有利于标准的实施。国家排放标准一旦颁布， 各州要在规定时间内制定达标计划并报u s e p a 批准，方有权监督实施。并且 u s e p a 同时保留直接实施标准的权力。可以做到对污染源的双重监管。 ( 3 ) 许可证制度的全面推行有效地保证了标准实施。许可证管理使排放标 准与环境质量标准的实施得到统一。任何点源均须遵守许可证中为它规定的各 种限值，从而使排放标准落实到排放源，也为地方标准和总量控制的实施提供 了手段。 ( 4 ) 在全国范围制定控制单元，并将其分为达标区和未达标区两类，采 取不同的污染控制策略。对未达标区规定达标期限，制定地方排放标准或进行 总量控制；对达标区实施恶化和防止降级政策。 ( 5 ) 运用市场机制控制污染。美国在污染控制上很注重运用市场机制， 这一点与日本崇尚的从理性与道德角度的控制政策不同。在一定限制条件下， 利用抵消政策、泡泡政策和排污权交易，合理分配污染治理资金，取得良好投 资效益。 总之，美国污染物排放标准的制定、颁布、乃至实施，走的是法律法规管 理的路线。美国污染物排放标准并不是通过标准化渠道管理。其排放标准的形 成发展，完全是政府行政行为与技术强制结合的结果，而且u s e p a 在制定、 发布、实施标准完全与其它法规相同，从而保证了美国污染物排放标准有完善 的法律依据，标准本身的技术性实用性也较高。 2 2 日本 日本从2 0 世纪5 0 年代开始关注环境问题，重视污染控制的立法，并于6 0 年代开始制定和实施污染物排放标准。实践证明，日本采取的各个击破，在不 同阶段重点控制主要污染物的策略，动员和发挥地方政府在排放标准制定、实 施方面的作用，实施总量控制的成功经验，均对我国污染物排放标准的实施有 一定的启示作用【1 6 1 。 2 2 1 日本污染物排放标准体系特点 r 本的污染物排放标准体系不同于美国分行业制订相应的环境标准的特 点。口本的污染物排放标准是以国家综合排放标准为主，来进行相应的标准管 理和实施。上业污染物排放标准主要分为人气和水污染物排放标准。 ( 1 ) 口本大气污染物排放标准 我国污染物排放标准实施制度研究 日本大气污染物排放标准中包括了排放总量和排放浓度的限制指标，标准 按照污染源类型分为固定源、移动源排放标准。工业污染物排放主要依据的是 固定源排放标准。 日本控制大气污染大体经历了3 个阶段。第一阶段解决降尘，第二段解决 s o x ，第三阶段解决n o x 、光化学氧化剂、飘尘及其他大气污染物。日本大 气污染防止法将固定源大气污染物分为4 类，即烟气、粉尘、特定物质( 2 8 种) 和有害大气污染物( 2 3 4 种，其中优先污染物2 2 种) 。规定了工厂和作业 场所( 固定源) 排放的大气污染物控制要求，同时规定了烟气发生设施、硫化 物( s o x ) 控制要求、烟尘控制要求、有害物质控制要求、粉尘控制要求、指 定物质控制标准、挥发性有机物( v o c ) 控制要求以及烟尘和氮氧化物( n o x ) 的排放限值。对于烟气规定了一般排放限值，特别排放限值( 硫化物、烟尘) ， 追加排放限值( 烟尘、有害物质) 和总量控制( 硫氧化物、氮氧化物) 1 7 o 不 是按行业排污特点制定各行业污染物排放标准，而是以综合标准为主。 ( 2 ) 日本水污染物排放标准 水污染防治法要求排水标准分健康项目( 有害物质) 和生活环境项目 两类。同时，允许地方政府根据实际情况，制定地方标准。 日本的水污染物排放标准主要分为： 国家水污染物排放标准 国家水污染物排放标准实行统一的标准值( 不分行业) ，包括有害物质2 7 项，生活环境项目1 5 项。对于处理技术难以达到统一标准的行业，执行较为宽 松的暂行行业排水标准，并逐步转为执行统一标准。 追加排水标准 追加排水标准即都道府县依法制定并报环境厅备案的严于统一标准的排水 标准。其制定必须是为了维护水域水环境质量标准，排水量 5 0 m 3 d 的较小污 染源的生活环境项目，也由追加排放标准限制。 地方排水标准 对排放有害物质统一标准不适用的企事业单位，都道府县乃至市镇村均可 制定地方排放标准加以限制，且不须报环境厅备案。 总量控制标准 水域总量控制标准由都道府县制定，但环境厅可根据达标的需要，制定指 定水域的污染物总量削减方针并以总理府令形式发布。都道府县据此制定总量 削减计划，并为每一主要污染源规定总量控制标准。 口本污染物排放标准的针对忤、科学件和可行件是标准顺利实施的前提： 并儿，有效的叫：境法律制度保障了同本标准的实施：r 本环保法律对政府、企 8 青岛科技大学研究生学位论文 业、国民的责任和义务有明确规定是标准实旌的关键。与美国不同，日本排放 标准的实施主要依靠行政指导，地方政府在标准实施中发挥了灵活的作用。环 境保护的法制化和环境保护的全民化也促进了标准的有效实施。 2 2 2 日本污染物排放标准实施相关政策与制度 日本的环境保护法律法规，主要是宪法基础上制定的环境基本法以及 大气污染防治法和水污染防治法等综合性的污染防治法。此外还有建 设计划、规划类法律和工业专项等方面的法律、经济责任法等。日本的这些完 备详尽的法律规定了标准的执行机构、排放标准限制措施和环境管理对策等， 如：环境基本法中规定了对产品、技术、工艺要进行环境影响评价，表现 出从商品开发阶段就开始实行污染控制，以降低环境的污染负荷。日本大气 污染防治法规定了大气污染物排放限制的措施，主要有设施限制。燃料 限制。选址限制。供水限制。对“非点源”污染的限制等。 除此之外，除了环境法律，日本排放标准实施相关的具体制度还有申报审 查制度、公害防治协议制度等。 ( 1 ) 申报审查制度( 许可制) 日本大气污染防治法中未明确规定实行大气污染物排放许可证制度， 但设立了包括申报和审查程序及内容的许可制度。申报审查制度分为事前申报 审查和排放申报审查两种。第一，事前申报审查( 事前许可) 。大气污染防治 法规定，新建、改建可能排放大气污染物设施的企业事业( “设置公害发生 设施者”) ，在建设前必须向环境保护部门进行“设置申报”，其内容为有关 设施的型号、构造、使用方法以及可能排放的大气污染物种类、数量、浓度、 污染物处理方法等。环境保护部门受理申报后必须在6 0 日内对申报内容进行审 查，必要时可进行现场调查，作出批准、改善或否决的决定。第二，排放申报 审查( 排污许可) 。大气污染防治法规定，排放大气污染物的企业事业，必 须对污染物的数量和浓度进行监测，并向环境保护部门进行申报，其内容包括 排放数量和浓度、监测方法、时间、监测记录( 格式与存档期限) 、污染物处理 设施及方法等。对不申报或申报时弄虚作假的，要予以处罚。环境保护部门必 须对申报内容进行审查，必要时可进行现场检查，其审查标准依然是审查申报 者是否超过排放标准。如认定申报者超标，环境保护部门在给予处罚的同时， 可以命令排放者限期改善( 如令其改造设施、改善设施使用方法、改善污染物处 理方法等) ，或者命令停止使用该设施( 包括临时停用) 。 申报审查制度与许可证制度的晕婴【天别在于：许可证制度更具综合性控 制；许可证制度利于强化监督管理，如对违法者可吊销或中止许可证。 9 我国污染物排放标准实施制度研究 ( 2 ) 企业负担公害防治事业费的制度； 公害防治事业，是指为了防止企业经营活动导致的公害，由企业负担全部 或部分费用，由国家或地方政府实施的项目。法定内容包括工厂周围的绿地、 污泥及其他能引起公害物质的疏浚工程、工厂或企业周边住宅的搬迁等。对于 实施这类公害防治项目所需的费用，规定了负担费用的企业范围、企业的负担 总额、各氽业负担金额的计算方法等。 ( 3 ) 公害防治协议制度 由于污染的普遍性、多样性、复杂性，又由于新的污染物、污染类型和新 的污染防治技术不断出现，只依靠传统的行政强制来对付新污染已相当困难。 为有效管制污染，使污染物排放标准顺l 利实施，必须开发多样的有实效的措施 和手段。公害防治协议即是这种措施之一。 日本大气污染防治法规定，地方政府可以与污染产生者签订公害协议， 确定防治污染的措施和发生污染事故时的应急对策，可以规定比国家排放控制 要求和排放标准更严格的排放控制要求和排放标准。据此，有些地方条例规定， 公害防治协议可以规定比国家和地方排放控制要求和排放标准更严格的排放控 制要求和排放标准，规定污染产生者必须采用最新的污染防治技术，规定地方 政府对企业事业防治污染活动进行资助，规定企业事业对污染的区域防治承担 义务等。协议的形式包括协定、协议书、合同、备忘录、意向书等。公害防止 协议是基于控制区域污染、防止新污染、依靠地方的智慧和调动地方积极性而 产生的新的行政控制手段，是为保护环境和每个居民的环境权而对企业的经济 自由施加限制，具有调整区域居民环境权与企业经济自由相互关系的规范性质 和作用。 2 2 3 日本污染物排放标准实施特点 日本污染物排放标准中的总量控制对我国标准的制定有很大的指导意义。 日本由于国土资源的有限，非常重视环境的发展与保护，因此日本环境的发展 是一个成功的案例。 ( 1 ) 污染物排放标准的针对性、科学性和可行性是标准顺利实施的前提 日本排放标准针对不同的行业或各类污染源的具体特点肯所不同，且日本 的排放标准非常详细具体，污染控制重点放在少数污染物上，如大气污染物主 要控制1 0 类物质；水污染物主要控制1 6 种生活环境项目和2 4 种有害物质，对 工业集中、污染严重的主要污染物排放成功地实施了总量控制| 1 7j ，如s 0 2 描j 制 区2 4 个：n o x 控, n i x3 个：以及湖泊、沼泽与内海等。日本在制定污染物排 放标准的过程中，做到切实根据当时的社会经济发展和科技进步水平，以及存 l o 青岛科技大学研究生学位论文 企业能够完成的范围内逐步提高污染物排放标准的要求，保证了污染物排放标 准顺利实施。 ( 2 ) 有效的法律制度是标准实施的保障 日本的公害规定是在5 0 年代始于地方政府，1 9 7 0 年国家成立环境厅、出台 了一套比较完整的环境保护法律法规，主要是环境基本法。以环境法为基本法 相应制定了各种公害防治法。主要有防治空气、水质、土壤、噪音、振动、地 面沉降、恶臭以及其它污染( 如化学物质) 的法律、条例。特别是对公害纠纷 处理和对受害者的补偿、对公害犯罪的处罚与基本法、公害防止规定”等实施细 则与上述法律同步出台，且定量化、数值化特征明显。对于违反排放标准的企 业行为采取行政制裁和刑事制裁。对违反排放标准的行为的法律后果，往往是 行政处罚和刑事处罚在先，民事责任在后。 ( 3 ) 日本环保法律对政府、企业、国民的责任和义务有明确规定是标准 实施的关键。 中央政府主要是建立基本结构与框架以及综合性协调。政府的主要职责： 是制定相应的法律、法规、条例：二是进行环境质量、污染源的监视、监测； 三是制定环境保护的具体目标与措施及指导；四是制定相应的鼓励、限止政策 ( 金融、税务、技术援助) ；五是严格实施环境影响评价。地方政府在国家法 律范围内，根据地方的特点，制订地方条例，促进以国家措施为基础的各项事 业的落实，组织实施各项措施与指导工作。 、 企业的职责：采取妥善的措施，防止公害和保护自然环境，制定环境保 护计划及措施，减少制造、使用、丢弃等各阶段的环境负荷，促进资源的再生 利用。主要内容有减少公害负荷的措施；对化学物质的妥善管理；对废物发生 的控制和妥善的处理；对地球温室效应物质排放的控制：企业内部环境保护组 织的完善和充实。 国民的职责，在日常生活中减少环境负荷的措施，配合国家和地方政府 落实各项措施，对政府和企业的行为进行监督。 ( 4 ) 地方政府在标准实施中发挥了灵活性作用 日本各级地方政府( 都道府县、市和村镇) 对于执行标准污染控制主动性