（经济法学专业论文）煤炭资源计划法律问题研究.pdf

摘要 我国煤炭资源丰富，其储量约占全国矿产资源储量的9 0 ，化石 能源的9 5 ，具有巨大的资源价值。煤炭资源在我国的能源战略中具 有举足轻重的地位。当前，我国煤炭资源管理制度较为混乱，资源浪 费和破坏现象非常严重。本文写作的目的在于揭示在我国煤炭资源开 发利用中存在的这些问题，并希望通过宏观调控法中广义计划法的 视角给予解答。笔者通过本文的写作，希望能够基本上梳理清晰我国 煤炭计划法律的基本脉络，指出其不足以健全完善，提出一些有建设 性的立法建议和对策。 文章第一部分阐述了煤炭资源利用的基本问题分析。 文章第二部分为煤炭资源利用计划问题的基本理论，在认识到煤 炭资源战略地位重要性的基础上，运用资源稀缺性理论，可持续发展 理论及市场与计划两种资源配置方式的关系理论，最终说明煤炭资源 计划调控的必要性。 文章第三部分主要是对国外煤炭资源计划法律制度的借鉴，涉及 美国、俄罗斯、印度和南非的制度，并通过分析，认为国外主要产煤 国家的计划法律制度比较完善，它是以煤炭资源可持续地开发利用为 目的的相关宏观调控计划法律制度的整体。 ”汁划法有广义和狱义的区别，狱义的计划法，“以程序法为土是规定计划的编制、审批、下达、执行、 矗督、榆查的各项法律蛳弛的总称。广义的计划法包括国家计划和根据隔象汁划制定的经济政策。”本文采 广义计划洁的概念。扎广义汁划法的体系下现代汁划的内容主要是：确定一用乇r 某一时期经济, 1 1 7 - 1 ：会发 展的主要目标和为实现计划目标而采取的政策措施。汁划法中的计划于段主要是间接训挎，吲w | j 实际l 。足 通过经济杠杆和经济政策来调节。广义的汁划法实翰：包括r 国家宏观训控所要实现的目标体系及；j i a f i 关配 套政策体系。计划实体i 圭律制度体现于许多具体的法律规定当中，就法律渊源米看，除了汁划法的主要立 法形式外，在产业结构法、价格法、预算法、投资法等方面的法律中，都会有计划实体法规的存在。计划 实怀法律制度实际卜存在的领域还是1 分广阔的。 文章第四部分主要分析了我国煤炭资源开发利用过程中存在的 问题，并指出造成这种状况的原因在于煤炭计划立法不完善，并列举 了煤炭资源计划立法存在的具体问题。 文章第五部分主要是完善我国煤炭计划立法的法律建议。包括严 格实行煤炭行业的市场准入制度；加强对煤炭资源的规划管理；合理 有序开发煤炭资源；完善煤炭资源价格制度；建立我国的煤炭资源储 备制度；对提高煤炭资源回采率专门立法；加强煤炭行业与其他相关 行业法律制度的协调；加强煤炭计划执法力度。 本文在写作过程中，主要采用比较借鉴，理论联系实际的方法， 在借鉴外国经验的基础上，结合我国国情，从经济学、法学及政策理 论等角度对我国煤炭资源开发、利用出现的问题，进行全面、系统的 分析，并在此基础上得出结论：当前我国的煤炭资源开采秩序较为混 乱，资源浪费和破坏现象非常严重，主要原因在于国家关于煤炭资源 计划立法还不完善，执法不严，因此，必须完善相关立法，加强煤炭 计划执法力度。 关键词：煤炭资源；计划法；法律问题；计划宏观调控 a b s t r a c t i no u rc o u n t r y , c o a lr e s o u r c e sa r er i c h i t sr e s e r v e sa p p r o x i m a t e l y c o m p o s e9 0 t h en a t i o nm i n e r a lr e s o u r c er e s e r v e s h o w e v e r ，p r e s e n t l y , i no u rc o u n t r y , c o a lr e s o u r c em a n a g e m e n ts y s t e mi sm o r ec h a o t i ca n d w a s t ea n dt h ed e s t r u c t i o np h e n o m e n o no ft h er e s o u r c e sa r ee x t r e m e l y s e r i o u s t h ea i mo fh i sa r t i c l ei st oe x p l o r et h e s eq u e s t i o n sw h i c he x i s ti n t h ed e v e l o p m e n ta n du s eo fc o a lr e s o u r c e si no u rc o u n t r ya n dh o p et o g i v e t h ee x p l a n a t i o nt h r o u g ht h ev i e wo ft h ep l a nm a c r o e c o n o m i c r e g u l a t i o na n dc o n t r o ll a w t h ea u t h o rh o p e st ob a s i c a l l yc l e a rt h eb a s i c v e i no fo u rc o u n t r yc o a lp l a nl a wt h r o u g ht h i sa r t i c l ew r i t i n ga n d p r o p o s e ss o m ec o n s t r u c t i v el e g i s l a t i o ns u g g e s t i o n t h ec h a p t e r1c o n c e r n st ot h eb a s i cp r o b l e m so fu s eo fc o a lr e s o u r c e s t h ec h a p t e r2c o n c e r n st ot h ee l e m e n t a r yt h e o r yo ft h ec o a lr e s o u r c e s u s ep l a n b a s e do nt h er e a l i z a t i o no fi m p o r t a n ts t r a t e g ys t a t u so fc o a l r e s o u r c e s ，t h r o u g h t h eu t i l i z a t i o no fr e s o u r c e s s c a r c e t h e o r y ，t h e s u s t a i n a b l ed e v e l o p m e n tt h e o r ya n dt h e o r yf o rt h er e l a t i o no ft h et w o r e s o u r c e s d i s p o s i t i o n sw a y 一一m a r k e ta n dp l a n ，t h i sp a p e rf i n a l l y e x p l a i n st h en e c e s s i t yo fp l a nr e g u l a t i o no nt h ec o a lr e s o u r c e s t h ec h a p t e r3m a i n l yr e f e r st ot h eo v e r s e a sc o a lr e s o u r c e sl a ws y s t e m m o d e l ，w h i c hi n v o l v e sa m e r i c a n ，r u s s i a n ，i n d i a na n ds o u t h a f r i c a 。s l e g a ls y s t e m b a s e do nt h e s ea n dt h r o u g ha n a l y s i s ，t h i sp a r tm a k e si tc l e a r t h a tt h ep l a nl a ws y s t e mo fc o a lr e s o u r c e si s q u i t ep e r f e c ti n o v e r s e a c o u n t r i e sw h i c hm a i n l yp r o d u c et h ec o a l s t h ec h a p t e r4 m a i n l ya n a l y z e s t h eq u e s t i o nw h i c he x i s t si nt h e p r o c e s so fc o a lr e s o u r c e sd e v e l o p m e n ta n du s ei no u rc o u n t r ya n dp o i n t s o u tt h er e a s o nt om a k et h i sk i n do fc o n d i t i o nl i e si nt h ei m p e r f e c tc o a l p l a nl e g i s l a t i o n t h i sp a r ta d d i t i o n a l l y e n u m e r a t e sc o n c r e t e q u e s t i o n s w h i c he x i s t e di nt h ep l a nl e g i s l a t i o no fc o a lr e s o u r c e s t h ec h a p t e r5m a i n l yc o n s u m m a t e st h el e g a la d v i c ef o ro u rc o u n t r y s c o a lp l a nl e g i s l a t i o n ，i n c l u d i n ga d v i c e sa sf o l l o w s ：s t r i c ti m p l e m e n t a t i o n c o a lp r o f e s s i o nm a r k e ta c c e s ss y s t e m ；s t r e n g t h e n i n gt ot h ec o a lr e s o u r c e s p l a nm a n a g e m e n t ；p e r f e c t i n gc o a lr e s o u r c e sp r i c es y s t e m ；s t r e n g t h e n i n g c o o r d i n a t i o no fl a ws y s t e m sb e t w e e nt h ec o a l p r o f e s s i o n a n do t h e r c o r r e l a t i o np r o f e s s i o n ；s t r e n g t h e n i n gt h ec o a lp l a nl a we n f o r c e m e n t t h i sa r t i c l em a i n l yu s e st h ec o m p a r i s o nm o d e l ，t h ea p p l yt h e o r yt o r e a l i t ym e t h o d ，f r o ma n g l eo fe c o n o m i c ，l e g a ls c i e n c ea n dp o l i c yt h e o r y t o a n a l y z ec o m p r e h e n s i v e l yt h eq u e s t i o n w h i c he x i s t si nt h ec o a l r e s o u r c e sd e v e l o p m e n ti no u rc o u n t r ya n dd r a wt h ec o n c l u s i o n ：c u r r e n t o u rc o u n t r y 。sc o a lr e s o u r c e sm i n i n go r d e ri sm o r ec h a o t i c ，t h er e s o u r c e s w a s t ea n dt h ed e s t r u c t i o np h e n o m e n o na r ee x t r e m e l ys e r i o u s ，t h em a i n r e a s o nl i e si nt h ei m p e r f e c tc o a lr e s o u r c e sp l a nl e g i s l a t i o na n ds o m e w h a t w e a ke n f o r c e m e n to ft h el a w , t h e r e f o r e ，i ti si m p e r a t i v et oc o n s u m m a t e t h er e l e v a n tl e g i s l a t i o na n ds t r e n g t h e nt h ee n f o r c e m e n to fc o a lp l a nl a w k e y w o r d s ：c o a lr e s o u r c e s ；p l a nl e g i s l a t i o n ；l e g a lp r o b l e m ；p l a n m a c r o c o n t r o lr e g u l a t i o n 引言 引言 我国煤炭资源丰富，其储量约占全国矿产资源储量的9 0 ，化石能源的9 5 ，具 有巨大的资源价值。虽然石油、天然气的消费在一直增加，但在我国一次能源生产 和消费结构中，煤炭的比重一直都在7 0 左右，可见，煤炭资源在我国的能源战略中 具有举足轻重的地位( p 3 0 3 2 ) 。 当前，我国煤炭资源管理制度较为混乱，资源浪费和破坏现象非常严重。具体 表现为：开发利用缺乏统筹规划和合理配置；煤炭行业的市场准入门槛太低，办矿 采矿主体混乱，导致煤炭市场供需的极度失控：煤炭资源税费制度不合理；对各种 资源浪费的行为和管理过程中存在的违法行为制裁和打击不力，引发严重的社会问 题等。本文写作的目的在于揭示在我国煤炭资源开发利用中存在的这些问题，并希 望通过宏观调控计划法的视角给予解答。 国内对于煤炭资源开发利用问题的研究成果也比较多，煤炭行业内部有专门的 杂志中国煤炭和煤炭经济研究等等。不过，据笔者搜集到的资料显示，从 实践部门的角度出发提出问题并进行探讨的文章比较多，理论深度不够。而且，所 进行的研究大部分集中于经济领域，尤其是关于煤矿生产和煤炭经济的专业性、技 术性的文章较多，涉及宏观经济领域的文章也不少，关注都很高，但大多散见于报 纸杂志，同样缺乏理论深度。而从法律角度，尤其是经济法角度，探讨煤炭资源开 发利用问题的文章或专著等成果却非常少见。这与我国相关法律与法规不健全有关。 其中，以郑州大学的肖乾刚主编能源法为主要研究成果，人民大学的李艳芳教 授对此也有精深的研究。这只能说明我国这方面的研究尚处于一个起步的阶段。 笔者通过本文的写作，希望能够基本上梳理清晰我国煤炭计划法律的基本脉络， 指出其不足以健全完善，提出一些有建设性的立法建议和对策。但是由于本人收集 资料的不完整和理论水平的不足，希望通过本文的写作，能够起到抛砖引玉的作用， 对实践和理论起一些积极的指导意义，为我国煤炭资源立法的完善尽到一份绵薄之 力。 煤炭资源计划法律问题研究 一、煤炭资源利用的基本问题分析 ( 一) 煤炭与煤炭资源 煤炭是一种固体化石燃料。是古代植物长期埋藏在地下，处于空气不足条件下， 经历复杂的生物化学和物理化学变化，逐步形成的固体可燃矿物。如果按照中国煤 炭分类标准。进行分类，一殷采用煤的煤化程度参数将煤分为无烟煤、烟煤和褐煤三 大类。一般地说，煤炭( 严格地说应该是煤炭产品) 与煤炭资源是两个概念。前者 相当于一种产品，而后者则是原材料。煤炭资源只有经过勘探开发，才能转化为人 们直接利用的矿产品煤炭。所以一般认为，煤炭供应不足，并不等同于煤炭资 源匮乏。 煤炭是我国的主要能源，在今后很长一段时间罩，仍然是我国主要能源。据统 计，我国查明化石能源资源量为7 4 5 6 亿吨标准煤。煤炭、石油、天然气累计查明资 源储量分别为1 0 2 0 1 亿吨、1 6 0 亿吨、2 0 6 0 6 亿立方米，分别占不可再生能源查明资 源储量7 4 5 6 亿吨标准煤的9 6 5 7 、3 0 6 、o 3 7 。我国和世界一样，煤炭资源的 开采年限大大高于石油和天然气。 2 0 0 3 年我国能源生产总量为1 6 0 3 亿吨标准煤，生产了1 6 6 7 亿吨煤炭，是世界 第一大煤炭生产国。煤炭在我国一次能源生产和消费构成中，长时期保持在7 0 左 右的比重。9 我国可替代煤炭的能源资源品种虽多，但在短期内对能源构成不会产生 很大影响。当前水能、核能、风能等会有较快发展，但仍存在许多制约因素，在相 当长的时期内还会大大低于煤炭和石油在能源总量中的比重：虽然核能、氢能和可 以再生的新能源的进一步开发与利用，最终会取代化石能源的主体地位，但这一转 变至少需要很长时问才能实现。当前，虽然我国可再生能源、核能、氢能的开发利 用有了很大的发展，但是，开发利用速度依然赶不上石油和天然气资源枯竭的速度， 煤炭依然是我国最主要的能源。因此，充分发挥煤炭资源优势，立足煤炭、立足国 。奉标准按煤的煤化程度及工艺性能进行分类，一般采用煤的煤化程度参数将煤分为光烟煤、烟煤和褐煤三人类。 无烟煤煤化程度的参数采用干燥无灰基挥发分和干燥无灰基氢含量作为指标，以此米区分无烟煤的小类。采用两 个参数米确定烟煤的类别，一个是表征烟煤煤化程度的参数另一个是表征烟煤粘结性的参数。烟煤煤化程度的 参数采用干燥无灰基挥发分作为指标。烟煤粘结性的参数，根据粘结性的大小不同选用粘结指数、胶质层最火厚 度( 或膨胀度) 作为指标，以此米区分烟煤中的类别。褐煤煤化程度的参数，采用透光率作为指标，用以区分褐 煤和烟煤，以及褐煤中划分小类。并采用恒湿无灰基高位发热量为辅米区分烟煤和褐煤。 参见h t t p ：w w w , f j s a f e t y g o vc n i n f o 5 6 4 - ih t m o 以上数据来源于中周煤炭经济研究会：煤炭产业经济政策研究报告2 0 0 4 年1 2 月 w w w c h i n a c o a l g o v c n f i l e s 2 0 0 5 - 0 2 2 8 f _ a 3 4ik 2 0 0 5 - 3 - 2 。以上数据来源于中国煤炭经济研究会：i ! 【 炭产业经济政策研究报告2 0 0 4 年1 2 月 w w w c h i n a c o a l g o vc n f i l e s 2 0 0 5 0 2 2 8 f a 3 4 l k2 0 0 5 3 2 2 煤炭资源利用的基本问题分析 内，是我国能源工业发展的现实和必然选择。 ( 二) 我国煤炭资源的概况 1 、煤炭资源丰富、优势突出 ( 1 ) 煤炭资源分布广泛，总量丰富。我国煤炭资源分布面积约6 0 多万k m 2 ，占 国土面积的6 ”，资源优势突出。我国煤炭资源在全球煤炭资源中占据举足轻重的 地位。2 0 0 3 年底，根据国土资源部公布的对我国煤炭储量表套改后的结果，套 改后，我国共有煤炭资源矿区6 0 1 9 个，查明全国煤炭资源储量为9 9 7 0 8 2 亿吨，其 中总煤炭基础储量为3 4 6 8 8 0 亿吨，煤炭资源量6 5 0 5 0 2 亿吨。约占世界储量的l i ，居世界第三位”1 ( p 4 0 4 4 ) 。 ( 2 ) 煤类齐全、煤质优良。煤类从褐煤到无烟煤均有分布，以低变质烟煤为主， 占3 3 ，其次为中变质烟煤，贫煤无烟煤和褐煤。我国以特低硫一低硫煤为主，占5 6 低中硫一中硫煤占3 3 。我国煤炭以低中灰、中灰煤为主，占查明资源量的7 6 ，特 低灰、低灰煤也比较丰富，占查明资源量的2 2 。我国9 2 的煤属中高热值煤，中 低热值煤很少。我国北方中西部地区分布着丰富的优质动力用煤，其中，特低灰煤 占3 6 ，集中分布在陕北和内蒙东胜地区是全球少有的优质动力用煤。 ( 3 ) 煤系共伴生矿产资源丰富。煤系地层中具有煤层气、锗、铀、高岭土等多 种矿产。 2 、煤炭资源现状不容乐观。 ( 1 ) 煤炭资源勘探程度低。己查明资源中精查资源量仅占2 5 ，详查资源量仅 占1 7 ，绝大部分为普查找煤资源量，占5 8 ，普查资源量中，地质工作程度极低、 可靠性差的找煤和远景调查资源量达4 0 0 0 多亿吨，找煤资源量是一种勘探程度很低 的资源量，不确定性很大，不能作为规划的依掘。 ( 2 ) 经济可采储量少，人均占有量低。根据2 0 0 2 年国土资源部全国矿产资 源储量通报公布煤炭资源储量数据，储量为1 8 9 1 2 2 亿吨，基础储量3 3 4 08 8 亿吨， 。咀卜关于中国煤炭资源概况的数据来源于中田宏观数据库，2 0 0 4 7 6 ，中国煤炭经济研究会，中国煤炭资源保 障分析与对策，h t t p ：2 0 22 0 72 1 038 0 8 0 ，1 c i u d e s h o w n e w sa s p ? t e x ti d = 9 0 0 8 1 9 4 2 0 0 0 0 0 2 0 0 0 0 0 3 k e vw o r d = 煤炭 资源 ”以上关于煤炭种类的数据来源于中国煤嵌工业网，张世奎：中囡煤炭资源保障程度与合理开发利用， h t t p ：w w wz 酬z w c o m h y h y x x a s p ? i d 3 5 7 4 0 。本节数据均来源于煤炭网，2 0 0 5 4 1 l ，张世奎：中国：i ! | 5 炭资源保障程度与台理开发利用， h t t p ：w w w e o a lc o r nc n c o a l n e w s a r t i c l e d i s p l a y1 0 i3 6 4h t m l 煤炭资源计划法律问题研究 资源量6 8 6 0 6 2 亿吨。储量仅占查明资源量的18 ，人均占有量仅1 4 5 吨，低于世 界平均水平。由于我国生产矿井绝大部分是在计划经济时代建设的，可行性研究十 分薄弱，在市场经济条件下，有很多矿井“储量”可能是不经济的。 ( 3 ) 我国煤矿点多面广，产业集中度低，资源配置不合理，资源浪费严重。目 前，国有和规模以上非固有煤炭企业有3 1 3 9 家，各类小煤矿有2 8 万多个。5 0 0 万 吨以上企业3 9 个。1 0 4 个国家重点煤矿占总产量的4 9 ，地方国有煤矿18 ，各类 小煤矿3 3 ( 2 0 0 3 ) 。小型煤矿回采率仅1 0 一1 5 左右，乡镇煤矿资源回采率仅 1 0 ，大中型矿井资源回采率也不高，资源浪费严重，触目惊心。 ( 4 ) 尚未利用资源中可供建井的可采储量严重不足。我国尚未利用资源量6 5 6 3 亿吨，其中，精查6 1 7 亿吨，详查1 0 8 6 亿吨，普查l5 0 0 多亿吨，找煤3 4 0 0 多亿吨， 找煤资源量占5 0 。根据煤炭资源综合评价，可供大中型矿井利用的精查资源量仅 3 0 0 亿吨左右；优等详查资源量约4 2 0 余亿吨，精查勘探选择的余地不大，相应的普 查资源也不足，资源外部开发条件差。 ( 5 ) 焦煤、肥煤、瘦煤等主要炼焦配煤稀缺，全国肥煤3 7 3 亿吨，焦煤6 9 5 亿 吨，瘦煤4 4 5 亿吨，三者仅占查明煤炭资源量的1 4 ，而优质炼焦用煤则更少。我国 煤炭资源开采条件比较复杂；资源分布与区域经济发展水平、消费需求不相适应； 与水资源呈逆向分布；生态环境在一定程度上制约着煤炭资源的开发。 ( 三) 煤炭资源利用计划的必要性分析 煤炭资源利用具有天然的计划属性，这是由煤炭资源的不可再生性、煤炭资源 的稀缺性和可持续发展的需要所决定的。由于煤炭资源在我国一次性能源消费构成 中占很大比例，所以煤炭资源的战略地位，即对于国家能源安全以至于整个国家经 济安全的重要性，是不言而喻的。而且鉴于我国现在煤炭资源开发利用中存在的问 题，煤炭资源利用过程中必须强调计划性。煤炭资源在开发利用过程中必须严格制 定并执行计划。 l 、煤炭资源的战略地位决定了煤炭资源利用计划的必要性 我国煤炭资源丰富，其储量约占全国矿产资源储量的9 0 ，化石能源的9 5 ，具 ”以卜数据米源十中国宏观数据库2 0 0 6 2 9 ，高粱：我国能源形势和政策走向， h t t p ：2 0 22 0 7 2 10 13 ：8 0 8 0 i n c l u d e s h o w n e w sa s p ? t e x ti d = s 0 0 7 1 6 6 7 0 0 0 0 1 1 0 0 0 0 2 3 & k e y w o r d = 我国能源形势和政策 走向 4 煤炭资源利削的基本问题分析 有巨大的资源价值。据第三次全国煤炭资源勘测预测”( p 4 0 4 4 ) ，目前中国己标明的 煤炭保有储量超过l 万亿吨，可采储量在1 1 0 0 亿吨以上。根据己经探明的储量比较， 中国煤炭探明储量居世界第二，而石油资源仅是世界的第十一，天然气资源仅为世 界的第十四。虽然石油、天然气的消费在一直增加，但在我国一次能源生产和消费 结构中，煤炭的比重一直都在7 0 左右，可见，煤炭作为中国长期依赖的第一能源， 在整个国家能源发展战略中处于极其重要的地位。煤炭在我国的能源主体地位越来 越突出。 煤炭在未来几十年内仍将是中国主要的可利用能源。虽然有关部门对中国2 0 2 0 年能源需求的预测结果差别较大，变化区间为2 0 亿一3 0 亿吨标煤，但在能源结构 预测方面比较一致，即中国阱煤为主的能源生产和消费结构不会改变，煤炭在未来 国家能源可持续发展战略中的主体地位不可替代。 世界能源理事会公布2 0 0 4 年9 月的一项研究报告认为( p 3 0 3 2 ) ：尽管世界煤 炭储量在减少，但同石油和天然气的储量相比依然十分可观；【! 界煤炭市场的供应 至少在未来2 0 年内不会出现短缺：煤炭能源将继续在经济和社会发展中发挥低成本 的基础能源作用，并将对消除能源短缺做出重要贡献。 总之，煤炭作为中国长期依赖的第一能源，在整个国家能源发展战略和国家安 全战略中处于极其重要的地位。 2 、我国煤炭资源利用中存在的主要问题需要计划规范 全面建设小康社会，国民经济将继续保持快速增长势头，对煤炭的需求将进一 步加大，现有煤矿生产能力难以为继，煤炭资源保证程度低，不能满足日益增长的 资源需求。现在我国煤炭供给能力不足，煤炭资源保证程度有待提高。但是，长期 以来受计划经济体制的影响，经济增长方式仍未转变，体现在煤炭资源长期实行粗 放型生产，生产经营秩序混乱、滥采乱挖，资源浪费严重。这些问题的有效解决有 待于煤炭资源计划立法的完善和执法守法观念的进一步转变。 长期以来，根据“有水快流”的指导思想，我国乡镇、私营小煤矿大发展，虽 有助于煤炭供应和发展地方经济，但矿井设施标准低，生产经营秩序混乱、滥采乱 挖、事故率高，资源浪费，重。煤炭资源长期实行粗放型生产，技术落后，管理粗 放。煤炭利用效率低，环境问题严峻。业内分析，我国国有煤矿矿井的回采率一般 在4 0 一4 5 ，而各类小煤矿仅为1 0 - 2 0 。全国平均回采率为2 5 左右。而发达国家 煤炭资源计划法律问题研究 回采率达到8 0 左右。 经济可采的煤炭储量在查明煤炭资源量中的比例和矿井回采率如此低下，必须 加强对煤炭资源的计划调控，加大优质资源的调控力度。通过煤炭计划产业政策和 煤炭技术进步，将一些不可供的煤炭储量转化为可供储量，以提高经济可采的煤炭 储量在查明煤炭资源量中的比重。鼓励煤矿提高煤炭回采率，鼓励开发大中型煤矿， 适当限制浪费资源的小煤矿。 ( 四) 煤炭资源利用的法制化问题 煤炭资源是关系到国家能源安全的重大问题，因而，其在国家安全战略中具有 重要的地位。各国都制定了专门的法律规定来规范煤炭资源的开发、利用。同样地， 由于煤炭资源在我国一次性能源中占有相当比重，煤炭产业是贯彻全面、协调、可 持续发展观的关键领域，中国煤炭的供应能否满足国民经济增长和社会发展的需要， 在相当程度上取决于国家对煤炭产业的发展战略和煤炭产业的法律法规。所以，煤 炭资源的法律保护在我国显得尤为重要。 煤炭资源利用法制化的必要性在于：1 、煤炭工业在国民经济中的重要基础地位， 迫切需要煤炭立法。煤炭行业是一个庞大而且涉及面非常广的行业，能否健康有序 地发展，是一个涉及到国计民生的大问题。因此，很有必要制定煤炭法，把煤炭工 业纳入健康发展的轨道。2 、煤炭工业面i 临一些重大的、特殊的法律问题，煤炭行业 有其特殊的发展规律。目前，我国煤矿由多种所有制和经济形式构成。由于投资办 矿主体、利益主体、隶属关系的多元化，在市场经济条件下产生的矛盾和关系错综 复杂。迫切需要法律调整和规范。3 、我国作为一个产煤大国，立法远远落后于世界 上主要产煤国家。煤炭资源利用法制化的目的在于解决煤炭资源的合理开发利用和 保护问题；解决煤炭生产经营活动的法制化和规范化问题，最终促进煤炭行业的稳 定和可持续发展。 煤炭法是能源法的一个重要组成部分，是调整煤炭资源开发利用及其规制，用 以保证煤炭资源合理开发有效利用，安排煤炭业健康有序发展，达到原煤和成品煤 安全供给的法律规范的总称。”( p 3 6 6 ) 。根据煤炭法的定义，煤炭法调整对象主要分 为两类：第一类是煤炭开发利用关系，这种关系的内容是国家和开发利用者支配煤 。以卜数据米源于中国宏戏数据库，2 0 0 6 2 9 ，高粱：我困能源形势和政策走向， h t t p ：2 0 22 0 7 2 1 0l3 ：8 0 8 0 i n c l u d e s h o w n e w s a s p ? t e x ti d = s 0 0 7 1 6 6 7 0 0 0 0 1 1 0 0 0 0 2 3 k 。y - w o r d = 我国能源形势和政策 走向 煤炭资源利崩计划法律问题的基本理论 炭资源及其产品，进行交易，排除他人干涉和获得煤炭业均衡利益。煤炭开发利用 关系是煤炭业存在和发展的基础，因而是煤炭法的重要组成部分。第二类是煤炭开 发利用规制关系。煤炭开发利用规制关系是煤炭业稳定健康发展的条件，使煤炭法 调整的重要方面，使煤炭法调整的基本社会关系。 在煤炭开发利用和生产经营诸多环节中，纳入煤炭法律规范性文件调整范圈的 社会关系主要有：煤炭资源的所有权关系；煤炭资源利用的审批，包括审批条件、 审批程序、审批机关等；煤炭资源开发利用规划制度；煤炭经营企业的市场准入制 度，包括进入市场程序和市场退出机制；煤炭企业的管理关系；煤炭市场秩序管理 关系：安全生产关系；加强环境治理和资源清洁利用关系等等。 建立和完善煤炭产业法律法规体系，是一个复杂的系统工程。目前，我国已经 建立起一整套完善的，以煤炭法为中心的法律规范。关于煤炭资源的法律规范 主要有：煤炭法、矿产资源法、矿产资源开采登记管理办法、开办煤矿企业 审批办法，矿产资源监督管理暂行办法、煤炭生产许可证管理办法、煤炭经 营监管办法等。但是，调整煤炭生产、开发、利用的法律规范性文件主要还是政 府规章( 其中又以地方政府规章居多) 、部门规章，体现为政策性较强的“通知”、“决 定”等。我国煤炭资源法律规范主要规定了以下几种制度：开发规划制度；办矿管 理制度；生产许可制度；安全管理制度；加工利用制度；经营管理制度；矿区保护 制度；煤炭行业的监督管理制度等。 二、煤炭资源利用计划法律问题的基本理论 ( 一) 煤炭资源利用计划的基本理论 1 、煤炭资源的不可再生性理论 煤炭资源属于不可再生性资源。煤炭资源的不可再生性决定了煤炭产业政策必 须坚持开源与节约并重，把节约放在首位的方针。煤炭资源的不可再生性，决定了 我国必须认真保护煤炭资源。w t o 和世界各国都把煤炭资源界定为可能用竭的天然 资源，对保护可能用竭的天然资源产品都采取了特殊的经济政策。而且，我国能源 资源短缺的现状、煤炭资源的不可再生性、国际上围绕能源的激烈竞争，都迫使我 们只能走节约资源的可持续发展之路，这决定了煤炭资源利用的计划属性。 。参见吴晓煜：煤炭法立法的主美目的和主要法律制度，煤炭经济研究2 0 0 3 年第1 1 期。 h tc p ：w w w c e lc n p r i r ta s p ? ai d = 7 6 0 7 煤炭资源计划法律问题研究 2 、资源稀缺性理论 经济学( e c o n o m i c s ) 研究的是社会如何利用稀缺的资源已生产有价值的商品， 并将他们分配给不同的个人。这个定义的背后隐合了经济学的两大核心思想：即物 品是稀缺的，社会必须有效地利用它们的资源。“任何社会都不可能达到有无限可能 的乌托邦“3 ( p 2 3 ) ”。西方经济学家普遍认为，经济学是由资源的稀缺性的存在而产 生的。相对于人类社会的无穷欲望来说，经济物品或者说是生产这些物品的所需要 的资源是不充足的。在经济学中，这种资源的相对有限性称为稀缺性( s c a r c i t y ) 。资 源的稀缺性是经济学产生以及经济学研究问题的逻辑起点。资源的稀缺性便产生了 如何利用现有资源去生产经济物品以有效的满足人类欲望的所谓选择问题。选择问 题包括为什么生产，如何生产生产什么和如何分配的问题。进行分配的问题也就 是为谁生产的问题，即资源有效配置的问题，经济学就是为了解决这个问题而产生 的，因此，在这种意义上，许多经济学家也把经济学称为“研究稀缺资源如何在各 种可供选择的用途之间进行分配的科学。“3 ( p 2 3 ) ” 煤炭资源作为一种不可再生的、不可回收的竭耗性资源，稀缺性自然不言而喻。 但是，由于长期受“地大物博”思想的影响，无序开采，资源浪费的情况相当严重， 这也进一步加剧了我国煤炭资源的稀缺性。 3 、可持续发展理论 1 9 8 9 年5 月联合国召开的联合国环境署第1 5 届理事会期问经过反复讨论取得共 识：“可持续发展，就是既满足当代人的各种需要，又保护生态环境，不对后代的 生存和发展构成危害的发展。这一共识包含的内容很广，既包含当代人的需要又包 含后代人的需要，既包含国家主权，国际公平，又包含自然资源，生态抗压力，环 保与发展相结合。 可持续发展是能动地调控自然经济社会复合系统，使人类在不超过资源与环境 承载能力的条件下，促进经济发展、保持资源永续和提高生活质量。它具有如下基 本特征：1 、可持续发展鼓励经济增长，因为它是国家实力和社会财富的体现。可持 续发展不仅重视数量的增长，也重视改善质量、提高效益、节约能源、减少废物， 提倡实施清洁生产和文明消费。2 、可持续发展以保护自然为基础，同资源与环境的 承载能力相协调。在发展的同时必须保护环境，保持地球生态的完整性。3 、可持续 。i j 持续发胜理论参见网页：h i t p ：w w w z s k b j g o v c n n c w w e b h u a n b a o s h o w n e w sa s p ? l d = 2 7 8 8 煤炭资源利川计划法律问题的基本理论 发展以改善和提高人类的生活质量为目的、与社会的进步相适应。对于发展中国家， 只有消除了贫困，才能生长起保护环境和建设环境的能力。发展的内涵包括着提高 人类生活质量和健康水平。 可持续发展能够正确地反映了经济、社会、环境和生态系统内在联系规律的要 求，坚持合理使用自然资源和保护环境是实现可持续发展的基础。丰富的自然资源 和良好的生态环境是人类社会赖以存在和发展的基础。人类只有在保持生态资源存 量不减少和环境质量逐渐改善的前提下，才能实现经济与社会可持续发展。 我国煤炭资源丰富，2 0 0 3 年底，根据国土资源部公布的对我国煤炭储量表 套改后的结果，套改后，我国共有煤炭资源矿区6 0 1 9 个，查明全国煤炭资源储量为 9 9 7 0 8 2 亿吨，其中总煤炭基础储量为3 4 6 8 8 0 亿吨，煤炭资源量6 5 0 5 0 2 亿吨。约 占世界储量的1 1 ，居世界第三位”1 ( p 4 0 4 4 ) 。目前，我国能源探明储量中，煤炭 占9 4 、石油占5 4 、天然气占0 6 ，这种富煤贫油少气的能源资源特点决定了 我国能源生产和消费结构今后仍将长期以煤炭为主”。煤炭在我国一次能源的消费中 占7 0 左右，在可以预见的未来较长时间内，煤炭在国民经济中的地位不可替代。 实现煤炭能源的可持续发展，是保证中国能源可持续发展的首要任务。虽然中 国煤炭资源储备丰富，但由于煤炭资源是不可再生、不可回收的耗竭性资源，从而 决定了它最终的稀缺状况不可逆转。煤炭资源可持续发展问题涉及到能源与环境、 人口、经济、社会发展相适应的问题，是重要的国家安全战略问题。尽快提高煤炭 资源的有效利用率，提高煤炭工业经济增长的质量和效益，转变粗放型的经济增长 方式，扭转煤炭工业的困难局面，对国民经济的持续、稳定、快速发展有重要的现 实意义和战略意义。 ( 二) 研究煤炭资源计划调控的理论依据 由于煤炭资源具有稀缺性的特点，而它又是关系国计民生的重要战略资源，所 以应当从可持续发展的角度来开发利用。国家应当运用宏观调控计划的手段规范煤 炭资源的利用，处理好市场与计划两种资源配置手段的关系。 l 、计划与市场的关系 计划与市场都是经济调节的手段，也都是国家资源配置的手段。市场并非万能， 。新华蜊北京4 月4 b 记者常志鹏、姚润能源紧缺监要摸清家底句强管理 【j 】h t t p ：f f n e w sx i n h u a n e tc o m j t b r t u n e 2 0 0 4 一0 4 ，0 4 c o n t 。叱1 3 9 9 8 6 9h t m 9 煤炭资源计划法律问题研究 存在着本身所无法克服的缺陷。其主要表现是： 市场功能有缺陷，它不能解决整个国民经济的宏观平衡问题，不能达到资源宏 观配置的优化。一个市场主体单个投资追求的是自身利益的最大化，而不是社会整 体利益的最大化。企业决策不一定符合宏观调控的要求。在减少失业、改善环境、 生态平衡、高科技开发、基础设施建设和发展社会公益性事业等方面，依靠市场调 节是得不到有效解决的。 市场竞争一旦失灵，就会导致效率损失。市场经济能够实现资源最优配置，是 附加了“完全竞争”这个假设条件的。但现实中，完全竞争的市场结构几乎是不存 在的。市场经济的激烈竞争，必然导致优胜劣汰，从而形成垄断。垄断反过来会限 制竞争，排斥竞争，市场竞争的积极功能受到制约，效率就会遭受损失。 市场无法实现社会收入分配的公证性。市场上的平等，是等价交换的平等，能 促进效率提高。但在价值规律作用下，市场分配机制会导致两极分化、贫富悬殊， 偏离社会主义的社会公正原则，引发社会矛盾。 市场调节诱发短期行为和盲目性。价格是市场供求状况的晴雨表，但通常价格 只反映现有的生产结构和需求结构，企业受短期利益的支配，根据市场信号做出的 决策不一定反映国民经济发展的长远目标和结构。同时，价格变动只反映供求变动 的趋势，并不能提供供求不平衡的确切数量，这就有可能造成企业经济行为的盲目 性。 市场机制不能解决外部效应问题，企业为了自身的立业，往往造成外部不经济， 如生态平衡、环境污染等，从而影响整体社会效益。 可见，市场调节本身有积极的功能，也有失灵之处。如果忽视其弱点，否定计 划的必然性，必然会破坏国民经济的正常运行。因此，需要宏观调控对市场进行指 导和管理，而计划作为宏观调控的三大手段之一，统筹谋划经济全局，综合协调各 方面的关系。在宏观经济体系中居于核心地位。计划能够提出和论述社会经济发展 的战略，并以具体的计划形式确定一定时期内国民经济和社会发展目标和任务：反 映市场供求趋势并合理确定宏观调控目标，以取得经济运行与战略任务要求的一致； 外部小经济，指的足市场经济中主体( 企业等) 从事利润最火化的缝济活动时却健利会和他人的利益受损，如 对王= | ：境造成污染等称外部不经济。从经济学或“经济人”的观点霜，促使外部小经济性内部化和形成稀缺资源 的基本途径是对市场实行政府干预，称为管耻学派。他们认为只要加强和改善政府对市场的干预和管理，就司以 有效地斛决外部不经济性问题。 j 0 煤炭资源利用计划法律问题的基本理论 制定产业政策，并通过国家重点建设投资和政策导向手段实现经济结构、地区布局 的协调；综合协调宏观经济政策、社会政策和经济杠杆的作用。 2 、计划调控理论 计划调控，是宏观调控的一种方式，属于计划法的范畴”1 ( p l1 7 ) 。计划法是关于 国民计划和社会发展计划的编制、审批、实施、监督的有关法律规范的总称”1 ( p 1 1 7 ) 。 我国社会主义市场经济计划法是指在社会主义市场经济条件下有关调整计划编制、 审批、实簏、调整、检查和监督过程中所形成的社会关系的法律规范的总称”1 ( p 3 1 ) 。 也有学者认为，计划法是调整计划关系的法律规范的总称。计划关系是计划主体在 制定和实施国家计划的过程中发生的社会关系”1 。计划法有广义和狭义的区别，狭 义的计划法，“以程序法为主，是规定计划的编制、审批、下达、执行、监督、检查 的各项法律规范的总称。广义的计划法包括国家计划和根据国家计划制定的经济政 策。”本文采广义计划法的概念。在广义计划法的体系下，现代计划的内容主要是”1 ( p 2 7 0 2 7 5 ) ：确定一国在某一时期经济和社会发展的主要目标和为实现计划目标而 采取的政策措施。计划法中的计划手段主要是间接调控，因而实际上是通过经济杠 杆和经济政策来调节。广义的计划法实际包