（新闻传播学专业论文）电子政务环境下的政务信息传播分析.pdf

华中科技大学硕士学位论文 摘要 自1 9 9 9 年启动政府上网工程以来，我国的电子政务建设已经经历了近l o 年。 在l o 年的时间里，我国政府网站的数量也有最初的1 6 0 0 多个，增长到3 7 0 0 0 0 多个， 电子政务的迅猛发展，为强化政务信息服务开辟了数字化途径，为政府信息服务提 供了崭新的电子化方式和手段，为政府借助信息网络履行信息服务职能创造了有利 条件，认真研究运用电子政务推动政务信息服务不断深化与完善，将会促进政府服 务职能发生持续性转变。 本文首先分析了我国电子政务的环境，从传播学的视角，多角度对政务信息的组 成和分类进行了详细地分析，指出在电子政务环境下政府信息资源得到扩大。不仅仅 局限于传统观念中的政府内部的工作文件，而是涉及到整个社会的信息。作为最大的 信息源，政府由于其“品”字型的二维结构，在传统条件下的信息传播活动多是“上 传一、“下达”的组织内传播和组织外传播，这样的传播方式信息往往要经过多次的连 续传播才能最终达到目的。由于不同层次的人对于信息的理解不同，往往造成信息的 “丢失”“添加”，从而造成信息的“失真”较之现代化的电子媒介，它的传播范 围小、信息量弱，是手工操作的原始方式，不能满足政治生活广泛性的要求。 电子政务环境下的政务信息传播是政府利用网络传播媒介进行的信息传播，政 务信息传播既是一种传播行为，也是一种管理行为，传播行为是管理行为的延伸， 是政府管理电子化的必要步骤。这种传播的特点在于：传播主体的权威性，传播主 体对核心信息源的独占性和影响的巨大性。电子政务环境通过一个虚拟机构，从根 本上改变了政府信息的传播运作方式，即政府工作流、电子政务信息流的有机结合 并形成互动机制，使政府工作中信息处理的功能发生质的飞跃，由此确立电子政务 信息流在电子政务中的主导地位，成为现代政府工作活动中其他各中信息互动循环 的基础对整个政府活动形成系统控制，使政府工作建立在快速高效的信息活动的基 础之上，并由此带来管理思想、政务模式。 关键词：电子政务政务信息 传播 华中科技大学硕士学位论文 a b s t r a c t s i n c et h ey e a r1 9 9 9i nw h i c ht h ep r o j e c to fg o v e r n m e n t - w o r k i n g - o n - t h e - n e tw a s s t a r t e du p ，t h en a t i o n a lc o n s m a c t i o no ft h ee - g o v e r n a n c eh a sg o n et h r o u g hah i s t o r yo f a l m o s tt e ny e a r s i nt h i st e ny e a r s t i m e ，t h en u m b e ro ft h ew e b s i t e so fg o v e r n m e n th a s g r o w nf r o m1 6 0 0o d dt om o f et h a n3 7 0 0 0 t h er a p i dd e v e l o p m e n to fe - g o v e r n a n c e p r o v i d e sad i 西t a la p p r o a c ht os t r e n g t h e nt h es e r v i c eo fg o v e r n m e n ti n f o r m a t i o n i ta l s o o f f e r sab r a n d - n e we l e c t r o n i c a lm e a n st ot h es e r v i c eo fg o v e r n m e n ti n f o r m a t i o n , t h u s c r e a t e sa d v a n t a g e sf o rt h eg o v e r n m e n tt oc a r r yo u ti t sf u n c t i o no fi n f o r m a t i o n8 g 奠w i c eb y t h en e t w o r k as e r i o u sa n a l y s i sa n da p p l i c a t i o no fe - g o v e r n a n c ec a ni m p r o v et h es e r v i c e o fg o v e r n m e n ti n f o r m a t i o na n dc a np r o m o t et h ec o n s t a n tc h a n g e so ft h ef u n c t i o no f s e r v i c eo f t h eg o v e r n m e n t t h i st h e s i sa n a y z e si nt h ef i r s tp l a c et h ee n v i r o n m e n to f o u re - g o v e r n a n c e f r o mt h e p e r s p e c t i v eo fc o m m u n i c a t i o n , t h et h e s i sg i v e sad e t a i l e da n a l y s i so ft h ec o n s t i t u t i o na n d c l a s s i f i c a t i o no ft h eg o v e r n m e n ti n f o r m a t i o nf r o mv a r i o u sa n g l e s ，i tp o i n t so u tt h a tt h e s o u l e 七o fg o v e r n m e n ti n f o r m a t i o nu n d e rt h ee n v i r o m n e n to fe - g o v e r n a n c ei se x p a n d e d f i o mt h ei n n e rd o c u m e n t so fg o v e r n m e n tt ot h ei n f o r m a t i o no ft h ew h o l es o c i e t y a st h e b i g g e s ts o u r c eo f i n f o r m a t i o n , t h eg o v e r n m e n t , i n t h et r a d i t i o n a lp l a n a rs t r u c t u r e , e m p l o y s m o s to f t h et i m e “s u b m i t t i n g a n d o r d e r i n g a st h em e a n so f c o m m u n i c a t i o ni no ro u t s i d e o ft h ef r a m e w o r ko fg o v e r n m e n t t h i sm & d n so f t e nn e e d sr e p e t i t i o u sa n dc o n s t a n t c o m m u n i c a t i o nt df i n a l l ya c h i e v et h eg o a l b e c a u s ep e o p l ew i t hd i f f e r e n ta d m i n i s t r a t i v e l e v e l sh o l dd i f f e r e n tu n d e r s t a n d i n g so ft h ei n f o r m a t i o n , w h i c hc a u s e st h e l o s s o r a d d i t i o n , s ot h ei n f o r m a t i o ni s d i s t o r t e d ”c o m p a r e dt ot h em o l e f l l i 2 e dd e c t r o n i c a l m e d i a , t h et r a d i t i o n a lm e t h o dw i t hl i m i t e ds c o p eo fc o m m u n i c a t i o na n ds m a l lq u a n t i t yo f i n f o r m a t i o nb e l o n g st ot h eo r i g i n a lm a n n e ro f m a n o a lo p e r a t i o n , w h i c hc a nn o ts a t i s f yt h e 华中科技大学硕士学位论文 e x t e n s i v er e q u e s t si nt h ep o l i t i c a ll i f e t h ec o m m u n i c a t i o no fg o v e r n m e n ti n f o r m a t i o nu n d e rt h ee n v i r o n m e n to f e - g o v e r n a n c em e a i st h a tt h eg o v e r n m e n tu t i l i z e st h en e t w o r ka st h et r a n s m i t t i n gm e d i a i t i sn o to n l yat r a n s m i t t i n gb e h a v i o rb u ta l s o 觚a d m i n i s t r a t i v eo n e t h ef o r m e re x t e n d s f r o mt h el a t t e r , f o rt h et r a n s m i t t i n gb e h a v i o ri sn e c e s s a r yd u r i n gt h ep r o c e s so fe l e c t r o n i c g o v e r n m e n t a la d m i n l s l r a t i o n t h es p e c i a l t yo ft h i sk i n do ft r a n s m i t t i n gi st h a tt h e t r a n s m i t t i n gs u b j e c ti sa u t h o r i t a t i v ea n dt h a ti th a sa l le x c l u s i v ec o n t r o la n di m n l e i l $ e i n f l u e n c eo v e rt h ek e r n e ln 络o u r c eo ft h ei n f o r m a t i o n t h r o u g hav i r t l l a i i n s t i t u t i o n , e - g o v e r n a n c ef u n d a m e n t a l l yc h a n g e st h ew a yo fc o m m u n i c a t i o no fg o v e r n m e n t i n f o r m a t i o n , i e t h eo r g a n i cc o m b i n a t i o na n di n t e r a c t i v es y s t e mb e “v e e nt h ef l o wo f g o v e r n m e n tw o r ka n dt h ei n f o r m a t i o nf l o wo fe - g o v e m a n c e t h i sb r i n g st h ed r a m a t i c d e v e l o p m e n to ft h ef u n c t i o no fi n f o r m a t i o np r o c e s s i n go fg o v e r n m e n t , t h u se s t a b l i s ht h e l e a a i n gr o l eo fi n f o r m a t i o nf l o wi nt h ew h o l ee - g o v e r n a n c e i ti st h eb a s i so ft h eo t h e r i n t e r a c t i o na n dc i r c u l a t i o no fi n f o r m a t i o ni nt h em o d e mg o v e r n m e n t ；i tc o n t r o l s s y s t e m a t i c a l l yt h ee n t i r eg o v e r n m e n ta c t i v i t i e ss ot h a tt h eg o v e r n m e n tw o r ki sb a s e do n 姐 e f f i c i e n tf l o wo fi n f o r m a t i o n , f r o mw h i c he n g e n d e rt h et h o u g h to fm a n a g e m e n ta n dt h e p a t t e r no f g o v e r n a n c e k e yw o r d s ：e - g o v e r n a n c e g o v e r n m e n ti n f o r m a t i o nc o m m u n i c a t i o n 独创性声明 y 1 0 1 7 0 19 本人声明所呈交的学位论文是我个人在导师指导下进行的研究工作及取得 的研究成果。尽我所知，除文中已经标明引用的内容外，本论文不包含任何其他 个人或集体已经发表或撰写过的研究成果。对本文的研究做出贡献的个人和集 体，均已在文中以明确方式标明。本人完全意识到本声明的法律结果由本人承担。 学位论文作者签名； 向筠为 日期：) d 口占年1 1 月岁日 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解学校有关保留、使用学位论文的规定，即：学校有权 保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版，允许论文被查阅和借 阅。本人授权华中科技大学可以将本学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进 行检索，可以采用影印、缩印或扫描等复制手段保存和汇编本学位论文。 保密口，在年解密后适用本授权书 本论文属于 不保密口。 ( 请在以上方框内打。4 ”) 学位论文作者签名； 向均玛 日期：洲年，f 月5 日 指导教师签名f 捌绎 日期：钞辟“月多日i 华中科技大学硕士学位论文 引言 随着现代信息技术的迅猛发展，网络技术在政府管理活动中的运用日益广泛和 深入。电子政务的产生就是信息技术与现代政府管理理念相结合的产物。在经历了 办公自动化和“三金工程”两个阶段后，我国的政府信息化进程目前正朝着电子政 务的方向发展，尤其是今年1 月1 日中国政府网的开通，国务院各部位的政务信息 在该网站上公布，标志这我国的电子政务建设驶入了快车道。但由于运用电子政务 传播政务信息在我国起步较晚，人们对它的认识还比较模糊和片面，有的将其与办 公自动化混为一谈，有的还停留在政府上网的认识层面。如何全面正确认识这种传 播行为，准确把握其实质，从而达到有效运行的目的? 成了摆在我们面前的个重 要课题。 电子政务就是通过在网上建立政府网站而构建的虚拟政府。电子政府的实质是 把工业化模型的大政府即集中管理、分层结构、在物理经济中运行通过互 联网转变为新型的管理体系，以适应虚拟的、全球性的、以知识为基础的数字经济， 同时也适应社会运行的根本转变，这种新型的管理体系就是电子政务。其核心是： 大量频繁的行政管理和日常事务都通过设定好的程序在网上实施，大量决策权下放给 团体和个人，政府重新确立其职能。可以说，建设电子政务就是运用信息技术打破愿 政府部门之间的界限，构建一个全面电子化的虚拟政府，使人们可以从不同的渠道 获得政府的各种政策信息和服务；政府部门之间及政府与社会之间由电子化渠道进 行相互沟通，并依据人们的要求和使用的方法提供各种不同的服务选择，组成一个 每天2 4 小时运行的网络体系。 政务信息这个词汇的出现时间并不长，在辞海里还找不到。我们通常所说的政 务信息，是指由政府机关采集，通过特定载体反映与经济、社会管理及公共服务相 关的活动情况或数据方面的信息。它必须同时具备三个要素：首先，它是由政府机 关通过合法途径采集整合的信息；其次，它是与公共管理、公共服务及依法行政相 华中科技大学硕士学位论文 关的信息；第三，它是借助特定载体显露的信息。 电子政务的应用无疑为政务信息广泛、快速、及时传播创造了条件。在这种网 络互动的传播模式对政务信息的传播完全摆脱了滞后和信息封锁的传统模式。在电 子政务环境下，政务信息的传播理念、传播媒介和受众都发生了巨大的变化。在电 子政务环境下，政务信息的传播克服了传统模式下政府信息传播渠道单一、受众面 窄的缺点，以电政政务信息流的形式，以服务公众为中心，充分尊重公民的知情权， 利用政府网站、电子政务互动，将政务信息及时、有效地告知公众电政政务环境 下的政务信息传播活动，克服了传统条件下受政府层级结构限制的。品”字形二维 组织传播的缺点，运用现代信息技术将政务传播的范围和影响面进一步扩大，在实 现传播面扩大的同时，使得政府的管理职能进一步完善、全面、优化。 2 华中科技大学硕士学位论文 1 绪论 1 1 研究的目的和意义 政府作为一个巨大的“信息源0 对其信息传播活动的研究由来已久，并且每年 都有新的理论提出来，在研究领域造成影像和讨论对于电子政务这一新生事务， 虽然人们认识到它是提高政府信息传播强有力的手段，但由于它在我国起步较晚， 在建设中还存在诸多问题，致使人们对它的认识尤其是政府信息在电子政务环境下 传播和流通的过程非常模糊，这种不清晰、不全面的认识反映到对电子政务的应用 中造成了很多负面的影响。本文旨在对电子政务环境下政府的信息传播活动进行较 为全面和清晰的分析，将网络信息条件下的政府传播活动细细剖析出来，为人们清 楚地认识、全面地把握、有效地运用电子政务信息提供帮助。 1 2 研究现状与文献综述 在世界各国的信息传播体系中，政务信息传播都占有重要的位置。它不但拥有 自己独立的传播渠道，比如附属于政府的报刊、网站和广播电视频道，还要将大量 信息通过主流媒体传播出去。每当这时，媒体对政府总是趋之若鹜，因为很少有媒 体可以抵御政府发布“独家新闻”或“重大新闻”的诱惑，非常时期尤其如此。当然，每 个国家政务信息传播者影响媒体的方式方法不同，有的主要通过信息手段诱使媒体 与之合作，有的主要通过行政手段迫使媒体合作，有的则两种手段兼施并用。而这 种不同，在很大程度上取决于各国不同的政治体制、制度以及政府与政党的关系格 局。本文将通过对决定政府传播者行为的这些相关因素的分析，探寻中国政府传播 者的角色特征。 狭义上，政务信息传播者是指政府机构中以信息发布为主要职能的部门和人员， 如各部委、各级政府机构中的新闻办公室、新闻发言人；广义上，也可以将整个政 华中科技大学硕士学位论文 府机构作为一个信息传播主体看待。无论中西，无论处于何种制度、体制下的国家， 其政府机构中专事信息传播职能的部门的存在及其与大众传媒密不可分的联系是基 本相同的 政府利用大众媒体传递信息古已有之。早在古罗马时期，就出现了名为“阿尔布” ( a l b u m ) 的官方公报( 后被称为咱 日纪闻”) ，用以公布元老院及公民大会的议事 记录。中国古代( 唐代) 也有以记录朝廷政事为主要内容的“进奏院状报”。近代以 来，西方国家在“三权分立”的基础上建立了君主立宪制或共和制政体，由此形成了 具有自身特色的政府行为模式和信息传播模式。这种模式对于后来独立兴邦的众多 殖民地国家也产生了深远的影响。【1 1 除国体、政体外，各国的政党制度对于执政者执政行为和传播行为的制约与影 响同样是十分明显的世界各国政党制度的类型大致有三种：一党制、两党制和多 党制。所谓一党制，是指一党独存，不允许其他政党并立的政治制度。解体前的苏 联、剧变前的东欧普遍实行这种制度。目前发展中国家的一部分( 约2 0 余国) 也实 行这种制度。两党制是指一国之内存在势均力敌的两个政党，两党通过控制议会多 数席位或赢得总通选举轮流执政的制度。美国、英国以及一些英联邦国家实行这种 制度。多党制是指一国之内存在三个以上政党，多党相互竞权的政治制度。绝大多 数欧洲国家以及亚、非洲拉丁美洲的不少国家实行这种制度。 无论政党制度的形式有多少种或者可以派生出多少种，从根本上说都可归入两 大类：轮替执政型和长期执政型。实行两党制的国家和实行多党制国家中的绝大部 分属于轮替执政型。在这种政治体制中，政党与政府是分开的，政府作为国家权力 机构独立行使职能，政党只能通过选举影响政府，控制政府的政策，而不能长期干 预政府的行为。与此相应，这些国家都有着独立于政党的政务信息传播系统。例如 美国的政府传播系统以白宫新闻局和总统新闻发言人办公室为核心，前者主要负责 l i l 柳文主编大众传播词库北京：文汇出版社，2 0 0 4 ：4 4 4 4 华中科技大学硕士学位论文 制定政府中长期新闻宣传政策，协调白宫与其他部门以及国会的关系，后者主要负 责将白宫的对外表态直接传达给新闻媒介。 实行一党制的国家均为一党长期执政型，实行多党制国家中的一少部分也存在 “一党独大”、长期执政的情况。在这些国家的政治体制中，政党与政府基本上是一 体化的，政党可以决定政府的组织形式及施政纲领，政府则在政党的领导和监督下 行使管理职能。具体到信息传播领域，党与政府也是一体化的，党代表政府发言， 政府没有相对独立的信息传播体系当然，在一党长期执政的国家中，情况又有所 不同。有些国家不允许执政党之外的任何政党存在，有些国家则允许其他党派存在 中国实行的是“中国共产党领导的多党合作制”，这是中国共产党经过长期实践而确 立的适合中国国情的执政方式。 在国外，政务信息传播系统独立于政党而存在，因此其传播者的角色是单一的。 在我国，虽然改革开放以后党中央作出了党政分开、政企分开的重大决策，但是由 于中国共产党是唯一的执政党，党管政府、党管干部的传统由来已久，因此从体制 上说党政分开并非易事。特别是在信息传播领域，党与政府从来都是一体化的，党 代表政府履行信息传播和新闻发布的职能，政府在这方面则难以有作为。如今相对 独立的政府信息传播系统虽然建立起来，但是由于长期以来这方面功能的弱化，政 府机构缺乏主动传播的经验与能力，它的很大一部分职能仍由党的宣传部门代为履 行，或者在党的宣传部门的许可下进行，这种宣传上的角色易位，使政府传播带有 很强的政党性质。 在国外，除了政党、政府自己拥有的媒体外，新闻媒体大都是独立的，对它们 来说，政党与政府都是作为重要的信息源而存在在中国，新闻媒体是党的舆论机 构，直属党的宣传部门管辖，党可以通过行政命令和组织手段直接控制媒体，决定 媒体的行为政府则不具备这样的权力就位势而言，政府与媒体都处于党的领导 之下，彼此间不存在上下级关系和组织纪律的约束。加之绝大部分权威信息源都掌 握在党的手中，由党来发布，即便政府独立发布信息，信息是否披露、如何披露， 华中科技大学硕士学位论文 媒体是否报道、怎样报道，也不在政府的掌握之中，而要听从党的宣传部门的统一 安排。在这种情况下，媒体自然不会把政府看作是重要的信息源，政府也不可能自 行调度媒体，对媒体产生直接的影响力。 在国外，政府的息传播具有法律和制度上的规定性。例如美国早在2 0 世纪初就 建立了新闻发言入制度，1 9 6 6 年和1 9 7 6 年又先后颁布了 信息自由法和 阳光下 的政府法( 即“阳光法案”) 。上个世纪7 0 年代以后，许多国家纷纷制定相关法律， 使政府信息公开制度成为各国公法领域中最具创造性的一项制度。哪由于体制上的原 因，我国政府机构中长期不设信息传播机构或新闻发布机构，直到1 9 8 3 年，作为政 府特殊机构的外交部才设立新闻发言人，目的是“满足对外宣传的需要”。近年来， 信息公开化问题日益受到各级政府部门的重视，有关信息公开的具体规定也散见于 各类文件中，但迄今为止还没有进行专门立法来规范政府传播者的行为。由于存在 法律上的缺失，即使设立了新闻发言人，其定位如何、责权利如何还是不甚明了， 结果仍然是不能有效地发挥作用。 西方国家的政府传播( g o v e r n m e n tc o m m u n i c a t i o n s ) 带有很浓的公关色彩，美 国的“新闻发布官新闻发言入”的原文即为“p r e s sa n dp u b l i cr e l a t i o no f f i c c r - p r 酷sa n d p u b l i cr e l a t i o nc h i e f 。这并不奇怪。因为在两党或多党轮替执政的国家里，政府的 信息传播( 包括告知政纲、政绩等) 的一个重要使命就是树立形象，取悦选民，为 连续执政制造舆论。在我们国家，党是唯一的执政党，政权基础牢固，大局稳定， 不存在取悦于谁的问题，因而在很长一段时间里政府对内没有开展公关活动的要求， 对外也没与树立形象的意识。中国的入世，意味着它已全面加入世界经济一体化的 潮流，大环境的变化要求中国政府对内增强信息的公开性与透明度，对外扩大国际 交往，适时、适当、有效地发言。目前的情况是，虽然政府信息发布机构建立起来 p l ( 美) 唐纳德m 吉尔摩等著，粱宁等译美国大众传媒法判例分析北京：清华大学出版社， 2 0 0 3 ：3 8 7 6 华中科技大学硕士学位论文 了，但发言人不愿面对媒体和不知如何面对媒体、甚至拒媒体千里之外的情形还时 有发生，这说明政务传播者还缺乏应有的形象意识。 1 3 研究的主要理论基础和方法 本文主要运用的是把关人理论和组织传播理论，此外，还结合了行政管理学方 面的内容，以及信息科学都为本文研究提供了重要的理论支撑。 本文研究以文献调查法为主要研究方法，尽可能广泛地汇集和分析国内外相关 文献、报道与学术报告，结合电子政务的实际发展描述，对电子政务环境下政府信 息传播流程以及发展前景进行探讨。 7 华中科技大学硕士学位论文 2 我国电子政务的发展现状 2 1 我国电子政务的发展环境 电子政务是政府机构应用先进的信息技术和通信技术，将管理和服务通过互联 网技术进行集成，在互联网上实现政府组织结构和工作流程的全面优化与改造革新， 超越时空和空间及部门之间的分割制约，向全社会提供高效优质、规范透明和全方 位的管理与服务。根据政府机构的业务形态来看，通常电子政务主要包括三个领域： ( 1 ) 政府办公自动化以信息化手段提高政府机构内部办公的效率，如：公文 报送、信息通知和信息查询等，实现内部无纸化办公，不同部门之间可以进行互联 互通。 ( 2 ) 公共政务办公。借助互联网实现政府机构的对外办公，如：面向社会的各 类项目计划申请、申报等业务，提高政府运作效率，增加透明度，实现了外部公众 与政府之间真正的互动。 ( 3 ) 政务信息查询。是通过互联网来面向社会公众和企业组织，为其提供相关 的文件、法律法规的查询以及各类服务性服务性业务信息的查询服务，如：i 商管 理、税务管理、保险管理等。 图2 - i 电子政务业务模型 l 华中科技大学硕士学位论文 分析图2 1 可以得出，社会公众和企业主要通过政务信息查询以及公共政务办公 与电子政务平台建立沟通，相关事务处理请求通过办公自动化系统中转给政府工作 人员，政府工作人员可以通过办公自动化系统进行政务处理及对政务信息查询系统 的更新。通过对这一典型业务模型的分析，可以看出在电子政务系统中主要存在三 种信：一是政务办公信息，主要存在于政府机构内部办公的过程中。二是公共事务 信息流，主要存在于政府机构对外办公的过程中。三是政府咨询信息流，主要存在 于社会公众和企业相关信息的过程中。依据上述三种信息流构建的电子政务平台包 括对外服务的政务外网、政府内部办公的政务内网和各政务内网之间进行数据交换、 信息共享和业务协同的政务专网。其中，政务外网与互联网连通，面向社会提供一 般的应用服务及信息发布，包括各类公开信息和一般的非敏感性的社会服务，是公 共行政部门对外宣传、形象展示以及与社会公众和政府交流、业务受理和咨询的平 台和窗口，如；基于政府互联网网站的信息发布及查询；面向全社会的各类项目计 划的申报、申请等政务专网：政府部门内部以及部门之间的各类非公开应用系统， 其中所涉及的信息在政务专网上传输，如，各类公文、一般涉密数据以及政府部门 之间的各类交换信息，这些信息必须依据政府内部的各类管理权限通过专网进行传 输，加速不同部门、不同行业之间的信息交流。政务内网、政府部门内部的各类关 键业务管理系统及核心数据应用系统主要侧重于政府日常协同办公运作，促进原来 分散的业务系统的整合，如，个人办公自动化工具、政府内部的公文流转，审核、 处理系统等。 2 2 我国电子政务的发展现状 我国的电子政务建设开始于1 9 9 9 年初，由4 0 多个部委( 局、办) 的信息主管 部门共同倡议发起的政府上网工程，各地区各级政府纷纷建立了w w w 下的政府门 户网站，拉开了我国电子政务的发展在整体上取得了重要进展。据c n n i c 网站的调 查显示，1 9 9 9 年我国两站中。”的域名总数为2 9 0 4 5 个，其中“g o v c n ”的域名 9 华中科技大学硕士学位论文 总数为1 6 6 3 个，而到了2 0 0 6 年1 月，我国网站中“吼”的域名总数为3 7 7 3 7 8 个， 其中“g o v c n ”的域名总数为1 3 9 6 3 个，域名所占比例为3 7 。目前，网上办公、 网上审批、网上便民服务、网上招商引资及网上招标已逐步开展，电子政务开始向 更高层次发展，许多地方政府都将国民经济和社会信息化作为“十五”规划的重要 内容，上海、深圳、广州、天津等沿海城市纷纷提出建设数字化城市或数码港计划， 其中电子政务的建设成为数字化城市建设的核心内容之一，应该说我国电子政务发 展的速度是很快的，但同时也存在一些问题。著名经济学家吴敬琏在一篇题为电 子政务：用信息化手段推进社会主义民主政治建设的文章中总结了我国现阶段电 子政务存在的问题： ( 1 ) 我国社会整体的信息化水平低，在定程度程度上制约了电子政务的发展。 从国家的角度来看，政府信息化的推进，必须建立在社会信息化的基础上。因为政 府信息化很艰难孤立地进行，离开企业、社会乃至个人信息化，不仅整个社会的信 息化水平较低，即使企业、电子商务发展的水平也比较低，这在一定程度上必然对 我国的电子政务发展产生某些制约因素。 ( 2 ) 我国急需进行政府体制改革以适应政府信息化的需要。目前，我国的政府 管理运作体制及机制，多数都是在计划经济体制下形成和确立起来的随着社会经 济的深入发展，暴露出的问题越来越多，如：机构设置不合理、政府各部门职能交 叉、重叠，审批过多、过滥，办事没有严格的程度，行政流程不合理，透明度低、 暗箱操作等，这些问题的存在，成为推动电子政务高效运作的一个重要障碍。 ( 3 ) 电子政务建设的安全保障机制还不够健全，电子政务立法相对滞后。目前， 对于网络安全问题，一方面是硬件设备的安全性需要可靠保证，另一方面是人员的 安全意识和电子政务平台内部的安全机制建设更需要加强。同时，由于我国电子政 务起步较晚，在对电子政务的安全提供法律保障问题上，目前只是由行政机构对互 联网管理出台了一些限制性的行政法规，而缺乏关于电子政务、电子商务的完善法 律体系，这在电子政务建设中仍是一个值得高度重视的问题。 1 0 华中科技大学硕士学位论文 ( 4 ) 我国电子政务的发展处于初级阶段，还需要更深层次的系统建设。近日， 由社会科学文献出版社出版的2 0 0 6 年电子政务蓝皮书中国电子政务发展报告指 出，从我国已有的电子政务网络来看，相当多的政府门户网站仅限于公开发布一些 政府信息，而且信息更新很不及时，各地区、各级政府的电子政务系统也没有形成 网络，不能形成具有适应能力的政务处理系统，更难以实现政府与企业、公民的互 动式交流与服务。例 m 电子政务：用信息化推进社会主义民主政治建设北京：理论探讨，2 0 0 4 ( 2 ) 华中科技大学硕士学位论文 3 政务信息的组成与分类 3 1 政务信息的组成 究竟什么是政务信息? 不同的组织、不同的学者可能有不同的理解。如，美国国 家图书馆和情报科学委员会认为政务信息可理解为政府可支配信息( g o v e r n m e n t d i s t r i b u t a b l ei n f o r m a t i o n ) q ，主要强调用于政府目的所产生、编辑、处理、收集和分 析的信息集合。这个信息集合中的信息可能是属于政府自己的信息，可能是来自公 共领域的信息，或是已经获得许可使用的信息。美国行政管理与预算局( o m b ，o f f i c e o fm a n a g e m e n t a n db u d g e t ) 认为政务信息包括公共信息和政府信息两类：公共信息 ( p u b l i ci n f o r m a t i o n ) 指在联邦预算内的由联邦政府收集、生产的或者是用于联邦政府 的信息，其目的是与公众沟通或告知公众；政府信息( g o v e r n m e n ti n f o r m a t i o n ) 指在联 邦预算内的由联邦政府收集、生产的或者是用于联邦政府的信息，主要目的和职能 是用于政府自身，即政府是主要使用者。美国国会报告中提出的政务信息则是指由 任何政府主体编辑、生成、维护的信息，包括书面出版的或者未出版的记录、电子 记录文件、公文、档案、公文及其类似材料。 笔者认为，电子政务信息首先必须是数字化的信息，其次是应该涵盖这样几个 方面：政府发布的各类公告、法规及文件；政府部门在工作中使用、处理和产生的 信息；从媒体、公众、社会采集得到的，并帮助政府解决实际问题的信息：为政府 决策在网络中或数据仓库中挖掘得到的信息；政府研究机构经过分析、综合、组织 等得到的分析报告，汇总数据、统计表格等信息嘲。因此，可以看出电子政务信息并 不仅仅局限于政府内部的工作文件，它是涉及到整个社会的信息，所以，电子政务 哪中国电子政务发展报告北京：社会科学文献出版社，2 0 0 6 ：1 0 4 嗍焦宝文等中国电子政府的探索与实战北京：中国财政经济出版社。2 0 0 5 ：1 4 2 华中科技大学硕士学位论文 系统的设计者应当对电子政务信息资源有一个全面的了解，图3 一l 是通过对电子政 务资源调查研究后，给出了政务信息的组成。 社会公众与企业 图3 - i 政务信息的组成 上图反映了整个电子政务信息组成的概貌，可以看出政务信息的来源是广泛的， 可以在政府工作中产生( 如文件、通告、统计数据) ；可以在与社会公众与企业的交流 中获得( 如企业生产信息、产品信息等) ；可以从传媒中采集( 如对某一事件的社会舆 论) ；也可以对网络信息进行搜索、挖掘来得到( 如针对某一主题搜索，找出关联的信 息) 。同时，电子政务系统中的数据分析、数据挖掘软件还会根据某种需求，发现新 的知识，挖掘出新的信息，为政府决策提供有效的帮助。当然，政务信息还应包括 政府部门之间的交流信息，虽然它没有在图3 1 中明确地反映出来，但在政务信息的 组成中，是无论如何不可缺少的总之，在电子政务环境下政务信息资源的组成扩 大了，许多信息过去往往认为不属于政务信息，但随着信息技术的发展、网络的普 及、数据挖掘与信息分析工具性能的提高，可能从这些信息中发现有助于政府工作、 计划和决策的信息 华中科技大学硕士学位论文 3 2 政务信息的分类 对政务信息资源进行分类分析，是更好地采集、处理、服务、利用政务信息的 有效手段。通过对电子政务信息资源的细致分类分析，我们可以细化政务信息，分 析出各类信息产生的来源、变化过程、处理加工程度，以及各自功能和在政府工作 中发挥的主要作用。因此，我们可以将政务信息按照不同的分类模式进行多种分类， 保证在使用中能够快速准确地找到所需信息。 ( 1 ) 政府信息与政府部门信息。政府信息是指国家政府以及国家各级政府行政 产生和使用的信息，按应用范围分，可分为国际事务信息和国内政务信息。国际事 务信息主要有：我国政府发布的外事务文件，如外交部发布的外事政策文件、外贸 部发布的对外贸易文件等：国际组织发布的有关文件，如联合国、w t o 等组织的有 关文件；其他国家政府与我国政府签署的有关文件，如两国之间递交的国书，两国 友好城市的备忘录、声明等。国内政务信息主要有为国内各级政府( 如国家，省、市、 县等) 颁发的有关文件、政策法规等，也包括各级政府处理各类事件的有关资料。根 据从应用范围和层次分析，政府信息有一定的地域性，国际事务信息的范围将涉及 全球，当然我们也可以把政务中的国际事务信息按区域划分开，比如欧盟、中东、 北美等；也可以按事件把信息聚类，如9 1 1 事件、伊拉克战争、印度洋海啸等重大 的国际事件将有关政务信息聚集起来。国内政务信息主要分国家政府信息、地方政 府信息，国家政府信息的效用范围是全国各地。而地方政府信息的效用范围通常是 该地方政府管辖的地区政府部门信息主要是指政府各部门发布的并且只针对本部门 适用的信息，也可能是上级主管部门或其他相关部门发布的与本部门相关文件等信 息。政府部门是指政府的行政机构或主管部门，例如：国务院下属的部委局、各省 市政府下属的厅局等。这些部门既受到主管部门的管理，又受到所在省市的政府领 导。因此，政府部门的信息除了来自本部门以外，还来自上述两个上级部门部门 信息的特点是，产生于本部门或主管部门，效用范围也基本限于本部门，如：国务 院直属机构和各部委( 如，海关总署、国家税务总局、教育部、财政部、建设部等) 1 4 华中科技大学硕士学位论文 颁发的文件、政策法规等，有些信息可能是跨部门的信息( 如：公安部、检察院、法 院1 ，这些信息将在多个部门之间均产生作用，其信息可能由多个部门共同产生也可 能是某一部门产生的。因此，政府部门信息的采集主要渠道是本部门及其主管部门 以及与本部门相关的其他政府部门。 ( 2 ) 按信息加工深度分类。政务信息有原始信息，即未经加工处理的源文件( 政 府各类文件或从社会和媒体中采集的源信息) ；有经过对原始信息加工处理，析出主 题、类别，并进行重新组织、整序，生成的目录型信息，也称二次信息；也有经过 对同类信息( 如下级部门的汇报、各类数据等) 进行综合分析得到的分析报告、综述文 件、统计表格等，这类信息也可称为三次信息；另一种是在网络环境下或在电子政 务系统中，针对某一专题、某一事件进行搜索、挖掘以及关联分析，所产生的专题 政务信息。上述四种政务信息，从加工处理分析的深度上来看，是逐渐加大的。从 其作用来看：原始信息主要是供政府工作人员和公民阅读的；目录型信息主要是为 原始信息建立各种索引，为用户查找政务信息提供多种途径；三次信息主要是为政 府进行工作总结、规划和决策提供综合数据，为公众综合了解社会发展提供信息； 专题政务信息的主要作用是为政府解决专门问题或某一特殊事件而及时采集的政务 信息，特别适合于解决突发事件例如，清华大学食堂爆炸案就是公安部门通过对 网络信息的过滤分析，获得线索从而迅速破案的。按政务信息的功能分类从政府行 政角度来看，政务信息具有多种功能，如具有立法功能的政策法规政务信息；带有 管理性质的行政管理政务信息；具有预警功能的危机型政务信息；具有提醒监督功 能的信访型政务信息；提供综述分析汇总功能的报告型政务信息；具有为社会公众 和企业服务功能的服务型政务信息；为解决社会疑难复杂问题，研究机构为政府提 供的研究报告，即研究型政务信息；还有政府机构改革、调整、干部任免等方面的 文件，即政府内部人事管理信息。这些信息主要由政府部门产生，如政府决策部门、 政府行政管理部门、政府组织人事部门、政府政策研究机构以及政府的服务部门等 功能性政务信息体现了事实性和权威性特征政策立法型政务信息是由政府制定的， 华中科技大学硕士学位论文 规范整个社会和个人的政务信息，如法律法规、国家的基本方针和政策；行政管理 型政务信息是指政府部门运作和管理产生的政务信息，如日常工作信息；危机型政 务信息是指政府部门为了应对危机事件而产生的政务信息，如洪水预警信息、灾害 性天气预警信息等；信访型政务信息是指通过信访工作渠道传递的信息，如以群众 来信来访和电话举报等形式为载体的信息，以信访举报工作为载体的信息，报告型 政务信息是指政府部门向社会和公众汇报其工作而产生的政务信息，如中国政府 年度报告等；服务型政务信息是指政府为了方便社会和公众的日常工作、生活而 产生的政务信息，如办事指南、办事流程说明等；研究型政务信息是指政府为了某 一目的开展科学研究产生的政务信息，如中国人口普查、中国人权白皮书等；政府 机构、人事管理信息主要包括机构改革文件、任免公告、奖惩决定等。 ( 3 ) 按信息产生源与作用对象分类。政务信息的产生源来自于多方面，有政府、 企业、社会公众、各类媒体以及网络( 实际上媒体和网络的信息也是来自于上述三个 方面) ，同样政务信息的主要作用对象也有政府、企业和社会公众。因此，我们按信 息的产生与作用对象可以把政务信息划分为政府与公众之间交流的政务信息( g 2 c ) ； 政府与企业之问关系以及交互的政务信息( g 2 b ) ；政府部门之间相互关系、相互作用 和协同工作的政务信息( g 2 g ) ；政府公务员在与政府交互中涉及的