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欧洲一体化进程中的治理机制探析 王瑞强 摘要：在全球化大背景下，区域一体化合作被视为世界经济发展的种 全新的组织形式。如何认识和理解这一具有鲜明特色、前景不可测量的国家合作 形式，是国际政治领域研究当中不可或缺的重要课题。欧洲联盟代表了当代世界 区域体化的最高水平，堪称一体化相对成功的典范。作为人类社会自民族国家 产生以来出现的一个影响最为深远的伟大探索与实践运动，“欧洲一体化进程逐 渐创造出了一种新的欧洲经济、社会和政治秩序，创造出了一种新型的国际社会 现实，并在此框架下改变了传统的力量与角色的结构和性能。”所以，对欧洲 一体化进程与机制的解读有助于增进我们对一体化特殊现象的认识和理解。 目前，国内就欧n - + 体化研究日益兴盛，主要集中在对欧洲一体化历史进程 的经验分析、对一体化理论的比较研究、对欧洲体化不同机制的研究等几个方 面。 本文从现实出发，以全球化为背景对欧洲一体化机制进行了初步探讨，指出 欧洲一体化更趋近于一种多层次网络治t 里( m u l t i l e v e lg o v e r n a n c e ) 机制。主要内 容包括： 第一部分对“治理”的理论分析。主要介绍了“治理”理论兴起的原因， 重点阐明了经济全球化趋势对“治理”活动的影响。它对传统的民族倒家、国家 主权和政治决策过程提出了严峻的挑战，促使政治管理模式逐步向治理发展。于 是，对“治理”与“统治”的辨析是“治理”理论的重要内涵。针对本文的研究 对象，“治理”与区域化关系的论述亦显得很有必要。 第二部分对欧盟的“治理”分析。首先，对目前理论界就欧洲一体化机制 的性质所提出的三种普遍解释作为国际制度、政体、治理机制进行了概 括，简要分析了三种理论各自的优缺点，并指出，与传统理论相比，“治理”理 论对欧洲一体化的解释更少地强调权力的作用。其次，分析介绍了欧洲一体化进 程中治理起源的“外部性”问题。在此基础上，文章对欧盟的“治理”机制进行 详细研究，具体分折了超国家、国家、次国家三层级治理的主体、模式和动力， 并分析了欧盟政治模式发展的主要特点和欧盟治理结构的特殊性。 。李巍，7 1 - i 学n 欧洲一体化理论与历史文献选读( 序言) ，山东人民出版社2 0 0 1 年版，第1 页。 第三部分欧盟治理与欧洲的宪政建设。欧盟宪法草案的出台为推动欧洲政 治联合奠定了坚实的法律基础，它既是欧洲一体化进展的必然结果，也是欧洲一 体化深化与扩大的现实需要。客观地讲，欧盟宪法的出台使超国家治理这种区域 国际秩序某种契约化，或是某种准国内化了。但欧盟宪法的缺陷却又对促使一体 化产生和深化的“外部性”问题的两大原则产生了消极影响。 第四部分对欧盟治理困境的探讨。通过以上的论述，本文认为，当前欧盟 治理机制面临的主要困境在于对国家主权的争夺、各层级治理的冲突以及对一体 化认同的争论。一体化每次向纵深发展都必然涉及到成员国向共同体转让主权与 职能。因此，试图在超国家权限与主权国家之间建立某种平衡机制，就成为欧洲 一体化进程中十分敏感的问题。另一方面，各层级间的冲突也束缚了欧盟治理的 发展。自上而下的权力侵犯使各级间的分离倾向有所增强，削弱了欧盟治理机制 的整体性。此外，欧洲认同能否形成决定了未来欧洲的社会整合程度，但是，对 认同方式和认同对象却存在着较多争论。 第五部分结论。对全文进行了总结，进一步概括阐明了文章的主要观点。 文章中有以下一些新认识：1 本文从治理的全新角度对欧洲一体化进行了考 察，突出了欧洲一体化的治理属性，并对一体化进程中超国家、国家、次国家三 个层级的治理主体、动力及其相互关系进行了较为细致的分析，指出了欧盟治理 结构的特殊性。2 结合欧盟宪法草案的出台，详细论述了宪政建设对欧盟治理的 影响，明确指出宪法草案的缺陷会削弱导致一体化发生的“外部性”问题的两大 原则。在此基础上，从国家主权、治理联合、认同三方面出发，深入探讨了当前 欧盟治理面临的困境，从而使我们对欧洲一体化的未来前景有一个更加合理的认 识。 关键词：全球化欧洲体化治理多层级网络治理 a n a n a l y s i s o ft h eg o v e r n a n c ei ne u r o p e a n i n t e g r a t i o n w a n g r u i q i a n g a b s t r a c t ：i nt h eb a c k g r o u n do fg l o b a l i z a t i o n , r e g i o n a li n t e g r a t i o nh a sb e e ns e e n a san e w d e v e l o p i n g f o r mo fw o r l d e c o n o m y i nt h er e s e a r c h e so n i n t e r n a t i o n a lp o l i t i c s ， i ti sv e r yn e c e s s a r yt oc o r r e c t l yu n d e r s t a n dt h ep r o m i s i n gi n t e r n a t i o n a lc o n n e c t i o nf o r m w i t hd i s t i n g u i s h i n gf e a t u r e s a st h em o s ts u c c e s s f u le x a m p l eo fi n t e g r a t i o n ，e u r o p e a n u n i o nr e p r e s e n t st h et o pl e v e lo fr e g i o n a li n t e g r a t i o ni nt h ew o r l d b e i n gag r e a t r e s e a r c ha n dp r a c t i c ea c t i v i t yw i t ht h em o s tp r o f o u n di m p a c ts i n c et h eb e g i n n i n go f n a t i o n s t a t e ，e u r o p e a ni n t e g r a t i o n h a sg r a d u a l l yc r e a t e dan e wo r d e ro fe c o n o m y , s o c i e t ya n dp o l i t i c s ，a n da l s os p u r s t h ee m e r g e n c eo fan e wi n t e r n a t i o n a lc o m m u n i t y i n t h ef r a m e w o r k , i n t e g r a t i o nh a sc h a n g e dt h es t r u c t u r ea n df u n c t i o no ft r a d i t i o n a lf o r c e a n dr o l e s ot oa n a l y z ee u r o p e a ni n t e g r a t i o na n di t sm e c h a n i s m w i l lb e g o o d t oe n h a n c e t h ec o m p r e h e n s i o no ni n t e g r a t i o n a tp r e s e n t ，o u rc o u n t r yi s w i t n e s s i n ga ni n c r e a s ei nt h es t u d yo fi n t e g r a t i o n i t f o c u s e so ns e v e r a lf i e l d sa s e m p i r i c a la n a l y s i s o f e u r o p e a ni n t e g r a t i o nh i s t o r y , c o m p a r a t i v es t u d yo fi n t e g r a t i o nt h e o r y , r e s e a r c h o nt h ed i f f e r e n tm e c h a n i s m so f e u r o p e a ni n t e g r a t i o n f r o ma n g l eo fr e a l i t y , t h i sp a p e rp o i n t so u tt h a te u r o p e a ni n t e g r a t i o ni sam u l t i l e v e lg o v e r n a n c et h r o u g hp r o b i n gi n t oi n t e g r a t i o nm e c h a n i s mi nt h eb a c k g r o u n do f g l o b a l i z a t i o n t h ef i r s tp a r ti sa b o u tg o v e r n a n c et h e o r i e s t h i sp a r tb r i e f l ye x p l a i n sw h yt h e g o v e r n a n c et h e o r ys p r i n g su b a n dm a i n l yc l a r i f i e st h ee c o n o m i c g i o b a l i z a t i o n s i n f l u e n c eo ng o v e r n a n c e i tc h a l l e n g e st r a d i t i o n a ln a t i o n - s t a t e , s t a t es o v e r e i g n t ya n d p o l i t i c a ld e c i s i o nw h i c hi m p e l sp o l i t i c a lm a n a g e m e n t m o d et od e v e l o pi n t og o v e r n a n c e t h e r e f o r e ，i ti se s s e n t i a lt od i s c r i m i n a t et h er e l a t i o n so fg o v e r n a n c ea n dg o v e r n m e n t ， g o v e r n a n c ea n dr e g i o n a l i z a t i o n t h es e c o n dp a r ti sa l la n a l y s i so fe u g o v e r n a n c e f i r s to fa l l ，i tg e n e r a l i z e st h r e e e x p l a n a t i o n so fe u r o p e a ni n t e g r a t i o nm e c h a n i s m ，a n di n d i c a t e st h a tg o v e r n a n c et h e o r y i n t e r p r e t se u r o p e a ni n t e g r a t i o n w i t hl e s sf o c u so n p o w e r t h a nt h ea b o v e o n e s s e c o n d l y , t h i sp a r ta n a l y z e s “e x t e r n a l i t y ”t h a ti sar e s o u r c eo fi n t e g r a t i o n o nt h eb a s i s ，i ts t u d i e s t h es u b j c o t ，m o d e la n dm o t i v ef o r c eo fs u p r a n a t i o n a l ，n a t i o n a la n ds u b - n a t i o n a l 4 g o v e r n a n c e a i s o i ts t u d i e st h ef e a t u r eo fe up o l i t i c sa n dt h e p a r t i c u l a r i t yo fe u g o v e m a n c e - t h et h i r dp a r tf o c u s e so ne u i n t e g r a t i o na n de u r o p e a nc o n s t i t u t i o n a lc o n s t r u c t i o n n ee n a c t i o n o fe uc o n s t i t u t i o ni san e c e s s a r yr e s u l to fe u r o p e a ni n t e g r a t i o n s d e v e l o p m e n ta n dm e e t st h en e e do fi n t e g r a t i o n b u tt h ed r a w b a c k so ft h ec o n s t i t u t i o n b l o c kt h ed e e p e n i n g i n t e g r a t i o n t h ef o r t hp a r tm a k e sar e s e a r c ho n p l i g h to f e u g o v e r n a n c e t h et h e s i sm a i n t a i n s t h a tt h e r ea r et h r e ep l i g h t si ne u r o p e a ng o v e r n a n c e ：t h ec o n t e s to ns o v e r e i g n t y , t h e c o n n e c t i o no fd i f f e r e n t - l e v e lg o v e r n a n c e ，i d e n t i f i c a t i o no f e u r o p e a ni n t e g r a t i o n t h ef i f t hp a r ti sac o n c l u s i o n t h i sp a r ts u m su pt h ew h o l e p a p e ra n dc l a r i f i e st h e m a i n s t a n d p o i n t s t h e r ea r cs e v e r a li n n o v a t i o n si nt h i st h e s i s f i r s t l y , i tm a k e sa s t u d yo fe u r o p e a n i m e g r a t i o nf r o maf l e s ha n g l eo fg o v e r n a n c e a n di ta n a l y z e st h eg o v e r n i n gs u b j e c t ， m o t i v ef o r c ea n di n t e r - r e l a t i o n si nt h r e ed i f f e r e n tl e v e l s ，a n di n d i c a t e s e u r o p e a n g o v e m a n c e sp a r t i c u l a r i t y s e c o n d l y , i td e f i n i t e l yp o i n t s o u tt h a tf l a w si nt h e c o n s t i t u t i o ne l i m i n a t et w o p r i n c i p l e s o f e x t e r n a l i t yb yd i s c u s s i n g t h e i m p a c t o f e u r o p e a n c o n s t i t u t i o n a lc o n s t r u c t i o no n g o v e r n a n c e i nt h er e s p e c t so f s t a t es o v e r e i g n t y , g o v e r n a n c ec o n n e c t i n g ，i d e n t i f i c a t i o n ，t h ep a p e rm a k e s ad e e pp r o b ei n t o p l i g h t s c o n f i ：o n t i n ge u r o p e a ng o v e r n a n c e k e yw o r d s ：g l o b a l i z a t i o n ，e u r o p e a ni n t e g r a t i o n ，g o v e r n a n c e ，m u l t i l e v e l g o v e r n a n c e 5 学位论文独创性声明 y7 2 8 7 5 9 本人声明所呈交的学位论文是我在导疖的指导下进行的研究工作及取锝的研 ! 究成果。尽我所知，除文中已经注明引用的内容外，论文中不包含其他个人已经 发表或撰写过的研究成果，也不包含为获得陕西师范大学或其它教育机构的学位 或证书而使用过的材料。对本文的研究做出重要贡献的个人和集体，均已在文中 作了明确说明并表示谢意。 作者签名盈檄眺二。c 畸 学位论文使用授权声明 本人同意研究生在校攻读学位期间论文工作的知识产权单位属陕西师范大 学。本人保证毕业离校后，发表本论文或使用本论文成果时署名单位仍为陕西师 范大学。学校有权保留学位论文并向国家主管部门或其它指定机构送交论文的电 子版和纸质版；有权将学位论文用于非赢利目的的少量复制并允许论文进入学校 图书馆、院系资料室被查阅；有权将学位论文的内容编入有关数据库进行检索； 有权将学位论文的标题和摘要汇编出版。 作者签名秀珧眺：。畸醐 引言 在如何正确认识欧洲的一体化运动方面，传统理论对欧洲一体化的研究主要 集中在国家主权的最终归属问题上，由此，对欧洲一体化性质的讨论产生了两种 截然不同的观点。现实主义认为欧共体欧盟到目前为止仍然是受各主权国家支 配的国际组织，各成员国依然以维护各自国家利益为最高追求目标；自由主义则 认为与其他国际组织相比较，目前的欧盟已经具有了某种超国家的性质，与其他 地区的一体化进程相比，欧洲一体化走得更远，变化更深刻。在这些传统争沦的 基础上，欧洲一体化进程反而被碎片化和模糊化，让人无法对欧盟的各项改革措 施和方案做出更准确地解读。为此，我们认为有必要对研究角度进行调整。本文 试图以“治理”为切入点，重新认识欧洲一体化性质。 一、对“治理”的理论分析 ( 一) “治理”的一般理论背景说明 1 “治理”理论的兴起 “治理”( g o v e r n a n c e ) 一词，原意是控制、引导和操纵，主要用于与国家 的公共事务相关的管理活动和政治活动中。1 9 8 9 年世界银行在概括当时非洲的情 形时，首次使用了“治理危机”( c r i s i si ng o v e r n a n c e ) 一词，此后“治理” 引起了人们的普遍关注，并被广泛地用于政治发展的研究当中。自2 0 世纪9 0 年 代以来，西方政治学和经济学家又赋予g o v e r n a n c e 以新的、更丰富的含义，其 所涵盖的范围远远超出了传统的经典意义，延伸到了社会经济领域。正如鲍 勃杰索普( b o bj e s s s o p ) 所言：过去1 5 年来，它在许多语境中大行其道，以 至成为一个可以指涉任何事物或毫无意义的“时髦词语”。笔者认为，政治学 当中的“治理”主要是指在社会多种力量的有效参与下，政府依靠自身权威( 而 不是权力) 对公共领域施行管理的一种特殊模式。 促使治理理论兴起并迅速盛行的原因是多方面的，概括起来主要是理论的和 现实的两个方面。在理论层面上，治理理论的盛行与2 0 世纪7 0 8 0 年代社会科 。俞可平，治理与善治，社会科学文献出版社，2 0 0 0 年，第5 5 页。 学领域巾存在的研究范式危机有关。过度简单化的二分法，如政治学中的私人对 公共、政策研究中的市场对计划、国际关系中的无政府对主权等，都己不再具有 足够的解释力来对现实世界的变化做出准确、透析的阐释。不少学者和国际组织 纷纷提出了“元治理”( m e t ag o v e r n a n c e ) 、“健全的治理”、“有效的治 理”和“善治”等概念，并在批判传统二分法研究的基础上，更加重视其他备萃咔一 社会机制、“国家规制”( i n t e r n a t i o n a lr e g i m e s ) 、权力网络、及跨领域的 功能部门等等的作用。沙尔普对此作了总结性描述：“鉴于理论的现状，需要加 以解释的，与其说是无所不在而且日见其甚的混乱无序状态，毋宁说是组织内部 与组织之间、部门内部与部门之间、国家内部与国家之间实际存在的对相互保证 安全的广泛协议和预期。显然，在纯粹的市场等级制的国家机构以及避免任何一 方统治的理论能够发挥作用的范围以外，还有一些更为有效的协调机制，是以前 的科学未能从经验数据和理论思维两个方面加以把握的。”。 从现实层面来看，“等级制的协调在当今世界己丧失其优越性，这是因为当 今世界的种种特征：相互依存之日益紧密，日益扩展而又迅速变化；组织内部和 组织之间、部门内部和部门之间、以及国家内部和国家之间的互动日益频繁，但 又总是为时短暂地跨越原有的各种边界”。由于国家社会市场之间的 关系发生了根本性的长期变化，随之出现的新情况、新问题不再能够简单地借助 于国家计划或市场方式寻求解决，以市场机制或自上而下发号施令的协调方式也 失去作用。由此，从问题和情况的解决中，人们认识到自组织治理是一种最自然 的协调方式。 2 全球化的表现 现在，让我们从一个更宏观的角度考察一下“治理”兴起的一个非常重要的 背景因素全球化。 全球化意味着国际社会各行为体的相互依存度逐步加深，彼此的相互需求更 加强烈。但与单纯的国家间合作相比，全球化至少还具有两个显著特征。一是全 球化指具有多元关系内容的网络，并不仅仅指一种联系。网络具有多点、多面、 且为整体的特征，单就某个点或面而言，核心位置的变化也会波及最边缘部分， 导致其做出回应，反之亦然。全球化的网络格局正是这样一个整体，经济、军 事、政治、社会、文化、环境等等都是网络的支撑交点，任何一种局部的单向联 。俞可平，治理与善治，社会科学文献出版社，2 0 0 0 年，第5 6 页。 o 同上，第6 0 页。 系都无法准确反映全球化的真正内涵。因此，全球化是多维度的。罗伯特o 基 欧汉和约瑟夫s 奈按照空间网络上的流动和知觉联系( p e r c e p t u a l c o n n e cl i o n ) 的类型，把全球化分为四个不同的方面，即经济全球化、军事全球 化、环境全球化、社会和文化全球化。 全球化的另一个特征是，全球化联系网络有别于地区性的联系网络。全球化 范围包括世界各大洲。这种关联突破了国家和地区的束缚，改变了传统意义t 的 国际关系的涵义，使国家间和地区间合作更趋于成熟和多样化。从发展的角度 看，全球化是人类社会发展的一个根本性的客观趋势，符合人类社会发展的历史 客观规律。生产要素的全球配置与重组、生产资源在全球范围内实现最佳组合是 其发生的内在动力。尽管世界各国的经济发展水平存在差异，对经济利益的需求 也有不同，但全球化已经成为它们自身发展所无法回避的一个现实因素。全球化 既带来了发展挑战，又提供了发展机遇。 与全球化的历史趋势不同，“区域化从政策角度看只是国家的一种政策选 择，是维护和扩展国家利益的一种体现，区域一体化只能是以国家和国家利益为 基础，成员国参加区域一体化是以国家利益为本、为优先的。从国际角度看，区 域一体化是以国家利益为基点的国际调解机制和国际关系调节过程，它所引致的 国家主权转让( 让渡) 是在自主自愿基础上达成的，是一种更高层次和更大范围 的有关国家的主权共享和主权扬弃”。所以，相对于全球化，区域一体化是横 向和纵向两方面的立体型的紧密融合，组织性和制度性是其基本特征。 总之，从目前世界格局来看，全球化已是一个既成事实，由它所造成的影响 和变化是全面、深刻的。从国际关系领域到国内社会发展，从经济增长到文化传 播，从发达地区到发展中国家，全球化已是无所不及，构成了一个宏大的网络背 景。 3 全球化对“治理”的影响 在谈及全球化问题时，人们往往得出两个截然相反的极端认识：一种认为应 当舍弃一切去寻求全球的同一性；另一种则认为应当全面抵御全球化趋同，保持 自己的特色。这两种认识把全球化的历史趋势过分地简单化，缺乏对全球化的辩 证分析。客观地讲，全球化一定程度上的确侵蚀了国家主权和民族特色。然而， 就其本身而言，全球化过程本质上就是一个充满矛盾的过程，它既有单一化，又 。约瑟夫s 奈，约翰d 唐纳胡，全球化世界的治理，王勇等译，世界知识出版社，第5 页 。伍贻康，国家、区域化和全球化，太平洋学报，2 0 0 0 年第4 期，第2 3 页。 有多样化；既是国际化，又是本土化。全球化的最大结果就是促成各民族和不同 的文明体系之间在生活方式、生产方式和价值观念上的趋同。今天当市场经济和 民主政治日益成为世界各国建设和发展的共同目标时，计划经济体制和专制政治 就显得越来越不合时宜。但在如何建立市场经济，实现民主政治的具体方式问题 上，各国又体现出了自身的一些特点。与此相似，在国际性标准和规范被越来越 多的国家接纳和遵守，使其获得真正的国际意义的同时，各国在实施的过程中都 深深地带有每个国家的特殊烙印。所以，全球化这个矛盾统一体是一个“合理的 悖论”。 基于这个悖论，全球化与人类政治生活紧密相连，它对传统的民族国家、国 家主权、政府体制和政治决策过程提出了严竣的挑战，促使政治管理模式逐步向 治理发展，并极大地改变了治理的主体、方式、和过程。 一直以来，民族国家是人类政治生活的核心，建立在领土、主权和人民三要 素之上的民族国家是国际政治领域当中主体利益的最高代表和抽象。因此，民族 国家是不容分化的。领土是独立而不受侵犯的；国家主权不可分割，不受他国的 干预；公民只有在隶属于一个国家时才能充分表达自己的意志，行使自己的权 力。这些都是民族国家有别于其他政治实体的典型特征，也是人类政治生活和政 治理想的依托所在。但是，全球化的网络格局已经使民族国家不再是利益表达和 解决问题的不可替代的主要角色，它在人们心目中的形象开始动摇。 于是，“非民族国家化”的过程被一些学者认为是全球化的主要政治内涵， 认为全球化正在消除经济空阃和政治空间的一致性。这种一致性的日益消失使民 族国家的统治失效，“至少在西方世界倒退到民族国家的时代已经不再可能”。 所以，“我们正在经历民族国家的终结这一历史过程，这是个具有划时代 意义的时期，全球市场力量日益增强，西方消费主义的力量日益显现，与此同 时，民族国家政府和民族国家经济处于不断削弱的地位。”。虽然“民族国家过 时论”显得有些偏激和夸张，但毋庸置疑的是，民族国家和主权政府的性质及其 在政治生活中的作用的确因经济全球化的冲击而发生重大的变化。以政府为主体 的统治正在逐渐减少，专制独裁也将失去最后的存在基础。与此相对应的是，以 公民和民间组织为主体的治理则在逐渐增多，民主、人权、法治正在日益成为全 球的普遍价值。 当论及全球层面的治理时，我们无法回避第三部门非政府间组织在其中 的作用和影响。非政府间组织是“一种非赢利性实体，其成员为一个或多个国家 。俞可平，全球化的二律背反，马克思主义与现实，1 9 9 8 年第4 期，第1 2 页。 。约瑟夫s 奈，约翰d 唐纳胡，全球化世界的治理，王勇等译，世界知识出版社第1 3 8 负 4 的公民或公民协会，他们的行为由成员的集体意志所决定，以满足一个或多个和 该非政府组织合作的团体成员之需。”( 1 9 9 4 年联合国文件的定义) 成千上万的 非政府组织形成了个不断发展的独立于国家体系之外的“全球民间社会”，增 强了国际社会的多元化和平民色彩。所以，今天全球化、国际治理和在非政府组 织基础上形成的跨国公民社会的出现都已不是全新的现象。 全球公民社会的治理方式不同于政府机构，被称为网络治理方式；而政府是 一种科层制治理方式。“在网络治理方式中，行动者能够识别互补的利益。建立 在信任、忠诚和互惠基础上的相互依存关系的发展使得协作行动能够开展和维 持。网络结构维持着成员长期的忠诚。冲突是在网络内部以成员对声誉的关切为 基础来解决的。这种网络治理方式进一步将公民社会组织同政府和企业区别开 来。”所以，以公民社会为基础的国际治理是一种不同于其他的治理机制。公 民社会在其中发挥了重要作用：首先，公民社会组织积极推动多中心、多层级、 分散的治理结构和治理体系的形成。公民社会和第三部门在各国政府、国际组 织、跨国公司等众多不同层次、不同领域行动者的合作与竞争过程中不断发展壮 大。它们积极参与国内和国际事务，力求成为一种重要的治理主体。公民社会不 可替代的角色正逐渐得到许多民族国家政府和国际组织的认可。以联合国和国际 贸易组织为代表的政府间国际组织与许多非政府国际组织建立了密切联系，有力 地推动了全球治理体系的完善。其次，公民社会行为者努力促成不同治理主体之 间建立伙伴关系进行合作管理，促进治理方式的变革。公民社会行动者积极推动 不同层级上的公民参与，并把公民参与作为决策合法性的判断依据，他们呼吁民 主透明，提倡法治。通过全球公民网络、全球公共领域等多种场合，关注并监督 政府和企业的行为，迫使其采取更加负责的行动，促进治理标准和方式的变革。 第三，全球公民社会已经显示了动员人力、物力，针对重大国际问题采取国际行 动的能力。公民社会成员在动员资源方面拥有独特的优势和很大的号召力，他们 依靠道义力量征集物资和人力资源。他们经常为了解决重大的国内问题或全球性 问题而奔走呼吁，促使各国政府和国际组织更加关注这些问题及其解决。最后， 在评价治理的绩效从而改善治理方面，公民社会组织发挥着重要作用。对治理绩 效的评估构成了治理乃至全球治理的一个基本要素。这种绩效评估需要建立科学 的评价体系。民族国家政府及其所组成的国际组织在治理决策上承担着主要责 任，公民社会只有权咨询和建议并无决定权。因此，治理绩效的评估只能由公民 。李惠斌，薛晓源，全球化与公民社会，广西师范大学出版社2 0 0 3 年，第1 3 3 负。 社会来完成，以免有失客观公正。这对改善治理，有效解决全球问题发挥着一定 作用。 总之，全球化对治理的影响是多层次、多方面的：全球化是治理活动兴起的 社会基础和重要的背景条件，从统治到治理的转变则是经济全球化的必然结果。 全球化网络的形成极大地改变了人们的生产、生活方式，促进社会联系更加紧 密，资本和生产资料的流通更加畅通便利，从而进一步推动了公民社会的产生和 发展。反之，公民社会特别是全球公民社会又促进了治理和全球治理的深化。 ( 二) “治理”的理论内涵 由于治理概念越来越广泛地被运用于各种范围领域，以至于许多治理理论都 认为全球化时代的“治理社会”已经来临。然而，治理的意涵却存在着相当大的 分歧，所有相关理论很难给治理下一。个统一的、普遍适用的确切界定。我们认为 从理论和实践的双重角度来考虑，治理的内涵涉及到治理与统治、治理与区域化 的辩证关系。 1 治理与统治的辨析 “治理”与“统治”的实际含义存在着很大的不同。一些学者甚至将区分治 理与统治两个概念看成是正确理解治理何以能够替代统治的前提条件。正如让 皮埃尔戈丹所言，“治理从头起便须区别于传统的政府统治概念”。治理作为 一种政治管理过程，也像政府统治一样需要权威和权力，最终目的也是为了维护 正常的社会秩序，推动社会发展，这是两者的共同之处。但两者同样存在着基本 的区别。 首先，治理与统治的主体不同。治理需要权威，但这个权威并非一定是政府 机关；而统治的权威则必定来自政府。统治的主体一定是社会的公共机构，而治 理的主体强调多元性与多样性，它既可以是公共机关，也可以是私人机构，还可 以是公私问合作。治理是政治国家与公民社会的合作、政府与非政府的合作、公 共机构与私人机构的合作、强制与自愿的合作。所以，治理是一个比政府更宽泛 的概念。 其次，管理过程中权力运行的向度不同。政府统治的权力运行依循自上而下 的方向，它运用政府的政治权威，通过发号旎令、制定和实施政策，对社会公共 事务实行单一向度的管理。而治理则是一个上下互动的管理过程，它主要通过谈 。俞可平，治理与善治，社会科学文献出版社，2 0 0 0 年，第6 页。 判协商、对话合作、沟通交流、伙伴关系、确立认同和共同的目标等方式对公共 事务实施管理。治理的实质在于建立在市场原则、公共利益和私人之上的合作， 它所拥有的管理机制主要不依靠政府的权威，而是合作网络的权威。其权力向度 是多元的、相互的，而不是单一的和自上而下的。 再次，管理的范围不一样。政府统治所涉及的范围就是以领土为界的民族国 家，一个国家的政府统治如果超越了自己的领土，延伸到其他国家，那就是对他 国主权的侵犯，为国际法所不允许。与此不同，治理所涉及的对象则要宽泛得 多。由于治理的权威主体既可以是政府，也可以是非政府组织，所以，治理的范 围既可以是特定领土界限内的民族国家，也可以是超越国家领土界限的国际领 域。“所以，治理可能是国际性的，治理问题易于从公共政策移位而进入国际政 策领域；在某些方面，实际上存在着建立在一定程度上超越国界控制的机制。 最后，权威的基础和性质不同。统治的权威主要源于政府的法规命令，治理 的权威则主要源于公民的认同和共识。前者以强制为主，在极端情况下，还可能 使用暴力手段；后者以自愿为主，依赖共同目标的精神力量。在现代市场经济条 件下，统治有可能导致中央集权甚于专制；治理则排除任何中央集权组织和控制 的思想，主张具有多种组织、多个层次和决策当局的模式。即使缺少多数人的认 可，政府统治照样可以发挥其作用；治理则会因此面临合法性缺失的困境，继而 很难发挥其真正的效用。罗西瑙在论及治理与政府统治的区别时说：“治理是只 有被多数人接受( 或者至少被它所影响的那些最有权势的人接受) 才会生效的规 则体系；然而，政府的政策即使受到普遍的反对，仍然能够付诸实施。因 此，没有政府的治理是可能的，即我们可以设想这样一种规章机制：尽管它们未 被赋予正式的权力，但在其活动领域内也能够有效地发挥功能。”。 主张用治理代替统治的学者一般认为市场和国家的双重失效影响了社会资源 的有效配置。正是鉴于此，“愈来愈多的人热衷于以治理机制对付市场和或国 家协调的失效。”。 。俞可平，全球治理引论马克思主义与现实，2 0 0 2 年第1 期，第2 2 页。 。玛丽一克劳德斯莫茨，治理仔国际关系中的正确运用，国际社会科学， 9 9 8 年3 月号，第8 68 7 页。 。詹姆斯n 罗西瑙，没有政府的治理，江西人民出版社，2 0 0 1 年，第5 页。 。鲍勃杰索普，治理的兴起及其失败的风险：以经济发展为例的论述，国蹦社会科学，1 9 9 8 年3 月号，第4 0 页。 7 2 治理与区域化 地区一体化是除了经济全球化之外当前世界经济发展的另一大趋势，它要求 参与国之问消除各种贸易壁垒以及阻碍生产要素自由流动的歧视性经济政策，因 而从本质上必然涉及参与国将某些经济领域内的国家主体部分或全部地让渡给共 同建立起的超圄家机构，通过一系列的协议和条约形成具有一定法律约束力和行 政管理能力的地区经济合作组织，在成员国之问达成权利与义务的平衡。所以， 区域化是在功能性和制度性两个层面向前发展的。 全球化中的世界是个多样化的世界，全球治理不仅包括着全球层次的治理， 也包括区域层次的治理。区域治理是全球治理最重要的部分之一，其内涵更加丰 女 田。 首先，国家利益使几乎所有国家更加重视区域治理，努力使自己成为不同性 质、不同形式区域治理的积极参与者，致力于提高本区域的可治理性。区域内各 种力量不断兴起，并在一定区域内不断聚合，国家合作形态因此而多种多样。 一 种是以区域性政治组织为载体的制度形态，一种是非正式的磋商机制。无论在哪 种合作形态中，相应的地区大国都发挥着重要作用，越来越融入区域力量，并按 区域发展的特定逻辑采取行动，努力使区域内部事务不受外部力量支配，并使区 域治理尽可能取得成效。 其次，区域政治的新形式层出不穷，其最高的表现是区域性的政治整合。欧 盟就是一种通过正式的多边机构进行制度化合作与治理的区域政治合作典范。欧 盟政治体制的建立本身就意味着区域化、区域政治和区域治理的强化。欧盟不是 走向一个更大的国家体，而是走向一种国家与社会的区域共同体。在共同体的形 成和发展过程中，涉及主权合作与地区自治，国家层次与区域层次双重权力中心 并存。与区域政治和区域市民社会相适应的是，欧盟公民意识与身份有了实质性 的内涵与发展，这是区域治理最坚实的基础。j 哈贝马斯认为，“这不是作为一 种规范的设定，这也不是在我们至此为止所讨论的民族国家的框架内能解决的。 在寻求摆脱要么损害社会国家的民主，要么强化民族国家间的两难困境的时候， 有必要把目光转向更大的政治统一体和跨民族的政权上。这样的机制能够补偿民 族国家所失去的功能，同时又不偏离民主的合法程序。”。 第三，区域化和区域治理的蓬勃发展形成了两大趋势。一大趋势是跨区域政 治与跨区域治理的兴起。它既是区域化与区域治理的强力扩散，又是对全球化与 全球治理的重要补充。从全球治理网络的整体框架来看，跨区域合作是其中的特 。j 哈贝马斯，在全球化压力下的欧洲的民族国家，复旦大学学报，2 0 0 1 年，第3 期，第1 1 8 页。 定涵义，具体合作方式、途径和内容的不同正体现了全球治理的多样性和多元 化。此区域化的新发展是区域化发展的另一个趋势，这主要是指几个邻近国家的 连接地区，由于特定的地理、文化、资源等联系而形成经济或文化体化的此区 域社区。次区域的发展更具有公民社会的色彩，社区内某个行业或领域的集体权 威成为地区治理的主要依据，政府则常常扮演一个服务性角色。次区域最终都形 成了各自的特色，有某种独立性，更重视本区域的利益。 二、欧盟的“治理”分析 ( 一) 对欧洲一体化机制的比较分析 如何看待体化所建立起来的机制，是一体化理论争论中的一个核心问题。 欧洲一体化机制就是指一体化所建立起来的各种组织机构、各种与一体化活动相 关的规则章程及问题反映、议决、执行的程序体制，以及各种在一体化进程中形 成的习惯、观念和认同。但对欧盟机制的研究始终是动态的，与处于稳定状态的 国家制度不同，每一个阶段的一体化铝4 度并不代表一体化的最终安排，它和体 化本身一样，都是一种处于不断变化和调整之中的进程。 虽然机制一直处于变动之中，但理论争论的核心仍是围绕着机制问题的焦 点决策。对核心内容的阐述既能延伸到整个机制问题的其他内容，实际上也 就表明了机制发展趋势的一种看法，或者说是预测。对欧盟机制的普遍解释主要 有以下三种： 1 作为国际制度 现实主义认为一体化制度从本质上说是政府间性质的，受国家利益所决定， 国际制度存在的理由是它代表了国家的根本利益。传统的现实主义更是认为，权 力仍是欧盟机制考察中的主要分析变量，摩根索指出对共同体机制的考察主要可 以从这样三个方面进行：第一，欧洲各共同体的不同机构内部和它们之间的权力 分配如何? 其次，各共同体的各机构与成员国政府之间的权力分配如何? 第三， 成员国在经济、军事和政治领域的一致程度如何? ”从这三方面的考察中可以得 知一个取代国家、实现了主权移交的新的共同体是否已经形成。 。汉斯摩根索，国际纵横策论争强权，求和平，上海译文出版社，1 9 9 5 年，第6 5 1 负。 9 可是，只从国家权力或国家利益的角度分析，现实主义无法回答这样一个基 本的问题：为什么一体化机制会在违背有些国家的意志的情况下继续存在并运 转? 自由主义正是抓住了现实主义的国家中心困境。新功能主义指出国际组织获 得某种独立的、不依赖于成员国的活动空间的可能性。哈斯承认，国际组织都是 起源于国家问的共同利益，但由于国际组织能帮助有关个体和集团实现他们的利 益，园而将慢慢赢得他们的效忠，因而也就有了自身独立存在的价值。后来的自 由主义者抛弃或至少是搁置了哈斯的效忠转移假设，另辟蹊径来论证国际制度的 独立存在。林德伯格认为，一体化所产生的新的中心或机制能够吸附有关政治行 为体的预期和政治活动，显然国家不是这里所说的主要的行为体。他把体化的 决策分成了两类：共同决策和委托决策。如果共同决策还没有体现出一体化机制 的独立性，那么委托决策独立于成员国之外的属性就比较明显了，因为有关成员 国已一致同意把某些领域的决策权转交给一体化机制来执行。就像在共同体领域 内的事务一样，其立法动议权已被排他地授予委员会，代表成员国政府的理事会 只有讨论、决定委员会提议的权力。不过，林德伯格还是把一体化机制的独立性 问题一分为二地看，认为一项化解冲突的决策的成功有两个关键点，一是有自主 权的制度化的调节者的参与；二是成员国对一体化这项事业，也是对达成最终决 策的必要性的持续的承诺。但是，一体化的历史却表明，国家仍是一体化这种 跨国决策中的主要代表，社会不通过其国家而直接介入跨国决策的可能性几乎没 有。 在这样的僵局下，新自由主义接受了现实主义的解释，承认了一体化机制的 建立是基于成员国的共同利益，国家仍是国际体系中的主