财政政策作用的重新思考.doc

_Rethinking the Role of Fiscal Policy财政政策作用的重新思考Martin Feldstein January 2009NBER working paper 14684 王蓓 译于2012年4月摘要：在过去的两年里经济学家普遍认为财政政策不能作为有效的反周期工具。目前，华盛顿及世界各国政府都在制定强有力的财政刺激方案，并得到了高校、政府和企业的大量经济学家的讨论。为什么会发生如此变化？设计一个有效的财政刺激方案的原则是什么？如果当前财政政策刺激方案失效将会有什么样的后果？论文将给出相关讨论。一、财政激励的兴与衰尽管20世纪30年代经济大萧条期间，罗斯福政府推出的政府计划的范围非常广泛，但失业率仍维持在两位数，直到1941年政府开始了大规模的军事开支及租赁方案和第二次世界大战开始，失业率才开始有所改善。经济学家看到了这种军费开支对就业和经济活动的有利影响，这也是凯恩斯主义财政政策力量的明显案例。战争结束后，大部分美国宏观经济学家开始集中研究凯恩斯主义财政政策防止失业的潜在贡献。或多或少，新的计量经济模型为消除或至少明显的减弱商业周期带来了希望。但进一步的分析和经验证据很快对这些新工具的有效性表示怀疑。实证研究表明，凯恩斯乘数比以前的分析更小，原因在于货币需求的增加和较大的国家债务对长期利率的影响对利率敏感性投资或支出产生挤出效应。进口产生的需求漏洞和财政扩张对汇率的影响可能进一步降低乘数的大小。尽管数据和计量技术都有所改进，但是经济学家仍然很难评估商业周期的当前状态，甚至难以辨别经济走向以及有多大程度是受财政刺激方案的影响。由此产生的不确定性意味着积极的财政政策可能实际上增加了周期性波动。此外，增加支出或减税的决策和随后的财政效应之间存在长期时滞，往往意味着在经济困境结束后刺激效果才开始显现，增加了不合理的需求进而使经济迅速扩张。20世纪60年代通货膨胀率和失业率同时上升的现象说明凯恩斯主义的财政策略并不能凑效。因此，反周期政策的重点开始从财政政策向货币政策转变。经济学家承认货币政策可以更迅速地做出调整，利率的变化可以通过多种渠道有效地调节总需求。自20世纪80年代初，低通货膨胀率和下降的周期性波动使人们更加确信货币政策的有效性。二、近期复兴的财政政策那么，为什么最近人们又重新点燃对财政刺激方案的兴趣呢？到了2007年的秋季，经济学家们开始逐渐意识到当前的经济低迷与以往的经济萧条有所不同，货币政策将不会有效地使我们回到充分就业。过去的经济衰退一般都在美联储为应对过剩的流动性（通货膨胀）而大幅度提高利率以后出现。当美联储认为它已经成功时，才开始转变政策，降低利率。这足以触发经济复苏，这很大程度上是来自于降低利率对房地产市场产生的影响。相比之下，当前的经济低迷并不是因为高利率的政策，因此，不能通过联邦政策的调整来固定利率。这次衰退的根源在于风险定价过低以及由此产生的过度杠杆效应，次级抵押贷款违约的急剧上升，提醒市场参与者的风险已经被误测致使风险的价格被低估。由此如果对风险进行重新定价则会导致抵押贷款证券的价格、股票价格、房屋的价值大幅下跌。家庭财富的大规模损失导致消费者支出急剧下降，进而商业投资和商业房地产价值的也急剧下降。抵押贷款证券与此基础上的衍生工具价值的持续下降反映了人们对抵押贷款违约率未来可能增加的恐惧。这削弱了金融机构的资本，破坏了他们做出贷款的意愿。这样的结果是一个不正常的信贷市场，不再提供信贷或不再对利率变动做出回应。因此，美联储无法通过降低利率扭转经济衰退。虽然它大幅降低联邦基金利率，抵押贷款利率和企业债券利率仍然很高。即使抵押贷款利率已回落，房价继续大幅下降，就可以防止房屋开工率的上升。到2007年底，人们预期美联储无法阻止这次严重的衰退，使得一些人倡导财政刺激方案。选择临时的一次性减税既可以得到两党的支持，又能得到迅速落实。我们知道，经济理论和许多过去的经验都显示大部分一次性减税都将被储蓄起来，而不是促进消费支出。但我们感到鼓舞的是2001年的减税刺激方案产生强烈的经济反应，即使我们承认这在技术上不只是一次性的税收变化。国会迅速通过了一项800亿美元的减税计划，并且纳税人在5月和6月份就能得到这部分收益。不幸的是，消费者支出的回应非常微弱。我在“华尔街日报”（2008年8月6日）上提出经验证据，即消费者支出在第二季度仅上升120亿美元。个人每月收入和支出数据证实了这个预言， 5月和6月的消费支出总额的上升只有110亿美元。最近，StephenMiran和我通过使用1980年1月至2008年11月的月度数据估计了一个消费者支出方程。人均实际可支配收入的边际消费倾向估计为0.70，而相应的减税变量所估计出的MPC只有0.13（标准误是0.05）。（公式中的其他变量是失业率，10年期利率，二次时间趋势），各种短期分布滞后设定证实了这一结果，并发现有减税没有滞后的影响；每月的滞后系数完全是微不足道的，其总和为负。近几个月来，美联储和财政部已经采取了各种措施来帮助信贷市场。这些政策已成功地防止了银行、货币市场共同基金的信贷供应以及企业发行商业票据能力的进一步崩溃。但是，这些措施既没有扩大信贷总量，也没有处理好不正常信贷市场的基本问题，这些基本问题来源于因基于无追索权抵押贷款的价值比率的贷款上升，而导致丧失抵押品的赎取权。虽然固定信贷市场对于长期持续增长是必要的，但也不足以扭转总需求的螺旋下降。二、当前财政刺激方案的设计当前的形势使我们认识到一个大型的财政刺激方案的必要性。股市和业主自用房产的价值下降使家庭财富损失约10万亿美元。估计的财富效应意味着每年消费支出的下降大约4000亿美元或更多。消费支出的减少促使生产减少，收入降低又进一步导致消费支出降低，形成恶性循环，这可能会在一年内进一步减少总需求2000亿美元或者更多。自动稳定器（即，减少个人和企业所得税、增加失业保险和其他转移支付）可能抵消大约三分之一的总需求，留下了约4000亿美元的净国内生产总值缺口。当前的需求下降与以往典型的商业周期不同，在过去伴随着库存和产能过剩的吸收，总需求开始复苏。所以这是面临的挑战：即如何每年增加国内消费约4000亿元，是2009年、2010年或许今后几年所面临的问题。一些可能来自一个更具竞争力的美元，虽然增加了的美元竞争力足以抵消因国外收入水平的下降引致出口需求的下降。因此，它需要财政政策以支持总支出的增加。过去使用财政政策来刺激需求时遇到的一些问题，在目前情况下可能不再是一个障碍。政府借贷为财政赤字融资将不会被高利率所抵消，因为很容易得到一笔钱和一个不正常的信贷市场是当前经济环境的特点。启动基础设施项目的延误和这种支出持续性，现在可能不是个大问题，因为目前的经济低迷可能会比以往更长。在过去，平均衰退只持续了12个月内从高峰到低谷，这次经济衰退已经持续12个月，并可能会持续更长。我相信如果我们看到在2009年的经济衰退结束，我们将是很幸运的。一旦开始复苏，复苏过程将是非常缓慢的，因为家庭需要增加他们的储蓄也就是减少消费为退休和其他目的重建自己的财富。因此，财政政策可能是有用的，即使在2009年没有强烈的效果。如果在2010年和2011年继续显著增加需求，这也不太可能使经济过热。虽然一次性减税未必有效，其他形式的减税可以增加总需求。候选人奥巴马在竞选期间，承诺了每个雇员500元的永久性减税。这将产生每年约700亿美元的减税，从而每年的消费支出可能会提高约500亿美元。经验证明，一些投资税收信贷的形式可以刺激企业投资，尤其是如果以后不再反过来重新征税。一个更大的研发税收抵免能够有助于抵消目前预测的私人RD支出下降。相对于其他工业国家，降低企业所得税税率将鼓励更多的企业在美国投资和创造就业机会。当选总统宣布，2011年以前他将推迟增加对高收入个体的税率。但是对于纳税人，特别是高收入的，理性预期的纳税人，未来的税收上升，降低了他们的终生收入的现值，因此他们会减少当前支出。如果现任当选总统宣布他将无限期推迟这些增税，则将提高总支出。最后，由于对股息和资本收益的税收也计划在不久的将来上升。因此，一个使那些税率保持不变的承诺，将提高股票价格，多少会抵消股市的下跌，这将促进更多的消费支出和企业投资。不过，虽然良好的税收政策可以促使经济衰退结束，麻烦的是必须增加政府开支。为了使政策有效，支出应是大的，见效快，并以增加经济活动和就业总量为目标。到底效应有多大，取决于支出的形式和时机。支出的速度是一个重要的考虑因素。例如：2009年启动的一个支出项目，但在2011年和2012年仍保持较高的水平，与一个花费迅速，很快就完成的项目相比，可能不能作为一个有用的反周期工具来使用。瓶颈也是一个潜在的问题可能会减少开支计划的成效。例如：增加政府支出，毫无疑问需要重建桥梁和其他基础设施，但设计工程师和其他桥梁建设者的数量有限，这就受到瓶颈的限制。三、支出的优先次序奥巴马政府已经确定了五个增加支出的优先领域：卫生，能源，教育，基础设施及资助贫困。有些支出是由联邦政府负责，但其中大部分将被委派到各州和地方政府。虽然这些都是很重要的领域，可以受益于增加的开支，但是预算的其他方面，作为一揽子计划的一部分，也可能是有用的。国防预算与所有其他联合的相机支出规模一样大，但令人惊讶的是，国防不能作为一揽子刺激计划中的一部分而提出，同时还向新闻界宣读因为经济疲软会削减军费开支，这种逻辑完全是一种倒退。经济中整体的需求疲软意味着未来两年预计所有形式的政府开支都将上升，以刺激经济复苏。伊拉克和阿富汗的军事行动已经耗尽军用品，并增加了对设备的磨损和撕裂。军用品和设备都将最终被更换。在未来两年，当工业经济的大幅度萧条时，这将更具有成本效益性。换句话说，大范围的未使用的工业产能意味着政府的军事和民用部门进行维修和更换的实际资源成本比当经济恢复到充分就业时较低。在经济衰退期，为减少年轻男性和女性的失业人数，军队的招募和培训应该扩大。军队的年度招聘目标提高到15，第一年就可以为额外30,000年轻男子和妇女提供就业机会。这将可能脱离军队的传统征兵规则，为招募的新兵提供为期两年的短期培训，然后回到民用经济。至少这将会提供各种技术技能的教育，如电子、设备维修、计算机编程、核设施运营等，该群体回到民用经济以后，将会有更好的职业生涯。它也提供了一个强大的军事后备力量，可以在未来的军事战争需要时召集使用。用于采购和研发的国防支出增长10，在整体经济刺激预算中一年将贡献约200亿美元。运营和维护中的支出上升5会增加一个额外的100亿美元，这种开支可以创造约30万的就业机会。军队的年度招聘目标提高15，将在第一年为额外的30,000年轻男子和妇女提供就业机会。情报界和联邦调查局在恐怖主义和重犯罪率日益增长的时候也显然面临着潜在的预算削减。对这些机构资金的一个临时增加，可以在训练和设施方面填补重要的差距。当前经济刺激方案中另一个重要的忽略部分是研究经费。政府用于研究的开支预计将在2009年下降，即使来自NIH和NSF更多的研究资助可以允许大学和医院扩大了有益的研究活动范围，现在因为有限的补助预算，这些活动并没有得到资助。毫无疑问，还有其他一些重要的政府开支领域，这些支出也可以迅速增加有益的活动，也将提高收入和就业机会。四、如果失败怎么办？当然，计划得政府开支激增也可能会失败，例如从现在开始两三年内，我们可能面临的失业水平比今天的还要高，并没有显示出下降的迹象。虽然详细研究未来的效果究竟如何还为时过早，但是考虑三种可能性还是有用的。首先，可以增加政府开支的水平，甚至更多。要知道这是否会有帮助，重要的是详细研究各种支出