人大社会保障学讲义(郑功成).doc

社会保障学中国人民大学劳动人事学院郑功成一、 什么是社会保障“社会保障”概念最早在1986年“七五”计划中出现（一） 理解一1 具有经济福利性质：所费小于所得2 是社会化的3 为解决国民福利（二） 理解二1 作经济手段2 解决社会问题：是第一位的3 达到政治目标：和谐社会、人人享有社会福利（三） 理解三不是利益集团相互较量并不断达成利益共享的妥协的结果。二、 为什么要社会保障1 风险决定制度选择：个人风险转变为社会风险就影响社会保障制度，如果不用社会机制，就无法化解风险，人越来越依赖社会，需要社会保障化解风险。2 经济发展的目标是为了人的发展，提高国民的生活水平和质量。3 共享与和谐：通过社会保障制度促进和谐，国民共享社会发展成果。4 国家认同：社会保障是消除革命的手段，可以增进对国家的认同感，增强民族凝聚力。5 现代社会政府合法性的来源：民主、福利。6 公共政府公共性的体现：公共资源、公共福利。三、 社会保障的几个概念（一） 社会救助助其发展有如下特征：1 面向贫困者、不幸者面向低收入阶层（实物保障为主）（综合性、保基本生活）2 怜悯、恩赐维护社会公平正义（家天下的封建思想）（天赋人权、人生而有生存发展权）3 非正式制度制度化（统治者的好恶）（约束政府，给国民更大的自由）4 内容较稳定：赈物、赈款、以工代赈三种方式（二） 社会保险1 是工业化产物，与工业化程度正相关。2 面向劳动者，强调权利义务相结合，建立在劳动者缴费的基础上。同时，不影响劳动者的家属同时享受权益：惠及家属。核心的核心是受雇佣的劳动者。包括三个层面：受雇佣的劳动者所有劳动者（含自雇佣者）劳动者的家属从而使社会保险走向社会福利，如：生育保险生育津贴进一步扩展至儿童福利（面向劳动雇佣女性）（面向普遍性国民福利）3 与收入关联：与劳动者在岗时的收入紧密相连。4 基本保障：解决后顾之忧：保障包括其抚养、赡养的人员的基本生活。社会救助：解决国民起码的生活保障（民政部：最低生活保障）。社会保险：保障劳动者基本生活，维护人格尊严和脸面高于最低生活保障，替代率一般在50%60%应在保障最基本生活的基础上有所余目标是缓和劳资矛盾，劳资对立劳资合作5 内容十分丰富，并在不断发展。（三） 社会福利就一般讨论而言，社会福利无边界，社会保障有边界，社会福利概念较大就制度安排而言，社会福利是社会保障的一部分，社会保障概念较大1 我国的社会保障概念社会福利（民政的官办福利企业福利）2 是全民共享的，是不同社会阶层、群体共享、分享社会发展成果。3 改善和提高国民生活质量。4 需求会直线增长，不断膨胀。5 福利社会与福利国家：福利国家是一种制度模式，所有国家都会改善福利，向福利社会发展，但不一定会选择福利国家模式。（四） 职业福利1 单位内封闭运行的，是机构福利，只针对机构内成员。社会福利：开放性的，对社会全体成员有效。2 服务于机构和机构的发展战略，而不是社会发展的目标。3 职业福利与其说是社会保障的一部分，不如说是人力资源管理的一部分，是让劳动者合理分享机构发展成果的制度安排。4 职业福利在不同机构是有差异的（均消耗了机构资源，构成机构成本）。同类型的机构的职业福利具有趋同性。法定职业福利：社会保险非法定职业福利：企业年金、带薪假期即期职业福利：有较大的流动性、活力延期职业福利：产生较大的归属感、稳定性5 长期以来，我国国有企业的职业福利是社会福利的代名词，两者是等同的。而外企的职业福利则较为无序。国外职业福利的发展趋势：已超越机构界限，开始具有社会化性质。如：由专业公司为许多企业设计职业福利方案，政府给予适当的支持。在我国，职业福利是社会福利的一部分。（五） 慈善事业是建立在社会捐献之上的社会化民间社会保障。1 是民间事业。过去的官办慈善事业：家天下、普天之下莫非王土，是统治者的恩赐，因而可以是官办的。现代政府是民选、民主政府，救助国民是应尽义务，不是政府的恩赐，因而不存在官办一说。2 是建立在社会自愿捐献的基础上。同时，也不排斥财政投入和一次分配投入。3 是物质和精神的结合品。包含了博爱、道德等精神层面的东西。制度安排则不然：不包含道德层面的东西，制度规定该怎样做就怎样做。4 是富裕人员和贫困人员共同需要的东西。穷人：需要慈善事业解决困难，提高生活质量。富人：需要慈善事业确立自身对社会责任的付出，衡量其道德水准，反馈社会，树立社会形象。5 慈善事业发展历程：恩赐、怜悯创造平等社会，维护受助者的尊严。现代慈善事业多数成立一个专门机构开展活动，淡化捐献者与受助者之间一对一的关系，机构代表社会对受助者提供帮助，受助者只需感谢、机构感谢社会。现在，慈善事业进一步发展，募捐机构与救助机构分离，进一步淡化了这一关系。6 慈善事业的发展离不开税收制度的约束。前有捐献免税制度牵引，后有高额遗产税制度推动。四、 社会保障的发展（一） 世界社会保障发展历程中的主要事件宗教是慈善之母1 1601年，英国颁布济贫法，政府首次以法律的形式规范政府职责。2 18831889年，德国颁布几部社会保险法，标志着现代社会保障制度的诞生、资本主义进入文明公正时代。成效：增加国家认同感。增加劳动者福利。缓和劳资矛盾。将所有人结成利益共同体。3 1935年，美国颁布社会保障法。主要内容：全面注重保护弱者。充分利用市场作用。商业保险具有了福利色彩：赔付率超过120%，亏损的部分通过资本市场营运弥补。4 二战后，英国创建福利国家。“从摇篮到坟墓”的社会福利是主动的，创立了均等的社会。5 其他国家日本：国家高额保障、企业丰厚年金、终身雇员制度。新加坡：创立公积金制度。智利：公共养老私有化：强制储蓄投资：老人老办法、新人新办法转制时没有损害任何人的既得利益，但无法保障老年人退休后的基本生活。（二） 中国社会保障发展历史1 封建国家时期：是被动的、应对式的措施，是残补型的社会保障。与国家的经济状况有一定的关联，但并不一一对应：有时经济状况良好时，由于统治者的原因，社会救济水平也不高。2 影响社会保障的因素：社会、经济、政治、历史文化、国际（1） 社会因素：是社会保障制度建立和发展的最基础性因素，它决定要不要社会保障，是决定性因素。（2） 经济因素：影响社会保障制度模式、结构、水平的选择。（3） 政治因素：包括统治集团、政治家、执政党，影响社会保障制度模式选择的时机。个人的魄力、政党的宗旨等因素可提前、延后社会保障制度的执行时间，但国会预算控制严格的国家，政治家、政党选择的余地较少。在某一短暂时点上，政治家会起到决定性作用：如俾斯麦的个人作用加上当时整体环境的影响，德国率先建立现代社会保险制度。（4） 历史文化传统因素：影响深远，隐藏于人的意识中，支配人的行动。如：日本、印度等国的部分特殊制度安排。（5） 国际因素：如殖民地国家借鉴、接受示范、移值宗主国的社会保障制度，国际组织主动施加的影响。3 改革开放以来中国社会保障的发展。（1） 19861993年，处于被动的状况，是被动的制度安排，是国企改革的配套措施。1986年，在“七五”计划中正式提出“社会保障”的概念。国务院颁布劳动合同法，建立待业保险制度。劳动部制定规章，外资企业的中方雇员要参加我国的社会保险。（2） 19931998年，是社会主义市场经济的五大支柱之一，是市场经济的组成部分。强调效率优先，打上了经济的深刻烙印（“差额缴拔”、“谁家的孩子谁抱走”），并影响至今。（3） 1998年以后，是独立的社会制度，是基于公平的基本制度。1999年，在全国全面建立最低生活保障制度。逐步建立覆盖全民的医疗保障体系（城镇职工、新农合、城镇居民）。（4） 未来几年，定型、稳定、可持续发展的阶段，以法的形式建立、健全社会保障制度。4 二十年改革发展的成果（1） 改变了社会保障观念，建立了责任分担的意识和机制。（2） 由国家负责、单位包办、板块分割的旧制度转向建立政府主导、责任分担、社会化、多层次的制度框架。（3） 创造性地建立统账结合的制度模式（虽然此模式的成效有待评估，但至少是提供了一种新的选择）。5 经验（1） 当整体收益上升时，虽然福利性收益下降，但由于工资性收益增幅大于下降的幅度，国民的反弹较小。（2） 属于摸着石头过河，在转制过程中，各方面对政策体系、理念理解不清，糊里糊涂就过了河。（3） 政府对社会的控制力强，政治动员力强，政策可以得到很好地、坚决地贯彻执行。6 问题：社会保障滞后于经济发展，不能满足城乡需要（1） 价值取向：长期以来以效率优先为取向，以公平为制度建立的理念正在恢复，但尚未到位。（2） 投入不足：公共财政投入不足，保障不足。（3） 责任不清：历史责任不与现实责任不清，政府责任与社会、企业、个人、家庭的责任的边界不清，中央政府与地方政府的责任不清。（4） 立法滞后：制度定型要靠立法支持，尽管进入了立法快速期，但尚未完成。（5） 新制度的有效性、普遍性不高。7 前景乐观（1） 政治背景良好。（2） 经济基础雄厚。（3） 近几年制度本身快速发展。五、 社会保障立法和管理问题（一） 社会保障为什么要立法，世界各国为何确立立法先行的原则立法制定制度具体实施（此过程在有些国家长达若干年）1 社会保障制度是为了化解风险，其本身必须首先是安全的、可靠的，因此必须以法律的形式加以规范。法律比政策稳定、可靠，社会保障制度需要借助法律保障其稳定性。2 社会保障制度是利益调整机制。社会保障涉及各方切身利益，既是权力的体现，也是义务的体现，这些权力和义务必须上升到法律层面，借助国家机器，才能借助司法体系和国家法律、国家权力的刚性得以保障。3 社会保障在世界各国均是责任分担的，由国家、企业、个人、社会等各方共同分担。各方利益、诉求、需求、义务均无法单独确定规则，只有通过法律加以规范。世界各国立法大致有以下几种情况：（1） 政府提出，议会否决：不多（2） 政府、社会各界高度一致，一致通过：很少（3） 政府主导提出草案，议会修正后通过：常见立法机关由广大选民选出，是一个利益责任主体各方博弈的平台，能充分反映各方的声音，有效地避免政府在制定规则时有意无意的利己行为，其决定比任何一方独自制定的政策、规则更公平、更完善。政府能够主导、推动、控制法律制定的进程，但不能决定法律的最终条文。（二） 世界各国社会保障制度的立法1883年，德国制定医疗保险法为标志各国均是：立法制定制度实施的程序，即立法先行，但具体模式各异主要的模式有（各模式无优劣之分，有各自的历史成因，与各国的传统文化相关）：1 集约立法：社会保障形成一部法律，如：社会保险法2 分散立法：各险种一部法律，如：养老保险法、医疗保险法、工伤保险法3 交叉立法：社会保障内容在其他相关法律中出现，如：公务员法、海商法各国立法模式的发展趋势是：分散立法（一开始不可能有一部完善的、完整的法律，只能成熟一个项目立一个法）集约立法（整合各类法律，形成综合法典）由于社会保障经过50年代以来的实践，我国目前宜建立集约型社会保障法。（三） 世界各国社会保障法立法核心必需要明确：、1 目的、制度定性：宪法依据、预期目标、国家政府的责任（财政担保、制度实施运行保障）。2 保障对象的权力、义务：不是恩赐、施舍，而是法律规定的公民权力。3 责任分担机制。4 社会保障法是实体法、程序法合二为一。5 监督和法律责任：保障社会保障制度得以实施。（四） 社会保障管理社会保障体系分为：1 法律系统：依据2 监督系统3 管理系统：承担责任，直接对制度负责4 实施系统：受管理系统委托