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论我国农民平等权保障 专业：宪法学与行政法学 研究生：罗绍林指导教师：杨泉明 摘要：我国是一个传统的农业大国，农民为历史的发展做出了卓越的贡 献。但长期以来农民权利没有得到足够的重视，农民成为最大的弱势群体。在 当今，无论是构建和谐社会，还是建设社会主义新农村，都迫切需要解决“三农” ( 农业、农村、农民) 问题，而其中一个十分要紧的问题就是维护农民的平等 权问题。 本文从城市化进程对农民平等权影响的角度出发，分三个部分对农民平等 权加以论述：第一部分论述城市化进程中的农民平等权，包括平等的思想基础、 平等权的概念及农民平等权的的理论基础和具体内容；第二部分分析我国农民 平等权的现状，阐明我国在农民平等权方面存在的问题以及平等权缺失的原因， 并指出近年来在保障农民平等权方面做出的努力和取得的成就；第三部分谈如 何进一步加强农民平等权的保障，要在借鉴其他国家经验的基础上，切实采取 我国农民平等权保障的具体措施。 关键字：农民户籍平等权 a s t u d yo n t h ep r e c t i o no f p e a s a n t s e q u a lr i g h t s m a j o r ：t h es c i e n c eo f c o n t i t u t i a o n a la n d a d m i n i s t r a t i v el a w p o s t g r a d u a t e ：l u os h a o - l i n ，t u t o r ：y a n gq u a n - m i n g a b s t r a c t ：c h i n e s ei sag r e a tt r a d i t i o n a lc o u n t r yb a s e do i la g r i c u l t u r e c h i n e s e p e a s a n t sm a d eg r e a tc o n t r i b u t i o nt ot h ed e v e l o p m e n to f c h i n e s eh i s t o r y b u tf o ra l o n gt i m ep e a s a n t s c i v i lt i g h t sw e r en o ta t t a c h e dt oe n o u g hi m p o r t a n c e a sar e s u l t t h e ya r er e d u c e dt ot h eg r e a t e s ts o c i a lw e a kg r o u p a tp r e s e n t 1 1 0m a t t e rw ec o n s t r u c t t h eh a r m o n i o u ss o c i e t yo rm a k en e ws o c i a lv i l l a g ew en e e dt os o l v et h ep r o b l e mo f a g r i c u l t u r e ，- m r a la r e aa n dp e a s a n t sb a d l y a m o n gt h e mt h em o s ti m p o r t a n tt l l i n gi s p e a s a n t s e q u a lr i g h t s s t a r t i n gw i t ht h ei n f l u e n c ew h i c ht h eu r b a n i z a t i o nb r i n g st ot h ep e a s a n t s e q u a l r i g h t st h et h e w si sd i v i d e di n t ot h r e ep a r t st oe x p o u n dt h ep e a s a n t s e q u a lt i g h t s t h e f i r s tp a r td i s c u s s e st h ep e a s a n t s e q u a lr i g h t si nt h eu r b a n i z a t i o ni n c l u d i n gt h e i d e o l o g i c a lf o u n d a t i o no ft h er i g h to fe q u a l i t y , c o n c e p ta n dc o n c r e t ec o n t e n t so f p e a s a n t s e q u a lr i g h t s i nt h es e c o n dp a r tia n a l y s et h ep r e s e n ts i t u a t i o no fp e a s a n t s e q u a lr i g h t si n c l u d i n gt h ee x i s t i n gp r o b l e ma n d t h er e a s o n sw h yt h e ys u f f e rs u c h u n e q u a lt r e a t m e n t a tt h es a m et i m eip o i l l to u tt h em e a s u r e sa n dm a r k a b l ep r o g r e s s w h i c h0 1 1 1 c o u n t r yh a v em a d et oc h a n g et h ep e a s a n t s s t a t u sq u o i nt h el a s tp a r ti e x p l a i nm yp o s i t i o no f h o wt os t r e n g t h e nt h ep r o t e c t i o no f p e a s a n t s e q u a lr i g h t s o n o n eh a n dw em u s tu s et h ee x p e r i e n c eo fo t h e rc o u n t r i e sf o rr e f e r e n c e o nt h eo t h e r h a n dw es h o u ds e e kt h ec o n c r e t em e a s u r e st oe n h a n c et h ep r e c t i o n so f p e a s a n t s e q u a lr i g h t s k e yw o r d s ：p e a s a n t sc a l l s u sr e g i s t e r e q u a lr i g h t s 2 四川师范大学学位论文独创性及 使用授权声明 其他个人或集体已经发表或撰写过的作品或成果。对本文的研究做出重要贡献 的个人和集体，均已在文中以明确方式标明。 本人承诺：已提交的学位论文电子版与论文纸本的内容一致。如因不符而 引起的学术声誉上的损失由本人自负。 本人同意所撰写学位论文的使用授权遵照学校的管理规定： 学校作为申请学位的条件之一，学位论文著作权拥有者须授权所在大学拥 有学位论文的部分使用权，即：1 ) 已获学位的研究生必须按学校规定提交印 刷版和电子版学位论文，可以将学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进 行检索：2 ) 为教学和科研目的，学校可以将公开的学位论文或解密后的学位 论文作为资料在图书馆、资料室等场所或在校园网上供校内师生阅读、浏览。 引言 2 0 0 1 年，悬了两年多的重庆綦江彩虹桥坍塌死难者的赔偿有了结果，当地 政府规定：除每位死难者的家属获得相同的2 2 万精神慰藉费外，有城镇户口 的死难者每人发给死亡补偿费4 8 4 5 6 万元，而农村户口者，只发给2 2 万元。 o 另一件事情发生在重庆。2 0 0 5 年底，搭乘同一辆三轮车的3 名花季少女同遭 车祸丧生，3 个家庭体味着同样的悲痛，但不同的是，遭遇同一车祸的两个城 市女孩都得到2 0 多万元赔偿，但死者何源因为是农村户口，肇事方只给何源父 母赔偿5 0 7 万元，再加上丧葬费等费用，赔偿5 8 万余元。口 类似这样的“同命不同价”的赔偿案件时有发生，发人深思：生命权是一 个人所有其他基本权利的前提和基础，人的生命在宪法秩序中代表着最高的价 值。农民的生命权受到如此的歧视，农民其他方面的权利可想而知! 作为一个 国家的公民却享受不到应有的国民待遇，而这只是因为他们所具有的农村户口， 这难道不值得人们的深思吗? 俄国作家屠格涅夫说过：“没有完全的平等，就 没有爱。”如果不赋予农民应有的平等权，在“三农”问题备受重视的今天， 对农民的更深层次的关爱又如何来谈起呢? 平等是每一个人都应该拥有的权利。马克思曾说过：“从人的这种共同特 性中，从人就是他们是人而言的这种平等中延伸出这样的要求：一切人或至少 是一个国家的公民，或一个社会的一切成员，都应当有平等的政治地位和社会 地位。”。而且“平等应当不仅仅是表面的，不仅在国家的领域中实现，它还应 当是实际的，还应当在社会的、经济的领域中实行。”回可见，农民作为人类的 一员，应当与其他人一样受到公平的待遇，而不论他到底是否具有什么样性质 的户口。国家要尊重和保障人权，就必须重视农民的人权。平等权是人权的核 心，农民平等权是改善农民权利的关键点。当然“社会主义所允诺的不是绝对 的平等，而是一种更加公平、更加平等的分配。人们认真想要得到的唯一目标， 并不是绝对意义的平等，而只是较大的平等而已。”。如今，为了构建和谐 。王剑农民的平等权南方周末，2 0 0 1 年8 月2 7 日 。唐中明田文生农村少女遭车祸身亡赔偿不及城市户口同学一半中国青年报，2 0 0 6 年1 月2 4 日 。马克思恩格斯选集第三卷北京：人民出版社，1 9 9 5 4 4 4 页 9 马克思恩格斯选集第三卷北京：人民出版社，1 9 9 5 4 4 8 页 。 英 弗里德里希奥古斯特哈耶克通往奴役之路王明毅等译北京中国社会科学出版杜，1 9 9 7 7 4 ， 7 5 页 l 社会，党和政府正在着手解决“三农”问题胡锦涛总书记提出“关心农民疾 苦、尊重农民意愿、维护农民利益、增进农民福祉”。建设社会主义新农村。 三农问题的核心是农民问题。要解决农民问题必须解决农民的平等权问题。只 有这样才能实现农村的和谐发展，从而奠定构建和谐社会的基础。农民平等权 的实现有利于我国人权面貌的整体改变，是农民自我解放的重要途径；而且在 我国城市化进程加快的今天，农民作为城市化的主体，对农民权益的保障直接 影响到我国的社会主义现代化建设进程。研究农民平等权有深刻的理论与现实 意义。 2 第一部分我国城市化进程中的农民平等权 一平等的思想基础和平等权概念 ( 一) 平等的思想基础 平等，自古以来是人类的永恒追求，平等思想在人类历史长河中熠熠生辉， 引导着人们不懈地斗争与努力，从而推动着人类社会向前发展。纵观平等思想 的发展历程，我们可以看到，作为思想的平等逐渐向作为法律制度规范的平等 演进。西方文化发展的历程反映了平等思想的演进过程。“没有什么价值观比平 等观念更完整地深入地沁润在西方文化中甚至在美国社会承认奴隶制度并允 许妇女没有权利的情况下，也作出明确的声明所有的人生来平等。”国探寻西 方平等思想的起源和发展有助于我们了解平等的理论基础。 古希腊是平等思想的发源地。无论是哲学家还是文学家的作品都闪现着平 等。剧作家尤里波兹在腓尼基少女中有这样的描写：“平等，使朋友和朋友， 城市和城市，联邦和联邦互相亲密。平等，它是人类的自然法则。上天注定平 等是人的本分。权力和命运由她分配。”o 驱里士多德在自然法意义上讨论平等， 他从正义出发，将平等看作正义的尺度，认为“正义是某些事物的平等( 均 等) 观念”。 即正义寓于某种平等之中。他把正义分为两种：分配的正义和平 等的正义。平等由此也分为两类：一类是数量平等，即在平等人之间个人所得 在数目和数量上都相等；一类是比值平等，即在不平等人之间，根据个人价值 的不同，按比例分配与之相称的事物。之后的斯多葛学派将平等思想加以发展， 把自然法看作是正义与法的结合，认为任何人，包括希腊人和野蛮人、上等人 与下等人、城邦人和外来人，奴隶和自由人、穷人和富人，都是平等的，由此 扩大了平等的范围。 在中世纪，欧洲文化被基督教神学所垄断。等级观念和特权制度占统治地 位，平等思想失去其原有的意义，变成“上帝面前人人平等”，因为“基督教只 承认一切人的一种平等，即原罪的平等，这同它曾经作为奴隶和被压迫者的宗 教的性质是完全适合的”回 。c h r i s t o p h e r g r a y ( e d i t o r ) ，t h e p h i l o s o p h y o f l a w - - a n e n c y c l o p e d i a , g a r l a n p u b l i s h i n g , l n c 1 9 9 9 , p p 2 6 2 - 2 6 3 。欧巴斯特巴克希腊政治理论转引自夏勇人权概念起源) 北京：中国政法大学出版社，2 0 0 1 1 0 3 页 。【古希腊】亚里士多德政治学吴寿彭译北京：商务印书馆，1 9 9 7 1 4 8 页 。马克思恩格斯选集第三卷北京t 人民出版社，1 9 9 5 1 4 3 页 3 到了近代，新生的资产阶级为了反封建特权，提出“法律面前人人平等”， 自然法意义的平等从“形而上”的思想层面转向“形而下”的法律制度层面。 其中最具有代表性的人物是资产阶级启蒙思想家洛克和卢梭。 洛克认为，人类原来处在“一种完备无缺的自由状态”函，而且“这也是 一种平等的状态，在这种状态中，一切权力和管辖权都是相互的，没有一个人 享有多余别人的权力。极为明显，同种和同等的人们既然毫无差别地生来就享 有自然的一切同样的有利条件，能够动用相同的身心能力，就应该人人平等， 不存在从属或受制关系。”。卢梭认为：“至于平等，这个名词决不是指权力与 财富的程度应绝对相等：而是说，就权力而言，则他应该不能成为任何暴力并 且只有凭职位与法律才能加以行使；就财富而言，则没有一个公民可以富的足 以购买另一个人，也没有一个公民穷的不得不出卖自身。”o 在他看来，平等包 括四种，即缔约平等、主权平等、法律平等和财产占有上的尽可能平等。为了 更充分阐述平等。卢梭还对不平等做了区分，并阐述了人类不平等的起源。他 说：“在人类中有两种不平等：一种，我把它叫着自然的或生理上的不平等，因为 它是基于自然，由年龄、健康、体力以及智慧或心灵的性质的不同而产生的：另 一种可以称为精神上的或政治上的不平等，因为它是起因子一种协议，由于人们 的同意而设定的，或者至少是它的存在为大家所认可的。第二种不平等包括某一 虚无缥缈的由于损害别人而得以享受的各种特权，譬如：比别人更富足、更光荣、 更有权势，或者甚至叫别人服从他们。“这种自然的不平等和社会的不平等从另 一个角度反映了平等的要求。 在“自由、平等、博爱”的人权思想号召下，资产阶级向封建特权展开了 斗争。“法律面前人人平等”将平等推向极致，成为资产阶级发动民众投入战斗 的锐利武器。“西方法治和宪政史也是平等权展开的历史，也是追求和实现平等 权的历史。”。平等观念深入人心，成为近现代宪法的基本价值之一 在中国，封建统治长达2 0 0 0 多年，特权与等级是其基本特征，平等思想有 所萌芽，比如“等贵贱，均贫富”，但受到统治阶级的压制，没有成为人们思想 。【荚 洛克政府论下篇北京：商务印书馆，1 9 9 7 5 页 。 英 洛克政府论下篇北京：商务印书馆，1 9 9 7 5 页 。 法 卢梭社会契约论北京：商务印书馆。2 0 0 3 6 6 页 。慵虬卢梭论人类不平等的起源和基础北京：商务鹰i 书馆，1 9 8 2 7 0 页 朱应1 t 论平等权的宪法保护北京：嚣京大学出版社，2 0 0 4 1 8 页 4 的主流。到了近代，西方文化传入中国，中国资产阶级学习西方宪政，平等思 想得到传播，但随着资产阶级尝试宪政的失败，平等也没有能在中国大地上开 花结果。 ( 二) 平等权的概念与内容 平等思想源远流长，由观念衍生出的平等权利才是人们追求的目标。各国 宪法、宪法性文件和国际公约都对此加以规定。美国的独立宣言和法国的 人权宣言在历史上率先从法律上确认了平等权。1 7 7 6 年美国独立宣言 第一次以法的形式宣告和规定“人人生而平等”是不言而喻的“真理”。1 7 8 9 年法国大革命的著名口号就是“自由，平等、博爱”。法国人权宣言第1 条规定“在权利方面，人们生来是而且始终是自由平等的。”此后，“在法律面前 人人平等”就成为世界各国无论是资本主义国家还是社会主义国家都共 同遵守的一条最基本的宪法原则。1 8 6 8 年7 月2 8 日批准生效的美国宪法第十 四条修正案规定：“任何州，都不得制定或实施拒绝给予其管辖下的任何人以 平等法律保护的法律。”这推进了平等权的宪法保障历程。1 9 1 8 年俄罗斯社 会主义联邦苏维埃共和国宪法第2 2 条也规定“公民不分种族及民族享有平等 权利”，以后社会主义各国在宪法中都确定人人享有平等权利。1 9 4 8 年1 2 月1 0 日联合国大会通过的世界人权宣言第l 条明确规定：“人人生而自由，在尊 严和权利上一律平等。”第7 条又规定：“法律之前人人平等，并有权享受法律的 平等保护，不受任何歧视。人人有权享受平等保护，以免受违反本宣言的任何歧 视行为以及煽动这种歧视的任何行为之害”1 9 6 6 年1 2 月1 6 日联合国大会通 过的 公民权利和政治权利国际公约第2 条、第3 条都规定了一切个人所享 受的平等权利，不分种族、肤色、性别、语言、宗教、政治或其它见解、国籍或 社会出身、财产、出生或其它身份等任何区别平等成为全球公认的国际准则， 观念的平等成为法律实证层面的平等权利 我国法律也规定了平等权，但由于对平等权性质的不f 司理解，因此对平等 权的概念界定也历来存在争议平等权的性质有原则说、权利说和原则权利双 重属性说。由此，具有代表性的平等权的概念界定主要有以下三种：第一种认 为“公民的平等权是指公民根据法律规定，享有同等的权利和承担同等的义务” 5 。第二种认为“平等权是指公民在政治、经济和社会一切领域内依法享有同其他 公民同等的权利，不因任何外在差别而予以区别对待。”。最后一种指出“平等 权是指公民平等地享有权利，不受任何差别对待，要求国家同等保护的权利与 原则。” 这三种观点各有侧重，其共同点在于都认为公民是权利的享有者，公 民地位平等。平等地行使权利和履行义务，平等地受到国家保护。为了更全面 准确地理解平等权的内涵，笔者认为平等权是由宪法或宪法性法律规定或确认 的公民享有的同样情况相同对待、不同情况不同对待的一项原则与权利 平等权的内容包括立法平等，适法平等。 立法平等是指法律内容上的平等对平等权是否包含立法平等学者们历来 都有争议。早期理论认为平等只是法律适用的平等，不包括立法平等。新理论 认为：宪法平等权，不仅是法律适用平等，同时也是法律制定平等。o 早在1 9 2 5 年，两位德国学者莱布厚兹和阿达，就分别出版了同名论著法律前的平等， 提出平等权也应拘束立法者的理论，立法平等是指禁止立法者在立法思路的原 则中进行不公平的分类，并依据这种分类从法律条款的内容含义上对应当给与 平等的人不合理的区别对待。立法平等包括立法参与权平等与立法内容的平等 立法参与权平等是指公民都有权平等地参与法律的创制立法平等参与的目的 是为了保证法律内容的公正、平等。立法内容的平等就是每个公民在法律上的 地位的平等，包括平等的权利义务、平等的保护和救济，也即法律本身的平等。 立法内容的平等是民主立法、进步立法的必然要求，反对将人的出生、性别、 财产、职业等差异作为立法不平等的理由，这是现代立法的特征。 适法平等是指法律实旌上的平等，包括司法、执法、守法、护法方面的平 等，也就是“要求执法机关在法律执行的过程中，不以对象或相关人的民族、 种族、性别、职业、社会出生、宗教信仰、政治思想、教育程度、财产状况、 文化背景的不同而有所偏袒或歧视。”o 其中最突出的问题是执法阶段的平等 法律是依靠国家强制力实施的规范，只有执法机构真正做到“法律面前人人平 等”，才能实现法治。如果执法不平等，法律势必就会落空，法律的平等就无从 。徐显明公民权利义务通论_ e 京：群众出版社。1 9 9 1 1 4 0 页， o 肖秀梧中国宪法新论- | b 京：中国政法大学出版牡1 9 9 3 2 5 3 页 。董和平、韩大元、李树忠宪法学北京；法律出版社2 0 0 0 3 4 1 页 。陈新民德国公法学基础理论( 下册) 济南：山东人民出版社，2 0 0 1 6 7 i 6 7 4 页 。李步云宪法比较研究北京t 法律出版社1 9 9 8 5 2 6 页 6 实现。 立法内容的平等和法律适用上的平等是统一和不可分割的。立法内容的平 等是法律平等适用存在的前提；法律适用的平等是立法平等实现的保障。因此。 当我们谈法律平等的时候，理应包含这两方面的内容。 = 农民平等权的理论基础 ( 一) 农民平等权是平等权的内在要求 如前所述，作为宪法层面的平等权，其权利享有者是该国公民，在我国是 指具有中华人民共和国国籍的公民，其中当然包括农民。农民理应成为平等权 的享有主体，这是平等权的内在要求。下面从四个方面对此加以论述。 第一，从宪法规范看我国农民的平等权。 各国立宪的前提和核心问题是宪法要保护“所有人平等”，宪法平等包含宪 法享有主体的平等和宪法权利内容平等。首先，在宪法权利的享有主体上，大 多数国家都使用了“人人”，“任何人”、“所有人”，即一切自然人主体都不分性 别、宗教、党派、地域、血统和语言的不同，享有同等的权利。农民属于人类 的一员，理应享有平等权。其次，“宪法保护所有权利平等”。法律保障的权利 平等包括立法平等、司法平等、执法平等；政治平等、经济平等、社会平等， 也包括具体权利的平等，即男女平等、赋税平等、种族平等、宗教平等、劳动 权平等、教育权利平等及其他平等。宪法精神强调平等，禁止歧视和特权，法 律在文字上不能歧视不同类别的公民，也不能在内容上隐含歧视，更不能在执 行中歧视。总之，宪法权利平等是对包括农民在内的所有人平等，不是部分平 等部分不平等。宪法权利受法律保障，任何机构与个人都不得侵犯。 以上是从各国立宪的角度表明农民应该享有平等权。再从我国宪法的规定 看，农民也不应该受到不平等的对待。我国宪法在宪法权利主体上使用了公民 概念，明确规定：“凡具有中华人民共和国国籍的人都是中华人民共和国公民” “中华人民共和国公民在法律面前一律平等。”是否具有某国家的公民资格 就成为其权利是否或者能够受到有效保护的重要前提o 农民是公民。理应与市 民一样平等地享有宪法所规定的各项公民权利。 o 韩大元比较宪法学| e 京t 高等教育出版社，2 0 0 3 4 2 页 7 第二，从平等的实质原理看我国农民的平等权。 平等有形式平等和实质平等之分。近代宪法所保障的法律上的平等是形式 平等，也即“机会平等”，认为只要保障形式的绝对平等，所有人的平等权利就 能获得有效的保障。但随着资本主义自由经济的发展，形式平等无法避免社会 严重的贫富分化，强者侵犯弱者权利的现象日益普遍，弱者与强者事实上不再 平等。由此。平等理念发生转变，从绝对的“机会平等”转变为相对的“合理 差别待遇”的实质平等。“实质的平等原理，主要指的是为了在一定程度上纠正 由于保障形式上的平等所招致的事实上的不平等，依据各个人的不同属性采取 分别不同的形式，对作为各个人的人格发展所必需的前提条件进行实质意义的 平等保障。”。实质平等要求承认合理的差别，反对不合理的差别，也就是“相 同情况，相同对待，不同情况，不同对待”，这才是合乎正义的平等。“对有云 泥之别的人一视同仁是一种微妙的不正义，不顾现实情况而空谈平等对待既不 正义，也是对宪法原则的不忠。”嘴弱势群体区别对待成为平等的应有之意。 其实，“补偿性的差别对待本身不是目的，倘若不平等已获救济，就必须立即停 止。否则歧视，无论是良性还是恶性，都有永久化的严重危险。”o 我国有8 0 的人生活在农村，他们在政治经济社会各方面都处于极弱的地位，与市民相比， 没有得到国家的同等对待，遭受着种种不平等的待遇。要想改变这一现状，必 须在实质平等的基础上区别对待对作为弱势群体的农民特别关注是宪法平等 权的应有之意。 第三，从正义的角度看农民平等权。 正义是宪法的基本价值之一，只有合乎正义的平等才是真正的平等。农民 平等权的保护还可以从罗尔斯的两个正义原则中找到理论根据。第一个是平等 的自由原则，即每个人都应该在社会中享有自由的权利；第二个原则是差别原 则和公平的机会均等原则。差别原则要求在进行社会化财富分配时，如果不得 不产生某种不平等的话，这种不平等应该有利于最少受惠者，也就是说，利益 分配应该向处于不利地位的人们倾斜；公平的机会均等原则，要求在公平的机 。林来梵从宪法规范到规范宪法：规范宪法学的一种前言北京；法律出版社，2 0 0 1 1 0 7 页 。【美】路易斯亨金阿尔伯特，j 罗森塔尔宪法与权利郑戈译北京：生活读书新知三联书店，1 9 9 6 1 1 8 页 。【美】路易斯亨金阿尔伯特j 罗森塔尔宪法与权利郑戈译北京：生活读书新知三联书店，1 9 9 6 1 , 3 4 页 8 会均等条件下，职位和地位向所有人开放。o 罗尔斯的这理论反映了一种对最 少受惠者的偏爱，他希望通过某种补偿或再分配使一个社会所有成员都处于一 种平等地位，从而将自然及社会环境对人造成的不平等减少到最低程度，使大 家在竞争的出发点上真正平等。罗尔斯认为，“为了平等地对待所有人，提供真 正的同等的机会，社会必须更多地注意那些天赋较低的出生较不利的社会地位 的人们。这个观念就是要按平等的方面补偿由偶然性因素造成的倾斜。”。“除 非以有利于包括最不利者在内的每一个人的方式，社会制度不应该利用自然天 赋的偶然性，社会出生的偶然性及一生当中幸运或不幸运的偶然性。”。罗尔斯 的“差别原则”被诺齐克称为“把评价社会制度的问题还原为最不幸的受压迫 者的如何发展的问题。”o 同理，德沃金认为要实行真正的实质的平等，即必须 在资源分配上平等。“经济分配的公正性取决于资源的分配，而非福利的分配。” 西现实生活中大多数弱势群体受到不公正待遇是因为“有些人的处境比他们应享 有的处境更差可能是由于两种原因：自由体系可能不公平，或在这种不公平的 体系中他得到的资源可能少于平等主义拍卖中应得的资源” 他还认为在一个 政治社会中“弱者，有权利享有他们政府的关心和尊重，社会中的强者可以自 己保证自己得到这样的关心和尊重。”o “处在不幸状态中的人，从原则上说有 资格得到补偿的。”o 这些论述都说明了保护弱者的价值取向：强者因为其强势 地位能够有效维护自身权益，而弱者必须借助国家与法律的特殊保护才能实现 自身权利，或者对抗来自于强者的侵犯对弱者的特别保护是正义平等的必然 要求。 第四，从农民所处的弱势地位看农民平等权 由于国家政策与制度法律各方面的原因，相对于城市居民而言，我国农民 成为了罗尔斯所说的这样的“最少受惠者”，成为了我国当前最大的弱势群体。 虽然对弱势群体概念的界定颇有争议，但都认为弱势群体是由于某些客观因素 m 【美】罗尔斯正义论何怀宏译北京z 中国社会科学出版社，1 9 8 8 6 1 页 o 美】罗尔斯正义论何怀宏泽北京；中国社会科学出j 跃社，1 9 8 8 i o l 页 o 美】罗尔斯作为公平的正义正义新论i 姚大志译上海：上海三联书店，2 0 0 2 6 9 页 o 【美】诺齐克无政府、国家与乌托邦何怀宏等译北京：中国社会科学出版社，1 9 9 1 1 9 5 页 o 【荚】德沃金至上的美德：平等的理论与实践冯克利译南京；江苏人民出版社2 0 0 3 i 页 【美】德沃金至上的美德：平论的理论与实践冯克利译南京t 江苏人民出版社，2 0 0 3 1 3 9 页 oi 美】德沃金认真对待权利信春厝等译北京：中国大百科全书出版社1 9 9 8 1 8 0 页 【美】德沃金至上的美德。平论的理论与实践冯克利译南京t 江苏人民出版社，2 0 0 3 3 4 3 页 9 而在社会中处于不利地位的人群，这些客观因素包括政治、经济、社会以及生 理等各方面的原因。具体而言，我国农民的弱势地位表现在：政治上缺乏有效 的利益表达渠道，政治参与和政治决策的机会少，使得农民很难影响国家政策 来改善自身处境；经济上农民从事的是弱质的高风险的农业，以低效益的粮食 种植业为主要生活来源，受地理条件、自然环境、工业品价格，农业政策等的 影响很大，收入低，不稳定，增长慢，城乡差距不断拉大。以年人均收入为例， 1 9 7 8 年，农民与城镇居民相差2 0 9 元，到1 9 8 5 年差距突破3 0 0 元，随后几年每 年再扩大1 0 0 多元，到1 9 9 2 年差距突破1 0 0 0 元，1 9 9 4 年突破2 0 0 0 元，1 9 9 7 年突 破3 0 0 0 元，2 0 0 0 年突破了4 0 0 0 元。再从人均纯入的增幅看，1 9 9 7 年到2 0 0 3 年，农民人均纯收入的增幅连续7 年没有一年超过5 ，仅相当于同期城镇居民 收入年均增幅的一半。o 此外，农民税费负担承重。他们除了要承担各种税收之 外，还要承担乡村集体经济组织内的提留、统筹费、劳务、以及各种社会集资、 摊派和行政事业性收费、罚款。在这样的情况下，农民没有最低生活保障，没 有医疗保险，没有失业保险，没有养老保险，生活一旦遭到变故就无以为继。 同时，农村教育资源贫乏，农民受教育的权利无法得到有效保障，导致农民文 化素质低下和精神文化生活的贫乏。户籍制度使农民成为二等公民，处处受到 歧视，在社会中缺乏竞争力，无法改变现状。如果不对他们进行特殊保护，他 们很难在原有的环境下改善自身处境。解决农民平等权问题成为当务之急 ( - - ) 农民平等权是城市化的现实权利要求 城市化是指在城市生产方式和生活方式的影响下。人口逐渐向城市集中、 非城市地域逐渐转为城市地域、农业劳动力逐渐向非农业劳动力转移的综合过 程。城市化始于城乡分离，也即城市的产生。城市的生产方式和生活方式不断 影响农村，逐渐使农村与城市在某种发展水平上达到融合 城市化是中国经济高速增长的强大动力。据测算，以中国现有的发展水平， 城市人口比重每提高1 个百分点，直接消费可拉动g d p 增加1 - 5 个百分点，城 市基础设施投资将新增1 4 0 0 亿元，最终可带来3 3 6 0 亿元的g d p 。城市化率每 。郭玮堪乡差距扩大的原因、表现与政策调整农业经济问愿，2 0 0 3 ( 5 ) ：第1 5 - 1 9 页 。陈锡文当前我国农村经济的形势、问题及政策理论动态, 2 0 0 4 ( 1 6 3 7 ) ：第2 4 - 2 7 页 l o 提高一个百分点，对经济发展直接或间接的贡献率将达到3 个百分点左右。近 年来我国的城市化进程逐渐加快，据国家统计局于2 0 0 4 年1 0 月3 0 日发布的数 字显示，我国城市化率已经由1 9 9 9 年的3 0 9 9 6 提高到了4 0 5 。也就是说，1 9 9 9 年中国有3 8 9 亿左右的人口生活在城市，而到了2 0 0 3 年，中国则有5 2 4 亿人 口居住在城市。但是我国的城市化率仍比世界水平低近1 0 个百分点，比中等收 入国家平均水平低2 0 多个百分点，比高收入国家低4 0 个百分点。据测算，中 国土地最多只需要1 亿劳动力，而日前农村总计有劳动力约5 5 亿。按照农村 需要1 2 亿农业劳动力计算，依旧有近3 亿多剩余劳动力。o 要转移这些剩余 劳动力，必须加快城市化进程。 我国的城市化进程被称为“化农民为市民”的过程。农民是城市化的主体。 城市化推动农村劳动力的转移，使他们实现从农民到市民、从传统耕作到务工 经商的转变。城市化要求居住在乡村的农民不断地向城镇迁移，从而使居住在 城镇的人口比重不断增加。伴随着我国城市化进程的快速推进，一方面，城市 的工业和服务业得到发展，需要补充大量劳动力，要求农业劳动力和农村人口 向城市转移；另一方面，大量农村用地因城市发展需要被征收征用，转变为城 市建设用地。由此，城市化成为一柄双刃剑，在给农民提供进城就业劳动致富 的机会同时，使农民在城市遭受不平等的待遇。因为征地而失去土地的农民也 引发了一系列的社会问题。这是由于我国的城市化与其他国家有所不同而造成 的。 在其他国家，城市化与工业化基本是同步的，没有产生象我国这样突出的 三农问题。首先，从城市化的动力上看，我国的城市化运动主要由政府发动， 是自上而下的运动，自下而上的运动很少。我国城市化的动力是政治性和社会 性的，非经济的。城市的建立和发展由政府决定，政府通过户口、就业、商品 粮、住房等强有力的管制措施限制农村人口流入城市，从而控制我国城市化的 方向与进程。政府还采取强有力的方式从农村积累城市化和工业化所需的资金。 我国城市化初始阶段的资金主要来源于农业，积累方式不是个人储蓄、税收， 而主要是通过工农业产品的“剪刀差”隐性积累起来的其次，从城市化的体 。李继凯杨雅清农村城市化进程启示录人民论坛，2 0 0 5 ( 4 ) ：第3 1 - 3 3 页 。王尚银中嗣社会问题研究引论杭州：浙江大学出版社，2 0 0 5 1 1 2 页 l l 制看，我国的城市化实行城乡有别的双重体制改革开放之前，我国城市的生 产、消费都是通过国家计划进行直接和间接的分配，生产资料采用计划调拨的 方式，基本消费资料采取定量供应的方式。政府通过行政强制手段从农民手中 低价购入农副产品，然后低价卖给城市居民，或者高价购买农副产品，通过财 政补贴的方式低价卖给城市居民就这样，工农业产品的“剪刀差”实现了城 乡之间商品交换体制的不平等。这极大挫伤了农民的积极性，导致城市的外部 推力严重不足，阻碍了城市化的正常进程。最后，我国城市化的结构不合理。 城市数量少，大城市比重偏高，小城市发展不足，城市的分布不平衡，东密西 疏，而且工业型城市多，其它类型城市发展较缓慢。 可见，我国城市化注重“物化”过程，而没有关注其中的“人化”过程， 忽视了人的主体性，没有充分体现以人为本的精神，具体而言即是没有充分关 注农民的权益问题。有些地方甚至以加快城市化运动为名，进行大规模的征地 运动，严重损害农民权益。农民的利益与城市化密切相关，加快城市化建设， 必须关注农民的权利，农民问题的实质是权利问题如何保障农民特别是进入 城市的农民的平等权显得尤为重要 ( 三) 农民平等权的具体内容 我国现行宪法系统规定了平等权，既有平等权的一般性规定，又有民族平 等、男女平等、政治权利平等等具体性规定：既有平等的正面规定，又有反对 特权、反歧视的侧面规定，形成了详细完备的规范系统，平等权被置于宪法基 本权利体系的首要位置，这表明“平等权在宪法上主要是作为一种基本权利而 存在的，但他与其他基本权利不同，在整个宪法的基本权利体系中具有一定的 超越地位。它不但通过民族平等、男女平等，而且还广泛地通过政治平等权、 社会经济平等权以及其他具体的基本权利来体现其作为一种基本权利上的具体 内容，为此是一种原理( 原则) 性的、概括性的基本权利”回林来梵教授曾经 这样分析了宪法上的平等权和民法上的平等权的区别：“作为一种近代宪法上的 权利，平等权内涵的特定性还表现在其作为权利的对抗主体关系之中这一点与 其他宪法权利的情形基本相同，即传统的平等权主要是排除国家对私主体所采 。周伟宪法基本权利司法救济研究北京t 中国人民公安大学出版社，2 0 0 3 7 5 页 1 2 取的不平等的措旖，其主旨是要求人人均得到国家的平等对待，而非人人之问的 相互平等：人人之间的相互平等关系，则主要是私法( 尤其是民法) 调整的范围。” d 农民平等权作为宪法平等权的内容之一，它不是要求农民内部的平等，而是要 求农民群体与市民群体的平等，要求国家对农民与市民平等对待。农民平等权 的内容应该包括宪法上规定的政治经济社会各方面的平等权。 首先是农民的政治平等权。政治权利是指公民参与并影响政治生活从而得 以在社会的政治生活领域达到自我实现的权利，是社会成员实现利益分配的政 治资格。学理上政治权利主要有三类：自由权，包括人身自由，言论、出版、 集会、结社、游行，示威自由和通信自由；平等权，体现为法律面前人人平等 和社会平等；民主权，主要包括选举权、监督权、批评和建议权、检举权、申 诉权和控告权、民主管理企业事业单位权。o 我国宪法是把这三者结合起来表述 公民的政治权利的，即公民在法律面前一律平等，有选举权和被选举权，有言论、 出版、集会、结社、游行、示威的自由，有宗教信仰自由，人身自由不受侵犯， 人格尊严不受侵犯，住宅不受侵犯，通信自由和通信秘密受法律保护，对于任何 国家机关和国家工作人员有提出批评和建议的权利，有申诉、控告或者检举的权 利，有依法取得赔偿的权利等 再看国际人权公约的规定，公民权利和政治权利除了作为一种集体人权而 不是个人人权的自决权外，主要有生命权、免受酷刑权、免于奴役权、人身自由 权、安全权、人格尊严权、迁徙自由权、平等权、隐私权、思想自由权、良心 自由权、宗教信自由权、言论自由权、和平集会权、结社自由权、家庭与缔婚 权、儿童受保护权、选举权、参政权等。从宪法文本来看，我国宪法除了未明确 规定生命权以及将迁徙自由权从1 9 5 4 年宪法中取消外，其它所列举的公民权利 和政治权利与国际人权公约的规定基本上是相吻合的。 政治平等权意味着农民与市民平等地拥有上述政治权利，不能歧视农民， 以不合理的差别为理由限制农民参政议政行使权利的平等权。 其次是农民的经济平等权。经济平等权包括财产权的平等保护、收益权的 公平确定、赋税义务的公平负担和市场活动中的公平交易。从宪法上说，公民 。韩大元、林来梵、郑贤君宪法学专题研究北京：中田人民大学出版社，2 0 0 4 2 9 4 页 。王浦劬政治学基础，北京：北京大学出版社1 9 9 5 1 1 8 ，i 1 9 页 1 3 的财产权是指公民个人和家庭对其合法财产享有占有、使用、收益、处分的具 有排他性的权利。非经法定程序任何个人和组织对公民的个人和家庭财产不得 侵犯。农民平等权最关注的就是对农民合法财产权的平等保障。农民权益保障 主要是农民经济利益的保障，农民经济状况的改善必然导致其他权益的改善， 而要改善经济利益，必须实现经济平等，平等保护农民拥有的财产及其收益权 利，实现市场的公平交易、赋税合理。 最后是农民的社会平等权。“所谓社会权利，即通过国家对经济社会的积极 介入而保障的所有人的社会生活或经济生活的权利。”。社会权利是宪法赋予国 家积极作为之义务以增进民众福祉的权利，属于积极权利。从经济、社会和文 化国际权利公约来看，具体的社会权利主要有社会保障权、家庭妇女儿童和未 成年人受保护权、享受适当生活水准权、健康权、受教育权( 受教育权也被看为 文化权利) 。欧洲社会宪章规定的属于社会权利的内容则包括健康保障权、 社会安全权、社会照养权及行使社会工作权。我国宪法规定的社会权利有 获得物质帮权、社会保障权、受教育权、婚姻家庭老人妇女儿童受保护权等。 对农民而言，社会平等权主要是指平等的就业权、平等的社会保障权、平等的 受教育权。 嶙大元林来梵郑贤君宪法学专题研究北京；中嗣人民大学出版社2 0 0 4 3 4 0 页 1 4 第二部分我国农民平等权保障的现状分析 农民平等权承载了平等的理论与现实内涵。考察我国农民平等权的现实状 态可以看到，一方面农民平等权缺失严重，令人叹息；另一方面，国家为了改 变这种状况采取了一系列保障措施并取得了一些成就。分析农民平等权的保障 状态有助于我们进一步探索加强农民平等权保障的措施。 一我国农民平等权的缺失表现及原因分析 ( 一) 农民平等权的缺失表现 1 农民政治平等权的缺失 其一，选举权和被选举权不平等。政治权利是一国公民参政议政表达自己 政治愿望的途径，其中最重要的就是选举权和被选举权。但是由于法律的规定 农民无法平等地享有这项政治权利。1 9 5 3 年选举法对农民与城市每一代表 所代表的人口数作了不同的规定，即自治州、县为4 ：】；省、自治区为5 ：l ； 全国为8 ：l 。直到1 9 9 5 年新选举法才统一把各级人民代表选举中的农村 与城市每一代表所代表的人数改为4 ：l 。从全国人大历年的代表构成看，第一 届农民代表6 3 人占5 1 4 ；第二届6 7 人占5 4 6 ；第三届2 0 9 人占6 8 7 ；第 四届6 6 2 人占2 9 4 ，第五届7 2 0 人占2 0 9 ；第六届3 4 8 人占1 1 7 ；第七届 与工人代表合占2 3 5 第八届2 8 0 人占9 4 ；第九届2 4 0 人占8 。噬些事实 说明，在全国人大代表名额中，农民以其占8 0 9 6 的人口基数得到的是极不相称 的席位。而按照农村与城市的每一代表所代表的人口数为4 ：1 的模型设计，假 设农村人口占8 0 9 6 ，城市人口占2 0 ，则农村选出的代表应占到5 0 9 6 ，即使按8 ：1 的模型设计，农村选出的代表也应占到3 3 3 ! 在政治协商会议中，农民委员 就更少了。在第七届全国政协的一千多名委员中仅有2 名是农民! o 同时我国实 行的是间接选举制度，即全国人大由省人大和市人大代表选举的代表组成，市 人大从有选举权的市民，工人中间接选举产生，而省人大则由市、县人大代表 选举的代表组成。县人大、乡人大代表由选民直接选举产生。这使得工人或市 民比农民拥有多次的选举权和事实上更多的代表名额。此外，人大代表的选民 。人民日报1 9 9 9 年9 月1 5 日 。周其明农民平等权的法律保障问题法商研究，2 0 0 0 ( 2 ) ：第2 争_