（环境与资源保护法学专业论文）我国固体废物管理模式与法律制度的构建.pdf

摘要 随着我国经济的迅猛发展，工业化、城市化进程的不断加快，以及人民生活 水平的迅速提高，我国固体废物的产生量急剧增加，且增长势头不减。目前，在 固体废物收集、运输和处理处置过程中，由于管理不当，其中的有害成分对大气、 土壤、水体等造成严重污染，不仅影响了环境卫生，而且威胁到人们的身体健康。 而另一方面，固体废物不能有效地回收利用，这是对有限自然资源的一种严重浪 费。造成这种状况的根本原因在于，我国缺少符合市场经济规律的固体废物管理 机制和法律制度。相比较而言，发达国家在固体废物的管理和法制规范上迈出了 领先的一步。因此，我们应立足于我国国情，借鉴西方发达国家一些成功的经验， 重构我国固体废物的管理模式和法律制度。首先，在管理模式上，应建立政府监 督下的市场管理机制，实行强制性行政管理措施与激励性经济措施相结合的管理 模式。其次，在与之相配套的立法管理上，要树立可持续发展和循环经济的立法 理念，建立完整统一的固体废物综合利用法律体系，同时加强专项立法和地方立 法，提高法律的可操作性。这对于我国实现固体废物的资源化不仅是必要的，而 且是可行的。 关键词：固体废物综合利用资源化管理模式法律制度 a b s t r a c t a st h e d e v e l o p m e n t o f e c o n o m y a n d a c c e l e r a t i o no fi n d u s t r i a l i z a t i o n ， u r b a n i z a t i o n , a n dr a p i di m p r o v e m e n to fp e o p l e ss t a n d a r do fl i v i n g ，t h ea m o u n to f s o l i dw a s t ei sr a p i d l ym c 麟i n gi nc h i n a , a n dt h et e n d e n c yi ss t i l lg o i n go n a tt h e p r e s e n tt i m e ，o w i n gt ot h ew e a km a n a g e m e n t , t h e r eb r i n g ss o m ei n j u r a n td u r i n gt h e c 0 1 l r $ eo fs o l i dw a s t ec o l l e c t i o n t r a n s p o r t a t i o na n dd i s p o s a l 曩他i n j u r a n tc a u s e s e r i o u s p o l l u t i o n t o a t m o s p h e r e ，s o i l a n d w a t e r , w h i c hn o to n l y i n f l u e n c e e n v i r o n m e n t a ls a n i t a t i o nb u ta l s ot h r e a t e np u b l i ch e a l t h o nt h eo t h e rb a n d ，a b u n d a n t n a t l l r a lr e s o u l e sl o s eb e c a u s eo ft h ew e a kr e c y c l es y s t e m 1 1 搬e s s e n t i a lr e a s o nt h a t c a u s es u c hs t a t u si st h el a c ko fe f f e c t i v es o l i dw a s t em a n a g e m e n ts y s t e ma n d j u r i s p r u d e n c e r e l a t i v e l y , d e v e l o p e d c o u n t r i e sm a k eg r e a ts t r i d e si nt h i sf i e l d t h e r e f o r e ，w es h o u l db a s eo nt h es i t u a t i o no fo u rc o u n t r ya n da d o p ts u c c e s s f u l e x p e r i e n c eo f t h e mt oc o n s t r u c ts o l i dw a s t em a n a g e m e n ts y s t e ma n d j u r i s p r u d e n c eo f o u r c o u n t r y ：a b o v ea l l ，w es h o u l de s t a b l i s hm a r k e tm a n a g e m e n ts y s t e ms u p e r v i s e db y g o v e r n m e n t a n dc o m b i n ec o m p u l s i v ea d m i n i s t r a t i v em e a s l e sw i t h i n v i g o r a t i v e e c o n o m ym e a n s 。s e c o n d l y , w es h o u l dc a r r yt h r o u g hc o n t i n u a b l ed e v e l o p m e n ti d e a a n dc i r c l e e c o n o m yt h o u g h ti nl e g i s l a t i v em a n a g e m e n t a tt h e s r , t n et i m ei ti s n e c e s s a r y t oe n h a n c e s p e c i a ll e 蚕s l a t i o n , 辩g i o 嫩il e g i s l a t i o n a n d i m p r o v e t h e m a n e u v e r a b i l i t yo f l a w s s u c ha c t i o ni sn o to n l yn e c e s s a r yb u ta l s of e a s i b l et or e a l i z e r e s o u r e i l i z a t i o no f s o l i dw a s t ei nc h i n a k e y w o r d s ：s o l i dw a s t e ；i n t e g r a t i v eu t i l i z a t i o n ；r e s o u r e i l i z a t i o n ；m a n a g e m e n tp a t t e r n ； j u r i s p r u d e n c e 我摺固体褒媲管理模式与法终刳度的掬建 鄹蚕 霪毒摹废赘( s o t i dw a s t e 莛搔羧曩弃熬瓣薅窝淡凌耪获，毯搔飘痤承、 废气中分离出来的固体颗粒，简称废物( w a s t e ) ，通常也称作废弃物。固 体凌耪差要来源予入类靛生产和渚费活动，蔗天类在开发巍然和潋造鸯然 的过程中产生的。我围的固体废物污染环境防治法对豳体废物的概念 采用了概括翻捌举往豹解释。该法第7 4 条规定，所请“圆俸废物”，是指 在生产建设、e 1 常生滔和其他活动中产生的污染环境的固态、半阑态废弃 物质。中国灏体废物污染环境防治法所簧控制和防治产生污染的固体 废物，主要包掇三类，即工业固体废物、城市生活缝圾以及危险废物1 。 箍着我国经济的不断发展，城市化进程的不断加快，城市越来越成为 固体废物数主黉产生源头，城市露抟废甥对环境造成的隐患，成为毒会公 害之一，日益受到人们的重视。本文所阐述的固体废物也主要是指城市圈 薅废物。 废物是相对于有用物而畜的。在物质利用的过程中，巍物质的某些特 瞧由于汪玻剥怒瑟对剥震者舞没专程j 曩l 绩毽薅，该犍覆蓑袋戈了菠耱。然 而对于所有的物质利用者来说，并不存在所谓绝对的“废物”，也就是说 警一耱耪囊奁蘩一过簇或菜一方瑟失去霞焉徐篷露，葬 焱一锈馊溺遘纛 戚一切性能方面都不辩有可利用价值。某一过程的废物往往是另一过程的 添辩，簸这一角度来说，废镑箨 没商任蔼健靥价蕊豹裙疆， 悉是一穗“藏 错地点的资源”。 这一废秘资源纯的理念泣经渗透到畿界各国静固体废物管壤模式和 立法当中，并取得了恩著的成效。本文拟从固体废物资源化的角度出发， 将循环经济理念导入我国固体废秘管理当中，借鉴瀚外的兔迸经验，重稿 我国的固体废物管理模式和法律制度。 东北林业大学硕士学位论文 1 我国固体废物现状 1 1 固体废物产生状况 1 1 1 固体废物产生量 在我国，随着经济的高速发展，人民生活水平的迅速提高，城市化进 程的不断加快，固体废物的产生量也急剧增加。我国目前的固体废物年产 生量已占到世界总量的四分之一以上，是世界上垃圾包袱最沉重的国家。 据2 0 0 1 年中国环境状况公报公布，2 0 0 1 年，全国工业固体废物产生量为 8 8 7 亿吨，工业固体废物排放量为2 8 9 3 8 万吨，工业固体废物综合利用 量为4 7 亿吨，综合利用率为5 2 1 。在城市垃圾方面，随着城市人口的 增加，城市垃圾逐年增加，以每年6 一7 的速度增长。全国目前己有2 3 的城市陷入垃圾包围之中，并逐渐向农村蔓延。截至1 9 9 7 年，我国城市 垃圾的累积堆存量已达6 0 亿吨，占地约7 j 万亩。如北京市市区周围分布 垃圾山4 5 0 0 多座，被称为“垃圾长城”，占地近1 0 0 0 h m 2 。 固体废物产生量主要与地理条件、城市人口、经济发展水平、居民收 入、居民消费水平和城市居民燃气化率有关。我国固体废物总量大幅度增 加的一个主要原因是人口的迅速增长，特别是城市人口的不断扩张。近2 0 年来，我国城市化进程逐年加快，城市的数量不断增加，规模不断扩大， 城市非农人口也迅速增长。与此同时，随着经济的迅速发展，人们的生活 水平有了大幅度的提高，而由于长期以来人们没有形成科学的环保理念， 生活方式和消费方式没有科学的指导原则，因此固体废物的产生量也急剧 上升。 另一方面，经济的发展，特别是工农业生产水平的提高，促进了能源 和原料的大量消耗，而粗放式的生产方式不但造成了资源的大量浪费，而 且产生了大量的固体废物。总体来说，我国固体废物产生量与国民经济生 产总值成正比。在改革开放初期，随着g d p 的增长，废物的产生量几乎呈 直线上升，当g d p 达到一定数值后，废物产生量的增长速度开始减缓，并 逐渐趋于稳定。这与工业发达国家经济高速增长时期的情况极为相似。而 我们应当以此为前车之鉴，避免重蹈西方国家“先污染，后治理”的老路。 2 我国固体废物管理模式与法律制度的构建 i 1 2 固体废物构成的变化 固体废物的构成主要受自然条件、生产方式和生活习惯的影响。我国 的固体废物在产生量迅速增加的同时，垃圾构成也发生了很大的变化。主 要表现为有机物增加，可燃物增多，可利用价值增大。近2 0 年来，随着 人们生活水平的提高和生活方式的变化，固体废物中生活垃圾的含量持续 增长。而生活垃圾的构成也发生了根本性的变化，有机成分已达到6 0 9 5 。一些现代化城市的垃圾成分已与发达国家接近，而且大多数城市的 垃圾热值较高。这大大提高了固体废物的可利用率。 同时，伴随着科技进步及人们生活水平的不断提高，固体废物中特殊 成份的比重也在不断增加。例如，随着人们消费意识的变化以及包装工业 的发展，商品的包装形式越来越多包装物的种类和数量激增一次性使 用的商品也广泛被应用于宾馆和餐饮行业。这些包装材料进入垃圾中使 得城市固体废物猛增。由于这些包装物中很大一部分是塑料制品，降解性 差，可利用率低，以至于造成了长期以来无法从根本上解决的“白色污染” 问题。此外，固体废物中的电子垃圾、有毒有害化学品及危险废物的数量 也不断上升，不仅造成了环境污染，而且威胁到人们的生命健康。 固体废物产生量的激增及构成的变化，一方面是经济发展、人们生活 水平提高的体现，另一方面也说明了我们国家人们消费结构的不合理，环 境意识的淡薄和废物处理处置水平较低。 1 2 固体废物的处理处置现状 长期以来，我国固体废物的处理处置主要是以寻找合适地点加以“消 纳”为目的。目前，我国固体废物处理的最主要方式是填埋，约占全部处 理量的7 0 以上；其次是高温堆肥，约占2 0 以上；焚烧量甚微。 近1 0 年来，我国陆续兴建了固体废物处理设旌，废物处理率迅速提 高。从1 9 8 6 年到1 9 9 5 年，全国的固体废物和粪便处理场由2 3 座增至9 0 0 多座，处理率由0 9 提高到4 3 7 。一些城市建成了一些大、中型固体废 物卫生填埋场如日处量2 0 0 0 t 的北京阿苏卫卫生填埋场，杭州、上海、 深圳、广州等城市也都建成有固体废物填埋场：在堆肥方面己建成堆肥场 3 零e 转渡大擎硬士学经瓷文 绞2 0 处，壹要采用机械化壤肥裙髓舄离温堆腿技术：在焚烧方题，蜀前 哭寄漾溅瑟建戒一痊瑟楚疆鲎4 5 0 蟋鳇焚烧厂，其它竣毒毽强浚辍开笈瓣 产焚嶷炉2 。这对提高雷体滚物静冤鬻纯懿瀵翠，逐渐改变趣激污染现状将 趣刘积极佟忍。 然瑟，露薅褒携戆瀵壤圭要麓蠲察孛壤羧躐蘧曩壤鬓方式，崮予浚蠢 很好豹疆实机械，这些填埋场采远使用年限撬蟆满封场。沿海省市垃城壤 埋都狠难辩找到合适场地。在固体废物堆肥方酾，主要采用机械化堆肥和 简弱蕙溢燃肥技术。固体废物堆腿技术设施枢搬落后。堆肥产品镄鼹不畅， 蒺嚣不离，惩效低，羁麓率不蹇。蹩烧方霆诲多城枣稳焚浇妒藉予试骏瞧 质蛇，因聪不能做到正常运行，烟气不熊全部达标。 慧搭袋说，晷藏我灏瘸俸凌耪燹寒戆壤方瓣还楚予起步除嫒。蘑髂废 赞滏泰送行分类收集，灵有少数城帘实行了潮钵废裙密闭运输。金鋈燹寮 化魑避热鼹设施严重不足，廷肖少数城市建成迭郅或基本达到秃害他处溪 标漆翡楚壤场窝处置场，太嚣势城枣爨默蘧攀壤坟、填奏洼溅、缝瑟壤鞭、 挖境撬嫒、投入江河滏澈、蒜天焚烧等楚理方姣为主： 1 3 固体废物污染现状 长潮以来，固体麓糟处遴处嚣承平静落矮，导致了严鲎躺繇境藏寮。 瑷蠢簸鼹体废梅处理场的数璧和艇模运送不黪遗应固体疲拐增长瓣簧求， 大嚣分袋秘鞍蔫单壤埋藏瓣天壤敬，对舔缓麴帮辩窝潜在恁菘缳大，浮豢 事故颖璐，污染舀趋严黧。主要表现奁以下几个方面： 侵占大量土地资源，逢戚砖辫缝懿严纛破坏 貔誊瓣谚褒稳产生纛黥不凝增麴，鞲麓囊乏麓楚理篷鼗的雄存蘩遮鳓 亿t ，侵占的土地面积多达5 亿m 2 ，占用了窳贵的土地资源，全国有2 0 0 ( 占全国城市总数的3 0 ) 多座城市仍处于垃圾的包围中3 。例如，在上海 市区l 2 6 0 平方公里范围蠹，5 0 乎方拳以上驰绫圾堆近2 0 0 0 个，占地藤欷 达7 8 8 9 蠢。就素途区，1 9 8 3 隼簸黧照笄瓣译黢溪5 0 平方米茨上戆缝毅壤 1 5 0 0 个。现在达到4 0 0 0 黟个。堠藏在城市郊酝的废扬，大多未经皴遐或 寒经严疆戆理，蚕毽侵表了夫爨辫戆，鼷盛蠢予凌糖中含毫大爨玻璃、愈 潺、瓣砖琵等杂矮，破豁了壤豹溺藏结构翻瑗纯牲蒺，致穗壤绦承、 傈肥熊力降低。据扔步统计，累计使用不会溅的垃圾肥，每6 0 0 m 。达l o t 4 我国弱律废耪营溪模式与法律翩瘦酌鞫建 以上躺主魏徐求和傈肥熊力下辩了1 0 懿上4 。 严重污染大气，造成环境攀故 据统计，l t 固体废物在在完念厌氧条件下大约可以产生3 0 0 一4 0 0 m 3 蛉气体，其中甲烷和二氧化碳分别约占5 0 和4 0 ，且甲烷对瀵室效应熬 影响要比二氧化碳约高2 2 倍。目前基本上没有或者无法对这些气体采取 有效按剖和强j 芟接熬，瑟r 当垃圾媾薮场餍重平烧达到一定浓度藏窖曩弓| 起火灾和爆炸j 。例如，北京市昌平县一垃圾堆放场在1 9 9 5 年连续发生了 3 次壤烽事敖。 严重污染水体 蠢钵废懿对隶镩戆污染主要是沥滤渡瓣污染。垃圾中不僵含有瘸豢徽 生物，在堆放过程中还会产生大量的酸性谢机污染物，并会将垃圾中的熏 金属溶解出来，形裁有杌物、重垒耩帮瘸簇微生豹三位一俸翡霭染源。由 于大多数垃圾堆放和填埋场沥滤液防渗及处理设施不完薷甚至根本没有， 已经竣帮将造成对搿围建表冰或绝下永的严重污染。如裔的城帮将垃圾堆 放在地下水补给区，在长期雨水的； 滤作用下，垃圾中的有害有毒物质随 雨水向逢下渗透，使地下水污染。由于地下戒深嫒在地下且流动性不大， 一旦被污染，耍使水质基本恢复需要数十颦或更长的时间，要使水质囊正 恢复几乎是不可能的。此外，由于管理不蒋，许多天然河流被当作垃圾消 纳场，大量垃圾被骥入河流，致使河漉沿岸垃圾娥难。铡如，“黄金水邀” 长江干线已受到垃圾的严重威胁，仅重庆长江辖殿的船舶，每天随意排放 盼生潺垃圾就这3 0 0 t 左右。如j 鞋：大量的垃圾倒入长江，戆接威胁莓三峡农 库的水质和麓洲坝电厂机组的正常发电。据统计，葛洲坝水电站每天因清 理漂浮瓣垃圾箨极攒失发魄2 x1 0 5 k w h 6 。 造成景观污染 囊手藏豢霾蒋凌凌建遴戆力不足移譬淫不善，大量瓣垃圾季孥弱是塑瓣 包装物被随意抛弃，流失在环境中，给城市景观带来很大破坏，形成了“白 色污絷”帮“垃圾长城”。数落奁辍索、砉篷游区、隶侮、铁道旁戆垃圾绘 人们的视觉带来不趣刺激，影响城市、风景点的熬体美感。如北京故宫周 嚣静簿子簿承嚣露繁虿冕劐各穗漂浮夔菠赛耱，淄部 霉敌懿垃圾已离窭瘩 面。1 9 9 6 年l1 月经有关部门的测定，化举耗氧擞超过国家地面水三类水 覆标准2 2 镶，氨氨污染达戮超富翁养纯静程度，超遗溺家景袋娱乐弼承 水质标准2 7 8 倍；在夏季河水已经产生令人厌恶的色、臭、味，影响城 5 象j b 拣烛太学硬士学使谕文 蛮鹳澎象纛爨舞旅蒜豢疆蕊徐缓7 。城臻络鸯帮影或熬天然蟪毅壤羧绣，灏 暖剿处飞扬的塑料废物接程树上形成“万国旗”，条观令人融鲠豫心。遮 不纹攒骞了嚣壤，丽虽接害了我瓤器容籁懑醚翁形象。 褥令，疆罄凌蓍城枣鞋：滋瓣弱不凝鸯鬟祆，壤枣鋈葵褒浆跫遴楚熏不警 避威鹣繇壤蠹毒一麓嚣益突，成海一个入懿关心、新越攥谇美注、影嗣国家 和政赡澎缀的社会闯题。不仪慰城市环境避成了巨大鲍压力，褥蒜也限制 了城市的发展。 1 4 资漾滚费状况 们消费釉使用过后豹产晶一一也就是废物一本应蹩自然循环翁 帮黪，纛萎获褥凄运麓漫浚鹈缝鲎翁凳凌嚣，运赛霆然霪琴熬耪蕊越少， 蟪赛藏会越趋鸯予隶毽。霹爱人类瑗褒一鬻过蘩速庭基然索敬躲甓，嚣 孬义产裳了夫豢熬“菠凌”，越来蘧多煞瓣葳邃毽了塞然循嚣，灞成了丈 量鞠资源浪费和日益严遂朗资源短缺问鼷。 觚资瀛学黥蕊煮看，由予躐帝函钵壤嬲构成静敬交，凌耪串光帆耪含 鬣持续一f 降，有机物、w 燃物增多，可回收剁用物质增加，可利用价值增 大。潮体壤澳蘑潋说是譬懿继嚣上憾一不麟增长懿游在资源。“菠镪”中 客餐穰多霹禳爨溪熬“蜜源”。 蠲翁，莓羚蕊俸褒秘资源纯的求平较离，蒸综舍涮孀率已瓷6 0 戳上， 期法阉褥零锈产晶熙原辩寄8 0 舞来源予磨镄：荧重一年所生产裁阏纸靛骧 释蠢1 3 楚废纸；墨本蕉料产藏的鬣瓣蠢一攀廷废璺辩。焉我嚣穰媾废镄 的霞救粼臻率畿不足蓠。淤壤缀巍铡，羧鬣糕祷密躐匿霞率饺两2 潞左右， 每年流必废纸约6 0 0 1 0 t ，榴当于浪费本材2 4 0 0 1 0 4 m 3 ，浪费森林资镶 1 0 1 0 4 舻2 0x1 0 4 。攥继嚣，爨麓全罄垃缎壤攫场翟堆藏场串掣靛气体 l a 的排敞量，相当于7 0 0 x 1 0 4 t 左右煤擞的能源潜力，直接经济价假达1 0 l 扩炎。牵等发这城帝静皱缀脊源瀚魏辩鞭憨量霾坟赞壤分剿可迭戮 1 6 3 炎t 鞠2 8 。3 元t ，已怒遗了瑟懿蟪缀壤壤楚瑾鹣残零( 1 2 元t 霓t 8 。 因此，腻资源学的角度泉餐，圊律废物是一种放错地点的资源a 如粜 麓餐黢斑器寝稳耀，它赘不辫燕我熟辍筏鞭孛魏绘壤赘带来嚣繁帮艇鬣黥 壤魏， l 霉楚霹爨靛资潦宝露。鞠步统计瓣数爨逶：我露城奄霆髂凌浆中黪 6 我国固体废耪管理横式与法雄靠度的构建 有用物质如果得到充分的回收利用，每年可减少阑丢弃褥生资源造成的 2 5 0 亿元损失，还可以刨造数百亿元的财富。在变废为宝的过程巾+ 还可 以产生大量的就业机会。而资源耗用每减少一个单位对环境污染则可减 少0 。6 个单谴。这充分表明爨俸废镌瓣资漂纯兵膏深霉的漤力襄广耀戆发 展前景。 目前，我国固体废物产生量急剧上升，固体废物的构成发生了显著的 交纯，褥霾俸滚耪楚遴处耋不当逢袋熬繇境污染帮滚滚滚赞阔题氇西蓥突 现。究其根本原因，在于我国阉体废物的管理模式及立法理念还停留在“先 污染，螽治理”酶除段，不仪不髓适应市场经济发展戆需簧，焉艇不雅每 发达国家的“循环经济”理念接轨。为避免藿蹈西方国家“先污染，后治 理”酶覆辙，有必要熏新审视我国阖俸废物的管理模式和法律翩浚。 7 东北林业大学硕士学位论文 2 我国现行固体废物的管理模式与法律制度 2 1 现行固体废物的管理模式及其弊端 2 1 1 现行固体废物管理模式 我国现行的固体废物管理模式，是从2 0 世纪8 0 年代逐渐形成的，对 加强固体废物管理发挥过很好的作用。根据中华人民共和国固体废物污 染环境防治法第1 0 条的规定，“国务院环境保护行政主管部门对全国固 体废物污染环境的防治工作实施统一监督管理。县级以上地方人民政 府环境保护行政主管部门对本行政区域内固体废物污染环境的防治工作 实掩统一监督管理。”“国务院建设行政主管部门和县级以上地方人民政 府环境卫生行政主管部门负责城市生活垃圾清扫、收集、贮存、运输和处 置的监督管理工作。” 总的来说，我国固体废物的管理横向可分为两个部门：环境保护行政 主管部门，负责固体废物污染环境的防治；建设行政主管部门，负责垃圾 的管理、清运及处理处置。 纵向可分为两个层次： 国家级：国家环保总局负责全国固体废物污染环境的防治和监督管 理，制定相关的规章、政策，制定固体废物污染环境控制标准、规范和防 治污染规划，建立环境污染监测制度和监测网络，并组织监测，以及参与 重大建设项目的审批与检查。国家建设部负责全国环卫行业管理；制定政 策、规章、规划；制定技术标准、规范：研究开发、教育培训、信息：市 容监察。 地方级：地方环境保护局的工作主要是：统计每年有关固体废物产 生与处理处置情况的指标：对垃圾处理方案进行环境影响评价：负责城市 垃圾污染控制管理：参与重大建设项目的审批。省建设管理部门和市环卫 管理部门负责当地城市环卫工作，如垃圾的清扫、收集、运输、贮存和处 理；垃圾的回收利用与处置：市容监察；技术培训；城市垃圾处理计划与 项目申请。 8 我国固体废物管理模式与法律制度的构建 2 1 2 现行固体废物管理模式的弊端 我国固体废物的管理模式是社会主义计划经济的产物，多年以来一直 将废物的管理作为一种社会福利事业来管理。从废物的收集运输到处理处 置，全部责任都是由政府承担。尽管这种管理方式曾经对我国固体废物的 管理起到过积极的作用，然而随着经济的发展及环境问题的日益尖锐，这 种管理模式已经不能适应市场经济和社会可持续发展的要求，暴露出越来 越多的弊端： 2 1 2 1 “政企不分”、多头管理 这是我国固体废物管理体制的晟大弊端。建设部门既负责固体废物的 管理，又负责具体的清运及最终处理处置，集管理职能与服务职能于一身， 这种“政企不分”的体制不能形成有效的监督和竞争机制，导致管理效率 低下。同时由于固体废物的收集、清运和处理处置过程复杂、任务繁重， 环卫部门对固体废物的管理仅限于被动地清运、处置，对废物的回收再利 用问题缺乏通盘的考虑。 此外，固体废物的管理职能归1 ：3 建设部门，废物处理所产生的环境问 题及有关污染防治标准的制定归口环境保护部门。这样规定似乎责任清 楚，但在执行过程中往往出现相互脱节，不能有效协调配合的状况。最主 要的表现是职能划分不清，多头管理，各自为政。环卫部门只负责垃圾的 收集、清运，是否浪费土地、污染环境则一概不管：环保部门则认为他们 只负责制定环境污染防治标准，并对违反环境法律、法规的行为进行惩治。 而两者都是同级部门，没有行政隶属关系，也无权相互干涉。致使当利益 出现时相互争抢，当责任出现时相互推诿。 2 1 2 2 管理缺乏经济激励机制 在传统的固体废物管理模式下，废物管理作为一项社会福利事业，从 收集到处理的全过程均由政府包揽，无论是硬件投入还是软件管理均由政 府一手包办，似乎与企业、市民无关。虽然国家鼓励、支持企业开展清洁 生产，对固体废物实行充分回收和合理利用但缺乏与此相配套的经济激 9 东j 搴| ：业大学硕士学傲论文 疑接藏，翔财陂忧墓、税收减免等。慰于生活垃圾豹分类与收集，主要楚 靠宣传毅育，没有采取任何经济手殿管理；垃圾清运、处谶的资众来源主 簧囊政瓣 黏；垃圾产生量多少、她理费悉蹇纛麓怠垃圾产生者芰美。这 种缺乏经济激励措施的管理模式，一方面背离了“污染者付费”的原则， 给政窘逢残爨蓬稳黠竣受整，馒褥羧耪营瑾不善，收集、运蓑窝楚耋不耀 范，物质不能有效回收利用；另一方面，企业和市民均认为固体废物管理 是一静公益往事盈，与凌耪产生者纛关，嚣瑟不缝骞簸季| 等金、韭蠹孽生产方 式和人们的消费模式，无法有效地防止废物的产生和进行废物的回收刹 带。 2 1 2 3 固体废物管璎部门内部缺乏宵效的管理桃带 环卫部门蹙政府的行政职能部门，其管理的环卫队、处理队、处理厂 实行豹是事业他体制，废物处理费照出政府财政於贴。这种“旱涝保收” 的状态使得废物管瑷缺乏激励机制，工作质量不高，工作效率鞍低。废 携处理誊无经滂彰盏驱动，稼了雩亍玻会令或者政府财致於赡外，笼法激励 国内外企业积极参与阎体废物的无密化、资源化处理。而这种管理体制最 大豹弊端是致瘸支出避蹇，瓣髂废貔综合鲶理残零嚣亳不下。铡妇j 京枣 每年垃圾达4 9 0 万吨，政府每年要在垃圾处理上投入的费用高达5 亿多元。 全国缓多城泰舔嚣羲麓嚣经费不是致使垃缴警瑾不善熬弱蘧。瑟羧魔在瓣 体废物管理上的投入与产出却不成正比，高投入往往换朱不尽人意的效 架。究蒸鬏本，还在予这静软乏激麓挺餐懿管理穰式，热莱继续廷嗣这秘 管理体制，那么高投入低产出、运行成本过高、政府财政负担过道的问躐 仍得不戮解决。 2 1 2 4 固体废杨静处理与资源纯缺乏统一的协调橇铺 随着经济的飞速发展，溺体废物的产黧董急劂增加，方面废物中诳 利用熬成份明显增多，另一方面由肖机物、塑料包装物和电子产鼹废弃物 引发的环境浮染日盏加重，如何使图体废物的处璎与回收利用有机结合起 来，成为环卫部门最艨手钓阏题。 麟收利用是固体废物综合管理中的一个重要环节。我国在固体废物隧 1 0 我国固体废物管理模式与法律制度的构建 浚零l 震上有羞我莛夔黄统，s o 警代我蓬黎建立了废l 曩秘资回收行照，免耋夔 圾减量魏霾资源恁鼗窭了基大鹣粪簸。然瑟蓑嚣兹亲番，我嚣瑟霾侮袭镌 簸理的重点藏在减量纯和污梁醛灏上，对废物资源化不够重褪，无稽疲静 资源回牧法，缺乏科学合理豹管骥机制。特别是在市场经济的冲击下，个 体废旧物资回收业大量出现，叉缺乏科学的引导和相应的约束，其中校大 一部分是为经济利益所驱动，只阐收那些利润较高的废旧物资，而且嘲收 的物资成份混杂，收集和处置的谂径不规范，很容易造成对环境新臼q 浮染。 在废物回收利用管理方面，由于行业之间的条块分割，垃圾管理部门 鞫废f 日物资回收管理部门分开，没裔统一的协调枫制，严重影响了我溺圆 体褒兹资源纯的进程。受责垃圾鲶溪熬藏建环卫部门吸收集、处理绞叛为 主要嚣夔，薄霞坟缝圾孛瓣黉嚣浚麓经济动力，裁鳃了凌臻资添镬：戆滋纛； 国家还没寿相应懿法箨、藏繁支掩资源的综合裁羽，再生枣场遗围藏褥逐 灏萎缩。 总之，目前我国这种“祭块分割”、缺乏激励机制的固体废物傺瑷模 式，不利于废物的减量化、资源化也不利于废物最终处置过程中的溅害 化。它不仅已经不适应市场经济体制的发展，更加成为我国实现可持续发 展道路上的障碍。面临着资源斑缺旗至耗竭的威胁，如何改革我国圃体废 物盼管理摸式，充分实现匿体黢糖浆资源豫已成为当务之急。 2 2 我国国体废耪懿立法警疆及其缺陷 2 2 1 现行国体废物立法管理 2 2 1 1 固体废物污染防治立法 污染防治是我国固体废物崴法的立足点。2 0 世纪5 0 年代以爿毪，我国 为防治固体废物污染制订了一系列法律法规，妇工厂安全卫生规程 ( 1 9 5 6 每) 、关于保护和羧蛰鄢凌麓若于援定( 试行摹案) ( 1 9 7 3 攀) 、 海洋颓褒营莲条铡( i 9 8 5 鼙、稽染痰藏治法( 1 9 8 9 年) 、皱露蠢 容和环境翌生管理条铡( 1 9 9 2 簪) 、城市生活垃圾管理办法( 1 9 9 3 ) 等 等。经过反复酝酿和论证，1 9 9 5 颦八届人大第十六次常委会上邋过了固 东恶耩韭大学硬士学鬣论文 体废物污染环境簖治浚，成始我国阂体废物管理弱程中的照程碑9 。1 9 9 7 年又出台了防止船舶嬷圾和沿岸固体废物游染长江水域管理规定，1 9 9 8 年颁布关于加强重点交通干线、流域及旅游景区塑料包装废物管理的若 予意见。此势，海洋环境保护法、求污染防治法、大气污染防治 法等法律，以及有关工业企业“三废”排放标准、排污收费标准、工业 企业卫生标准等琢境檬准孛，魄对露钵废物戆搀放控裁及其污染黪浓终出 了规定。 2 2 1 2 固体废物综合利用立法 在固体废物综合利用方面，我国举在2 0 世纪5 0 年代就开展了这方面 鹣立法。1 9 5 6 颦1 2 簿在藿务院箍转鹣矿产资源谦护试行条餐j 牵蓄次 对矿产资源实行综合勘探、综合开发和综合利用的方针和措施作出了规 定。姨2 0 世纪7 0 年代开始，我国全灏遍开熊了有关露体密耪的综合翻焉 和管理工作。1 9 7 4 年，在国务院环境保护领导小组转发的环境保护规划 要点和主要措施中，旒要求企监积极开展综合利丽、改革工艺班消除污 染危害。在t 9 7 9 年的环境保护法( 试行) 中，除了对矿产资源的综合 利用作出规定辨，还斌定要防治工矿众业和城市生滔产生的废渣、粉尘、 蟪圾等慰环壤造成的污染和危害”。1 9 9 6 年嚣家经贸委、财政部、国家税 务总局联合颁发了关于进一步开展资源综合利用懑见，强调应依靠科 接进步，提亳资源的缀会剥用瘩平，建立嚣骤产业。为支持资源黪练舍利 用，国家经贸委、财政部、国家税务总局又公布了资源综合利用目录， 焱霾录藏围内懿秀生鑫鬟工受堑霹享受赚政霞藜致蓑e 以上有关法律、法规及规范性法律文件为我国开展固体废物回收利用 王瘁提供了辕据。毽这整法律矮范遘予分教，缺乏系统性秘凌谖戆，距一 个完整的固体废物资源化法律体系还很远。凰这些法律规范的内容偏重于 王盛国俸褒耪，对生港垃圾及骞毒喜豢嚣薅菠兹夔繁理臻老相瘟豹援定。 2 2 。i 3 强俸菠物专项嶷法 我翻对工馥国体袋物、城市生活坡圾豹浠染防治采取一般萑豹管理措 施，而对危险废物则采取严格的管理措施。对于危险废物的舒理，我国固 1 2 我溪弱薅菠耪管理搂裘与法簿蠲度的鞫建 俸褒豹污染环辘防治滚麓患：实行危险凌糖豹名潦翱度，1 9 9 8 颦2 胃， 浅国公枢了第一批共包含4 7 类危险废物的国家危险废物名录；实行危 险废物识剐标惠制度，该法规定，对危险凌物的容器和包装物戳及收集、 贮存、运输、处置危黢废物的设蘸、场所，必须设置危险废物识别标志； 实行危险废物缀营许可证制麓，产生危险踵物的单位必须按照国家有关规 定申报登记，从事收集、贮存、处嬖蕊险躞物经营潺动鲍肇位，必须向撩 级以上人民政府环境保护行政主管部门申请领取经营许可诞。 忿癸，对予放射愁物震黪管理，溪务院发蠢了款射性蓊鑫警壤办法， 国家环境保护局发布了放射环境篱理办法，还制定了一系列放射性环 境 ；i ；护标准；瓣于毒蠢害纯学瑟熬管理，矮蠢了键学蔻羧凌晶安全警璞 条例、化学晶首次进口及肖毒化学品进出口环境管理规定、监控化 学晶管疆条镶等：瓣手表瑟戆污染跨淦，我藿裁迩了农药营瀵条铡、 农药安全使用标准、农药安全登记规定、农药合理使用准则等。 2 2 2 我国固体废物立法管理的缺陷 2 2 2 1 对固体废物的资源化未给予充分重视 我国固体废物立法的指导思想是以达到环保要求为目的，以污染防治 为主，对回收辩j 用剐朱给予充分重视。虽然固体废物污染环境防治法 默最大限度地减少固体废物盼产生鬃和使废物资源化为基本原则，明确援 定国家鼓励、支持综合利用资源，对固体璇物实行充分回收和合理利用， 在这一搔导朦测下瞧矮毒了一系列法律袈藏，但愍戆来说，这些法律规范 内容分散，缺爱系统性，难以形成专门的废物资源化的法律体系。比如阐 务陵关于热凝霉生瓷源回收剩羁繁理工俘戆逶知，其过予镳鬟治安瓣 题和解决商业、物资两家争购废1 日物资的矛盾，而未能以资源的辫生利用 隽立是焦。藏努，瘦物戆姿滚证缺少程应懿予法支臻，操接瞧较灌。如爨 然明确规定分类收集，但却没有法定的操作程序；对环境影响较大、应积 掇鼓黪露枝裂瘸豹雹装疲黪鞠燕殓溜钵疲镑，龟没骞摄蠡其特殊魏痿利怒 专项的法律法规加以规范和引导使得其回收利用察较低，继而产生了“白 色污染”等臻境闯嚣。 1 3 东嚣转韭大学磺士学霞论文 2 2 。2 2 固体废物法律规范的效力较 琏 在固体废物立法警理方蘧，我莺爨藏兵颁布了一部综合性蛇法德，即 防治固体废物浮染的固体废物污染环境防治法。其它法律规定大多是 溪务院或国务院有关部门制定瓣行政法怒、援牵，法镄效力l 蔻予一般洼霉， 仪在本部门或本行业内部具有法律效力。例如对有毒有害化学品、放射性 物凄_ 襄农药等懿污染耱澹立法，帮是激大量戆部门裁章形式遗瑗或教冤予 其他规范性法律文件中。这种低效力的立法管理形式不利予固体废物的综 会管理，置苓零予各部门之鬻麴褶互聚合窝滋调。 2 。2 2 。3 缺少穗疲静予法支持 虽然我国静固体废物污染环境防治法对固体废物酌收集、运输、 回收利用、处理、处置作了原则上的规定，并对工业固体废物、城市生活 王壹圾及危险废物污染环境的防治作了专章规定，僵个完整的固体废物综 合管理法僖体系还远未建立。蓠先，岛固体废物污染环境防治法相配 套的法鬻仅出台了一郝清洁生产法，这悬我国固体废物立法管理由束 璇溃理懿练合利用方瑟转交的一个良好的开蠛。然蔼，固髂废物的隧收利 用、包装废物的管理、危险废物的回收与处鬻等各项立法述十分分敞，并 缺乏系绞性，鸯铸加强奄完善。其次，固钵废甥楚璞、处受的技术掭准钵 杀严重滞后，犬部分行姚标准从2 0 世纪8 0 年代沿用至今，这些标准中有 些条款蠢骥曼蚕逶应凌嚣曩体凌鐾楚壤戆实鼯嚣要。建羚，盎予我霪霾髂 废物具有很大的地区差异性，阁此为掇高法槔的可操作性，有必要加强地 方立法，各逮送擐据奉缝区实羝傣况，逶过期定逮方缝法麓、篾章保障国 家法律、行政法规规章的顺利窳旌。 2 2 2 4 固体废物立法缺乏强制性法律措施 由予一直以来我国把固体废物的处理、处霞视为一项公益性的福利事 鼗，这种理念渗透刭立法当中，使得对于固体废物立法管理，指导往的法 律规定较多而强制性、惩罚性的措施较少。很多行政措施是以“意见” 点 我国固体废物管理模式与法律制度的构建 或“通知”的形式发布的，这种指导性的行政措施由于缺乏法律规范中的 “制裁”部分，因而并不具有法律强制力。此外，现行固体废物法律文件 中对于法律责任的规定偏轻，主要的法律责任追究形式是行政处罚，且偏 重于污染防治方面。对于固体废物的回收利用，仅限于鼓励和支持，缺乏 法律责任的规定。如固体废物污染环境防治法中第1 8 条规定：“使用 农用薄膜的单位和个人，应当采取回收利用等措旌，防止或者减少农用薄 膜对环境的污染”，但法律责任部分却没有规定相应的处罚措施。 东北林业大学硕士学位论文 3 国外固体废物管理模式与法律制度 工业发达国家由于在2 0 3 0 年前固体废物已经上升为影响环境的重 要问题，因而固体废物的管理也受到相当的重视。近些年来，西方工业发 达国家在固体废物的管理上经历了一场革命性的转变。这场革命的核心内 容就是从单纯的收集、处置，转向了废物避免和回收利用，最后才强调以 环境相容的方式处置。这种可持续发展的固体废物管理思想，使得西方发 达国家的固体废物回收利用取得了显著的成效并逐步形成了完善的管理 模式和与之相配套的法律制度。 3 1 国外固体废物管理的发展历程 2 0 世纪6 0 年代至7 0 年代初期，西方国家的固体废物处置方式以焚烧 为主。到了8 0 年代中期，由于经济的迅速发展，固体废物的产生量也急 剧增加。而此时由于不规范焚烧引发了新的环境问题，这种固体废物处置 方式被大幅度削减。在这种情况下，垃圾填埋成为主要的废物处置方式， 然而这种方式仍不能从根本上解决固体废物造成的资源浪费和环境污染 问题。2 0 世纪8 0 年代后期至9 0 年代，尤其在1 9 9 2 年巴西里约热内卢举 行的联合国环境与发展大会以后，人类在解决环境与发展问题上迈出了可 喜的一步，理智地选择了可持续发展战略。而此时西方国家的固体废物管 理也进入了一个崭新的阶段，强调资源综合利用、物质闭合循环的废物分 层次管理原则。即首先必须以避免产生为主；其次必须尽可能地进行物质 的回收利用：不能再利用的物质用于回收热量：不能回收热量的，再以环 境相容的方式填埋。这种物质闭合循环的管理理念是工业发达国家在几十 年的固体废物管理历程中达成的共识。 在过去的十几年里，几乎所有的工业发达国家在固体废物的管理上， 都在由单纯的处理向综合利用方向转变。如德国法令对单种物质的回收率 设置了目标，1 9 9 6 年对于纸张和塑料的回收率目标为5 0 ，金属和玻璃为 7 0 ，同时也对可重新灌装的啤酒罐的市场占有率设置了目标。美国、奥 地利、希腊等许多国家也制定了废物回收计划。“。 6 我国困髂壤甥警理援式与法臻稍废静稳建 3 。2 国舞鋈体废物的管瑾模式 3 2 i 嚣箨蚕俸瘫豹警溪薅割 国舞工韭发这国家对固体废镪的管理模式基本部是按阐l 所涿。 国家层次的管理包括以下主要 行动： 一制定肖关废物避兔、回收剃 用与环境无害化处置的法律、法规萃吁 警理祭捌： 一制定适应市场经济具有激 裁摄裁瓣有关经济政策，接动毒关法 律、法规的实施，规范从事废物处理 ( 楚嚣 垒监瓣行走辩痉物产生者戆 责任及行为； 一一建立凌凌警疆信慧阚，疆镞 技术支持和提离监督错理能力。 绝溪层次的管理活动有： 一根据国家法棹法规，制定地 区管邀法规和条饲规定消费者帮企 业经营赣行为： 地方层次 | 合同 价格服务 | t 遥区鬃次 l 法规营销加 l t 图家层次 | 立法 经济政篆技术 图i城泰熏活委嚣凌凌管疆蒋裁鬟霭 一一组绒建立枝集、分类处理的协作潮，完善再生材料( 或褥制品) 市场，加强市场建设，提供优惠贷款政策秘减免税政策，扶持废品加工利 用企业： 一一完善避区废物管理攘息髓，提供技术支持。 地方层次的管理： 完善与组绞城枣垃圾收集公司积鲶萋厂，通过接撅竞稼，与企渡 签订合同，并实行许可制度； 一一确定蝰圾牧烫徐妊，处嚣收费搽溅，芳不鞭完营牧费钵测； 一一组织地区内窳传、提高居民和企业者垃圾源削减意识，井组织备 金鲎、嚣民餐援参与分类l 芟集、霾浚裁弱黢套矮滔凄； 一一加强监督检诲，包括：对执行废物收集、处置者的污染防止监督； 1 7 寒辣韭大学颡学盈论文 辩詹民惑翻垃圾不受行为豹检焱、憝鞠； 一一提供分类回收、废物再利用的技术指导与服务。 管溪撬棱静浚立一般是： 一一国家层次的统一由国家环保局负责； 一一地区、魄方屡次是由该速嚣、遗方环保蜀负赏，由他们淘地方政 府负责所有管理活动。要求负责收集、运输垃圾的公司，以及焚烧、填埋 她置垃激的公司必须每年向当地环保部门提交废物流报告和控制报告“。 这静单一领导管理体制，既简化丁管理裰序，又有利予责任的落实， 而且避免了多机构分散管理模式所造成的缺芝责任感、缺乏整体协调和控 剁能力等菠端。霆梵，凑效爨、会理的管理爨接管璜赝有考关服务约责氍 尊权力赋予单一机构，由该机构领导负责服努的效率和质量。 3 2 ，2 具体的管瓒政策羊n 管理制度 目前大多数工业发达国家都采用了废物媵次管理目标，这也成为决策 翥裁定竣策静模式。这一簇式豹营建瓣象爱垒方整豹，涉及餮务类垃圾产 生源，如居民、工厂、商业机构、私人组织镣；管理是全过程的，由产品 擞产责经铽、产品包装控镧舞始，虱靛圾静产生、瑟收秘嗣及最终的处理 处置为止；管理机制是市场化的，利用市场力量，通过许可、税收、抵押、 蘩款等缀济杠秆以及相配套的法律法规，产生引导、刺激、阻止、限箭酌 依用，最大限度地实现圈体废物产生擞最小化、资源最大化以及环境与社 会经济的双赢目标。 虽然各垦盼管理政策秘管理制度不尽相阏，但总驰来说都是实行强制 健行政措施与经济激励政策相结合的“胡萝h ”加“大棒”的管理方式a 3 2 2 ，1 固体废物回收利用的强制性管理措施 根据固体废物从产生、回收利用到最终处理处鬣的全过程主器的强 裁牲营黧嫠藏羯缝为鞋下足矮裁瘦； 生产者责任制 生产者责臻裁，蔻髓国露凌秘豹“添头”管理，是实凝垃圾藏垂凭黪 肖效措施。也是废物能得到有效回收利用的保证。生产者责任制，通常魑 s 我国固体废物管理模式与法律制度的构建 以国家行政强制力为后盾，要求生产者为减少产品或包装废物的产生而达 到循环利用的目标。在生产者责任制之下，制造商或供应商被要求有责任 收集并处理由他们的产品所产生的废弃物，或者使其回收并循环利用，其 目的是尽可能地达到某种“物质闭合循环的回路。”否则，令其交纳押金 或采取强制性行政措施。目前大多数国家的生产者责任制都将注意力集中 在包装废物上，但也有一些国家将它作为一种更广泛的市场经济的管理手 段，除了用于包装废物外，还用于其它的一些废物管理，如：废电池、电 子设备、耐用消费品、交通工具以及汽车轮胎等。 生产者承担责任的方式通常有两种。一种是制造商或供应商负有正式 的回收义务，所以需要建立一个相应的废物收集系统。德国、澳大利亚和 台湾就是这种隋况