（宪法学与行政法学专业论文）我国基层公务员转任制度研究.pdf

摘要 基层公务员转任指的是政府机构中层级较低( 主要是科级及科级以下) 的 公务员在国家机关内部不同职位之间的流动。作为公务员内部交流的方式之一， 基层公务员转任制度不仅能够激发参与者的活力和动力，提高行政工作效率， 还能进一步实现行政组织的新陈代谢，预防贪污腐败的滋生。当前我国对公务 员转任制度的研究较多地停留在“担任领导职务和某些工作性质特殊的非领导 职务的国家公务员”的转任，单纯以基层公务员转任为对象的研究并不多，甚 至是寥寥无几。随着近年来各地方纷纷开展基层公务员转任潮流的出现，积极 完善相关理论来指导转任实践就变得尤为重要。 “他山之石，可以攻玉 ，本文通过借鉴已经相对成熟的国外人才流动理论、 “街头官僚”理论等来论述基层公务员转任的理论依据，即基层公务员转任的 必要性和可行性分析。并在此基础上，结合合肥市2 0 0 8 年、2 0 1 0 年市直机关公 务员转任的实践，具体分析我国基层公务员转任的现状，在肯定该项工作积极 意义的同时，对该制度本身存在的缺陷以及我国实施基层公务员转任过程中出 现的不足进行概括。然后，以较大篇幅详细分析了这些缺陷和不足的原因，包 括缺乏转任的人文环境，组织管理能力低下，法制化程度不高和相关配套机制 的不健全等。 事实上，找到基层公务员转任制度不足的原因也就找到了完善该制度的突 破口。本文首先依据公务员法和各地方的转任实践来提出我国基层公务员 转任的指导思想和基本原则，并以此为指导探求完善基层公务员转任的具体措 施。主要包括四个方面：包括优化转任的人文环境，提升转任的组织管理，加 强转任的法制化和健全转任的配套机制。这些对策与导致该制度出现不足的原 因一一对应，试图实现对其各个击破，最大程度地完善基层公务员转任制度， 提升公共人事管理的水平。 最后，在前文论述的基础上，结合我国公共人事管理制度的整体状况，简 要介绍目前仍需解决的一些问题，并对该制度的进一步发展进行展望，希望可 以实现其在具体实践中的完善和进一步推广实施。 关键词：基层公务员；转任；完善对策 a b s t r a c t 1 1 1 et r a n s f e r r i n gs y s t e mo fg r a s sr o o tc i v i ls e r v a n t sr e f e r st ot h ei n f e r i o r - r a n k i n g ( e s p e c i a l l yb e l o wt h es e c t i o n - r a n k ) s e r v a n t s t r a n s f e r r i n gt ot h ed i f f e r e n tp o s i t i o n si n t h eg o v e r n m e n to r g a n i z a t i o n a sam e a n so fi n n e rc o m m u n i c a t i o n ，t h i ss y s t e mc a n g r e a t l ym o t i v a t et h ep a r t i c i p a n t s e n e r g y a n de n t h u s i a s m ，i m p r o v et h ew o r k e f f e c t i v e n e s s ，a n df u r t h e r r e a l i z et h eo r g a n i z a t i o n sr e f r e s h i n g ，p r e v e n tt h e e m b e z z l e m e n ta n dc o r r u p t i o n a tp r e s e n t , t h er e s e a r c ho nt h i ss y s t e mm a i n l ys t a y si n t h es t u d yo f t h eo n ew h oa f f o r dt h el e a d i n gp o s to rn o n l e a d e rw h oa f f o r dt h es p e c i a l w o r k ”m e a n w h i l e ，t h e r ea r ef e wr e s e a r c h e so nt h eg r a s sr o o tc i v i ls e r v a n t s w i t l lt h e l a u n c h i n go fg r a s s - r o o tc i v i ls e r v a n t s t r a n s f e r r i n gi nm a n yl o c a la r e a si nr e s e n ty e a r s ， i ti so fv i t a li m p o r t a n c et op e r f e c tt h er e l e v a n tt h e o r i e si no r d e rt oi n s t r u c tt h e p r a c t i c e ”s t o n ec a r v e dc a nb et u n e di n t oj a d e ”c o n s u l t i n gt h er e l a t i v em a t u r et h e o r yo f f o r e i g nt r a n s f e r r i n gs y s t e m ，t h i sa r t i c l ea n a l y z e so nt h en e c e s s i t ya n dp r a c t i c a b i l i t y a n db a s e do nt h i s c o m b i n e dw i t ht w i c et r a n s f e r r i n go fh e f e im u n i c i p a lp u b l i c s e r v a n t s ，t h i sa r t i c l em a k ed e t a i l e da n a l y s i so nt h ec u r r e n ts i t u a t i o no fg r a s s - r o o t s e r v a n t s a d m i t t i n gt h ep o s i t i v ea c h i e v e m e n t ，t h i s a r t i c l ea l s oc o n c l u d e st h e d e f i c i e n c yi nt h ep r a c t i c a lp r o c e s s l a t e r , t h i sa r t i c l ea n a l y z e st h er e a s o n si n c l u d i n g t h el a c ko fh u m a n ee n v i r o n m e n t ，p o o ra b i l i t yo fo r g a n i z i n ga n dm a n a g i n g ，l o wl e v e l o fi n s t i t u t i o n a l i z a t i o na n di n s u 衢c i e n tr e l e v a n tm e c h a n i s m e t e i nf a c t ，t h er e a s o no f d e f i c i e n c yo fg r a s s - r o o ts e r v a n tt r a n s f e r r i n gs y s t e mi st h e s a l l yp o r to fp e r f e c t i n gt h i ss y s t e m a tf i r s t ，b a s e do nt h e “c i v i ls e r v a n tl a w a n dl o c a l p r a c t i c e ，t h i sa r t i c l ep u t sf o r w a r dt h el e a d i n gt h o u g h ta n db a s i cp r i n c i p l e ，a n dt h e n e x p l o r e st h ed e t a i l e dm e a s u r e st op e r f e c tt h i ss y s t e m ，i n c l u d i n gt h eo p t i m i z i n gt h e h u m a n ee n v k o n m e n t ， i m p r o v i n g t h e o r g a n i z i n g a n d m a n a g i n g ，e n h a n c i n gt h e i n s t i t u t i o n a l i z a t i o na n dp e r f e c t i n gt h er e l e v a n tm e c h a n i s m o nb a rw i t l lt h e s e d e f i c i e n c i e s ，t h e s em e a s u r e st r yt os o l v ee a c hp r o b l e m ，o p t i m a l l yp e r f e c tt h es y s t e m a n di m p r o v et h el e v e lo fp u b i ch u m a nr e s o u r c e sm a n a g e m e n t a tl a s t ，b a s e do nt h ea n a l y z e da b o v e ，a n dc o m b i n e d 丽t ht h eg e n e r a ls i t u a t i o no f h u m a nr e s o u r c e sm a n a g i n gs y s t e m ，t h i sa r t i c l eb r i e f l yi n t r o d u c e st h er e m a i n e d p r o b l e m s ，f o r e c a s t st h e f u t u r eo ft h i ss y s t e ma n dw i s h e st h a tt h i ss y s t e mc a nb e f u r t h e rp e r f e c t e da n dp o p u l a t e d k e yw o r d s ：g r a s sr o o tc i v i ls e r v a n t s ；t r a n s f e r r i n gs y s t e m ；p e r f e c t i n g i i 一、绪论 、 绪论 ( 一) 研究的背景与意义 公务员转任也称轮岗，是指公务员在国家机关内部不同职位问的调动。它属 于公务员交流的方式之一。无论是1 9 9 3 年我国制定的国家公务员暂行条例， 还是2 0 0 6 年1 月1 日起施行的公务员法均规定了公务员转任制度。基层公 务员作为公务员队伍的重要组成部分，在其内部进行转任的尝试已成为一种趋 势。各地政府纷纷推行这项制度，以期促进公务员队伍的动态流动。 1 、研究的背景 随着1 9 9 6 年7 月3 1 日国家公务员职位轮换( 轮岗) 暂行办法( 以下简 称职位轮换暂行办法) 的发布，各地政府纷纷进行了公务员职位轮换的尝试， 试图彻底打破“一岗定终生”的死板模式，激发公务员的活力和工作积极性， 并有效遏制各类腐败现象。职位轮换暂行办法将职位轮换界定为“在同一政 府工作部门内对担任领导职务和某些工作性质特殊的非领导职务的国家公务员 有计划地调换职位任职 。它还进一步明确了“轮岗的重点是担任领导职务的公 务员”。这一规定限定了转任的公务员范围，使某些不属于工作性质特殊的非领 导职务的公务员无缘进行转任，主要是基层公务员。 基层公务员是直接与人民群众接触的一线工作人员，占据了我国公务员系统 的半壁江山，却并没有成为公务员转任的重点，甚至在个别地区还不能作为公 务员转任的主体。这状况不仅不利于公务员个人的发展，还会滋生贪污腐败， 导致公务员转任制度的目的不能实现。基于此，合肥市率先改革，开展了轰轰 烈烈的“大轮岗 ，并制定了合肥市市直机关公务员转任办法( 以下简称转 任办法) ，使市直机关科级及科级以下基层公务员的转任法制化，长效化。伴 随着合肥市“大轮岗”的春风，江苏省无锡市、四川省宜宾市等地也纷纷开展 了基层公务员的交流转任。 将基层公务员纳入到转任制度中，具有一定的积极意义。一方面，基层公务 员可以通过熟悉多个岗位来开拓思路，激发潜力。另一方面，转任制度的引入 墨璺苎星坌堑墨壁堡型壁堕堑 可以促进基层公务员系统的新陈代谢，提高行政工作的效率和质量。同时，转 任的实施还可以很好地遏制基层公务员拉帮结派，以权谋私，有效预防贪污腐 败的滋生。然而，不容忽视的是，我国目前的基层公务员转任制度还存在一些 弊端，这些弊端可以分为两种情况：一是公务员转任制度本身固有的缺陷，例 如不利于公务员工作经验的积累、不利于工作的延续性等；二是当前我国基层 公务员转任环境的不理想，例如公务员由于对转任制度的认识不充分而导致流 不动以及转任过程中暗箱操作，明里转任，暗中升职等。这些情况构成了公务 员转任制度在我国继续推行的重大障碍。本文将对这些弊端逐个论述，并试图 找到破解难题的“钥匙，对基层公务员转任制度予以完善。 2 、研究的意义 ( 1 ) 研究的理论意义 本文对基层公务员转任制度的必要性和可行性进行分析，为该制度的实施 提供理论基础。 人力资源和其他经济资源一样，只有具有流动性，才能实现资源的优化、合 理配置。目前，国内外关于企业人力资源管理的相关理论已日臻成熟，并不断 推动着经济的发展与社会的进步。本文通过将企业人才流动理论及其模式引入 基层公务员转任制度，以其合理性来论证实施基层公务员转任的必要性和可行 性。 本文对基层公务员转任制度的现实不足进行研究，为该制度的完善提供理 论前提。 公务员转任制度关系到政府能否有效地实现人力资源的优化配置，关系到公 务员系统能否推陈出新，具备活力和动力。因此，探索出一条合理的公务员转 任之路就变得至关重要。本文通过对合肥市市直机关公务员转任的实践进行研 究，概括出基层公务员转任制度的不足，包括制度本身的固有缺陷和在现实实 施中的不足，并对其原因进行探讨。这一工作不仅可以为我国基层公务员转任 制度的完善提供突破口，还可以从理论上呈现出该制度的科学路径。 本文对基层公务员转任制度的完善进行探讨，为我国行政管理提供理论借 鉴。 2 一、绪论 基层公务员转任制度属于我国行政管理的重要组成部分，它的完善与否关系 到我国行政管理的效率与质量。故对该制度的完善，不仅可以创新公务员管理 方式，还可以为行政管理提供可资借鉴的典范。 ( 2 ) 研究的实践意义 有助于增强人力资源的开发和管理。 作为一种特殊的资源，人力资源已越来越受到关注。它的合理开发与科学利 用不仅具有极大的经济效益，扩大物质财富的积累，还可以保障社会稳定，促 进社会的全面进步。对基层公务员转任制度的研究使得作为人力资源组成部分 的公务员队伍自身得到不断的发展，潜力得到发挥，形成一种良性的运行机制， 以增强包括公务员在内的人力资源的开发和管理。 有助于解决基层公务员转任过程中出现的难题。 目前，我国基层公务员转任存在着一系列问题，例如轮岗中趋利性较强，成 本较高，暗箱操作屡禁不止，法规粗糙甚至无法可依等。这些问题将直接导致 基层公务员的转任不能顺利开展，只有对这些问题予以解决，才能形成一种动 态的流动机制。本文通过对基层公务员转任制度进行系统研究，探寻具体的完 善对策，以破除这些制约流动的障碍。 有助于激发基层公务员的活力，提升工作效率。 美国学者库克( k u c k ) 通过对研究人员的创造力进行统计，形成了库克创造 力曲线( 简称库克曲线) 。该曲线指出，员工创造力的“黄金期是进入一个单 位的前4 年，随后将会迈入衰减稳定期。如何解决这一难题，库克认为，及时 进行人力资源流动才是关键。公务员系统也不例外，正如安徽省委副书记孙金 龙所说，“公务员在一个岗位终老现象比较严重，可以说，不少同志从学校 到机关，一直到退休，都可能长期滞留在一个单位，甚至在一个处室。这不是 好现象，也不利于人的成长、发展。 公务员转任制度作为行政系统内部交流的 方式之一，能够有效地改变这种“一次分配定终身”的模式，增强公务员的创 造力。 我国基层公务员转任制度研究 ( 二) 相关理论研究综述 i 、基层公务员研究综述 现实生活中，“基层公务员、“基层工作者”等词语的使用频率极高，然而， 纵观公务员法，我们很难找到关于基层公务员的只言片语。公务员法将 公务员定义为“依法履行公职、纳入国家行政编制、由国家财政负担工资福利 的工作人员”，明确了公务员必须符合的三个条件。对于什么是基层公务员，如 何对其进行正确定位，该法并未予以界定。目前关于基层公务员的研究主要集 中在国外的“街头官僚”理论和我国学者对其管理机制等方面的研究。 “街头官僚 这一概念最初出自李普斯基建立一个街头官僚理论一文， 现己成为西方国家对基层公务员的普遍称法，主要指的是直接服务于公民的低 层级行政机关的工作人员，具体包括警察、税务人员、公办学校教师等。“街头 官僚 理论的形成使得基层官僚这一群体迅速进入学者们的视野，成为他们争 相研究的对象。他们着重于对这一理论的修正和丰富。摩尔教授认为李普斯基 的理论是一种弱化政治性因素的“官僚话语理论，应该用“政治话语 理论 来研究“街头官僚的行为和决策，即对各个“街头官僚 加以区分，不可一 概而论。学者斯科特以影响“街头官僚 决策的不同因素为标准，将对其研究 划分为三类，分别将影响决策的因素概括为官僚的个人特征、组织特征和服务 对象。这些研究关注的仅仅是某一个影响因素，不够全面。另外，“街头官僚” 的自由裁量权也是西方学者研究的重点。“街头官僚”作为政府权力的具体执行 者，他们具有一定的权威以及信息等方面的优势，极有可能衍生出专横、粗暴、 肆意侵犯公民权利的现象。鉴于此，对其自由裁量权的控制和约束就显得至关 重要。 基层公务员的称法由来已久，理论界也从不同侧面进行了深入的研究，形成 了相应的成果。其中，甘培强在现代政府运作过程中基层公务员的定位和功 能一文中分别从结构和整个政府体制的角度对基层公务员进行定位，认为基 层公务员具有两个方面的意义，即“单一政府机关或机构中位于较低层级的公 。叶娟丽，马骏公共行政中的街头官僚理论叨，武汉大学学报( 哲学社会科学版) ，2 0 0 3 ，( 5 ) ：6 1 2 6 1 8 ； 4 一、绪论 务员和中央与地方政府体系中的下级地方政府中的公务员”；李婕、李为华在 完善我国基层公务员激励机制的对策一文中指出我国基层公务员工作积极 性不高，工作效率低下与当前激励机制的不健全是分不开的，由此从考核、薪 酬和奖惩等方面提出完善激励机制的具体措施；胡坚在我国基层公务员政策 执行中的自由裁量权问题探析一文中从基层公务员在执行政策过程中行使自 由裁量权存在的问题入手，分析存在问题的原因，并明确基层公务员行使自由 裁量权时应遵循的原则；吉林财经大学黄薇在其硕士学位论文我国基层公务 员职业倦怠问题研究中介绍和分析了我国基层公务员职业倦怠情况，提出相 应的职业倦怠干预措施，完善公务员队伍建设。 另外，贺培育、黄菊在西方街头官僚理论与我国基层公务员的廉政建设 一文中以街头官僚理论的视角对我国基层公务员的廉政建设进行分析，提出控 制自由裁量权、建立健全反腐倡廉制度等廉政建设的措施；王少雄在基层公 务员流失之痛一文中分析了当前我国基层公务员流失的原因，并呼吁创造一 个薪酬福利合理、考核晋升民主、管理培训科学、组织氛围融洽的留人环境。 有学者还从基层公务员的培训、考核以及管理制度建设等方面进行研究，完善 基层公务员建设。 2 、人才流动理论研究综述 如前所述，公务员转任制度与企业的人才流动理论是分不开的，都是人力资 源优化的内容。故本文在研究公务员转任的同时将不得不介绍企业的人才流动 理论，尤其是已经比较成熟的西方国家人才流动理论，并以此作为研究公务员 转任的基础。 ( 1 ) 国外人才流动理论研究 王福波在国内外人才流动理论研究综述一文中系统介绍了当前国内外关 于人才流动的理论研究，他从四个方面介绍了国外的人才流动理论。首先介绍 了马克思、恩格斯以及列宁的人口流动理论，革命导师将人口流动的主要原因 归结为社会分工和生产社会化；其次介绍了个体层面人才流动理论，具体包括 七种理论：舒尔茨的人力资本理论。诺贝尔经济学奖获得者舒尔茨于1 9 6 0 年 甘培强现代政府运作过程中基层公务员的定位和功能【j 】，行政论坛，2 0 0 4 ( 6 1 ) ：5 0 5 1 ； 我国基层公务员转任制度研究 提出人力资本理论，指出国民经济的增长离不开人力资本，并将该理论运用于 对战后日本、德国经济快速发展原因的分析。奥德弗的e r g 理论。美国学者 奥德弗把人的需要划分为生存需要( e x i s t e n c e ) 、关系需要( r e l a t i o n ) 和成长需 要( g r o w t h ) 三个层次。并分析三个层次之间的关系，认为各个层次的需要均 需得到满足，需要得到的满足与对该需要的渴望成反比。当人们的需要在某个 环境中总是得不到满足时，往往会选择能够满足该需要的另一种环境。职业 生涯理论。起源于美国的职业生涯理论认为职业生涯包括四个阶段，即探索、 立业、维持和离职。每个人的职业生涯并不会很长，人们往往会通过流动的方 式来改变自己的职业生涯，发挥自己的潜能。勒温( l e w i n ) 的场论。“场” 是美国心理学家勒温从物理学中借用的概念，用来表达个人工作绩效与自身能 力、条件以及所处环境的关系。他指出不利的环境( 如专业不对口，待遇不公 平等) 会严重制约才智的发挥，影响工作绩效。惟有远离这一环境，通过人才 流动的方式，才能解决这一问题。卡兹( k a r z ) 的组织寿命理论。美国学者卡 兹通过调查统计绘制出一条组织寿命曲线，认为科研组织寿命与该组织内的信 息交流水平具有密不可分的关系。当组织超过一定年限，其中成员之间的信息 交流水平会大大降低，从而出现组织老化的现象，有必要借助于人才流动来激 发组织的活力。库克( k u c k ) 理论。美国学者库克绘制的创造力曲线表明要 激发研究人员的创造力，必须进行人力资源的流动，具体表现为变换工作岗位， 更换研究内容。目标一致理论。日本学者中松义郎在其著作人及关系方程 式中提出了目标一致理论，指出个人只有保持其方向与所处群体整体方向的 一致性，才能充分发挥其能力，保障群体目标的实现。而一旦两者不一致时， 最合理的方式就是通过人力资源的流动来实现方向的一致。再次介绍了组织层 面人才流动理论。马奇和西蒙模型。该模型也称“参与者决定 模型，是由 两部分组成的，分别分析从企业中流出的合理性和从企业中流出的容易性，主 要通过将劳动力市场和个人行为相结合来分析雇员的流失问题。普莱斯模型。 该模型主要探讨员工流出的决定因素和干扰变量。莫布雷中介链模型。莫布 雷以马奇和西蒙模型为基础，在借鉴普莱斯模型的基础上，创造了中介链模型。 该模型主要研究员工工作满意度与实际离职之间的行为和认知过程。最后介绍 了社会层面人才流动理论。配第克拉克定律。该定律主要研究人力资源 6 一、绪论 在三大产业中转移的规律，即人力资源在第一产业中的比重是降低的，而在第 二产业和第三产业中的比重却是不断上升的，其中，在第三产业中的比重最高。 人才结构调整理论。该理论通过改变现有的人才资源存量和人才资源增量的 方式来调整人才结构，实现人才资源的科学发展。效率性人才流动理论。该 理论将“边际劳动生产率 与人才流动联系起来，避免单位效益的下降。 王建霞、廖川在浅谈职业锚理论及应用一文中详细介绍了麻省理工学院 施恩教授提出的职业锚理论。职业锚是我们在选择或放弃某个职业时最为坚持 的价值观。它是员工根据自身工作经验所确立的职业定位，具有一定的稳定性。 同时，它也可能随着员工工作经历而发生变化，这时，员工需根据新的职业锚 来调整自己的职业规划，否则将会严重制约员工的个人发展。 ( 2 ) 国内人才流动理论研究 王福波在文章中不仅介绍了毛泽东、邓小平、江泽民的人才流动思想，还对 国内学者关于人才流动理论的研究进行了系统的总结，内容全面，概括准确。 毛泽东同志提出用人唯贤的用人路线，反对用人唯亲，并强调“德”与“才 是选拔干部的首要考虑，坚持以德为纲，德才兼备。邓小平在继承毛泽东德才 兼备人才评价标准的基础上，进一步提出了人才流动的思想，他指出“人员不 流动，思想就会僵化。”要积极鼓励科研人员加强流动，实现人才的科学合理配 置。江泽民同志将入力资源提升到第一资源的高度，强调人力资源的重要性， 并主张建立科学有序、灵活开放的用人和选人机制，以激发人才的活力和潜能。 另外，他还要求打破传统的单位屏障，建立人才的流动机制，实现人才良性地、 动态地发展。 北京师范大学博士黄永军在人才流动的饱和度趋衡论一文中通过对人才 流动进行现实分析，提出了人才流动的饱和度趋衡定律，认为人才的流出与流 入与该组织的人才的饱和度关系密切，当组织人才饱和度相对过高，就会促使 人才流入到饱和度较低的组织；南京大学赵曙明教授在人才流动探析一文 中分别从员工个人与组织两方面来论述人才流动实现的因素，提出人才流动组 合决策模型；山西财经大学冯子标教授在人力资本运行论一书中运用经济 学分析方法将影响人力资本流通的主要因素概括为流动成本和流动收益，并在 此基础上提出人力资本流通的决策模型；社会科学研究院戴元晨等人认为人才 7 我国基层公务员转任制度研究 资源的流动尚需要国家适当的行政干预来对抗完全市场流动所具有的局限性； 另外，还有学者对影响人才流动的因素、人力资源市场流动的条件以及人才跨 国流动等进行了深入的分析。 3 、公务员流动理论研究综述 与国外公务员流动制度相比，我国起步较晚，研究也更多的是侧重纵向流动 或者外部流动，很少涉及基层公务员内部的横向流动问题。我国目前的研究状 况可进行如下梳理：介绍国外公务员流动的制度，以及对我国的借鉴作用。 如于安义在日本公务员的录用、流动、晋级和奖惩一文中对日本公务员流 动的目的、期限等进行介绍；黄强、尚建华在西班牙政府公务员的流动一 文中详细介绍了西班牙公务员流动的方式、条件、程序以及保障措施；李大林 在西方发达国家公务员新陈代谢机制的特点及启示一文中介绍了英国、美 国、日本等西方国家公务员交流的具体制度；梁丽芝等在西方公务员流动管 理实践对中国公务员流动管理的启示一文中对西方国家公务员流动管理的特 点进行介绍，并在此基础上论述了其对我国的启示。关于公务员流动机制的 理论研究。湘潭大学梁丽芝教授对公务员流动机制进行了系统的研究，她在公 务员流动评价机制的构建思考一文中从介绍公务员流动评价机制的功能入手， 强调公务员自身能力与组织完善状况的关系是影响公务员流动的主要因素，从 而显示了流动对公务员个人和行政组织的价值，明确了公务员流动评价的标准。 她还在略论我国公务员流动管理信息系统的构建一文中主张建立公务员流 动管理信息系统，并对该系统的建立及运行进行设计和分析，还进一步介绍了 该系统必备的技术支持，以实现其良性运转。另外，在论我国公务员流动机 制的完善一文中，梁丽芝教授列举了我国当前公务员流动中存在的问题，总 结了当前公务员流动机制的局限性，并在此基础上提出完善的基本对策，即建 立健全公务员流动市场配置机制、协调机制、评价机制、激励机制、约束机制 等五大机制。 梁丽芝、彭海军还在公务员流动中政府成本的构成、测量及控制一文中 对公务员流动所需成本的主要方面政府成本进行科学的分析和测量，提出 对政府成本进行控制的思路，以降低公务员流动成本，形成合理的流动机制。 8 一、绪论 4 、公务员转任理论研究综述 ( 1 ) 国外公务员转任制度研究 公务员转任制度并非我国特有的制度，国外许多国家也确立了这一制度，并 成为该国公务员制度的一大特色，如日本。日本非常重视公务员的异动( 即公 务员的转任、轮岗) ，认为人事异动具有补充岗位、适当配置、培养能力、防止 僵化等功能。王建新在谁来给公务员轮岗我所知道的日本公务员异动 一文中通过对日本公务员异动进行介绍来探索我国公务员转任制度的实施主 体；王克良在日本公务员的人事异动制度一文中具体介绍了人事异动的概 念、背景以及操作程序，并强调行政的整合性将成为日本公务员异动的重要课 题；参考消息驻东京记者刘赞认为“政府官员经常轮岗的目的就是要防止官 僚与特定业务对象建立长期稳定的关系，扼杀官员与业务对象进行相互勾结的 萌芽。 ( 2 ) 国内公务员转任制度研究 目前，我国关于公务员转任的理论研究是不充分、不深入的，较多的是对该 制度的对策建议，缺乏体制机制上的探讨，论据不够充分，且不能形成体系。 学者们往往选择“问题对策”的模式，即从该制度实施过程中存在的问题 入手，寻找问题根源，提出解决对策。主要研究状况：公务员转任制度的现 状及完善。胡鑫在对健全现行公务员轮岗制度的若干思考基于重庆市公 务员的轮岗问卷调查一文中通过样本调查了解公务员岗位轮换的基本情况， 并对该情况进行分析研究，从而为该制度的健全提供可行的建议；王世彤在实 行公务员轮岗应注意解决的几个问题一文中提出实施公务员岗位轮换应防止 两种错误认识，即“轮岗无用论 和“轮岗万能论 ，同时还要处理好三大关系 并做好思想政治工作；黄小莉在对健全干部轮岗换岗制度的思考一文中提 出干部轮岗换岗容易出现的问题，即经验的流失、原有工作思路的打断以及工 作的延续性受到影响，并提出具体解决办法。合肥市法制办王智源在健全公 务员交流轮岗制度若干问题探讨一文中亦论述了交流轮岗制度中容易出现的 问题，并提出完善该制度的建议；肖云、钱丹、杨蕴琪在公务员转任评估的 d 王克良日本公务员的人事异动制度川，中国人才杂志，1 9 9 6 ( 8 ) ：5 4 5 5 ； 鲁刘赞日本：快速轮岗防止金权勾结忉，资源导刊，2 0 0 9 ( 1 0 ) ：4 3 4 3 9 塞堕苎星坌堑垦堑堡型壁竺垄 四大环节研究一文中指出，公务员转任中之所以出现随意转、暗地转、断层 转等现象，归根结底在于评估机制的不合理、不到位。要解决公务员转任过程 中出现的这些问题，必须对评估的四个环节，即事前评估、事中评估、事后评 估和后期跟踪评估进行完善。 ( 三) 本文研究方法 本文主要通过以下方法开展研究： l 、文献分析法。本文通过对国内外人才流动理论、公务员流动理论、公务 员转任理论等的研究成果进行收集，尽可能穷尽相关资料，以实现对基层公务 员转任问题的全面、正确把握。并在鉴别和整理的基础上，对其进行全面的分 析和总结，以寻求本文的理论支撑。 2 、比较法。这是一种比较普遍的研究方法，主要是按照一定的标准，将事 物联系起来，通过研究辨别其异同，把握特征和规律。本文第三部分适度运用 比较的方法，分别将无锡市、重庆市基层公务员转任的情况与合肥市市直机关 公务员转任相比较，归纳其特点，有助于相互之间的学习和进步。 3 、调查研究法。这一方法主要包括书面调查( 问卷) 和口头调查( 访谈) 等方式，通过调查获取相关资料，了解事物的客观真相。本文将重点以全国率 先实施“大轮岗”的合肥市为调查地，选择尽可能多的调查对象，以实现调查 结果的最大准确性。 ( 四) 研究内容及结构框架图 一、绪论，主要介绍本文的研究背景、意义( 包括理论意义和实践意义) 、 相关文献综述以及研究方法、研究内容等。 二、我国基层公务员转任制度概述，通过对目前国内外既存的人才流动理论 和基层公务员管理理论的研究成果进行分析和总结，对相关概念及其特征进行 界定，并明确该制度存在和实施的理论依据。 三、我国基层公务员转任制度的现状分析，以合肥市“大轮岗”为出发点， 详细介绍我国基层公务员转任的基本状况。其中，重点研究了该制度的固有缺 陷以及在我国实施过程中出现的不足，并详细分析这些不足存在的现实原因。 1 0 一、绪论 四、我国基层公务员转任制度的完善，在对我国基层公务员转任的现状进行 了解的前提下，以该制度存在不足的原因为突破口，提出具体的完善对策。 五、结语，进一步提出需要讨论的问题和建议，对基层公务员转任的完善和 推广进行展望。 本文研究的基本框架如下： 我 国 基 层 公 务 员 转 任 制 度 研 究 一、绪论 二、我国基层公务员转任 制度概述 三、我国基层公务员转任 制度的现状分析 四、我国基层公务员转任 制度的完善 五、结语 ( 一) 研究的背景与意义 ( 二) 相关理论研究综述 ( 三) 研究的方法 ( 四) 研究内容及结构框架图 ( 一) 相关概念的界定 ( 二) 基层公务员转任的理论依据 ( 一) 合肥市基层公务员转任介绍 ( 二) 我国基层公务员转任存在的问题 ( 三) 我国基层公务员转任存在问题的 原网分析 ( 一) 我国基层公务员转任制度的 指导思想和基本原则 ( 二) 我国基层公务员转任制度的 完善对策 我国基层公务员转任制度研究 二、我国基层公务员转任制度概述 ( 一) 相关概念的界定 l 、基层公务员 “公务员 一词对应外语“c i v i ls e r v a n t ，英国称之为“文官( p u b l i cs e r v a n t ) ， 美国称之为“政府雇员 ( g o v e r n m e n t a le m p l o y e e ) ，德国称之为“联邦公务员”， 法国和日本则直接称之为“公务员”。正如公务员具有各种不同的称法，它在不 同国家所指代的范围也不尽相同。如英国公务员的范围较小，仅指国家政府中 经过公开考试录用的事务官；美国公务员的范围相对有所扩展，它包括联邦政 府行政机关中的所有政府雇员，仅将军人、法官等排除在外；法国、日本等国 家将公务员的范围扩大到地方各级公务员，甚至将公共企事业单位的工作人员 也囊括到公务员的范围。我国对公务员范围的界定主要体现在公务员法第2 条的规定，即“依法履行公职、纳入国家行政编制、由国家财政负担工资福利 的工作人员 。这一规定说明凡是具备以上三个条件的人员均属于我国公务员， 包括除工勤人员以外的各级人大机关、审判机关、检察机关等的工作人员。 “基层公务员 这一概念经常出现在各类政策文件中，然而，我国公务员 法并未对其予以界定。“基层”在字典中的含义是“最底层 ，指的是组织中 最下面的一层，也是与公民联系最紧密的一层。在我国，基层公务员占据了公 务员群体的百分之九十以上，人数众多，又工作于政策执行的最前线，其行为 将直接影响公民的权益和自由，因此，准确界定基层公务员的含义具有重要的 意义。 结合基层一词“最底层”的基础含义，从结构的角度来看，它是与中层和高 层相对的概念，正因为有基层这一基础力量，中层和高层才能够更加的稳固。 具体到整个政府体制，基层仍是一个相对的概念，它表达的是政府层级的不同， 如与中央、省级政府相比，县、乡级政府就是基层。所以，有学者认为基层公 务员同时具有两方面的意义，即“( 1 ) 单一政府机关或机构中位于较低层级的 1 2 二、我围基层公务员转任制度慨述 公务员：( 2 ) 中央与地方政府体系中的下级地方政府中的公务员。”由于本文 所研究的基层公务员转任制度是以合肥市“大轮岗 为基点的，而此次转任的 对象限定为市级直属机关科级及科级以下公务员，层级较低，故本文研究的是 前一意义的基层公务员，即政府机构中层级较低的公务员，主要是科级及科级 以下级别。 2 、转任 ( 1 ) 转任的概念和条件 转任与调任、挂职锻炼均属于公务员交流的方式，它指的是在公务员内部不 同职位之间进行的交流。公务员法第6 5 条对公务员转任的条件进行了规定。 首先，转任的公务员应具备相应职位的任职条件。这是保障公务员转任制度顺 利实施的的基本条件，如果不能达到拟转任职位要求的任职资格，则不能转任。 其次，转任的实施必须符合规定的编制和职数限额。这是转任的必备条件，只 有明确这一要求，才能杜绝以转任的名义超编、扩编，防止有人利用转任流向 薪资高、福利好的所谓“肥差”。再次，转任是在公务员内部实施的。这就将转 任与从国有企事业单位、社会团体中调入工作人员担任特定职务的调任区分开 来。另外，转任虽属于公务员内部的交流方式，但是其人事管理关系也随着公 务员的流出而发生转移。这是转任与挂职锻炼的主要区别，因为公务员法 第6 6 条第2 款明确规定“公务员在挂职锻炼期间，不改变与原机关的人事关系 。 ( 2 ) 转任与轮岗 “轮岗的概念源于国家公务员暂行条例将交流方式分为调任、转任、 轮换和挂职锻炼这一规定，相当于其中的“轮换”。2 0 0 6 年1 月1 日施行的公 务员法仅确定了调任、转任和挂职锻炼这三种交流方式，并未规定轮岗制度。 然而，“轮岗”的概念在现实中仍被大量使用，很多报纸杂志，甚至理论刊物仍 将轮岗与转任混为一谈，甚至利用百度搜索“公务员轮岗 一词，可以搜素到 约1 2 0 万相关结果。基于此，为了明确轮岗与转任的区别，也为了体现本文用 语的科学，有必要对两者的关系进行探讨。 国家公务员暂行条例第5 9 条第1 款将轮换( 轮岗) 定义为“国家行政 甘培强现代政府运作过程中基层公务员的定位和功能【j 】，行政论坛，2 0 0 4 ( 6 1 ) ：5 0 5 1 ； 1 3 壅堕苎星坌叁墨堕堡型垦里壅 机关对担任领导职务和某些工作性质特殊的非领导职务的国家公务员，有计划 地实行职位轮换。”职位轮换暂行办法第2 条规定“职位轮换，又称轮岗， 指在同一政府工作部门内对担任领导职务和某些工作性质特殊的非领导职务的 国家公务员有计划地调换职位任职。”结合上述关于轮岗概念的规定，可以发现 轮岗与转任并没有实质性的区分，他们均属于公务员内部的流动，具有相同的 实施条件。不同的是，轮岗更多地强调主体的特殊性，即“担任领导职务和某 些工作性质特殊的非领导职务的国家公务员 ，而转任规范的则是整个公务员系 统，不存在领导职务与非领导职务之分。因此，可以将这两个概念视为包含与 被包含的关系，即轮岗是转任的内容之一。 基于上述对两者关系的界定，结合当前理论和实践中两者的使用习惯和使用 频率，本文认为使用公务员转任更为科学合理。另外，本文的研究基点是合肥 市“大轮岗 制度，而该“大轮岗 又是由合肥市市直机关公务员转任办法 来调整和规范的，因此，使用公务员转任则更有法理上的依据，也与公务员 法的规定相一致。 ( 二) 基层公务员转任的理论依据 1 、基层公务员转任的必要性分析 ( 1 ) 国外的人才流动理论是基层公务员转任的重要理论基础。 国外学者很早就开始关注人才的流动性，并提出大量的关于人才流动必要性 的理论，强调人才流动对于经济发展的重要意义。公务员作为人力资源的重要 组成部分，同样需要通过流动来实现整个系统的新陈代谢。因此，基层公务员 的转任离不开国外人才流动理论的支撑。下面将着重介绍几种典型的人才流动 理论。 奥德弗的e r g 理论 奥德弗将人的需要划分为三个层次，即e 代表的是生存需要( e x i s t e n c e ) ，r 代表的是关系需要( r e l a t i o n ) ，g 代表的是成长需要( g r o w t h ) 。其中，生存需 要是人最初关注的内容，通常包括物质和生理上的基本需求，如食物、衣服等； 关系需要主要指的是对和谐融洽的人际关系的渴望，包括人际交往中相互的感 。注释：百度搜索“公务员轮岗”的相关结果约1 2 0 万，搜索“公务员转任”的相关结果约1 5 5 万： 1 4 二、我国基层公务员转任制度概述 情、尊重等；成长需要往往指个人价值自我实现的渴望，这是一种较高层次的 需求。这三种需求均需要被满足，如果这种需要不能被满足或者被满足的较少， 则这种需要便会更加强烈。同时，当员工较低层次的需要实现以后，他便会追 求较高层次的需要，而一旦较高层次的需要难以实现，员工往往会加大对低层 次需要的渴望。具体到组织中，当一个组织不能满足员工的需要时，他们只能 从该组织中流出，寻求能够满足需要的其他组织。 勒温的场论 “场 是勒温心理学体系的核心概念，他把人看成是一个场( f i e l d ) ，认为 个人及其所处的环境是影响其行为的决定性要素。其表达公式为：b = f ( p 幸e ) ， 其中b 指个人的行为，p 指个人，e 指个人所处的环境。具体到工作中，员工的 行为不仅与个人能力相关，还会受到其所在组织的影响。如果该组织存在一定 弊端，则会制约员工的发展，而此时的最佳选择只能是人才的流动。 卡兹的组织寿命理论 卡兹通过对科研组织进行大量的调查研究，建立起了组织寿命与其中信息交 流水平之间的联系，绘制出组织寿命曲线。该曲线显示，在科研人员相处的1 年半至5 年期间，其沟通最多，信息交流最充分。而在最初相处的1 年半和5 年以后的时间段里，他们的沟通水平相对较低，信息交流较困难。这时的组织 将会出现老化现象，失去活力，必须进行人才流动。 库克曲线 库克通过对研究生的创造力进行研究，绘制出了库克曲线，论证了人才流动 的必要性。该曲线反映出员工的创造力水平可分为增长期、黄金期、衰退期三 个时期。 下图是创造力变化曲线： ，r 八 l 1 日 二j 昼 口冈1 7 1冈 t ( 单位：年) 我国基层公务员转任制度研究 如图所示，a 之前的曲线代表研究生在三年学习过程中的创造力发挥情况， 由于此时他们没有工作经历，所以创造力发挥程度也较低；a b 段曲线表示刚步 入工作岗位的研究生创造力发挥情况，这一时期的研究生因为新鲜的工作环境， 初次工作的热情等，创造力不断提高；b c 段曲线代表研究生