（管理科学与工程专业论文）上海市社区灾害管理系统研究.pdf

摘要 随着上海城市经济的飞速发展，灾害也变得更加复杂，灾害管理面临的挑战 也越来越严峻。上海市积极推行“两级政府，三级管理( 市、区、街道) ，四级 网络( 市、区、街道、居委会) ”的城市管理模式，社区是城市管理的基层，在 城市灾害管理中也呈现出越来越重要的作用。作者认为在目前现有的城市灾害管 理工作的基础上，对社区综合减灾管理进行系统研究是很有必要的。因此本论文 采用系统工程、现代组织和管理、以及管理信息系统等方面的理论和手段，以上 海市社区减灾规划、组织指挥和综合减灾信息管理系统为重点，对上海市社区的 灾害管理作了比较全面系统的分析，并相应地提出了若干设想和实施办法，以期 提高社区防灾救灾工作的水平和效率。 论文的研究密切联系了目前上海市社区灾害管理的实际情况，考虑了今后社 区的发展趋势，在参照国外社区灾害管理体系和特点的基础上，对上海市社区灾 害管理现状和目前存在的问题进行了系统分析，提出了社区综合减灾详细规划的 结构框架及其实旌和完善：运用现代组织系统优化设计原则构筑了社区综合减灾 组织机构与指挥体系的总体优化模式，并结合石门二路街道的应急救灾组织指挥 网络体系提出了改进方案：根据社区综合减灾信息管理系统的目标、功能和设计 原则等，对社区综合减灾信息管理系统进行系统分析和设计，整理出了基础数据 库，提出了系统的运行设想：对地理信息系统( g i s ) 在社区防灾救灾中的应用作 了初步的探讨；作为典型示例，制作了石门二路街道社区综合减灾信息管理系统 ( 框架) ，并在实际运行中取得了较好的效果；最后，作者对今后的城市社区综 合减灾管理工作作了展望，认为随着城市灾害管理体制的完善和信息化的加强， 社区灾害管理也必将会有更大的进展。 关键词：社区综合减灾、系统管理、系统规划、信息管理、组织优化、 基础数据库、地理信息系统 a b s t r a c t w i 也t h ef b t d e v e l o p m e m o f s h a n 曲a ie c o n o m y ，d i s a s t e r a i l dd i s a s t e r m a n a g e m e m a r eg e m n gm o r ea 1 1 dm o r ec o m p l i c a t e d s h a 工l g h a ig o v e m m e n t p f o p e l s m e p a t t e mo fc i t ym a n a g e m e m o f “帆。一l e v e lg o v e n l h l e n t ，慨e l e v e im a n a g e m e n t ， f o u r 1 e v e ln e 脚o r k ，c o m 枷t yi s 吐l eb a s i so fc i t ym a n a g e m e ma n dp l a y i n 2am o r e a n dm o r ei m p o r t a n tr o l ei nt h ec i t yd i s a s t e rm a n a g e m e n t t h ea u t h o rm i n k s “i so f 争e a t 证1 p o r t a n c et o d oas y s t c m a t i c a lr e s e a r c ho nm ei 1 1 t e 伊a t e dm a l l a g e m e n to f c o r n i l l u n i t yd i s a s t e rr e l i e f o nt h eb a s i so f m ec u r r e n tc i “d i s a s t e rm a n a g e m e n t s oi n t l i s p 印e r ，廿l em e o r y o f s y s t e m a t i ce n g i n e e r i n 岛 m o d e m o 唱a n i z a t i o n a n d m a n a g e m e n ta n dm a n a g e m e n ti 0 i l a t i o ns y s t e ma r ee m p l o y e dt oc o m p r e h e n s i v e l y a n a l y z e t l l ec o m m u 【l i 移d i s a s t e r m a l l a g e n l e n ti i ls h a n 曲a i ，e m p h a s i z e sa r ep l a c e do n t 1 1 e s y s t e m a t i cp 1 疵n g ，o 唱越z i r 培o f d i s a s t e rm a l l a g e m e n ta 1 1 do nt h ei n t e g r a t e d d i s a s t c rr c 王i e fm a 王l a g e m e n ti 0 玎i l a t i o ns y s t e m t h e r ls o m ea d v i c ei s p r o p o s e dt o i m p r o v et 1 1 ee m c i e n c yo f c o m m u l l i t yd i s a s t e rr e l i e t h er e s e a r c hi sc l o s e l yc o n n e c t e d 嘶t l lt 1 1 ec u r r e ms n a t i o no fc o m m u l l i t v d i s a s t e rm a n a g e m e n ti ns h a i l 曲a ia n dt a k e sm e 缸e n do fc o m m u n i t yd e v e l o p m e n t i n t oc o n s i d e r a t i o n r e f e r r i n gt 0t 1 1 e s y s t e mc h a r a c t e r i s t i c so ff o r e i p 丑c o i i 皿u n j t y m a n a g e i n e n l 也es i t l l a t i o na r l dp r o b l e ma b o u t l ec o m m l l i l i t yd i s a s t e rm a n a g e m e n t i i l s h a l l 曲a i a r es y s t e m a t i c a l l y a i l a l y z e da n dt 1 1 e 矗a m eo fi n t e 孕a t e dc o m m l l l l 时 d i s a s t e rr e l i e f p l a l l j l i n gi sp r o p o s e d w i m 也ep r i n c i p a lo fm o d e mo p t i m i z i n gm e o 啦 ag e n e r a lo p t i m i z e dp a t t e mo fi n t e 掣a t e dc o m m u n 时d i s a s t e rr e l i e f o r g a l l i z a t i o ni s p r o p o s e d s o m e a d v l c el sp r o p o s e dt ol m p r o v et h ee m e 唱e n c yd l s a s t e rm a l l a g e m e n t n e 啪r ko f t h en o 。2s 1 1 i m e ni b a d c o m m u n i 啦a c c o r d i n g t ot 1 1 eo b e c t ，缸r l c t i o na r l d d e s i 弘p 血c i p a lo f 血e g r a t e dc o m m l l l l i t yd i s a s t e rr e l i e fs y s t e m ，a n a l y 2 e sa r em a d e a i l dab a s i sd a t a b a s ei so b t a j d e d t h e 印p l i c a t i o no fg i si nc o i n m u i l 时d i s a s t 盯r e l i e f i sa l s od i s c u s s e d a sa r e p r e s e n t a t i v ee x 咖p l e ，n o 2s 1 1 i m e nc o m m u n i t yi n t e g r a t e d d i s a s t e rr e l i e fm a i l a g e m e n ti n f o r m a t i o n s y s t e mi sm a d ea n dg e t sg o o de 任色c tt h r o u 吐 f u c t i o n t h ed i s s e r t a t i o ne i l d s 谢也n l el o o ki n t ot h e 如t u r co fc o f i l i n l l i l i t vd i s a s t e r m a i l a g e m e m t h e a u 血o rb e l i e v e s 廿1 a t 、v i t ht h e p e r f e c t i o n o fu r b a l ld i s a s t e r m a n a g e m e n ts y s t e ma n d 也ep o p u l a r i z a t i o no f m f o 蛳撕o ns y s t e mt h ec o m m 疵锣 d i s a s 缸m a n a g e m e n tw i l la c q u h 七m u c hd e v c l o p m e n t i i lt h e 血t u r e k e yw o r d s ：c o 删u n i t y d i s a s t e rm a n a g e m e n t ，d i s a s t e r r e l i e f ，s y s t e m a t i cp l a i l l l i n g ， m a n a g c m e n tn e 咐o r k ，i n f b 册撕o ns y s t e j n 前言 在上海市委和市府的领导下，上海市积极推行“两级政府，三级管理( 市、 区、街道) ，四级网络( 市、区、街道、居委会) ”的城市管理模式。社区是城市 管理的基层，在城市灾害管理中呈现出越来越重要的作用。在平时社区直接向民 众宣传教育防灾救灾知识，做好灾害的预防预警工作：在灾害发生时，它又以其 特有的掌握信息快，处置人员到位，与群众联系密切等优势，将灾害损失减少到 最低限度。 上海市街道办事处条例中规定，“街道办事处是区人民政府的派出机构， 受区人民政府领导，依据法律、法规的规定，在本辖区内行使相应的政府管理职 能。”该条例对街道办事处的职责进行了规定，其中第十条就明确地规定：“配合 做好防灾救灾工作”。 城市灾害管理是一项巨大的社会系统工程，要求全社会的支持与协作，只有 把救灾的专业性同群众性、社会性紧密结合起来，才能保证整个救灾任务的圆满 完成。加强社区灾害管理也正是城市灾害管理中专业救援和社会救援相结合的要 求，同时也是社区在城市管理中发挥日益重要作用的要求。 这引起了上海市科委的重视，并于2 0 0 0 年1 1 月正式立项：“上海市社区综 合减灾信息管理系统的系统分析与设计”课题，作者有幸在导师和防灾所有关专 家的指导下也参与了课题研究，对上海市社区综合减灾信息管理系统的分析与设 计进行了探讨，还走访了市信息化办公室政务信息化处、市民防信息中心、市民 政局救灾救济处、市社区服务中心、石门二路街道办事处等很多单位进行实地调 研，取得了不少有价值的资料。作者在此基础上，查阅了大量资料，并在前辈们 的研究基础上结合当前的实际情况，对上海市社区灾害管理作进一步的探索。 作者在参与上述课题时还利用暑假期间到石门二路街道蹲点调查，对上海市 社区的情况有了非常深入的了解，对社区的灾害管理工作也有了自己的认识。 正是在参与这些科研任务中，逐步激发了作者的想法，形成了本论文的重点： 社区综合减灾详细规划的结构框架及其实施和完善、社区综合减灾组织机构与指 挥体系的总体优化模式、社区综合减灾信息管理系统的系统分析和设计等。限于 时间和能力，有关社区灾害管理的其他许多重要方面，如评价方法等，只能留待 以后再作探讨了。 限于作者的能力和水平，论文中一定还存在着许多的缺点和问题，恳请有关 领导和专家批评指正。 声明 本人郑重声明：本人在导师的指导下，独立进行研究工作所取得 的成果，撰写成硕士学位论文“上海市社区灾害管理系统研究”。除 论文中已经注明引用的内容外，对本文的研究做出重要贡献的个人和 集体，均已在文中以明确方式标明。本论文中不包含任何未加明确注 明的其他个人或集体已经公开发表或未公开发表的成果。 本声明的法律责任由本人负担。 学位论文作者签名：茚移r j 、啼 2 0 0 2 年1 2 月1 2 日 第一章总论 第一节社区灾害管理的重要意义 中国是世界上自然灾害较严重的国家，灾害种类多，频度高，强度大，影响 面广，成灾比例高，承灾能力和抗灾能力均较低。我国政府对减灾工作一贯非常 重视，早在建国初期就提出了“以预防为主，防救结合”等一系列方针政策，建 国5 0 多年来我国各负责灾害管理的部门均做了大量的减灾工作，取得了较显著 的成绩。 上海是我国沿海特大城市，是我国的经济金融中心和国际港口城市，也是我 国重要的工业、科技、文化、信息中心。上海虽具有优越的地理，交通等条件， 但工程地质条件较差，在地质结构上，处于溧阳和南黄海两个地震多发区之间， 因此地震时有波及，强度也越来越大。加之上海东濒东海、南临杭州湾，受海陆 效应，热岛效应的交互作用，多次出现河水泛滥，海水倒灌和龙卷风袭击等灾害， 台风和潮汛更是每年都有发生。另外，上海在过去的几年中，修建了大量的超高 层建筑，有的还用了玻璃幕墙，大面积使用地下建筑，还新建了长距离的大口径 输油，输气等有较大危险的管线。城市是我国经济和社会发展的中心，国家的经 济发展以城市化为主要标志之一。灾害旦在城市发生，其产生的影响将更为严 重。这一切使上海面临的灾害管理任务越来越严重，面对的挑战也越来越严峻。 随着上海的快速发展，灾害事故影响的全面性和综合性特点也越来越明显， 迫切需要建立一个全市性的、覆盖各类灾害的领导机构。上海市委、市政府和有 关委、局，以及科技界，对上海城市减灾工作十分重视，并在今年确定了城市综 合减灾体系，以适应城市快速发展的需要。新成立的市减灾领导小组作为全市减 灾领域的非常设领导机构，将统一领导全市减灾工作。市减灾领导小组下设办公 室、市减灾专家委员会和市救灾应急指挥中心等部门。上海市并从4 月1 日起正 式试行上海市灾害事故应急处置总体预案，制定了总体预案和各类分预案。 按照总体预案的要求，上海将实现对全市“测、报、防、抗、救、援”等减 灾资源的统一组织和指挥，达到统一规划、科学配置、重点建设和合理调用的目 的，建立起城市综合减灾体系，并按照“大民防”的要求，把各项职能分别落实 在市政府的具体部门并由市减灾领导小组进行综合协调。为了实现信息资源的共 享，目前上海市各部门都已建立应急通讯系统，形成应急信息沟通网络。 城市主要由多个区构成，区由多个社区构成。运用系统科学的观点，城市与 区，区与社区的关系就是系统与子系统，子系统与孙系统的关系。城市灾害作为 一个复杂的社会大系统，只有应用系统科学理论和方法来研究，才能正确掌握各 种灾害的发生、发展规律。因此，上海作为一个特大城市，有必要将城市灾害管 理这个大系统细化至基层的社区灾害管理，进行更为深入，仔细的研究。但是如 何切实有效地开展社区的防灾救灾工作，还有许多尚待解决的问题 中国城市基层组织形式主要是以街道办事处作为区政府的派出机关，负责 办理上级部门交办的工作事务，来实现对基层的管理职能。正是基于这样的管理 体制，本报告中所指的社区，从空间地域范围上划分，将一个街道所涉及的辖区 范围作为一个大社区，认为城市社区与城市行政区划基本上是一致的。同时上海 的社区具有以下显著的特点：人口的高密度和拥挤( 我国目前的平均人口密度大 约为1 3 5 人平方公里，而上海市区的人口密度则高达2 7 5 万人平方公里) ； 公共用地、工业用地、住宅用地的拥挤和紧张；由此产生许多超高层建筑星罗棋 布，大面积的地下建筑以及生命线管道的交错密集。这一切都加大了社区防灾救 灾的难度。作者在调查研究的基础上从上海市社区灾害管理现状、综合减灾规划、 综合减灾组织系统模式以及减灾信息管理系统四个方面加以阐述，改进和加强社 区防灾救灾管理，提高抗灾能力。 第二节论文研究基础和主要内容 一、研究基础 论文是作者参加上海防灾救灾研究所“上海市综合减灾信息管理系统的系统 分析与设计”的课题研究的基础上完成的。在完成课题的过程中，作者在导师和 有关专家的带领下，曾到市信息化办公室政务信息化处、市民防信息中心、市民 政局救灾救济处、市社区服务中心、石门二路街道办事处等很多单位进行实地调 研，查阅了大量资料，并完成了上海市综合减灾信息管理系统的系统分析与设 计报告份，得到了防灾所多位专家的肯定。同时，作者的导师以及他带领的 2 许多师兄自1 9 8 9 年以来一直致力于城市综合减灾的科研工作，曾先后完成了上 海市科委和建委下达的许多相关课题研究。作者在导师的指导下，吸收了以前的 诸多研究思想和成果，并将其运用于社区灾害管理，提出了一些有一定创造性和 实用性的观点，完成了本论文。 二、论文的主要内容 论文应用了系统工程的思想和方法，对上海市街道社区灾害管理现状和存在 的问题进行了系统的分析，提出了社区综合减灾详细规划的结构框架及其实施和 完善；运用现代组织系统优化设计原则构筑了社区综合减灾组织机构与指挥体系 的总体优化模式，并结合石门二路街道的应急救灾组织指挥网络体系提出了改进 方案：根据社区综合减灾信息管理系统的目标、功能和设计原则等，对社区综合 减灾信息管理系统进行系统分析和设计，整理出了基础数据库，提出了系统的运 行设想；对g i s 在社区防灾救灾中的应用作了初步的探讨；作为典型示例，制 作了石门二路街道社区综合减灾信息管理系统( 框架) ，最后还对论文的研究内 容进行了总结和展望。 本章小结 本章首先层层剖析了加强社区灾害管理的重要意义，不管是自然因素，还是 社会、经济因素都要求加强减灾管理。而且上海受到灾害的影响日益严重，城市 灾害管理面临的形势也越来越复杂，如新的灾害种类的出现，这一切使得社区在 整个城市减灾中的地位和作用越来越突现出来，要求进一步加强社区灾害管理。 其次介绍了本论文是在作者参与课题研究的基础上展开的，并实地走访了许 多单位，查阅了大量资料，参考了以往的研究成果，同时对加强新形势下的社区 灾害管理提出了自己的设想。 最后介绍了本论文的主要内容。 第二章国内外社区灾害管理现状分析 第一节国外的社区灾害管理状况 灾害普遍发生于世界上的每一个角落。其他国家和地区在社区灾害管理的过 程中，积累了很多值得借鉴的丰富经验。“他山之石，可以攻玉”，了解学习其他 国家和地区的先进经验，对改善国内的社区灾害管理工作有很大的帮助。以下重 点介绍美国的社区灾害管理，美国是世界上经济比较发达的国家，并在去年经受 了“9 1 l 事件”的严峻考验。尽管与美国的减灾体制相比，我国的具体情况有所 不同，但有些方面仍具有一定的借鉴意义。 美国联邦应急管理署( 简称f e m a ) 集成了从中央到地方的救灾体系，建立了一 个统合军、警、消防、医疗、民间救难组织等单位的一体化指挥、调度体系，一 遇重大灾害即可迅速动员一切资源，在第一时间内进行支援工作，将灾情损失降 到最低。在社区灾害管理方面，他们首先建立了民间社区灾难联防体系：制定各 级救灾组织、指挥体系、作业标准流程及质量要求与奖惩规定，并善用民间组织 及社区救灾力量；其次调度民间人力：通过广播呼吁民间的土木技师、结构技师、 建筑师、医师护士等专业人士投入第一线救灾工作；再次动员民间慈善团体参与 赈灾工作：结合民间资源力量，成立民间赈灾联盟；最后还要动员民间宗教系统： 由基层民政系统邀集地方教堂、寺庙的领导人成立服务小组，有效调查灾民需求， 并建立发放资源的渠道。 另外美国社区灾害管理还有一大特点，那就是社区救灾反应队，这是关于灾 难准备，社区互助，救灾安全，并以为多数人的最大利益服务为目的的机构。它 是对于灾难环境的积极而现实的解决方式，在灾难中市民将他们自己投入救灾， 将会产生好的结果。通过训练，市民能够扑灭小型火灾，通过打开呼吸道、控制 流血和治疗休克能够对付三种灾难杀手，提供基本的医疗救助，安全地搜寻并营 救受难者。一场大型灾难发生后，提供消防和医疗服务的第一反应者将不能满足 救灾需要。原因在于受难者的人数、通讯联络中断和道路阻塞将阻止人们前往救 灾。人们不得不依赖互相帮助以满足救生的瞬时需要。人们也希望在发生灾难时， 家人、同事、朋友、邻居能够互相帮助。这在墨西哥市大地震中能找到很好的例 4 子，在这场大地震后，没有受过训练的自发的自愿者挽救了8 0 0 人的生命，可是 也有l o o 人在救难中丧生。这个代价太高，经过训练后可以避免付出如此高的代 价。 如果可以预测在一场大型灾难发生后，救难能力将不能满足需要，特别是如 果没有关于地震将要发生的预报，人们将自发地充当救援者，那么政府能做什么， 以使市民对突然事件处于有准备的状态? 首先，告诉市民在一场灾难发生后紧急救援的情况；第二，告诉他们迁移和 预防的责任：第三，训练他们所需的救生技能，尤其是如何获得技能、营救安全， 以及如何使营救行动对绝大多数人有利；第四，组织团队以便在职业营救人员到 来之前，他们作为第一营救人员对受难者提供紧急救助。 以下从五个方面具体介绍美国的社区救灾反应队。 1 背景 社区救灾反应队的概念由洛杉矶市消防局在1 9 8 5 年提出并付诸实旌。1 9 8 7 年加利福利亚威蒂尔峡谷大地震( t h ew h i t t i e rn a r r o w s ) 突出了灾难对广泛区 域的威胁，也证明了需要对市民进行训练，以满足瞬时需要。洛杉矶市消防局成 立了灾难预防局，其目的在于向市民、私人雇员、政府雇员提供培训。 洛杉矶市消防局制定的培训项目使市民明白他们在为灾难作准备上所具备 的责任，也增强了他们相互救助的能力。联邦应急管理署( f e m a ) 认识到了市民对 灾难准备的重要性，应急管理机构( e m 工) 和国家消防局改善了社区救灾反应队 的装备，并相信他们能应付任何灾难。 社区救灾反应队的训练课程将使所有参加培训的市民受益，受训者将对灾难 后果有准备并能处理所面对的问题。此外，如果一个市区想补充灾后反应能力， 市民可以作为邻居、商业和政府团队的成员被征募并接受培训，在本质上，他们 是辅助性的救援者。社区搜救队对本区域的受难者提供立刻的救助，将自发的未 经训练过的自愿人员组织起来，搜集灾难情报以协助专业救援人员配置救灾资 源。从1 9 9 3 年开始，f e 姒将这个训练计划在全国推广。在2 8 个州和波多黎各 的社区成立社区救灾反应队。 2 社区救灾反应队的起步 推荐成立一支社区救灾反应队的步骤是： 对社区救灾反应队项目所能达到的目标以及社区可得到用于这个项目的资 源进行评估。 从任命的和选举官员处获得批准，一旦灾难发生后专业救援不够时，能够以 社区救灾反应队作为一种手段使市民自救。这是政府与其选民合作的良好机会。 鉴别并登记潜在的参与者，参加者一般是社区组织，商业和工业工人，以及 当地政府的雇员。 训练社区救灾反应队的指导干部。 指导社区救灾反应队的课程。 与社区救灾反应队一起指导新参加者的培训和练习。 3 培训 在社区教授救灾反应队课程的人员，需有指导课程的知识和技能。指导者需 完成由f e m a 官员或应急管理机构( e m i ) 指导的课程培训，以便能学到被消防局 成功使用的救生技能。 社区救灾反应队针对社区的培训每次培训一个小时，分为两节，一节半小时。 一个星期需有一个晚上的培训时间，需超过七个星期的培训周期。训练包括以下 内容。 学期一，灾难预备：说明人们在社区中易受攻击的危害。参加培训者及其家 庭在灾难发生前、发生中及发生后需采取的保护行动。随着这一课程的进行，指 导者开始探索展开反应角色，市民此时需把自己当作救灾人员。由于他们想帮助 自己的家庭成员和邻居，这个训练能帮助他们采取安全地救援方式。社区救灾反 应队的概念和组织有人认为也需适用法律所具备的权限，这个法律是管理志愿者 的。 学期二：灭火。总体上包括化学、有害物质的火灾，火的危害和扑火的方法。 但是，这个课程主要在于安全地使用灭火器，观察环境，控制效用以及扑灭一场 小型火灾。 学期三：灾难医疗救护第一部分。参加者实践诊断和治疗呼吸道阻塞，流血 以及休克，通过简单的鉴定和快速治疗技术。 学期四：灾难医疗救护第二部分。以安全与卫生的方式对病人进行评估，对 病人作从头到脚的检查，建立一个医疗救护区，实施基础的初步抢救。 6 学期五：轻度搜索和营救行动。参加者学习搜索和营救，计划，估量，搜索 技术，营救技术，最重要的是营救者的安全。 学期六：灾难心理和搜救队的组织。包括受难者和救灾人员可能体验的情感 问题和症状。也说明社区救灾反应队组织和管理规则及所需资料。 学期七：课程复习和灾难模拟。参加者复习他们参加家庭考试的答案。最后， 他们实践其在前面六学期中所学得的技能。 在每一学期，参加者被要求戴安全设备( 手套、护目镜、面具) 和防灾用品 ( 绷带、手电简、衣服) ，这些东西在课程中将被使用。参加者在每一学期中这 样做时，就建立了灾难反应多用箱，这些东西将在灾难中被使用。 4 成员救灾技能的维持 当参加者完成了训练后，保持对所学得的技能进行实习是非常重要的。训练 者应该提供周期性的新生课程，以加强基础训练，社区救灾反应队可以主办诸如 训练、野餐、邻居互助以及灾难教育展览会，这将使他们保持训练成果。 社区救灾反应队成员应该收到完成训练的证明，社区应该发给毕业生i d 卡、 衣服、头盔。 第一救助人员应该接受社区救灾反应队的教育，并认识他们对社区的价值。 当针对潜在灾难的训练时，使用社区救灾反应队作为反应系统的一个部分，以加 强这种观念。 5 资源 f e m a 通过指导和赞助对培训人员的培训工作，在消防、医疗和灾难管理培 训等方面支持社区救灾反应队。对培训人员的培训目的在于为参加者在他们的社 区提升训练水平做准备，通过为相邻社区、商业、工业以及政府组织的指导训练 课程，组成团队，并利用这个团队能处理一场大型灾难。 许多国家和地区的防灾救灾组织结构体系大同小异，都已开始积极向社区等 基层管理部门一级延伸，但还未能像美国那样组织结构完备。台湾的防灾基本架 构为：建立中央至地方完整的灾害防救体系，蓝统一划分各层级防灾与救灾指挥 机构，依行政体制，设立中央、省( 市) 、县( 市) 及乡( 镇、市、区) 四级防 灾机构；并于灾害发生时设立对应的救灾指挥机构。为落实防灾业务的执行，提 高灾害应变能力，由中央防灾会报制定“防灾基本计划”；指定行政机关及指定 公共事业机构依“防灾基本计划”针对其自身的业务范围制定“防灾业务计划”； 省( 市) 、县( 市) 及乡( 镇、市、区) 防灾会报依“防灾基本计划”及“防灾 业务计划”制定“地区防灾计划”。 瑞典民防的任务及救援组织体系分三个层次：第一层次为国家民防机构，包 括民间紧急状况计划署、民防局、警察局、社会保险局等1 8 个机构和组织。第 二层次为省政府内承担民防职能的部门。大部份省还建立s o s 接警中心，负责 各类事故和灾害信息的受理、传递和协调处理。第三层次为区政府的民防机构。 具体见下图： 行嘲 雹瞄蓄 。躐懿l 尊瞩 峡襄鲁靛睫赫门 撅嗽碳赫 1， 罗新档梅学院疟强h 连琢境替口 l 鞠麟黼广 臻鲷巅嘲潮门 l 爱萤拳院 鉴簟鞭霪 i 稍蠢罄既滢瑚舔 l 鼬- 播l 啭略 撬鹁舞黪 上 ! 囱瞎嘲稿峻0 帮曝麟 灞啃酞t 鬻誉医 = 1 9 ；辍蟛嘲n 。黼酝謦 图2 1 瑞典民防救援组织体系 第二节国内社区灾害管理现状分析 防灾减灾是一个复杂的系统工程，它涉及国家和地方许多部门和单位。据我 国近2 0 年的防灾减灾工程实践，从国家至城市、区已形成了自上而下的条条管 理的防灾减灾体系，在突发性大型灾害的抢险救灾和灾害防治以及灾害治理等方 面取得了卓越的成就。但对在城市灾害管理体系中怎样开展社区灾害管理还没有 形成全面统一的认识，还处于起步阶段。以下就以上海市为例，具体分析灾种及 成因，剖析社区灾害管理中目前还存在的问题，并与国外相比较，借鉴国外先进 8 的经验，找出需要改进的地方，以此为基础，解决问题。 一、上海市社区灾害管理中的主要灾种、成灾机制和特点 上海市社区的灾害管理以下面的几种灾害最为重要，发生的频率也较高，影 响也较为严重。对此，我们作重点分析，期望弄清成灾原因后加强针对性的预防 措施，减少此类主要灾害事故的发生或降低其引发的损失。 1 火灾 在社区灾害管理中，火灾灾害的发生频率最高，损失严重，危害巨大。根据 专家们分析，威胁着社区消防安全的主要隐患在于：( 1 ) 家庭现代化、电气化、 燃气化，但居民消防安全意识不强、防火自救能力薄弱：( 2 ) 石油化工工业迅速 发展，安全措施综合管理跟不上：( 3 ) 高层建筑不断崛起，高层灭火装备落后； ( 4 ) 部分社区民房古旧密集，甚至还有一部分危房简屋，有的还为木质结构， 火灾隐患相当大。此外，火灾还是一种终结型灾害，其它灾害如地震、风灾、化 学事故、交通事故等都有可能引发次生的火灾。 2 风暴潮 风暴潮是上海市社区灾害管理另一种主要的灾害，而且具有较强的季节性和 时段性。风暴潮一般主要由热带气旋引起，最初引发台风，然后伴有暴雨，还可 能碰上潮汛，演变成危害巨大的风暴潮。上海每年都遭受太平洋热带气旋的袭击， 根据历年统计：自4 9 9 9 年闻，以上海为中心的5 5 0 公里范围内经过而影响到 上海的热带气旋共1 7 3 个，并带来大风、暴雨、风暴潮等灾害。上海地区年均 降雨量1 1 2 3 毫米，7 0 集中在4 9 月，由于地势低洼，易造成江河泛滥，田 地被淹，市区排涝能力有限且不均。有的社区地势低平，建筑密集，高空的广告 牌、霓虹灯、外挂空调机及居民窗台上的花草盆景等碰上风暴，危险性相当大。 若暴雨势急量大，则排水不及即成内涝，风暴潮碰头，其灾更太。 3 煤气与化学事故 煤气是当今城市居民生活的主要燃料，煤气的成分主要是一氧化碳和氢气， 具有易燃易爆有毒的特点。人体若吸入一定量的煤气就会中毒，甚至窒息死亡。 由于居民使用不当或煤气管道年久失修等原因，煤气事故这几年也是时有发生， 引起了有关部门和领导的重视。2 0 0 2 年8 月，石门二路街道在静安区抗灾领导 小组的指导下针对煤气事故，组织开展了一次民防演练，设想因受重大事故的影 响致使某小区居民楼内一根煤气管道断裂，造成煤气大量泄漏，并引起爆炸，为 今后的煤气事故抢险提供了宝贵的经验。另外，上海是我国最大的化学工业基地 之一，化学工厂遍布各地，在生产、储存、运输和使用过程中，涉及有害化学物 品7 5 7 0 种，年用量l 亿吨以上，较易引起化学事故。化学事故发生时，往往 伴随着爆炸、火灾，同时可能导致化学毒物大量外泄，扩散到地表上的空气中， 影响范围广大，有可能造成大量人员及居民中毒甚至死亡。 4 生命线工程事故 社区生命线系统是指与辖区内居民日常生活密切相关的交通、通讯、供电、 供水、供气等系统工程。生命线工程由各种建筑物、构筑物、管路等组成，还包 括容易引起次生灾害的易燃、易爆、有放射性或有毒的工程设施等。其显著特点 是：生命线工程造成的次生灾害严重；生命线工程包括多种多样的结构类型，情 况复杂难以统一处理；由于社区人口相对集中，经济密集程度高，人为建筑和社 会活动改变了原有的自然形态，形成脆弱的生态，主要依靠各种人为工程特别是 水、电、交通、通信、排污、燃气等生命线系统来维持。一旦某个生命线系统 受到较大损坏，社区日常生活和生产就得不到保障，难于维持正常秩序，严重时 甚至会陷入瘫痪状态。 5 交通事故 上海是我国重要的交通枢纽，高架、公路、地铁分层立体分布，已形成空中、 地下、平面立体网络和市区”三纵三横”快速主干道网络格局，使得交通拥挤得到 较大的缓和，但随着人流量、交通工具种类和数量的不断增多、交通网络的迅速 扩大，交通事故越来越多，恶性交通事故也屡有发生。全市现有机动车9 0 多万 辆，道路总长6 5 0 0 公里，交通事故的发生频率在灾害事故中相当高，而且每年 呈增长趋势。尤其是有些社区的道路交错复杂，小路星罗棋布，路面狭窄，拐口 处时有建筑物等挡住视线，更增大了车辆发生交通事故的概率。 6 地震灾害 虽然上海地区本身并不处在地震带上，但是毗邻的南黄海和溧阳地区都是中 强地震频繁的地区，这些地区的任何一次中强地震都会对上海产生影响。上海地 区是华东地震重点监视防御区。1 4 7 5 年以来的5 0 0 年间，上海地区遭受地震达 1 5 0 多次。考虑到最近十年我国进入一个新的地震活跃期，上海地区受到中强地 震的影响，将是可能的。而且假如地震发生在建筑物、人口都很密集的社区，极 易引起房屋倒塌和火灾，那么造成的损失将更加巨大。社区应配合做好市的抗震 预案工作。 社区防灾减灾相关部门要重视这六种灾害事故，重点防范，作为社区综合减 灾信息管理系统应对这几种重要的灾害事故开设专项信息管理，加强监控。 由于社区人口、建筑物密集，管线交错等特点导致社区灾害的最大特性就是 灾害的连发性和严重性。上海由于地理上的原因自然灾害频繁，加之人为因素 的影响，当出现等级高、强度大的自然灾害后，常常会诱发一连串的次生灾害， 从而形成灾害链，对人口密度高，生命线管道交错的社区，形成的后果将十分严 重，造成的损失将十分巨大。在众多已存在或潜在的灾害链中，以下面几种影响 尤为主要。 1 台风灾害链 台风是能量巨大的自然灾害，它可以引起或诱发风暴潮、暴雨、风害、洪水、 涝灾等一系列灾害，从而形成台风灾害链，如图2 2 所示。 图2 2台风与其它灾害关系图 2 暴雨灾害链 暴雨一部分与台风有关，另一部分则出现在副高压的边缘冷热交接地带。暴 雨可以引起洪涝，生命线工程被破坏等次生灾害。 3 火灾灾害链 火灾的发生极其容易引起爆炸，建筑物坍塌、生命线工程破坏等。 4 地震灾害链 地震的发生往往诱发一系列次生灾害，如火灾、建筑物坍塌、生命线工程破 坏等，从而形成地震灾害链。 正是灾害链的出现和发展，要求社区加强综合防灾减灾管理。目前上海市 社区的抗灾救灾工作都是分项负责，这样使得必要的信息交流阻隔，信息的利用 程度和深度不高，信息综合的优势难于发挥；社区一旦发生某种灾害并引发了灾 害链，就会因此而降低救援效率和效果，造成巨大的损失。因此，加强社区的综 合防灾减灾管理相当重要，否则将难于适应城市经济快速发展的需要。 二、上海市社区灾害管理中存在的主要问题 上海市委、市政府对防灾救灾工作直非常重视，在这方面做了大量的工作， 也取得了很大的成绩，如基本上各个社区都己组建了应急救灾体系，成立了应急 指挥领导小组，并从以前的较为单纯的应急救灾开始重视灾前防范、预案制定等。 但社区综合减灾管理还尚未成熟，存在一些不足之处，主要有以下几方面： 1 没有社区综合减灾的系统规划 如前所述，社区灾害多种多样，不仅有单灾种的灾害，也有危害巨大的灾害 链，因此社区综合减灾面临的任务相当严峻。要想完成这项艰巨的任务，就必须 要有规划作保证。近年来，上海市在城市总体规划中也越来越重视防灾减灾规划， 但社区一级还不够系统，很多只是单项防灾措施。灾害发生时，常常临时制订抗 灾计划，仓促上阵，造成一些不应有的损失。而良好的减灾规划可以对社区的灾 害管理目标、应急预案和救援行动进行预先的安排，使各种措施相互配合协调， 有效减少灾害造成的损失。 2 没有一个综合的灾害主管部门 上海目前的社区灾害管理一般都是分灾种由街道武装部，街道综合治理办公 室，街道城区管理科等兼管，没有明确个综合的灾害主管部门。一旦灾害发生， 临时组建，既影响日常的行政领导工作，也难以提高抢险救灾水平。尤其是引发 灾害链时，由于这些灾害管理科平时缺乏勾通交流。临时组建的班子短时间内无 法适应这种局面，就会导致救灾工作的混乱和无效。防灾救灾管理是一项综合性 的系统工程，不应指望依靠灾害突发时临时组建的班子来完成这项复杂的突击性 任务。为了明确各部门在减灾工作中的责任，有必要理清楚灾害管理中的责、权、 利关系，应设立一个灾害管理综合主管部门，以行使其统筹防灾救灾管理的任务， 而不能仅仅只是一个临时组建部门、减灾协调部门。 3 现有的街道应急救援指挥队伍战斗力不强 如前所述，防灾救灾管理是一项综合性的系统工程。我们不应指望依靠灾害 突发时临时组建的班子来完成这项复杂的突击性任务。对突发性灾害和事故准备 不足，临时组织救援，往往会影响及时有效的抢救。当前的许多社区在救灾管理 上虽然都已有应急指挥小组，但缺乏各种不同灾害下的行动指挥应急救援详细预 案，和定期的训练和演习，难于在灾害出现时及时、准确、有效地做出相应的救 灾反应。 4 没有完整的社区灾害信息管理系统 在社区的灾害管理中，必须重视信息在灾害管理中的重要性。如果没有相关 的情报和处理它的手段，即使最熟练的专业人员，掌握最好的组织系统，实际上 也无法发挥作用。信息的质量至关重要，信息必须准确及时，否则就会影响灾害 救援。因此，建立一个比较完善的社区灾害信息管理系统是很有必要的，或者在 已有的社区信息管理系统中增加灾害信息，并及时更新。目前的社区灾害管理中 由于分工协作，许多可以为大家共享的信息基本上散落在各科室、个人手中，平 时又缺乏交流，使得社区灾害信息无法共享，影响救灾的效率。 5 社区生命线工程的减灾应急措施不到位 现在的社区生命线工程主要是由各自的公司管理，比如燃气由煤气公司统一 管理，通信由电信公司管理，社区一级的物业管理部门协助，但这些部门的防灾 救灾意识都比较薄弱。现代安全减灾要求社区、企业加强对生命线工程的日常监 测，并做好在最大危险性发生条件下的完善的应急预案。 6 软硬不结合，管理不系统 社区的防灾救灾不但需要不断的加强基础设施建设，也需要不断的提高系统 管理水平。防灾救灾这样一个复杂的系统工程，不可能仅仅依靠简单的硬件投入 就能运转好的。单有资金的投入、设备的更新、人员的扩大等，是不可能取得良 好的防灾救灾效果的。社区有关部门经常是一段时间抓基础建设，但等到这段时 间过去往往就放松了。搞防灾宣传也是如此，这些活动都没有连贯性，也难于持 久，效果当然也不会很好。所以，我们必须加强社区防灾救灾的系统管理，要做 到既抓硬件建设，又抓软件管理，两手一起抓，两手都要硬。 7 居民缺乏防灾救灾意识和必要的自救互救知识 现在越来越多的灾害是由人为因素引起，由于居民缺乏必要的防灾救灾意识 及基本知识而造成的，因吸烟、玩火及使用煤气不当而引发的火灾也时有发生。 平时，如果居民能加强防灾意识，提高自救互救能力，灾时能够保持清醒和冷静， 明确该做什么，不该做什么，那么许多人为灾害就可以避免，当然灾害所造成的 损失也将大为减少。 要解决以上不足，加强社区综合减灾管理也非一朝一夕就能完成的，必须着 眼于现有的基础和状况，分清主次，逐步完善。以后各章就有针对性地从减灾规 划、组织机构和灾害信息管理等方面加以阐述，对社区的综合减灾进行比较详细 的分析。值得指出的是，在以上的几个问题中，最基础最关键的问题之是建立 完整的社区综合减灾信息管理系统。因为社区的综合减灾信息管理系统是社区进 行减灾管理工作的依托平台，借助这个平台，可以对社区的减灾工作进行系统的 规划和管理，即使在现有的物质条件基础上也可以通过信息管理系统加强信息的 交流与整合，提高抗灾救灾的能力和效率。 本章小结 本章首先对国外的社区灾害管理现状作了介绍，特别指出了美国社区救灾反 应队在社区救灾中所起的积极作用及其他出现的背景、起步、培训、技能维持等； 然后对国内的社区灾害管理状况并以上海市社区灾害管理作了具体分析，指出火 灾、风暴潮、煤气和化学事故、生命线工程事故、交通事故、和地震是社区中发 生频率较高，影响较为严重的灾害事故，并对它们的成灾原因进行了剖析，明确 在社区灾害中要加强对它们的监控，必要时还可以进行专项信息管理；然后，针 对社区特性，指出社区灾害的最大特点是灾害的连发性和严重性，具体表现为各 种形式的灾害链，灾害链较单灾种的灾害事故影响更为恶劣，因此必须加强社区 的综合减灾管理；最后，对社区的灾害管理工作进行了系统分析，提出了目前上 海市社区灾害管理中较为普遍存在也较为重要的几个问题，并从实际情况出发， 突出了加强社区灾害信息管理的重要性，为系统地研究社区灾害管理奠定了基 础。 1 4 第三章社区综合减灾系统规划 规划是人类的基本活动之一，是进行合理的选择和对未来活动加以控制的行 为，也是一种解决问题的特殊形式。所谓社区规划应该是指依照社区的性质、规 模和条件确定各功能区的布局和各要素的布置。随着社区的发展，在社区规划中 加入社区灾害管理已成为迫切的需要。 另一方面，对社区灾害管理进行系统规划也是灾害管理本身的需要。任何一 项管理工作的系统实施，首先都必须做好计划工作。社区灾害管理工作也是如此。 灾害管理工作包括许多方面，一般可以分为六个管理环节，包括监测、预报、 防灾、抗灾、救灾和灾后恢复援建。同时，灾害管理措施也可以分为五种：避防 性措施、工程性措施、规划性措施、技术性措施和政策性措施。这些环节、措施 都有自己不同的特点，适应不同的情况，相互之间应配合好才能使灾害管理的目 标得以实现。因此在采取这些措施和活动之前，必须要有良好的规划对将来的社 区灾害管理目标以及将要采取的行动进行预先的安排，使各项措施相互配合达到 整体最优的效果。这样的规划就是社区灾害管