（环境科学专业论文）灾害风险管理的不同利益相关者研究.pdf

a b s t r a c t c h i n ai st h eo n eo ft h ec o u n t r i e si nt h ew o r l dw h i c hh a st h eh i g h e s tf r e q u e n c y o fo u t b r e a ko fn a t u r a ld i s a s t e r s t h eh a p p e n i n go ft h ed i s a s t e r sw o u l dr e s u l ti nn o t o n l yt h ec a s u a l t i e sb u ta l s ot h es e r i o u sl o s s e so fe c o n o m ya sw e l la si n s t a b i l i t yo fa s o c i e t y a sa ni m p o r t a n tb a s i sf o rt h es u s t a i n a b l ed e v e l o p m e n t ，t h ei m p l e m e n t a t i o no f t h ei n t e g r a t e dd i s a s t e rr i s km a n a g e m e n th a sb e c o m eam u s tf o rc h i n a a tp r e s e n t ，t h e d i s a s t e rr i s km a n a g e m e n ts y s t e mi nc h i n ai se x p e r i e n c i n gat r a n s i t i o na n dc h a n g e f r o mt h et r a d i t i o n a l “g o v e r n m e n t l e d ”m o d e lt ot h em u l t i - d i m e n s i o n a lm o d e lo f “g o v e m m e n tg u i d a n c e ，t h em a r k e tc o o p e m t i o na n ds o c i a lp a r t i c i p a t i o n i th a s b e c o m eag r e a tc h a l l e n g eh o wt ob r i n gt h em o d e li n t ot h es t r a t e g i cf r a m e w o r ko ft h e e c o n o m i ca n ds o c i a ld e v e l o p m e n te f f e c t i v e l ya n dm i n i m i z ed i s a s t e rl o s s e s t h ea u t h o ro ft h ep a p e rd i s c u s s e da b o u tt h eb e h a v i o ra n dr e s p o n d i n g m e c h a n i s m so fd i f f e r e n ts t a k e h o l d e r si n c l u d i n gg o v e r n m e n t ，c o m m u n i t i e s ，m a r k e t a n dt h ec i v i ls o c i e t ya sw e l la st h er i s k sa n dw e a k n e s s e si nd i s a s t e rr i s km a n a g e m e n t o ft h o s es t a k e h o l d e r sb a s e do nt h ea n a l y s i so ft h ec u r r e n ts i t u a t i o na n dd i s a d v a n t a g e s o fd i s a s t e rr i s km a n a g e m e n t s e c o n d l y , b a s e do nt h ec o n c e p t o ft h e p u b l i c g o v e m a n c e ”，t h ea u t h o r d i s c u s s e da b o u tb o t hh o wt oi n t e g r a t et h ed i f f e r e n ts t a k e h o l d e r ss u c ha sg o v e m m e n t ， m a r k e t ，a n dc i v i ls o c i e t yi n t ot h ef r a m e w o r ko fp u b l i cg o v e r n a n c e ，a n dh o wt om a k e t h ep u b l i cg o v e m a n c e f u l l yp l a yi tr o l e si nt h ed i s a s t e rr i s km a n a g e m e n t i na d d i t i o n ， c a s es t u d i e sw e r eu s e dt os u p p o r tt h ea u t h o r so p i n i o n si nt h ep a p e r f i n a l l y , t h ea u t h o rp u tf o r w a r df o l l o w i n gc o n c l u s i o n si ni m p r o v i n gc h i n a s d i s a s t e rr i s km a n a g e m e n tb yi m p r o v i n gb o t hc h i n a sa d m i n i s t r a t i o nm a n a g e m e n t s y s t e m sa n dl a w so rr e g u l a t i o n si nd i s a s t e rm a n a g e m e n t ，b yi n n o v a t i n gs c i e n c ea n d t e c h n o l o g yi nd i s a s t e rr i s km a n a g e m e n t , b yi m p r o v i n gc u r r e n tm a r k e ts y s t e m s ，b y c r e a t i n gw i d ea c c e s s e sf o rt h ep u b l i cp a r t i c i p a t i o ni n d i s a s t e rm a n a g e m e n t ，a n db y i n t e r n a t i o n a lc o o p e r a t i o n k e y w o r d s ：d i s a s t e r r i s k m a n a g e m e n t ，d i s a s t e rr e s p o n s e ，s t a k e h o l d e r s ，p u b l i c g o v e r n a n c e 2 原创性声明 本人郑重声明：本人所呈交的学位论文，是在导师的指导下 独立进行研究所取得的成果。学位论文中凡引用他人已经发表或 未发表的成果、数据、观点等，均已明确注明出处。除文中已经 注明引用的内容外，不包含任何其他个人或集体已经发表或撰写 过的科研成果。对本文的研究成果做出重要贡献的个人和集体， 均己在文中以明确方式标明。 本声明的法律责任由本人承担。 论文作者签名： 争1 钞7 日 期：争口，f - 关于学位论文使用授权的声明 本人在导师指导下所完成的论文及相关的职务作品，知识产 权归属兰州大学。本人完全了解兰州大学有关保存、使用学位论 文的规定，同意学校保存或向国家有关部门或机构送交论文的纸 质版和电子版，允许论文被查阅和借阅；本人授权兰州大学可以 将本学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进行检索，可以 采用任何复制手段保存和汇编本学位论文。本人离校后发表、使 用学位论文或与该论文直接相关的学术论文或成果时，第一署名 单位仍然为兰州大学。 保密论文在解密后应遵守此规定。 论文作者签名：豇例 导师签名：日期：独9 7 、6 | 兰州大学硕：t 学位论文 1 1 研究背景 1 1 1 灾害与可持续发展 第一章绪论 自1 9 8 7 年布伦特兰委员会的报告我们共同的未来中正式提出“可持 续发展”( s u s t a i n a b l ed e v e l o p m e n t ) 一词以来，这一概念不断得到世界各国的广 泛关注和认可，并逐步加以丰富和完善。其本质包括两方面的内容，一是对传统 发展方式的反思和否定，二是对规范的可持续发展模式的理性设计。并从三个维 度界定了发展的特征：其一，数量维。发展强调环境、经济、社会、文化的多元 发展和人的全面发展，是各个不同层次上的量的增加；其二，质量维。发展要求 能够合理的进行资源与财富分配，维持环境、经济和社会三者之间的平衡，维持 效率与公平之间的平衡：其三，时间维。发展同时需要关注代际公平，它体现了 人类历史发展轨迹的连续演迸的特征。 灾害对可持续发展的制约性，也同样是从上述三个维度的特征体现的。从第 一个维度来看，灾害带来损失是多方面的，包括生命安全、经济、环境、社会文 化的各个方面，；从第二个维度来看，灾害扰乱了原有的经济和社会秩序，打破 了原有的发展平衡，当然，我们并不否认可以以此为契机重新建立和达到一种新 的更好的平衡状态，但在通常情况下，灾后的发展模式总是朝着力图恢复原有的 状态进行的：从第三个维度来看，灾害的最大承担者往往是灾害发生的当代人， 而他们的灾后恢复和重建的方向，也会促进或者制约后几代人的发展。 当然，我们并不否认可以以此为契机进行局部或某种层面的变革，使之建立 一种更好的状态，比如对新建房屋标准的提高、对原有的不可持续生计的改变、 以及打破可能存在的社会性别歧视等，而上述目标的实现，则需要政府、社会的 共同努力。 随着社会的发展以及公众安全观的不断改变，我国的减灾行动也逐渐实现了 由单纯的抗灾救灾到综合灾害风险管理体制的转变。2 0 0 5 年由世界各国汇同一 些地区和国际性组织一致通过的降低灾害风险的兵库行动纲领【，从三个层 兰州大学硕上学位论文 次对灾害风险管理目标做了明确的阐述：将降低灾害风险纳入可持续发展政策和 规划；发展与强化制度、机制与能力，构建区域应对致灾因子的抵抗力；将降低 风险系统地融入突发事件的准备、响应与重建项目。而灾害风险的可持续管理和 应对，也成为我国未来研究的一项重要内容。 1 1 2 对全球重大灾害的思考 根据德国慕尼黑再保险公司对全球灾害数据的公布，需要国际援助的自然灾 害的发生数：2 0 世纪6 0 年代约4 件，而2 0 世纪9 0 年代约1 3 件，是6 0 年代的3 2 倍； 从2 0 世纪6 0 年代到9 0 年代，各种自然灾害所造成的直接经济损失( 按2 0 0 0 年价格 比较) 则增加了约8 6 倍2 1 。以上数据表明，灾害的发生和灾害风险并没有随着科 学技术的进步而减小，增长的趋势反而愈演愈烈。因此，我们有必要对我们的灾 害管理及风险认识重新审视。 历史上重大的灾害之后，往往提供了重要的省思机会，促使人们重新思考如 何选择更好的管理模式，包括灾前预警，应急和救援，灾后恢复和重建的各个阶 段来减轻灾害风险，对探索和研究“灾害风险管理与发展”提供了很好的借鉴。 ( 1 ) 东南亚海啸 2 0 0 4 年1 2 月2 6 日，印度尼西亚海域发生里氏9 级地震并引发海啸，造成 印度洋沿岸十多个国家3 0 万人口死亡和财产的重大损失。在这次海啸发生前， 我们甚至没有看到一些预警措施，而灾后的很长时期，这一地区的重建和恢复工 作也是步履维艰，包括重建工作所面临的政府决策、社会公平、贫困加剧、社会 性别等一系列问题仍然难以解决。 ( 2 ) 美国卡特里娜飓风 2 0 0 5 年8 月2 9 日，卡特里娜飓风登陆美国路易斯安那州和密西西比州，数 以万计的房屋被淹和数十万户家庭断电，1 4 1 7 人在灾害中遇难，并造成1 0 0 0 多 亿美元的经济损失，新奥尔良开始发生大范围的武装抢劫和放火行为。恢复和重 建工作高达3 0 0 0 多亿美元。此次飓风在4 8 小时前，国家飓风中心就已经提前预 警，但由于行动部署迟缓以及其他方面的原因，仍然使美国付出了极为惨重的教 训。 ( 3 ) 台湾9 2 1 地震 2 兰州大学硕士学位论文 “台湾9 2 1 地震 是2 0 世纪末期台湾最大的地震，其震中位于台湾南投 县集集镇，车笼埔断层上面。规模高达里氏7 6 级。总计造成2 4 5 3 人死亡，1 1 3 0 5 人受伤。房屋全倒5 2 ，6 0 5 间，半倒5 3 ，1 3 3 间。经济损失高达新台币3 , 5 6 8 亿元。 此次地震，让台湾的居民了解地震的破坏能力，并开始深思防震的重要性，开始 检讨建筑物或其他地方的防震措施。除此之外，政府亦在此次地震后开始正视防 震教育，意在提高民众的灾害风险意识。 “台湾9 2 1 地震”中，民间社会发挥了重要作用。无论从物资配给，心理 咨询，社会工作还是政策构建，捐款监督，以及发起成立9 2 1 抗震基金会等各 个方面，台湾n g o 的组织性，系统性，完善性和快速反应能力都超过了政府， 成为最积极的抗灾的社会力量。 ( 4 ) 汶川5 1 2 地震 “5 1 2 汶川地震”是中国自建国以来最为强烈的一次地震，直接严重受灾 地区达1 0 万平方公里，并造成近7 万人遇难，2 万人失踪。倒塌房屋7 7 8 万间， 基础设施损毁严重，次生灾害多发，入民的正常生活生产秩序受到严重影响。 地震发生后，从分析收集受灾情况到上报中央并启动应急预案，我们看到只 用了短短的一个多小时，而从下达命令部署到部队出动，仅仅2 小时多，救援 工作的及时展开和相关政策及时有效的出台，使灾后损失得到了有效控制，但此 次灾难带来的严重后果仍然是空前的，一方面来自于灾害政策本身的不足，另一 方面还包括救援和重建工作实施过程中所产生的技术问题以及灾害救援管理体 系的不完善，致使潜在的灾害风险仍然居于高水平。 近期的全球重大灾害带给我们的不仅仅是遗憾，更多的应该是警示与思考： ( 1 ) 灾害预警和风险评估的缺失是是政府来的责任还是社会的责任，由此造 成的社会损失应该由谁来补偿? ( 2 ) 是否更应该关注弱势群体的灾害脆弱性? 并且如何提高他们的适应性， 从而减小灾害带来的风险? ( 3 ) 为何多次重大自然灾害发生的背后，市场运作机制往往失灵? ( 4 ) 政府和民间组织应当以何种方式参与到灾害风险管理和灾害应对中才能 最为有效? 而所有上述问题的回答，需要充分认识和把握各利益相关群体在灾害风险管 兰州大学硕士学位论文 理和灾害应对过程中的角色定位、功能、运作机制等，而这也是论文阐述的主要 内容。 1 2 研究内容 本文通过对我国的灾害风险管理的发展现状以及存在问题的分析，以灾害风 险管理及应对的不同利益相关群体研究为切入点，分别探讨了政府、社区、市场 与公民社会等在灾害风险管理和灾害应对过程中的功能、运作机制、优势与不足 等，并借鉴“公共治理”的概念，就如何将其有效地融入到这一理论框架中，充分 发挥其在灾害风险管理过程中的优势进行了探讨，并进行了实证分析，最后，对 我国的综合减灾提出相应策略。 1 3 研究方法 本文主要探讨的是如何更好的实现灾害风险管理与灾害应对。以灾害风险管 理的不同利益相关者行为作为切入，综合应用多种社会科学研究方法进行分析。 研究方法主要如下： ( 1 ) 文献综述 通过搜集国内外相关问题的理论文献，包括灾害风险管理措施、政府与社区 的治理理论、灾害保险理论、公民社会与n g o 参与灾害风险管理的行动研究， 以及公共治理理论等，并结合灾害风险管理的实践进行融合，为论文提出的基本 观点奠定理论基础。 ( 2 ) 案例分析 文中的案例分析来自于对甘肃陇南市某村的实地调研，案例中的受灾数据以 及各方的参与行动都来自调研采集的第一手资料，是论文观点的实证基础。 ( 3 ) l l 较分析 分别就灾害风险管理及灾害应对过程中不同利益相关者的行为进行了剖析， 并指出其存在的不足，并通过“公共治理”模式下对各利益相关者的有效整合，从 理论到实践，进行了充分论证。以及通过对比分析，指出了其优势所在。 4 兰州人学硕士学位论文 1 4 研究框架 当前我国灾害风险管理应对机制的问题 立法和行政管理体系不完善 民主参与管理实践不足 市场风险应对缺乏能动性 信息共享和协调机制不成熟 研究切入点 灾害风险管理的 不同利益相观者 行动研究： 政府、社区、市场、 公民社会等在灾害 风险管理中的实际 过程研究 问题与不足 理论研究： 政府危机管理理论 市场保险理论 n g o 行动研究 公共治理理论 灾害风险管理的 公共治理模式 理论分析 实证案例研究 优势分析 结论与建议：灾害风险管理必然走向“公共治理” 各利益相关方的共同构建 图1 - 1 论文研究框架 5 兰州火学硕士学位论文 第二章灾害风险管理及利益相关者概述 2 1 灾害的定义及分类 2 1 1 灾害的定义 从最初灾害被视为“上帝的行为”，到后来随着理性和科学的兴起，灾害的内 涵和外延被更多的学者不断得到深化和理解p j 。 传统的灾害被定义为：由于某种不可控制或未能预料的破坏性因素的作用， 使人类赖以生存的环境产生突发性或积累性的破坏或恶化，并超越当地社会经济 系统容忍限度而引起人群伤亡和社会财富蔑视的现象和过程【4 1 。 史培军和孟庆楠则从系统的角度阐述了灾害的定义：灾害( d ) 是地球表层孕 灾环境( e ) 、致灾因子( h ) 与承灾体( s ) 综合作用的产物，即d = e n h n s ，式中h 是 灾害产生的充分条件，s 是放大或缩小灾害的必要条件，e 是影响h 和s 的背景 条件。任何一个特定地区的灾害，都是h 、e 和s 综合作用的结果。致灾因子( 事 件) 和易损性( 脆弱性) 共同造成人员和财产损失的过程，其中，易损性( 脆弱性) ， 是指对能引发灾害的事件的敏感程度，而影响脆弱性的结构性因素，包括社会内 不同群体资源分配的政治、经济、社会制度以及人们的信念、意识形态等。通常 脆弱性大，则致灾后易形成灾情：反之，脆弱性愈小，则致灾后不易形成灾情【5 】。 无论上述何种表述，都指出了灾害的一个基本特征，即灾害的社会属性。灾 害是以人为主体的社会性事件，其实质是对人类社会的生存和发展的阻碍或破 坏，离开了人类社会主体，灾害也就失去了其固有的意义。 2 1 2 灾害的分类 按照灾害之间的联系时序，灾害可以划分为直接灾害、次生灾害和衍生灾害。 直接灾害指的是相关联灾害中首先发生的灾害，如地震、洪水，这些起主导作用 的灾害为直接灾害；次生灾害指的是紧随直接灾害而来的灾害，如地震、台风造 成水灾、火灾、滑坡、泥石流等等；衍生灾害指的是次生灾害之后发生的相关联 灾害，例如，大地震导致次生灾害之后，引起社会秩序混乱和家庭结构的破坏或 6 兰州大学硕士学位论文 瘟疫等佟j 。 从可能引发的原因来看，灾害可以概括为以下4 个方面：一是自然界本身的 行为规律发生异常，我们称之为自然灾害，如洪涝、干旱、地震、台风、雪灾等； 二是一定自然环境背景下主要由人为导致的表现为自然态的灾害称之为人为自 然灾害，如过量开采地下水引起的地面沉降、滥伐森林引起的水土流失等；三是 把由于自然变异引起的，但却表现为人为态的灾害称之为自然人为灾害，如气候 变化引起的疾病流行等；四是将以人为影响为主产生的而且表现为人为态的灾害 称之为人为灾害，如核泄漏、化学泄散以及战争等。但在很多情况下，灾害的发 生通常并不仅仅由一种因素引起，而是个方面因素共同作用的结果7 1 。本文则主 要针对地震等重大自然灾害进行研究。 2 2 灾害风险管理及利益相关者 2 2 1 灾害风险管理的定义 亚洲备灾中心将灾害风险管理和应对的过程表述为：基于鉴别、分析、评估、 处置、监测和评价风险基础之上的管理政策、程序和实践的综合应用【8 1 。它表明 了灾害风险管理三方面的特征：即风险管理决策和执行过程的科学性、规范性、 实践性。突出强调了灾害风险管理和应对行为中人的决定性。 而灾害风险管理的另一种表述：人们对可能遇到的各种自然灾害风险进行识 别、估计和评价，并在此基础上有效地控制和处置灾害风险，以最低的成本实现 最大安全保障的决策过程。它是将灾前降低风险、灾时应急对应和灾后恢复三个 阶段融于一体，对灾害实行系统、综合管理，以及协调管理各灾种防灾减灾的全 过程一j 。这一概念则突出了灾害风险管理的系统性。 2 2 2 灾害风险管理的利益相关者 我们认为，灾害风险管理的利益相关者是指能够对灾害风险管理的实施效果 产生重大影响的机构、组织或个人，其行为目的在于规避灾害风险、减小灾害损 失以及维护社区稳定。包括政府、社区、市场、n g o 等。 灾害风险管理的利益相关者之一政府。政府是体现、达到国家目的和行 7 兰州人学硕士学位论文 使、表现、执行、解释国家意志的代理人，同时，它也是制定和执行政策的机构 【i o 】。作为自然灾害风险管理的最重要的参与者之一，其行为涉及到灾害风险管 理周期的各个环节和阶段，包括法律政策的制定、灾害高新技术的研发和应用、 灾自i 预防、灾害紧急救援、灾后恢复和重建它是整个现代综合灾害风险管理的 核心。 灾害风险管理的利益相关者之二社区。社区是灾害的最直接的受体，同 时也是防灾减灾的基本单元，是现代社会防灾减灾的重要环节。社区参与灾害风 险管理的意义，不仅在于减小灾害造成的损失，更重要的是，通过参与管理和应 对的实践，培育社区自治能力。 灾害风险管理的利益相关者之三市场。随着各国市场化程度的加深，市 场分担巨灾损失的份额也在逐渐加大。特别是随着资本市场的不断成熟、金融创 新步伐的加快，全球经济的一体化的程度加深，包括市场保险，灾害证券、灾害 期权等多种灾害应对手段不断衍生和完善，使市场应对灾害的方式更加多样化， 而本文后面将重点介绍灾害保险，特别是巨灾保险的运行机制。 灾害风险管理的利益相关者之四- n g 0 。包括企业、媒体、民间社团在 内的各种非政府力量，我们都纳入到这一框架中来。随着公民社会的不断发展和 壮大，其参与灾害风险管理的程度也在不断加深，成为灾害应对最积极的一支力 量。 2 2 3 灾害风险管理利益相关者的行为特征 一、参与的多元性。它包括了几乎与灾害相关的全部行为，涉及到各个层次 和与之相关的部门和团体，没有一个组织或个人可以独立完成该项工作，并且要 求各利益相关方具有很好的协调性。 二、参与管理者之间的信息不对称。在应对复杂的灾害风险时，如何有效地 运用风险管理工具进行合理地资源分配、权力与义务的分配等，各利益相关群体 之间存在严重的信息不对称。如何进行有效的平衡，实现资源共享，也是灾害风 险管理的面临的一个重要问题。 三、衍生风险的综合考虑。灾害风险管理的利益相关者不仅要考虑规避可能 导致灾害发生的各种风险因素，还要考虑应对灾害发生之后衍生的各种经济和社 8 兰州大学硕士学位论文 会风险，l l - , j z n 因灾返贫，社会不公的加剧，文化脉络的中断等。此外，灾害风险 的管理绝不是各种简单风险管理的累加，而是综合的，协同式的管理过程。 2 3 我国参与灾害风险管理利益相关者的演变 计划经济时期，国家的基本工作方针是“依靠群众，依靠集体，生产自救， 互助互济，辅以国家必要的救济和扶持”。而与此相应的管理方式则突出表现为 “全民一体化”，即建立以中央为主，通过国家扶持集体，集体扶持个人的方式， 推动灾害救济工作的深入开展，并在当时的社会背景下产生了积极的效果。这一 时期，政府作为唯一的主体渗透到灾害风险管理工作的各个层面，而市场机制和 n g o 尚未引入。 1 9 7 8 年以来，伴随着农村联产承包责任制和城市承包经营责任制的推广， 这种通过生产自救发挥重要作用的“一体化”危机管理机制已然失灵，主要表现 在：其一，集体生产自救和互助能力被削弱；其二，中央政府全额负担救灾工作 任务，不仅加重了自身难度，而且不利于充分调动地方政府和其他社会团体救灾 的积极性，灾害防治工作进程缓慢。有鉴于此，在1 9 8 3 年全国民政会议之后， 民政部门依据商品经济新形势的要求，对我国的灾害管理工作进行了一系列改 革：立足本职，以更好解决灾民生活为目标，以政府的方针政策和客观变化的实 际为依据，改革过去工作中与发展商品经济不相适应的部分；变“输血”为“造血”， 改革单纯生活救济为与扶持生产相结合；走社会化道路，建立自救互救的新形势， 增加资金来源，提高使用效率，不但增加资金积累，减少对国家的依赖思想。其 措施主要包括：增加地方政府救灾工作的自主权；将救灾与生计扶贫相结合：动 员社会力量广泛参与：加大救灾装备投入，提高灾害管理的现代化水平】。这一 阶段，政府仍然是灾害风险管理及灾害应对的主导力量，社区被一定程度的“赋 权”，参与到灾害应对的过程当中，形成了灾害风险管理的二元机制，但社区的 力量仍然相对薄弱。 不难看出，上述阶段我国灾害应对工作的重心仍然体现在灾害应急与灾后救 援与重建上，而从现代“减灾系统工程理论”【1 2 】的提出到“综合自然灾害风险管理 模式”【9 j 的构建，我国经历了大约1 5 年的时间，从理论到实践实现了质的飞跃， 主要包括：( 1 ) 实现了从传统的“灾后救援”机制到“预防为主，防治结合”的上游管 9 兰州大学硕：i ：学位论文 理机制的逐步转变，社区为本的灾害风险意识得到进一步加强；( 2 ) 形成了从国 家到地方基本的灾害响应体系：包括政策咨询支持体系、组织管理体系、预警和 应急体系、评估和救援体系等在内的一系列复合管理系统，综合协调机制日益完 善。这一阶段，市场机制的完善，公民社会的壮大，都为灾害风险管理注入了新 的力量，尽管参与灾害风险管理的方式还比较简单，参与的层次还不够深入，但 总体而言，它打破了传统意义上全能政府的“管治 模式，为实现灾害风险管理 的公共治理奠定了基础。 2 4 我国现行灾害风险管理存在的问题 2 4 1 政府立法和行政管理体系的部分环节仍相对薄弱 随着我国减灾管理体制、政策咨询与法律支持体系、综合协调机制的日益完 善，防灾减灾工作也进入了一个快速发展的阶段，先后颁布实施了防震、消防、 防洪、气象、防沙治沙等3 0 余部法律法规，减灾政策法规体系不断健全。但总 体而言，我国的法律和行政管理体系还是一个相对薄弱的环节，具体表现在：( 1 ) 缺乏减灾综合型法律法规。到目前为止，我国尚未制定灾害基本法：( 2 ) 监控手 段实施不足，政府公权力缺乏有效监督；( 3 ) 防灾减灾管理横向和纵向交叉混乱， 缺乏规范性。 2 4 2 部门信息共享和协调联动机制还不成熟 s a r s 事件之后，我国现有的危机管理系统已经暴露出明显的弊端，危机信 息管理建设已被提上公共议事日程。如何在短时间内实现跨地区、跨部门之间的 统一决策和调度、快速反应和应急联动，从而有效地应对各种突发事件，必须通 过建立一个有效的信息共享和协调联动机制，这也是我国今后一段时期内有待进 一步完善的。 2 4 3n g o 和公众民主参与管理实践相对较少 此外，“5 1 2 汶川地震 之后，尽管在灾害应急和灾后重建过程中，民间 1 0 兰州火学硕士学位论文 组织表现出了极强的行动力和较长的持续时间1 引，但是长期的实践表明，国内 关于n g o 参与重大危机管理的实践相对较少，我国公民社会的发展还处于初级 阶段，n g o 参与灾害应对和风险管理的意识不强，作用和优势还未得到充分的 发挥和体现，很多仅停留在“关注”这一层面之上。 2 4 4 市场风险应对缺乏能动性 目前，我国尚未建立起巨灾保险制度，通过市场实现风险共担的机制还不够 成熟，设计和实施市场手段的能力不足，灾害风险本身具有的“不确定性”以及商 业保险经营的“趋利性”和“逆向选择性”，使得保险产品供给严重不足，难以满足 市场需求【1 4 】。 综上所述，针对我国灾害风险管理和灾害应对的现状和不足，我们以灾害风 险管理及灾害应对的不同利益相关者行为作为切入点进行研究，从而为我国灾害 风险管理和灾害应对行为的完善和发展提供借鉴和思考。因此，本文将分别对政 府、社区、市场、公民社会在灾害风险管理及灾害应对中的角色定位、行为方式 以及存在的不足进行系统阐述，并就各利益相关方在公共治理框架下的参与与合 作进行了优势分析。 地震发生的当日，多背一公斤、n g o 发展交流网等约2 0 家基于华南地区的民间组织发出紧急 呼吁。呼请民间组织参与“5 1 2 ”地震援助行动，并依托成都的根与芽环境文化交流巾心等震区当 地组织开始配合政府救灾。次日，该民间团体赈灾援助行动小组已有超过5 0 家的机构参与工 作；1 3 日南都公益基金会联合中国扶贫基金会、中国青少年发展基金会等在北京发出倡议，启 动中国民问组织抗震救灾行动联合声明，三天内有1 2 0 余家民间组织响应行动。 兰州大学硕士学位论文 第三章灾害风险管理及灾害应对的政府行为研究 3 1 灾害风险管理及灾害应对在政府层面的界定 政府灾害风险管理的职能从本质上讲是为统治阶级服务的。随着现代治理结 构的复杂化，政府职能在灾害风险管理的各个方面逐渐延伸和细化，但从最基准 的视角去看，仍然不外乎以下三个方面： 3 1 1 政府存在的目的公共和个人福祉 在洛克的社会契约理论中，国家政府权力的性质“不是，并且也不能是专断 的”，人民交给国家的权力也只能是“自然法所给予他的那种保护自己和其余人类 的权力”。从这样的意义来看，国家和政府是作为一种手段而存在的，是为了 保障既得利益群体的利益不受损害行使和发挥作用的。而这种利益我们可以从公 共的和私人的两个方面进行理解：从公共角度来看，政府有为其社会成员提供必 要的共享资源与条件。实现的方式主要表现为公共物品的提供与服务，既可指有 形的物品，如：公共场所、公共设施、公共道路交通，也可指无形的产品和服务， 如：社会治安、社会保障、教育、医疗等。从私人角度来看，一、保护私人正当 行为所获得的利益不被剥夺；二、对于某些由客观因素如灾害等造成的部分群体 或个人的损失给予合理的损失补偿。而以上两方面的实现，都需要政府为核心的 公共部门整合社会的各种力量，广泛运用政治的、经济的、技术的、管理的、法 律的方法，强化政府的治理能力，提升政府绩效和公共服务品质，从而实现公共 的福利与公共利益。 3 1 2 国家和政府作为稳定秩序的需要 从理论上讲，社会个体的差异是造成社会秩序不稳定的根源，正如论语所 言：“不患寡而患不均，不患贫而患不安”。而社会的非平均状态则要求建立一个 政府来维持和稳定现有的秩序，及时、有效地控制和消除事件。因此，化解威胁 和有效地维护社会秩序是国家合法性或说政府正当性的重要源泉i 怕】。而灾害本 身也可以被认为是影响社会稳定的一大重要因素：( 1 ) 它可能动摇传统社会结构 1 2 兰州大学硕士学位论文 的超稳定性；( 2 ) 引起社会地位群体的重新排序，新的社会利益群体的利益需求 如果在新的结构中无法得到有效满足，或者原有结构中的既得利益群体的利益如 果无法得到制度化的安排，利益群体的冲突就会形成，社会的稳定将因此受到威 胁；( 3 ) 其破坏性可能瓦解了原有的社会规范和社会交换规则，产生规范真空与 社会失范，进而引发社会秩序的相对混乱与失序，偷盗、抢劫、投机倒把、弄虚 作假等违法犯罪现象往往增多，甚至引发社会危机1 7 】。因此，规避与减小灾害 的社会性风险管理，也作为政府的一大职能而被凸现出来。 3 1 3 人权理论和以人为本的价值观 传统的政府职能取向在于强调政府机构对国家和社会事务进行垄断性和强 制性的管理，而服务则退居于次要地位。随着社会的发展，这一意义上的“政府” 已经被弱化，取而代之的是另外一种更富人性化的理念“社会责任 。“社 会责任”原则赋予共同体一种团体的权力，该权利使共同体有资格通过其利益的 代理人，在维护和增进社会利益所必需的限度内，去组织和调控其成员的活动。这 些代理人就是共同体的政府【l 酬。而政府只有在充分保障人们对生命权、自由权 和追求幸福的权利等不受侵犯的基础上，人们才愿意在他们中间建立。从灾害的 角度而言，政府有责任和义务消除可能产生的灾害风险及灾害发生所引起的后 果，而这一涵义也构成了现代政府灾害风险管理的核心。 而灾害本身的特殊属性决定了政府层面的灾害风险管理是一种综合意义上 的管理体系，即在时间、信息、资源匾乏的情况下，减少灾害风险对危及公民生 命安全和整个社会价值秩序的不确定性。其手段主要以行政和法律手段为主，经 济手段为辅，并且管理权限具有垄断性，可以通过公共政策的输出和全社会的动 员能力进行管理。而灾害的生成、演进以及社会影响三者密切相关，这使得政府 危机管理还具有程序化与非程序化两面性的特征。 3 2 政府灾害风险管理及灾害应对的原则 政府作为灾害应对的主要力量，其组织的公共性和权威性决定了政府层面的 灾害风险管理具有如下原则： 一是长期战略原则。灾害风险管理工作是一项系统性和复杂性的大规模工 兰州火学硕士学位论文 程，从长远来看，由于中国历史上多次蒙受自然灾害导致的重大损失，因此，从 政府的职能看，制定国家长期各灾和减灾计划应成为中国的优先战略。 二是积极预防原则。灾害的不确定性给风险管理的科学性造成了困难，即很 难按照有准确、固定的模式或程序避免灾害的发生f 1 8 】。因此，实施积极预防的 政策，提高预警技术，成为有效防止灾害发生的一个重要方面。而预警的准确性 直接关系到灾害损失的程度，这使得预防在灾害风险管理周期的全过程中有着特 殊的地位。出于以下两方面的原因，政府成为风险预防管理的核心主体。一方面， 灾害的公共危害性决定了政府组织公共管理的必要性；另一方面，灾害的预警技 术和设备通常需要高昂的成本，这种成本费用通常私人团体难以承担，国家和政 府的公共事业投资则为此提供了可能性。 三是快速应对原则。灾害发生后的首要任务是政府如何迅速对其做出选择和 反应。信息化社会条件下，加强应对重大灾害事件的快速反应机制，不仅能增强 政府处理危机的能力，还可以最大限度维护政府在危机状态下的权威性和合法 性。通常，灾害的发生和发展都要经过一个蔓延和扩大的过程，在第一时间内实 施有效的灾害应对，既可以消减其破坏性，又可以大大减少风险管理的成本。因 此，各国都将能否以及时灵活的反应方式、快速有效的管理工作过程应对灾害危 机或其他重大突发事件，作为衡量一个国家政府公共管理的主要指标。 四是社会控制原则。一个社会的秩序稳定在很大程度上依赖该社会是否建立 起以具有合法性的政治制度为核心的权威控制体系【l8 1 。亨廷顿认为，“许多不发 达国家所存在的最大的缺陷之一在于它们缺乏政治共同体和有效能、有权威及合 法的统治方式，也就是缺乏有效的政治控制机制【l 引。”有效的政治控制机制则包 含以下三个方面的因素：一是法律和立法体系的建立以及社会的法治化管理；二 是行政纪律和政府公共权力的约束：三是行政道德的责任保障( 图3 1 ) 。 1 4 兰州火学硕士学位论文 图3 1 有效的行政控制的三个方面 五是协调组织原则。地震等灾害风险的管理涉及面广，包括公安武警、军队、 消防、医疗卫生、交通以及金融等各个部门。灾害发生后，一方面，各级政府的 协调与组织是保障灾后重建政策有效执行，以及在长时期内稳定的减小灾害风险 的决定性因素，另一方面，各部门有必要通过对话与沟通，形成有效的规范和协 调机制。 3 3 政府灾害风险管理及灾害应对的行为 3 3 1 制定和完善灾害法律体系 法律对于减小灾害风险的作用，我们以1 9 9 5 年阪神地震进行说明。阪神地 震之后，日本政府通过立法手段大幅度提高各类建筑的抗震基准，如重新修订后 的建筑基准法中规定高层建筑必须能够抵御7 级以上的强震：学校、体育馆、 医院、剧院、商场等公共设施建筑的抗震级别被列为最高等级；商务楼的抗震能 力需要达到8 级以上，使用期限能够超过1 0 0 年：建筑工程在获得开工许可之前， 必须提交建筑抗震报告书【2 0 1 所有相关法律条例的实施，不仅大大降低了灾害 发生时由于房屋倒塌对人们的生命和财产造成风险的概率，而法律的稳定性也同 时保证了这种风险的减小是长期的，稳定的。 此外，法律体系的完善，还表现在对政府公权力的约束和限制【2 1 1 ，我国的 特殊国情，使得政府在灾害风险管理和应对的过程中仍然居于主导地位，如何保 证政府的公权力可以在非常时期发挥最大功效，而不被滥用，更应当是灾害防治 和灾害风险管理应当着重考虑的问题，也是我国实施灾害的法治管理的基本要 兰州大学硕士学位论文 求。 因此，建立和健全灾害法律体系，实现灾害风险管理的规范化和系统化，成 为政府灾害应对最重要的手段和方式之一，到目前为止，我国防震防洪减灾灾害 法律、气象减灾法律等单项法律体系建设已相对成熟，而综合性政策法规的制订、 各单项灾害防治法律的整合、法律监控手段的提高，以及相关社会问题的应对都 尚处于初级阶段，这也是我国政府未来灾害风险管理工作中的一项艰巨而紧迫的 任务。 3 3 2 建立统一的灾害管理体系 政府灾害风险管理水平的提高，还依赖于健全的管理体制2 2 1 。各国通过设 立适合于本国国情的管理机构，进行有组织的灾害防治和紧急灾害应对。同样以 日本为例，日本的中央防灾议会( 灾时自动转为灾害对策本部) 设于总理府，全 面负责管理发生在境内的自然灾害防御工作，是日本防灾方面最高的行政权力机 构，由内阁总理和其它内阁大臣组成，其主要职能是制定和推进实施防灾减灾基 本计划与非常灾害紧急措施，审议防灾等重要问题吲。在地方政府设立了都道 府县防灾议会和市町村防灾议会，由各地方政府机构、指定公共机构和其它组织 的地方官员组成，实施防灾减灾的日常工作以及灾害发生的具体应对工作( 图 3 2 ) 。 1 6 兰州大学硕士学位论文 内阁总理大臣 中央防灾议会 鑫簧；塞蹇茎翟奎胃l 器蠢蕃藉喜蓑雾墨箬娄盟裔芟霁如发 防灾事务局： ( 设在国十厅，临时机构，中央防灾议会的办公机构) 局长：国十厅政 务次官 成员：有关省厅 局长 职务：依据中央防灾议会决策、大震法 和防灾基本计划，进行防灾减灾的组织、 协调、联络和信息传递等工作 都道府防灾议会 负责：知事 职责：根据中央防灾 决策和有关法规及防 灾计划具体实施上作 各省厅 负责：省厅长官 参加：指定公共机关、 行政机关 职责：根据拥有的职权、 能力和技术等实施减灾 具体计划 大城市灾害对策 联络会议 参加：总理府1 9 个 省厅课长 职责：对大城市灾 害实施减灾计划和 行动 图3 - 2 日本防灾组织机构 资料来源；刘波，姚清林，卢振恒等，灾害管理学【m 】。长沙：湖南人民出版社，1 9 9 8 。 3 3 3 建立科学的风险预警监控评价机制和灾害快速应对体系 有效的灾害预警和防范，在政府灾害风险管理的过程中有着不可替代的作 用。美国加利福尼亚州位于圣安德烈亚断层的地震活跃带，属于地震频发地区。 在历经多次地震的过程中，加州建立起一种有效的风险评估机制。美国地理调查 局和其它组织通过绘制加利福尼亚地震风险图、地震计划情景图、土地利用编图 及环境保护编图等，将应急预案和计划通知加州和地方政府。风险评估的结果数 据，可以帮助地方政府确定应对风险的具体行动和投资重点，建立灾前预测和紧 急预案体系，从而减少将来地震造成的损失。此外，加州交通厅还根据风险评估 结果，在8 0 年代开展了基础设施改造建设，对洛杉矶和v e n t u r a 县的1 0 0 多条 高速公路桥进行了加固。以1 9 9 4 年洛杉矶( 加州) 发生的一次震级6 7 的地震 1 7 兰州大学硕士学位论文 为例，震中位于洛杉矶市郊的北岭。这是美国历史上损失最惨重的一次地震，损 失总计达1 5 0 亿美元。但是，由于洛杉矶在应对灾害方面已做好了充分准备，加 之恢复反应行动迅速，地震造成的人员伤亡被降到了最低，仅造成5 7 人死亡， 1 5 0 0 人重伤，对于人口如此密集的地区来说这样的伤亡率是很低的。此外，地 震的应急和废墟清理工作也在当天就展开，主要的交通道路很快重新开放，仅有 少量重要基础设施，如医院和能源供应系统等，遭到毁损。此外，加固过的高速 公路桥没有一处受损，没有加固过的桥梁中，发生七处桥梁坍塌【2 4 1 。 3 3 4 努力促进国际合作与交流 一个国家或一个地区发生的重大灾害，往往已非该国或者该地区所能承受， 而其造成的影响和冲击力，可能是全球性的，因此，减小灾害风险的全球合作趋 势，必将随之凸现出来。“卡特里娜”飓风则最有力的证明了这一点一场区域 性的灾害造成国际旅游、贸易进出口的严重受挫以致国际油价直线飚升，全球经 济增长指数下跌。这无一不在表明，风险减灾必须也必然走向国际合作。而政府 作为应对灾害最重要的参与主体，也应当设立相应的机构，加强国际之间的交流 与对话，作为其进行灾害风险管理的一项重要内容。 1 8 兰州大学硕士学位论文 案例1 ： 2 0 0 5 年1 月1 8 日至2 2 日，世界减灾会议在日本兵库县神户市召开，来自1 6 0 多 个国家的政府代表以及联合国部分组织机构、政府问组织及非政府机构出席了该次会 议，其会旨在为亚洲各国提供一个分享灾害风险管理中的经验和教训的平台。为了减 少灾害造成的损失，包括生命以及社区和国家的社会、经济、环境资产损失等。兵库 行动纲领确定了三个减灾战略目标和五个优先领域，并在亚洲国家共同的利益和需 求基础上，积极开展减灾工作。 三个战略目标： ( a ) 更有效地将灾害风险因素纳入各级的可持续发展政策、规划和方案，同时特别强调 防灾、减灾、备灾和降低脆弱性： ( b ) 在各级特别是在社区一级发展和加强各种体制、机制和能力，以便系统地推动加 强针对危害的抗灾能力： ( c ) 系统地将减少风险办法纳入受灾害影响的社区的应急准备、应对和恢复方案的设 计和落实活