（宪法学与行政法学专业论文）城市房屋公益性拆迁程序研究.pdf

硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s 内容摘要 城市房屋拆迁是城市建设和发展的需要，有助于人民居住条件的改善以及整个 城市的繁荣与发展，本是一件利国利民的事情。但房屋拆迁也是一项复杂的系统工 程，涉及政府、群众、建设单位、开发商等诸方利益，如果处理不当，难免引起矛 盾纠纷，甚至会引发严重的社会问题。这种情况实际上在中国已经发生。 在城市房屋拆迁过程中，不区分公益性拆迁与商业性拆迁，实体规则不完善现 实，程序规则严重不足等是妨碍我国城市房屋拆迁行为健康发展的软肋。城市房屋 拆迁涉及的利益主体多元化，矛盾纠纷复杂，只单从实体法角度考虑分析问题，难 免有失偏颇。程序的公正才能最大限度的促进实体的公正、没有程序的公正，实体 法的公正很难让人信服。只有同样注重从程序的角度来考虑分析问题，才能更好地 促进城市房屋拆迁顺利进行，公民合法权益也才能得到更好的保护。 城市房屋公益性拆迁是国家为了公共利益的需要，运用国家强制力，按照法定 程序对城市规划区内国有土地上的房屋予以拆除，依法对被拆除房屋的所有人或使 用人给予合理补偿的活动。城市房屋公益性拆迁的财产征收行为与财产权受法律保 护的规则存在着矛盾和冲突，而公共利益的正当性以及房屋拆迁权行使的公共目的 性不仅成功地消弥这种矛盾和冲突，还成为衡量城市房屋公益性拆迁行为是否合法 的根本标准和防止征收权滥用的重要措施。因此，公共利益确认过程应充分融入正 当程序理念之中，通过程序正当性实现结果正当性。城市房屋公益性拆迁程序是指 行政机关为了公共利益的需要，在行使房屋拆迁权时，实施房屋拆迁过程中所遵循 的方式、步骤、顺序及时限的总和。正当程序因体现程序正义性而成为行政程序的 基础。城市房屋公益性拆迁程序作为一种含有大量行政行为的行政程序，为充分体 现程序正义，规范行政行为，保护被拆迁人合法权益，亦要以正当程序和人权保护 为理论基础。据此，关于城市房屋公益性拆迁程序的原则主要表现为程序合法原则， 程序民主原则，程序公正原则，效率原则。它们贯穿并指导城市房屋公益性拆迁整 个过程，是城市房屋公益性拆迁行为的精神所在。 在我国程序法不完善、相关理论还不够成熟的情况下，了解域外一些国家和地 区的相关程序规定，对于反思和完善我国城市房屋公益性拆迁程序设计大有益处。 从法国、日本、德国、美国以及我国香港地区城市房屋拆迁程序的有关规定和制度 来看，各国( 地区) 城市房屋拆迁程序尽管立法形式上存在着些许差异，但大体都 包括了公共目的的认定、征收范围的确定、损失补偿金额的确定、征地拆迁的完成 等四个阶段，都规定了申请、公告、通知、裁决等程序，并且充分强调程序公开、 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s 透明、参与、协商等正当程序要求，对公共目的的约认定、征地拆迁补偿不服都提 供司法救济。 结合我国城市房屋公益性拆迁程序的立法与理论研究分析以及法制分析，我国 城市房屋公益性拆迁程序存在的问题主要有城市房屋公益性拆迁程序的立法严重 不足，城市房屋公益性拆迁程序中未包括公共目的认定程序，城市房屋公益性拆迁 程序缺乏公众参与环节，城市房屋公益性拆迁补偿程序缺乏自愿协商机制，城市房 屋公益性拆迁的司法救济程序严重滞后与不足，城市房屋强制拆迁缺少完善的执行 程序。针对这些不足应从以下方面加以完善：( 1 ) 设置公共目的的认定程序。城市 房屋公益性拆迁前提条件是公共利益正当性。笔者建议，当拆迁人在申请建设项目 批准，申请建设用地规划许可证，申请国有土地使用权批准后，可向房屋所在地的 市、县人民政府房屋拆迁管理部门申请公共目的的认定申请，主管部门应该采用听 证程序来作出拆迁许可审批决定。( 2 ) 细化公众参与程序。房屋拆迁公众参与核心 是公开听证，主要包括拆迁许可审批听证，受理拆迁行政裁决申请前听证以及实施 行政强制拆迁前听证，笔者主要就具体听证程序设计上提出相关建议。( 3 ) 加强合 理补偿程序。主要从以下几个方面着手：成立专门的房地产评估机构，通过广泛听 取当事人意见以及自愿协商机制来签订补偿安置协议，房屋拆迁补偿安置方案确定 后，双方任何一方都可在法定期限内就补偿金额的争议申请再次评估。( 4 ) 完善司 法救济程序。解决拆迁补偿安置司法救济双轨制带来的局限性和不彻底性的最好办 法，是修改城市房屋拆迁管理条例等现行法规，废止房屋公益性拆迁补偿安置 行政裁决制度，或者使政府对这一问题所作出的裁决只有届间公断的性质，不具有 法律效力，使当事人在行政机关就拆迁补偿安置纠纷作出处理后仍可以以民事案件 向法院提出诉讼，把解决拆迁补偿安置纠纷的职能完全交给法院来完成。有关房屋 公益性拆迁目的的合法性审查，可在条件较为成熟时，在法院设立专门的仲裁委员 会对其进行审查。( 5 ) 落实强制拆迁程序。主要从房屋强制拆迁前听证程序、证据 保全以及法院行使强制拆迁权时应注意事项这三个方面来严格城市房屋公益性强 制拆迁执行程序。 科学合理的城市房屋公益性拆迁程序设计，对于规范行政机关行政行为以及维 护公民合法权益有着重要意义。目前我国城市房屋公益性拆迁程序尚存在不少缺 陷，亟需完善；完善方案应以这一程序具有强操作性为原则。 关键词：城市房屋拆迁公共利益正当程序 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s a b s t r a c t s u r b 锄h o u s i n gd e m o l i t i o n ，讹m 锄c o n s t m c t i o n 觚dd e v e l 叩m e 吐c 0 曲 b u t e st 0 t l l ei m p r 0 v e m e mo fp e 叩l e sl i v i n gc o n d i t i o 潞觚dt h ec i t ) ，sp r o s p e r i t y 锄dd e v e l o p m e n t ， w h i c hi sf a v o u r a b l et b j n gt 0t l l ec o 硼由叮锄dp e o p l e h o w e v e r ，h o u s ed 锄o l i t i o ni sa c o m p l i c a t e ds y s t e m a t i cp 婀e c t ，i i o l v i i l gg o v e m m e n t ，m em 嬲s e s ，a n dc o n 蛐m c t i o nu 1 1 i t s ， d e v e l o p e r s 锄do t l l e ri n t e r e s t s i fh 觚d l e d i m p r o p e r l y ， i t 诵l l i 鹏v i 乜凼l y c 硼s e c 彻廿a d i c t i o n s 锄dd i s p u t e s ，o re v e nc a u s e r i o u s c i 出p r o b l e m i nf k tt l l i ss i t u a t i h 弱o c c u n e di i lc l l i n a i nm ep r o c e s so f b 锄h o u s i n gd e n l o l i t i o n ，w ed on o td i s t i n g u i s hb 栅e e nn o n p r o m 锄dc o 眦鹏r c i a ld e m o l i t i o f 协ed 锄o l i t i n l ei m p e 疵c ts u b s 眦i v em l e si n 托a l i 劬 n l es e r i o u ss h o n a g eo f “e so fp r o c e d u r e ，觚ds 0i sw e a ：k n e s s 嫩h a l n p e r e dc h i 耐s u r b 锄h o l l s i n gd e n l o l i t i o no ft 1 1 eh e a l t l l yd e v e l o p m e n t f 0 rt l l em 蔚n i n t e r e s t so fd i v e 璐i 锣 锄d t i 地c o i l n 们i c t i o n sa n dd i s p u t e si l lu r b 觚h o u s i l l gd e m o l i t i o n ，w ew i l lb ei i 垃v i 诅b l y b i a d ，i fw e 删y s i sf o mo i l l ys i i l g l e - e 而够l a w t h ei m p a r t i a i i 够o fp r o c e d u r e sc 锄 p r o m o t eh ci i n p a r t i a l i 哆o f 廿l ee n t i t i e sm o s t l y n oj u s tp r o c e d u r e s ，t h es u b s t 锄t i v el a w 、) i ，i un o tb ec o n v i n c e d o l l l yp a y e da 仳e n t i o nt 0t h ep r o c e d u 陀，c 锄u r b 觚h 0 髑i l l g d c l n o l i t i b ep 批d e d 锄0 0 伽y t h el e 鲫五g ：b t s 锄di n t e r e s t so fc i t i z e n sb cb c 仕c r p f o t e c t e d n e p u b l i cw e l f 犯砒帅h o l l s 吨d 锄o l i t i o ni st l i ea c t i v 蚵t h a tc o 岫时d 锄o l i s h e s s t a t e - o w n e dl 锄d sh o u f o rt l l ep i u b l i ci m e r e s tn e e d 锄d 西v e st l l e 豫嬲o n d b l e c o m p e i l s a t i o nf o r m ep e o p l e 、j l ，! h om et l l eh o u s ed e m o l i s h e d c o r d i n gt o 廿l el e g a l p m c e e d i n g s t h ep r o p e r t ) rc o l l e c t i o nb e h a 、，i o r 觚dt l l ep r o p e r t ) ，r i g h t sp r o t e c t e dl e g a l l y e x i s t sc o i 吡a d i c t i o n 觚dn 圮c 0 i l f l i c ti i lt l l ep u b l i cw c l 缸em a i lh o u s i n gd 锄o l i t i o n 1 k p u b l i ci n t e r e s t sv 面i d i 够嬲w e l l 弱t l l ep 曲l i cs e n o fp l l 印o s en o to l l l ys u c c e s s 丘l l l y d i s a p p e a r st l l i sk i n do fc o n t 陷d i c t i o n 雒dm ec o n n i c t ，b u ta i s 0b e c o m e s 也eb a s i cs t a n ( 1 a 】r d w h 文h e r1 e g a l0 rn o ta n dt l l ei i l l p o r t a l l tm e 嬲u r ep r e v e n t sp o w e ri sa _ b 邯e d t h e r e f o r c ，t h e c o n f m n e dp f o c e s so ft l l ep u b l i ci i i t e r e s ts l l o u l db ei m e 伊缸e di i lf m l yt 1 1 ei 出组o fr i g h t p r o c e d u r e ，t l l ep r o c e d u r ev a l i d 时陀s u l t si nt l l er e s u l tv a j i d i 够t h ep r o c e d u r eo fm e p u b l i cw e l f a r eu r b 锄h o u s i i l gi s 坞f e r st 0 t 1 1 e w a y ，s t 印，o r d e r 觚dt i m e w l l i c h i i l 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s 砌1 1 i s 嘁i v eo r g 锄m u s tf o l l o wf 0 rt 1 1 ep u b l i ci n t e 陀s tn e e d ，w h 明a d m i i l i s 位撕v eo 唱觚 i sd 锄o l i s l l i l l gt l l eh o 璐e t l l ej l l s tp c e d u r eb e c o m et 1 1 ef o u l l 出如o no ft l l ea d m i i l i s 删v e p r o c e d u r eb e c a u s eo fn l ej u s n l e s s t h ep r o c e d u r eo ft i l ep u b l i cw e l f - a r eu i b mh o u s i n g d e m o l i t i o ni n c l u d e st l l e 麟燃i v e 删s 仃a t i v ea c t i o n sa d l l l i i l i s n 缸i v ep r o c e d u 陀，w l l i c h m u s tt a 】k et l l er i g h tp r o c e d u r e 锄d l eh l 珊觚r i 曲t sp r o t e c t i o n 弱t 1 1 er a t i o n a l ef o rt l l e j u 蚰舱s so ft l l ep r o c e 妇，l es t j m d a r do fa d m i i l i s t r a t i v ea c t i o n ，廿l el e g i t i m a t er i g h t sa n d i n t e z s t s ，o fp e 9 p l e a c c o 砸i l l gt o 也ea b o v e ，t h ep n c i p l eo fn l ep u b l i cw e l 蠡r em 慨m h o u s i n gd e m o l i t i o ni n c l u d e sl e g i t i m a t ep r i n c i p l e ，p r i n c i p l eo fd e m o c r y ，f 戮r 面n c i p l e 觚de m c i e n c yp r i n c i p l e t h e yp a 豁n l r o u g h 觚di n 蛐m c tt l l ep r o c e s so ft 1 1 ep u b l i cw e l f a 他 w b 孤h 0 峭i n gd 锄o l i t i o n i ti sh e l p 允lt 0 蛐d e r s t o o d 畔d u r es t i p u l a t e do fs o m en a t i o 舱lf o r 托c o n s i d e r i i l g 锄dp e r f b c t i n g 廿l ep r o c e d l l 托o ft h ep u b l i cw e i f a r eu r b 觚h o u s i i l gd 锄0 1 i t i o n ，w h e n p r o c e d u m l l a wi si m p e r f e c t 趾dc o n e l a ：t i o nt i l e o r i e si si m m a _ t l l r ei no u rc o m l 乜yl o o l ( i n g t l l ec o n c e 堋屺dr 鹎u i 崩n 咖s 锄dt h es y s t e mo ft l l ep r o c e d u r eo ft l l ep u b l i cw e l f a r eu l ：b 锄 h 0 峭i n gd 锄o l i t i 舶mf 础l 也j 印锄e s e ，g e 肌锄，a m 舐c 勰舔w e l l 鹪h 0 n gk 0 n g a r e ai no u rc o 眦l t r ) 廿l ep r o c e d u 坞o f 也ep 曲l i cw e l f 打em 恢mh o u s i i l gd 【e m o l i t i o n i n c l u d e sf 1 0 u rs t a g e s ，w h i c ha 他m ec o n f i m a t i o no fp u b l i cg o 甜，m ed e t e n i l i i l a t i o no f c o l l e c t i o ns c o p e s ，t l l ed e t e i m i l l a _ t i o no fl o s sc o m p e n s a t i o n 锄o u n t ，廿l ec 0 i n p l 锄e n to f l 锄d 1 e v y i i l gd 锄o l i t i 蚰觚d o n 砧n l o u 曲v 撕o u sc 0 埘t r i e s ( a r e a ) h a v et l l et r i n e d i 彘r e 懈f 0 肋t h e c o 硼t r i e sh a v e s t i p l l l a t e d 廿l ep r o c e d u r e so fa p p l i c a t i o n ， 锄o u n c e 涨i n t ，t i c e ，n i l i n ga n ds 仃e s s e dp u b l i c ，t r a r l s p a r e n t ，p a n i c i p 撕o n ，c o n s u l t a t i o n 锄d o n f a m l p r 0 v i d e dn 地j u d i c i a l 他l i e ft 0t l l ed i s p u t eo fn l ep u b l i c9 0 m 锄dt h c d e m o l i t i o nc 伽1 p s 撕 a c c o r d i n gt 0m el e g i s l 撕o no fp r o c e d u 他o ft l l ep u b l i cw e l 加eu r b 锄h 叫s i n g d 锄o l i t i o n 觚d 也ef u n d a 衄【e n t m 他s e a r c h 锄a l y s i s 笛w e l la st l l el e g “s y s t e m 锄a l y s i s ， t h e p r o c e d u 舱o ft i 圮p u b l i cw e l f h r c k mh o u s i n gd e m o l i t i o ni i lo u rc o 强自哆e ) 【i s t s 廿l e f o l l o 埘n gq u e s t i o n ： n el e g i s l a t i o no fp r o c e d u r ei si i l s u 施c i e n t s e r i o u s l y n e 他c o g i l i z e dp m c e d u r eo ft 1 1 ep u b l i c9 0 a li s n ti i l c l u d e di n t h ep r o c e d u r el l 【s 廿地 p u b l i ct 0p a r t i c i p a t ei n t h ep r o c e d l u el k sn l ev o l u n t a 巧c o n s u l t a t i v em e c h a i l i s m t h e j u d i c i a lr c l i e fp r o c e d u 陀i sl a ga 1 1 di n s 嗌c i e n t ，n l ep r o c e d u r el k sn 硷p e 疵c d e x e c u t i v er o u t i n e i i lv i e wo ft l l e i n s u 伍c i e n c i e s ，t h es u g g e s t i o nw 嬲西v e n ：1 w c i v 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s e s t a b l i s l l e sn l e 他c o g i l i z e dp r o c e d u 佗o f l ep u b l i cw e l f a 他m b a nh o u s i n gd e m o l i t i o n ， s t o p p i n g0 l ，e ：m t i i l gi np r i v a t e t h ep u b l i ci n t e r e s ti sp r e r e q u i s i t e t h ea u t l l o rs u g g e s t e d 蛳t l l ep u b l i c9 0 ms h o u l db ea p p l i e db yt l 地d e m o l i t i o na d m i i l a s t r 撕v es e c t i o ni nt l 硷 l o c a l p e o p l e s9 0 v e n 姗e n t ， 硪e r龇a p p l i c 撕o no fb 鹬i cc o ns | h 1 j c t i o n i t e m s ， c 仂l s l 【n l c t i o nl a n dp l 觚粕dr i g h to f 吣i n gs t a l e o w n e dl a n d a r e 孤l _ t l l o r i e d t h e d 印咖n e n t 他s p o n s i b l ef o rt i l ew o r ks h o u l d 邯e 廿l eh e a i i n gp r o c e d u r et om a l ( et l l e 小舡妁l i t i o n 岬i 豁i o ne x a m i n a t i o nd e c i s i o n 2 p e d e c t i n gt l l ep r o c e d u r eo fp u b l i ct 0 p a n i c 砸l t ei l l 龃di n c 陀勰i n gt l l et r a n s p a r e n c y t l l ec o r eo fp 枷c i p a t i n gf o rm ep u b l i ci s n l e0 p 蚰h e 耐n g ，“m a i l l l yi n c l u d e st l l ed e m o l i t i o np e m i s s i o ne x a l l l i n a t i o nh e 撕n g ， t h ed e m o l i t i o na d l i l i i l i 鼬嘣i o nm l i n gh e a r i n gb e f o r ea c c e 衄ga p p l i c a t i o n ，t l l e 鹊w e l l 懿t 1 1 eh e a r i n go ft l l ea d i i l i l l i s n 锄i o nc o m p u l s i o nd e m o l i t i o n n l ea u t i l o rm a i l l l yp u t s f 0 岍忸r dt l l er e l a t e dp f o p i d s a lo nn l ec o n c r e t eh e 撕n gp r 0 掣铷m i i l g 3 p e r f e c t i n g c o m l ) e 璐撕衄p r o c e d u 他o f 恤c i v i cb u i l d i n gp u b l i cw e l f a 坞 d e m o l i t i o nt 0r e a l i z et l l e j l l s tc o m p e i 燃t i o n m a i n l yb e g i l l i l i n g 觑粕n l ef o l l o 岫gs e v e r a l 唧e c t s ： n l e e 虹b l i s h m e n ts p e c i a l 愆a le s t a t e a p p r a j s a lo r g a i l i z a t i o n ，s i 鲥n g 也ec o m p e n s a t i o n p l 锄e n t4 9 陀锄e n tm r o u g l lw i d e l yh e a r i n g 嬲w e l l 嬲t l l ev o l m i t a 拶c o n s u l t a t i v e i 鹏c l l a i l i s m 胁rt l l eh o u d e m o l i t i o nc o m p e l l s a t i o np l 黜n tp l 觚w 嬲d e t e m i n e d ， a n ys i d em a ya p p l yt o 卸嘎h 证s eo n c em o r eo nt l l ec o m p e n s a t i o n 锄。岫td i s p u t ei nt l l e l e 耐t i 玎4 p e 疵c 血l g 恤j u d i c a t u r er e h e fp 眦e d 哦o f 恤c i v i cb u i l d i n gp u b l i c w e l f a 聆 d 锄o l i t i ，m a i n t a i l l i i l gt l l el e g i t i m a t er i 西啦锄di n t e 陀s t so f 廿l ep e r s o n r e l o c 砷e dw e ue 锄e s t l y t h e 锄t l l o r 跚g g e s t e dm a tb e s tm e a 璐o f t t l i n gt h el i m i t a t i o n o ft h ed e m o l i t i o nc o m p e n s a t i o np l a c e m e n tj u d i c a t u r er e l i e fi s 他v i s i n gp 豫s e n tl a w s 锄d 旭g u l a t i o n so f ”b 锄h o u s i n gd e m o l i t i o n to fa d m i i l i s 缸a t i o n ” 锄ds o ， a _ b o l i s h i i 培t l l e 敷i l i l i l l i s 删o nm l i n gs y s t e m o fh o u p u b l i cw e l f i a d e m o l i t i o n m p c 耋删p l a m e n t ，s e t t l i n gt l l ed i s p u t eo fd e m o l i t i o nc o m p e 潞a t i o np l e m e n tb y t ：h ec 伽n t h ev a l i de x 锄i n a t i o nr e l a t e dg o a lo fh o u s ep 曲l i cw e l f a 托d 咖o l i t i o nm a y c a r 巧o ns e t su pi n 廿1 es p i a la r b i t r a t i o nc o m m i t t e ei nm ec o l l r t ，w h e nt i 嵋c o n d i t i o ni s p c 册i t t e d 5 嘶c t i n g 龇p r o c e ( h 鹏e 晌r c e do fc i v i cb u i l d i n gp u b l i cw e l 陆e d 锄o l i t i o n m a i n l yi i l c l u d i n gt l l eh e a r i n gp r o c e d u 他，t l l ep r e s c n r i n ge v i d e n c e 勰w e n 嬲 t l l en o t i c e di t e m s i si sv e 巧i i y l l ) 0 n a i l tt 0d e f i c n dt l l ec i t i 盟nl e g i t i m a 把r i 班s 锄di n t e r e s t sm e a n i n g v 觚d r e g u l a t ea d m i n i s 眦i v eo r g 龇a d m i i l i s 仃a t i v e t i 帆，w h c n t l l es c i e n 伍c 觚d 蛾啪a b l ep r 0 鲫m m i i l go fn 伧c i v i cb u i l d i n gp u b l i c 、w l 蠡玳d e m o l i t i o ni ss 甜l e d a t p 陀s e n tt l l ep r o c e d u r eo fc i v i cb u i l d i n gp u b l i cw e l 蠡玳d 锄o l i t i o ns t i l lh a dm a n yf l a w s i i l o u rc o u l l t i t 舱e d st 0b ec o 璐眦l i i l a t e d n ep e r f e c tp l 觚s h o u l dh a v e 咖n g l yt a l 汜 m i so p c 船t i o 砌a sa p r i i l c i p l e k e yw o r d s ：u r b a ni 姚s i i l gd e m o l i t i o n ，p u b l i ci n 钯r e s t ，r i g h tp r o c e d u 他 v i 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s 华中师范大学学位论文原创性声明和使用授权说明 原创性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师指导下，独立进行研究工作 所取得的研究成果。除文中已经标明引用的内容外，本论文不包含任何其他个人或 集体已经发表或撰写过的研究成果。对本文的研究做出贡献的个人和集体，均已在 文中以明确方式标明。本声明的法律结果由本人承担。 作者签名：鲁敏日期：丑卯污年月声日 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解学校有关保留、使用学位论文的规定，即：学校有权 保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版，允许论文被查阅和借 词。本人授权华中师范大学可以将本学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进 行检索，可以采用影印、缩印或扫描等复制手段保存和汇编本学位论文。同时授权 中国科学技术信息研究所将本学位论文收录现中国学位论文全文数据库，并通 过网络向社会公众提供信息服务。 作者签名：痞敏 日期：加以年月日 衲张幻眇 日期：埘年月? 日 本人已经认真阅读“c a l i s 高校学位论文全文数据库发布章程 ，同意将本人的 学位论文提交“c a l i s 高校学位论文全文数据库 中全文发布，并可按“章程 中的 规定享受相关权益。园意诠塞握变蜃进厦；旦坐生i 旦二生；旦三生筮查。 作者签名：身敏 日期：训年月日 导师签名： 幻膨 日期御年月z 日 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s 引言 2 0 世纪末以来，随着市场经济的不断发展和城市化进程的加快，我国城市建设 正呈现出大规模扩张的现象。全国各地城市的旧城改造，新城区、开发区建设项目 更是层出不穷，而这些项目建设不可避免地要进行城市房屋拆迁。 近几年，我国城市房屋拆迁过程中出现大量矛盾纠纷，甚至恶性事件也时有发 生，这些都深刻地暴露出我国城市房屋拆迁过程中存在着诸多问题。 城市房屋拆迁涉及多元化的利益主体，它不仅关系到拆迁当事人的切身利益， 而且也关系到社会公众利益。拆迁行为是否合法有效，将直接影响到各当事人的合 法权益能否有效得到法律保护。遵守相关法律、法规的规定，按照法定程序依法进 行城市房屋拆迁是当事人合法权益能够得到有效保障的唯一途径。在我国城市房屋 拆迁过程中，由于存在公共利益的不确定，以及公益拆迁与商业拆迁适用同一程序 等问题，行政机关凭借所拥有的行政自由裁量权，极易从本部门利益出发，滥用行 政权力，损害他人的和社会的利益。特别是在政府通过旧城改造等规划行为和卖地 ( 收回国有土地使用权高价转让给开发商) 行为的施行实现其自身利益，与开发商 进行城市房屋拆迁实现其商业利益出现共同利益追求的今天，更应该严格规范行政 机关的行为。科学合理的程序设置可以通过预先设定行政机关的权限来规范行政机 关的行为，以保证城市房屋拆迁的公开性和透明度，使行政权力公正合理地行使。 目前我国城市房屋拆迁程序尚存在不少缺陷，迫切需要进行完善，因此制定更加细 致、合理且具有可操作性的城市房屋拆迁程序颇为重要。目前我国法学界多从民商 法、经济法视角研究城市房屋拆迁问题，从行政法视角进行的研究则较少。已有一 部分学者开始重视从行政法视角研究城市房屋拆迁问题，但这些研究重实体、轻程 序，大多只把城市房屋公益性拆迁程序的分析研究作为解决城市房屋拆迁问题的一 个工具或途径，并未完全从程序的视角思考分析城市房屋公益性拆迁问题。本文正 是专门从程序视角出发来研究城市房屋公益性拆迁问题。 。2 0 0 0 年9 月1 2 日，安徽省池州市青阳县下岗工人朱正亮不满政府的旧城改造拆迁安置，在天安门金水桥自 焚；2 0 0 3 年8 月2 2 日，南京市邓府巷3 9 岁的翁彪国因为不满当地拆迁办强行拆迁，在南京市玄武区邓府巷 拆迁指挥部点燃汽油自焚身亡等等令人惊魂的暴力抗迁、自杀抗迁的事例，还有惊动国务院的湖南省嘉禾县 委、县政府滥用行政权力强制推行房屋拆迁事件等等 1 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s 一、城市房屋公益性拆迁程序的理论基础与原则 ( 一) 城市房屋公益性拆迁程序特征与前提条件 程序的价值不仅仅在于反映事物发展过程，而且是在于能有效地规制事物发展 过程中的各种行为。从较早产生民主程序制度的英、美法系国家来看，英国最早出 现了自然公正原则；受英国传统法的影响，美国也产生并发展了正当法律程序原则： 随后，其他各国纷纷开始重视程序的价值，通过制定有关行政程序方面的法典，来 规范行政行为，为保护公民权利提供保障。城市房屋公益性拆迁的实质是基于公共 利益需要的财产征收行为，必然要遵守一定程序规则。 1 城市房屋公益性拆迁特征及前提条件 城市房屋拆迁是指拆迁人依法对城市规划区内国有土地上的房屋予以拆除， 对被拆除房屋的所有人或者使用人予以迁移安置，并对被拆房屋的所有人予以经济 补偿的活动。国内学者虽然还有其他不同的理解，但一般都认为城市房屋拆迁应 包括含义有：其一，城市房屋拆迁有公益性拆迁与商业性拆迁之分；其二，以公共 利益的需要为目的的房屋拆迁具有国家强制性；其三，城市房屋拆迁必须给予合理 补偿。所以，笔者认为，城市房屋公益性拆迁是指国家为了公共利益的需要，运用 国家强制力，按照法定程序对城市规划区内国有土地上的房屋予以拆除，依法对被 拆除房屋的所有人或使用人给予合理补偿的活动。 从城市房屋公益性拆迁的概念中可以看到城市房屋公益性拆迁的特征有：( 1 ) 目的具有公共利益性，即国家必须以公共利益为其行使提前收回国有土地使用权和 征收地上房屋所有权的唯一目的。商业性房屋拆迁只有通过市场交易取得拆迁权， 而不能运用国家公权力来帮助行使房屋拆迁的目的，而被拆迁人有权决定是否接受 房屋拆迁的权利。( 2 ) 行为具有强制性。在城市房屋公益性拆迁过程中既存在政府 的管理活动，又有拆迁人与被拆迁人之间的民事行为，而在此过程中产生的行政法 律关系与民事法律关系总是交织在一起。但是拆迁人与被拆迁人之间民事法律关系 是以行政机关的行政决定为基础 。不经听证由政府自行裁量而作出的房屋拆迁许 可决定，其实给拆迁人与被拆迁人之间构成一种在政府强制压力下的不平等关系。 o 王才亮：房屋拆迁务实，法律出版社2 0 0 2 年版，第l 页 口石佑启：论城市房屋拆迁与私有财产权保护，载中南财经政法大学研究生学报 2 0 0 6 年第6 期，第7 页。第8 页 2 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s 政府一旦作出房屋拆迁许可决定，被拆迁人必须服从，且只能在补偿方案有异议时 才能提出申诉。政府有权依法强制拆迁，以满足公共利益的需要。( 3 ) 城市房屋公 益性拆迁立足点在于给予房屋权利人合理补偿。这里的房屋权利人包括房屋所有人 和房屋使用权人，其中使用权人又分为无偿使用人和房屋承租人两部分。即使基于 公共利益的需要而拆除房屋，也必须依法给予房屋权利人牺牲个人利益的合理补 偿，不得损害房屋权利人的合法权益，以体现公平正义原则。 城市房屋公益性拆迁的前提条件即是公共利益的正当性。城市房屋公益性拆迁 的财产征收行为与财产权受法律保护的规则存在着矛盾和冲突，而公共利益的正当 性以及房屋拆迁权行使的公共目的性不仅成功地消弥了这种矛盾和冲突，还成为衡 量城市房屋公益性拆迁行为是否合法的根本标准和防止征收权滥用的重要措施。 公共利益是一个及其古老的词汇，最早可以追溯到公元前5 6 世纪的古希腊。 古希腊特殊的城邦制度造就了一种“整体国家观 ，与“整体国家观 相联系的具 有整体性和一致性的公共利益，被视为一个社会存在所必需的一元的、抽象的价值， 是全体社会成员的共同目标。亚里士多德把国家看作是最高的社团，其目的是实现 “最高的善”，这种最高的善在现实社会中的物化形式就是公共利益。如同正义有着 一张普洛透斯似的脸一样 。公共利益也具有一张普洛透斯似的脸，因而对公共利 益的解释一直是各国在征收问题上的焦点和难题。从世界范围来看，随着社会经济 的发展，政府对社会经济生活干预的增强，一个总的趋势是，各国关于公共利益外 延的解释正逐步扩大。在法国，公共目的的需要最初主要是指公共工程建设的需要。 到了2 0 世纪，公共目的的需要已扩大至i j 社会经济生活的各个领域，不仅指公共的、 大众的直接需要，而且包括间接的能够满足公共利益需要的需要，以及行政主体执 行公务和政府进行宏观调控的需要 。在德国，传统的征收目的只能出于特定的、 具体的事业，后来德国对不同性质和种类的财产权的限制，采取了不同的条件和态 度，基本上是坚持了一般公共利益的需要，也可以成为征收的适法性目的 。在美 国，凡公共建设需要，都可以实行土地征收，如果一些私有企业能给它所在地城市， 乃至国家经济发展、安置就业、政治稳定都带来益处，支持这样的企业也具有公益 性 。而在如何界定公共利益问题上，美国形成一系列相对稳定的标准，归纳起来 为以下四点：( 1 ) 受益对象标准，即公共利益的排他性，决定了必须禁止土地征收 。易继明：私法精神与制度选择，中国政洼大学出版社，2 0 0 3 年第l 版。 o ( 美) 博登海默： 法理学、法律哲学与法律方法，中国政法大学出版社，1 9 9 9 年版，第2 5 2 页 o 王太高：土地征收制度比较研究，载比较法研究2 0 0 4 年第6 期，第1 6 页。 o 高家伟：行政法学总论。法律出版社2 0 0 0 年版，第6 6 7 页 邹北平：外国与港台土地管理制度，中国国际广播出版社1 9 9 0 年版，第1 4 7 页第1 4 8 页 3 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s 乃是为“可以辨识的特定人 牟取私利，与此同时，该标准也否定了某一特定方因 征收行为而得益，是以另一特定方的受损作为代价的情形。( 2 ) 私益程度标准，即 当征收是由私人来推动或私人将会从中获益时，如果公共利益仅仅是附带的或者仅 仅是一种借口，那么就应当予以禁止。( 3 ) 公益效果标准，即如果征收直接服务于 公共目的，或直接满足了公共利益的要求，财产是否转移给私人就不那么重要了。 ( 4 ) 情景必要性标准和利润分配准则，即为公共目的而进行私人财产的征收时， 有意获得他人财产的人必须由于外部的原因而不得不利用他人财产，其利润的分配 必须与严