（经济法学专业论文）我国自然垄断法律规制探究.pdf

中文摘要 自然垄断行业关乎国计民生，他提供的大部分产品或服务是社会公众日常生活的 必需品，包括电力、铁路、电信等行业。自然垄断企业经营状况的好坏、服务质量 的优劣以及价格水平的高低不仅直接关系到社会公众的生活，而且事关国民经济的 安全与稳定。那么对自然垄断行业的法律规制就显得尤为重要。如何建立、健全我 国自然垄断法律规制制度是自然垄断行业形成竞争秩序的关键，也是本文所要解决 的主要问题。 本文内容共分为五个部分： 第一部分从自然垄断的含义入手，首先介绍了自然垄断的经济学概念和自然垄断 的法律概念。接着介绍了和自然垄断密切相关的基础理论，分别是：规模经济、范 围经济和成本的次可加性。最后阐述了自然垄断独有的特征、以及自然垄断产生的 原因。 第二部分，探讨了自然垄断的适用除外制度和对对自然垄断行业规制的必要性。 适用除外的对象本质上是一种垄断或限制竞争行为，若对其所有业务和行为都实行 无条件的、绝对的豁免，那么垄断的负面影响必将大大增强。因此，反垄断法除外 效力并非是全面、绝对的，而是有条件的、相对的豁免。自然垄断行业由于缺乏 竞争，产业内的资源配置效率受到直接的负面影响，产业或企业的利润率低或 者不合理，价格不能正确反映市场供求关系。在我国，由于自然垄断企业不同 程度的受政府控制，是政企合一的特殊企业，它们在一定范围内拥有行政垄断 经营权。因此，对于自然垄断行业我们应当允许存在一定的垄断因素，同时也 要进行合理必要的规制。 第三部分介绍了国外对自然垄断规制的状况，主要从美国、英国和日本谈起。总 的来说，对待自然垄断各国基本上都经历了从保护到规制的过程。规制的方法虽各 有特点，但一般都以法律规制和政府管制相结合的方法为基础。 我国自然垄断法律规制探究 第四部分，分别以我国电信、电力业为例分析了我国自然垄断行业的现状和缺陷。 我国的自然垄断行业经过初步改革后，已有了很大的改善。我们在充分肯定这些成 绩的同时，不得不面对一些仍然存在的问题。 第五部分主要根据前几部分的分析，针对我国自然垄断中存在的问题提出了一些 完善和改革的建议。在措施上要加强竞争机制、积极引入民间资本，完善对企业产 品的定价制度、深化改革政企不分的管理体制、加强对行政垄断的规制等。 关键词：自然垄断；规制现状；完善 n 河南大学硕士掌位论文 a bs t r a c t n a t u r a lm o n o p o l yi n d u s t r yi si m p o r t a n tf o rm o s to fu s ，t h ep r o d u c t so rs e r v i c e sh e p r o v i d e sa r et h e s o c i a l p u b l i cd a i l yn e c e s s i t i e s ，i t sp r i c ea n dq u a l i t yr e l a t e st ot h e w h o l es o c i a le c o n o m i cl i f e ，s ot h el a w so fn a t u r a lm o n o p o l yi n d u s t r ya r ep a r t i c u l a r l y i m p o r t a n t t h et h e s i si sd i v i d e di n t os i xp a r t s ：f i r s tp a r t ，b a s i co nt h em e a n i n g so fn a t u r a l m o n o p o l y ，t h e t h e s i si n t r o d u c e st h ee c o n o m i cc o n c e p ta n dt h el e g a lc o n c e p to fn a t u r a l m o n o p o l yr e s p e c t i v e l y t h e n i n t r o d u c e st h eb a s i ct h e o r yo fn a r l r a lm o n o p o l yt h a t c l o s e l yr e l a t e dt o t h e ya r e ：t h ee c o n o m i e so fs c a l e ，e c o n o m i e so fs c o p ea n dc o s ts u b a d d i t i v i t y f i n a l l ye x p o u n d e dt h eu n i q u ec h a r a c t e r i s t i c so f t h en a t u r a lm o n o p o l y , a n d t h ec a u s e so ft h en a t u r a lm o n o p o l y s e c o n dp a r t , t h et h e s i sa n a l y z et h ee x e m p t i o ns y s t e ma n dt h en e c e s s i t yo f r e g u l a t i o n i nn a t u r a lm o n o p o l yi n d u s t r i e s b e c a u s et h ep a r t i c u l a r i t yo fn a t i o n a l m o n o p o l y ，s o m e t r a d i t i o n a ln a t u r a lm o n o p o l yi n d u s t r yf o re x a m p l e ：t e l e c o m ，p o s t a la r en o t a p p l i c a b l e t ot h ea n t i m o n o p o l yl a w s m o s t l y ，t h e ya r er e g u l a t e db yg o v e r n m e n t h o w e v e r , t h e s h o r t c o m i n g s o fn a t u r a l m o n o p o l ya r ei n c r e a s i n g s ot h er e g u l a t i o n o fn a t u r a l m o n o p o l yi n d u s t r ya p p e a r si m m i n e n t t h eo b j e c to fe x e m p t i o ns y s t e mi se s s e n t i a l l ya m o n o p o l yo r r e s t r i c tc o m p e t i t i o nb e h a v i o r , i fa l lo fi t sb u s i n e s sa n db e h a v i o ra r e a b s o l u t e l yu n c o n d i t i o n a l ，i m p l e m e n tt h ee x e m p t i o no fn e g a t i v ei n f l u e n c e ，m o n o p o l y w i l lb eg r e a t l ye n h a n c e d t h e r e f o r e ，t h ea n t i m o n o p o l yl a wi sn o tc o m p r e h e n s i v e ， e x c e p tt h ee f f e c t i v e n e s so fa b s o l u t e ，b u tt h e r ea l ec o n d i t i o n sa n dr e l a t i v ei m m u n i t y d u e t ot h el a c ko fc o m p e t i t i o ni nn a t u r a lm o n o p o l yi n d u s t r y ，t h er e s o u r c e sa l l o c a t i o n e f f i c i e n c yb yd i r e c tn e g a t i v ee f f e c t s ，i n d u s t r yo re n t e r p r i s ep r o f i tm a r g i n si sl o w e ro r u n r e a s o n a b l e ，t h ep r i c ec a l l tc o r r e c t l yr e f l e c tt h em a r k e ts u p p l ya n dd e m a n d i no u r c o u n t r y ，b e c a u s eo fn a t u r a lm o n o p o l ye n t e r p r i s e sc o n t r o l e db yg o v e r n m e n ti nd i f f e r e n t i i l 我国自然垄断法律规制探究 l e v e l s ，i ti ss p e c i a le n t e r p r i s e i nac e r t a i nr a n g et h e yh a v ea d m i n i s t r a t i v em o n o p o l y l i c e n s e s o ，w es h o u l d a l l o w c e r t a i nm o n o p o l yf a c t o r , b u ta l s on e e dn e c e s s a r y r e g u l a t i o n t h i r dp a r t , i n t r o d u c e st h es t a t u so fn a t u r a lm o n o p o l yr e g u l a t i o ni nd i f f e r e n t c o u n t r i e s m a i n l ya b o u tu n i t e ds t a t e s ，e n g l a n da n dj a p a n g e n e r a l l ys p e a k i n g ，i n d i f f e r e n tc o u n t r i e sn a t u r a lm o n o p o l ya l le x p e r i e n c e dt h i sp r o c e s s ：f r o mp r o t e c t i o nt o r e g u l a t i o n a l t h o u g hd i f f e r e n tr e g u l a t i o nh a v ec h a r a c t e r i s t i c s ，b u to v e r a l lt l l e ya l lb a s i c o nt h em e t h o d st h a tc o m b i n e sl a wr e g u l a t i o na n dg o v e r n m e n tc o n t r 0 1 f o u r t hp a r t , 诵t l lc h i n at e l e c o m ，e l e c t r i cu t i l i t ya se x a m p l e ，r e s p e c t i v e l ya n a l y s e s t h ep r e s e n ts i t u a t i o no fn a t u r a lm o n o p o l yi n d u s t r i e s a f t e rr e f o r mo fn a t u r a lm o n o p o l y i n d u s t r y ，c h i n a sn a t u r a lm o n o p o l yh a sg r e a t l yi m p r o v e d w ef u l l ya f f m n e di nt h e s e a c h i e v e m e n t s b u ta tt h es a l t l et i m e ，s o m ep r o b l e m ss t i l le x i s t f i f t hp a r t ，a c c o r d i n gt ot h ea n a l y s i so ft h en a t u r a lm o n o p o l yi nt h ep r e v i o u sp a r t s ， a i m i n ga t t h ep r o b l e m se x i s t i n gi nt h er e f o r ma n dp e r f e c t i o n ，t h et h e s i sg i v e ss o m e s u g g e s t i o n s w es h o u l ds t r e n g t h e nt h ec o m p e t i t i o nm e c h a n i s m ，a c t i v e l yi n t r o d u c ef o l k c a p i t a l ，p e r f e c t i n g t h es y s t e mo fe n t e r p r i s ep r o d u c tp r i c i n g ，d e e p e n i n gr e f o r mt h e m a n a g e m e n ts y s t e m o fe n t e r p r i s e ，s t r e n g t h e nt h er e g u l a t i o no fa d m i n i s t r a t i v e m o n o p o l y k e y w o r d s ：t h en a t u r a lm o n o p o l y ；c u r r e n tr e g u l a t i o n ；i m p r o v e m e n t i v 关于学位论文独立完成和内容创新的声明 本人向河南大学提出硕士学位中请。本人郑重声明：所呈交奇勺学位论文是 本人在导师的指导下独立完成的，对所研究的课题有新的见解。据我所知，除 文中特别加以说明、标注和致谢的地方外，论文中不包括其他人已经发表或撰 写过的研究成果，也不包括其他人为获得任何教育、科研机构的学位或证书而 使用过的材料。与我一同工作的同事对本研究所做的任何贡献均已在论文中作 了明确的说明并表示了谢意。：， ：；，j ， t7 一 ， j 。j ；： j ：? j ”。j j 0 ui j ? t 、j 学位申请人( 擘住论文作者) 签名：，盘整 本人经河南大学审核批准授子硬士学位。作为学位论文的作者，本人完全 了解并同意河南大学有关保留、使用学位论文的要求，即河南大学有权向国家 图书馆、科研信息机构、数据收集机构和本校图书馆等提供学住论文( 纸质文 本和电子文本) 以供公众检索、查阅。，本人授权河南大学出于宣扬、展览学校 学术发展和进行学术交流等日钓，可以采取影印、缩印、扫描和拷贝等复制手 段保存、汇编学位论文( 纸质文本和电子文本) 。 ( 涉及保密内容的学位论文在解密后适用本授权书) 学位获得者( 学位论文作者) 签名：碴塑 2 0 学位论文指导教师釜名： 2 0年 月 日 目 ；： ，?，簟0参， ；乃 ，书 f r 沁v一，权 ，年，、 授， n；_?：一，用 f一nv，；?、目、 ，一翠；，使，_ 和， ，权， 一!；z。誓作，一 ，嚣0音w，ji篁一著 ，一， ：。 ，- ， r ，蠢，。文， 一： ：t。论 o 、0 “ - 二， 沁爹j_。位 。t- p ，口： “ 芝亏 t。?01嗨，一。r ， ?0、誓于，、， 、氰， h y ，； - r 、 x关 、i彳 z k 。多乏。j?磐尊t 河南大掌硕士掌位论文 我国自然垄断法律规制探究 引言 自然垄断行业由于其独有的特殊性，它的存在有利于发挥规模经济效益。但 同时垄断经营又会导致这些企业制定垄断高价，最终使消费者利益受损。因此， 从2 0 世纪7 0 年代中期开始，以可竞争市场理论、规制失效论等作为理论基础， 英美一些发达国家在自然垄断领域开始了轰轰烈烈的改革。放松管制、积极引入 竞争、建立竞争机制。在很短的时间内取得了很大的成效。 我国自2 0 世纪9 0 年代以来，政府对电信、电力、铁路运输等自然垄断行业 也进行了大力的改革。主要的措施是进行拆分，引入竞争。改革取得了瞩目的成 绩，我国自然垄断行业发生了巨大的变化。然而不可否认，问题仍然存在。如何 进一步完善法律对自然垄断的规制，如何使自然垄断行业更好的服务于民是我们 应该认真研究的问题。 一、自然垄断的成因及相关理论分析 ( 一) 自然垄断的含义 自然垄断作为一种特殊的垄断形式，既有一般垄断的共性，又有其不同于一般垄 断的特性。“自然垄断”这个概念最早出现于经济学中，在经济学领域指的是由于 生产技术具有规模经济的特征，平均成本随着产量的增加而递减，从而最小有效规 模要求只有一个企业生产。简言之，进入该自然垄断行业的企业越多或者竞争越大， 该行业的效益反而越低。 在法学领域由于法学家认识的角度不同，则对其含义的理解也不尽相同。有的学 者称自然垄断是“通过技术革新等正当方法，最后只剩下独占性企业的垄断状态。 我国自然垄断法律规制探究 有的则认为自然垄断是指“生产配置的规模经济效益、网络经济效益、沉淀成本、 资源的稀缺性等原因，使企业逐渐形成一家或少数几家的垄断状态。 我们可以把 自然垄断定义为：在一些事关公共利益、自然资源等特殊行业或领域由于其技术、 资源的有限性等特点，要求政府对这些行业进行限制竞争，只允许一家或少数几家 企业进行合法性垄断生产或提供服务的状态。 ( 二) 自然垄断的基础理论 1 规模经济 企业的最终目的是追求利润的最大化，达到这个目的的最有效手段就是降低产品 的单位生产成本。企业的生产成本并不是固定不变的，假设技术水平相同的情况下， 企业的单位生产成本可以随着生产总产量的增加而趋于下降。也就是说企业生产规 模越大，产品的单位生产成本就越小。这就是自然垄断行业的最显著特征。因此， 只需一个或几个生产者就能满足市场需求并达到最佳经济状态。在市场消费空间有 限的情况下，为了实现规模经济和避免资源的重复浪费，需要对自然垄断行业实行 进入管制。 2 范围经济 在现实经济生活中，一个企业通常不只是生产一种产品或提供一种服务，而是 同时生产多种产品或提供多种服务。所谓范围经济指由厂商的范围而非规模带来 的经济，由于经济组织的生产或经营的范围的扩大，导致平均成本降低、经济 效益提高，则存在范围经济。简言之，如果一个企业生产多种产品的成本低于几 个企业分别生产它们的成本，那就可以表明存在范围经济。此时，单独生产的企业 就会亏损，这些企业或者退出该生产领域或被兼并，这也会形成垄断的局面。 1 、指由于一个地区集中了某项产业所需的人力、相关服务业、原材料和半成 品供给、销售等环节供应者，从而使这一地区在继续发展这一产业中拥有比其 4 河南大学硕士掌位论文 他地区更大的优势。2 、指企业通过扩大经营范围，增加产品种类，生产两种 或两种以上的产品而引起的单位成本的降低。与规模经济不同，它通常是企业 或生产单位从生产或提供某种系列产品( 与大量生产同一产品不同) 的单位成 本中获得节省。而这种节约来自分销、研究与开发和服务中心( 像财会、公关) 等部门。范围经济一般是企业采取多样化经营战略的理论依据。 3 成本的次可加性 进入2 0 世纪7 0 年代以后，随着经济的发展现实生活中许多自然垄断企业的成本 随着产量的增加呈现出越来越高的趋势，出现了规模不经济的情况。 1 9 7 7 经济学家鲍莫尔在美国经济评论上发表了论对多产品产业自然垄断 的恰当成本检验一文，文中首次以多产品企业的成本部分可加性定义了自然垄断。 1 9 8 2 年，鲍莫尔( b a u m 0 1 ) 、潘泽( p a n z a r ) 和威利格( w i l l i g ) 三位经济学家出 版了可竞争市场和产业结构理论一书，用范围经济和成本次可加性论证了自然 垄断。假设在某个行业中有x 种不同产品，y 个生产厂商，其中任何一个企业可以生 产任何一种或者多种产品。如果某单一企业生产所有各种产品的成本小于若干个 企业分别生产这些产品的成本之和，则该行业的成本就是次可加的。即使平均成 本上升，只要单一企业生产所有产品的成本小于多个企业分别生产这些产品的成本 之和，由单一企业垄断市场的社会成本依然最小，该行业就是自然垄断行业。对于 单一产品的产业成本次可加性常常表现为规模经济；对于多产品的产业成本次可加 性通常表现为范围经济，规模经济和范围经济是成本次可加性的特殊情况，是自 然垄断产生的充分条件，但不是必要条件。成本次可加性的提出就扩大了自然 垄断的范围，使自然垄断的研究范围从单产品领域扩展到多产品领域。 ( 三) 自然垄断产生的原因 一些行业具有向规模经济、范围经济发展的内在趋势，而在整个市场中随着企 业生产规模的扩大和范围的扩展，单位成本递减，实现效益增加，这些行业具有自 我国自然垄断法律规制探究 然垄断性。通常情况下，这些具有自然垄断性的行业要求实行垄断经营。政府一般 给与该性质的企业排他性生产某种产品或劳务的权利，如电力、电信、自来水等行 业。这些行业的发展之所以要求垄断经营，是因为自然垄断性行业的发展与垄断经 营之间存在着紧密联系的技术经济因素。 总的来说，自然垄断性企业由于实行垄断经营，可以通过规模经济和范围 经济产生利益，并且由于其垄断地位而不会产生过多的成本。具体来说： 第一，具有自然垄断性行业的生产需要庞大的固定资本投资，实行垄断经 营，生产规模越大，客户越多，单位成本就越小。另外，由于自然垄断行业生 产需要的设备投资巨大，折旧时间长，同时这些设备很难转移作为其他用途， 所以，固定成本有较大的沉淀性。利用垄断经营可以分摊固定资产的折旧费用， 从而降低产品的固定成本。 第二，在相同的投入下，由单一企业生产联产品比多个不同企业分别生产这些 联产品中每种单一产品的产出水平要高。( 联产品指两种或两种以上的可以使用共 用设备、技术、管理等资源条件的技术特性相同或相近的产品) 且在这种情况下， 企业可以利用原有的渠道销售多种产品，还能更好地利用企业已经形成的品牌优 势，为新产品开拓市场，使消费者更容易接受。 这两个技术因素形成了重要的技术壁垒，对新进入者形成巨大的进入障碍， 从而自然形成垄断市场。 ( 四) 自然垄断的特征 1 自然垄断的合法性 由于规模经济性，自然垄断行业一般是规模越大成本越低。例如，电力公司在筹 建电网设施时需要投入大量的固定成本，每增加一单位输电量它的边际成本就会减 少一些，所以随着输电量的增加，输电的平均成本就会不断下降。同时，由于自然 垄断行业高额沉淀成本的存在，导致资金一旦投入就难以在短时期内收回，也难改 6 河南大掌硕士学位论文 为其他用途。如果多个企业之间进行竞争，就会导致重复建设，造成资源的大量浪 费。另方面，对于新企业来说一旦进入失败，由于资本的沉淀性，退出时又会面 临巨大的退出壁垒。因此，法律一般要求由一家企业进行垄断经营。 2 产品的公益性、日常性 自然垄断行业主要是为社会公众提供公共服务的行业，大都是属于基础性、自然 性质的企业。而这些企业或部门多涉及能源部门或基础设施部门，对国计民生和 社会发展具有基础性作用，产品具有明显的公益性和社会服务性。如电力产业 所提供的服务，就不仅仅为电力消费者所享有，而且还对整个社会的生活和生产、 整个社会的正常运转有重大的影响，又如电信、电力、煤气、铁路、航空基本上都 与社会公众的生产生活密切相关，提供公众所需的基本生活生产需求，直接影响着 公众利益的实现和保障，也影响到整个社会秩序稳定和经济发展，其利益明显具有 日常性和公益性。 3 自然垄断的网络经济性 世界各国自然垄断存在的行业和产业基本上都要依托一定得网络框架。如供水、 电力、煤气、电信、铁路、航空等。也相对的消费者也必须通过这些网络才能使用 产品或者服务。如果离开这些产业网络，企业所生产或者提供的商品和服务是无法 流转到社会消费领域。因此，有人也把自然垄断产业称为网络经济产业。衡量这些 产业网络作用的最佳指标是网络上的流量( 交通、电力、通讯信号等) ，而网络上 的流量将随网络节点的增加而增加。网络节点数量越多，边际投资收益越大。 7 我国自然垄断法律规制探究 二、自然垄断之适用除外与法律规制必要性 ( 一) 自然垄断的适用除外制度 1 适用除外制度概念 除外制度又称为豁免制度，其含义是指在某些特定情况下反垄断法不适用，这里 的除外制度限于限制竞争的垄断行为或协议以及滥用市场支配地位的行为。具体而 言是指在某些特定行为或领域中法律允许一定的垄断状态及垄断行为存在，即对某 些虽属限制竞争的特定协调或联合或单独行为，反垄断法不予追究的一项法律制度。 在特定发展阶段，允许本国的自然垄断行业及基础产业如电力、电信、铁路、民航、 石油等具有自然垄断性质以及需要国有资本控制的领域以及行业纳入特殊行业不适 用反垄断法，即所谓的反垄断适用除外。 2 有条件的适用除外制度 垄断的消极作用显而易见，但垄断并不必然导致低效。有些垄断反而有利于整个 社会的经济效益和资源配置效率，实现规模经济。而且垄断对于新技术的采用也大 有裨益。一些领域存在适当的垄断还可以避免因恶性竞争而遭受损害。自然垄断的 范围经济性决定了某领域内如果多个企业参与竞争，容易造成生产效率低下、资源 浪费严重、产品成本难以降低等问题。因此，反垄断法适用除多 i - n 度作为反垄断法 的一项基本制度在各国反垄断立法中都己确立。适用除外制度是整个反垄断法律制 度的重要组成部分，它与作为反垄断法主体的禁止制度相互配合，共同担当着维护 社会公共利益和国家整体经济利益的重任。 然而，近年来随着形势的发展许多国家已经全部或部分地取消了该行业的适用除 外，将反垄断法适用于该行业的全部或部分领域。过去许多被视为自然垄断的行业 如电信、能源和航空运输领域，现在许多国家已经引入了竞争机制，实现了民营化 或者经营自由化。科学技术的进步和经济的发展使得自然垄断行业的范围和内容呈 8 河南大学硕士掌位论文 现为动态发展的态势。比如，在一个时期内，由一个厂商提供全部服务是最有效率 的，就可以排斥其他厂商的进入，即排斥竞争；但随着科学技术的进步，引入竞争 将使得多个企业分别生产这些产品的成本之和小于由一个企业生产全部产品的成 本，这种情况下就可以引入竞争机制，从而提高效率，降低成本，使消费者受益。 自然垄断行业不适用反垄断法的初衷是为了提高效益、维护公众利益。然而从我 国自然垄断行业的实际情况来看，该行业在经营中出现了很多不合理作法从而饱受 社会批评。因此，可以说允许自然垄断行业垄断的存在，并不是意味着对竞争的绝 对排斥。在自然垄断行业存在和进行的所有业务和行为并非都是具有天然垄断性质 的。自然垄断行业受到反垄断法的豁免并不意味着自然垄断行业的所有业务和行为 都是适用除外的对象。适用除外的对象本质上仍是一种垄断或限制竞争行为，若对 其所有业务和行为都实行无条件的、绝对的豁免，那么垄断的负面影响必将大大增 强。因此，反垄断法除外效力并非是全面、绝对的，而是有条件的、相对的豁免。 各国在适用除外的实践中，一般都对自然垄断行业的垄断状态予以除外适用反垄断 法，而对滥用市场支配地位或独占地位的行为不予豁免。 简言之，反垄断法在自然垄断行业的适用，不是要垄断还是要竞争的简单选择， 而是在现有的市场经济环境下，在保证稳定和安全供给的前提条件下，“一般适用， 例外豁免 ，从而寻求垄断和竞争的动态平衡，最大限度地提高社会效益，进行有 针对性的制度运行。 ( 二) 自然垄断法律规制的必要性 1 提高自然垄断行业效率的需要 1 8 世纪，经济学家从社会的经济效益出发，认为市场经济的某些领域不 应当是竞争的，而应当是垄断的。自然垄断行业由于管道或线路的铺设成本很 高，从供应场所到用户的管道或线路只有一条才是经济的。对于自然垄断行业 在市场需求量既定的情况下，一家企业生产比两家或更多家企业生产能够节省 9 我国自然盏断法律规制探究 社会资源，传统的自然垄断理论认为，形成自然垄断的原因在于规模经济和技 术的发展。此外，自然垄断行业投资大、回收时间长，固定成本一旦投入，往 往“沉淀”在该产业中、形成较大的沉淀资本，这是自然垄断稳定存在的一个 条件。 然而，自然垄断行业由于缺乏竞争，产业内的资源配置效率受到直接的负 面影响，产业或企业的利润率低或者不合理，价格不能正确反映市场供求关系。 为了维持再生产或保证发展，自然垄断企业往往依靠其垄断地位将自身负担转 嫁给广大用户和消费者，从而使得产业的社会效用大大降低。从产业组织与企 业内部绩效看，自然垄断产业中，比较普遍地存在着消耗高、效率差、资产运 营效率低的状况。 另外，由于行业内市场结构不合理，自然垄断企业的运营背离了市场规则。 在我国，自然垄断企业不同程度的受政府控制，是政企合一的特殊企业，具有 企业的市场经营与行业管理相结合的双重法律地位。由于它们在一定的范围内 拥有行政垄断经营权，实际上是政府垄断企业。美国经济学家斯蒂格里兹曾指 出：政府企业不必关心破产，通常不必考虑竞争。自然垄断的弊端由此可见。 为了提高我国自然垄断行业的效率，必须采取措施，法律规制无疑是一种 有效的方法。我们在已经不具有自然垄断性的业务和领域打破垄断，引入竞争 机制。这样一来，相关的法律就必须跟进。没有法律的保障，任何形式的改革 都是盲目、不彻底的。在改革的过程中，要运用法律来调整改革的方向、既有 的权力和利益。用法律来推进和引导改革的不断深入。 2 依法进行规制的需要 “规制 是由英文r e g u l a t i o n 翻译过来的，也可以将它翻译成“管制 。 政府规制是指政府( 或规制机构) 为控制企业的价格、销售和生产决策而采取的 各种行为，如控制定价水平、规定产品和服务质量标准等。其规范目标是克服 市场失灵，实现社会福利的最大化。本文主要是从法学角度探讨自然垄断行业 1 0 河龠大掌硕士掌位论文 的规制问题，所以这里的“规制”强调政府通过制定、实施法律、法规、规章、 政策、制度等来约束和规范经济主体的行为，即在自然垄断领域，为了防止发 生资源配置低效和克服市场失灵，政府机关依法通过许可和认可等手段，对企 业的进入和退出、价格、服务的数量和质量、投资、财务会计等有关行为加以 规制。中国自然垄断行业规制存在的主要问题是缺乏有效的法律法规支持，我 国自然垄断企业长期实行政企合一的管理体制，通过改革加以规范是十分必要 的，而且为了将改革落到实处、起到作用，一定要坚持依法规制，依法行政。 而依法行政的源泉和基础就是有一套完善的法律法规对政府行为进行必要和 合理的限制，规定其行为的权限、范围、程序及责任，以尽量消除或者减少政 府规制失灵所带来的不良后果。 三、世界主要国家自然垄断法律规制及其借鉴 从国际上看，西方发达国家的经济都经历了从私人资本到规模经济、从私有 化到国有化再到民营化的发展过程。而对于自然垄断行业来说，在不同历史阶段 也分别采取过国有或私有、限制或激励等不同政策。 ( 一) 美国 1 9 3 4 年，美国确立了对自然垄断行业政府管制的原则，该原则的基本精神不是 通过使用反垄断法对垄断行为进行规制来实现自由、公平竞争，而是通过政府管制， 采取赋税制度、价格控制、国有化等手段，允许某种垄断行为的存在，即允许单一 公司垄断该行业。其目的在于确保经济效益和社会公共利益的实现。2 0 世纪8 0 年 代以前的电信业极大的体现了美国对于自然垄断行业的宽容。当时的“电话公司 基本成为了美国电报电话公司( a t t ) 的代名词，该公司几乎垄断了电话服务的所 有业务。 我国自然垄断法律规制探究 在2 0 世纪8 0 年代，芝加哥学派的思想对美国经济产生了重大影响，与美国反 垄断政策一直坚持的自由市场和公平的观念反其道而行之。该学派的主要观点是认 为利润率来自企业的效率，而企业的高效率来自企业的规模，该学派还强调反托拉 斯的经济分析应该要更注重法律规制的效率，当竞争与效率冲突时，效率应该高于 竞争。例如，该学派的代表人物德姆塞茨认为：“提高竞争强度并不是反托拉斯的 一个可行的目标，至少在概念上效率才是一个可行的目标。与竞争相比，我主 要重视的是效率”在芝加哥学派看来，效益的高地是评判某个行为和法律制度好坏 的标准，他们甚至用效益概念来代替传统的公平与正义概念。 芝加哥学派效率第一的观点深深影响了8 0 年代美国反托拉斯法的推行。1 9 8 1 年， 作为当时的反托拉斯局局长的巴克斯特说：“反垄断的唯一目标就是经济效率”， 同时作为反垄断的另外一个重要组织一一联邦贸易委员会主席米勒也承认，联邦贸 委会执行反垄断的效率目标是源自芝加哥学派的观点，强调的是效率和消费者福利， 而不是公正和保护小企业，“以后各届政府的反托拉斯政策虽有些变化，但重视效 率的指导思想基本未变”。对于美国电报电话公司的拆分，里根总统认为美国电话 电报公司的垄断是国有的财富，而不应该被拆分。他们的看法其实就是芝加哥学派 效率思潮影响的最好体现。回 然而从2 0 世纪9 0 年代以来，加利福尼亚大学的经济学教授提出了“单方效果 的理论，这种理论对只注重企业的经济效率而反对一切政府干预的芝加哥学派无疑 是一种强劲的挑战。根据这种“单方效果 的理论，即便是小企业间的合并，如果 从经济学的角度分析，这个合并将会导致企业的涨价行为，从而使消费者的利益受 到损害，这种行为应该毫不犹豫地制止，竞争应该重新引入市场。于是，从9 0 年代 后期开始，美国开始注重维护市场上的有效竞争。 1 9 9 2 年，以电信业为例的自然垄断行业日益开放市场，走向竞争。1 9 9 2 年1 1 月， 美国联邦通讯委员会通过了“外国人参与美国电信市场的原则和政策”，根据此政 刘兵勇： 美国反垄断法价值目标的变化，载唯实2 0 0 3 第4 期。 谢碧霞、全国：从反托拉斯法看美国的反垄断产业，载经济与法2 0 0 8 年第5 期。 1 2 河南大学硕士掌位论文 策建立了新的电信监管制度。1 9 9 4 年美国修改媒体与通信法，取消一家媒体企业不 能在同一地区拥有多家电视台或报纸的限制，撤除了通信与有线电视之间的隔离。 1 9 9 6 年在w t o 基础电信谈判中，美国最终承诺在所有的基础电信服务贸易领域 提供市场准入和国民待遇，并把支持竞争的电信市场监管原则作为其额外的承诺。 同年，克林顿总统签署了美国新的电信法案，全面打开电信市场，撤除地方与国家 电信之间的隔离，取消地方电信公司不能跨地区经营的限制。同时，9 6 年的电信 法案，也标志着作为传统自然垄断行业的电信业开始向反垄断法回归。该法第2 5 1 条( a ) 款规定，任何电信经营者均有义务向其他电信经营者开放网络，并且不得出于 妨碍竞争之目的使其网络不具备兼容性。8 0 年代之前市话的垄断者：美国电报电话 公司( a t & t ) 被要求开放其网络，与其他竞争者共享资源，不得实施歧视行为，且 所提供的网络或者服务价格必须是依成本制定的批发价。并以此作为美国电话电报 公司进入长途业务市场的条件。 美国的改革使美国的市话市场很快成为一个竞争性的市场，除贝尔公司外，另 有超过1 0 0 家的公司进入到长途电话市场，使a t & t 的市场占有率从1 0 0 下降到6 0 ，家用和固定电话的市场份额跌到原来的一半。市话市场的垄断局面被打破了， 电信业已经不再如以往的自然垄断行业那样能够得到美国政府和国会对垄断行为的 宽容。事实也表明，电信业的开放带来了预期的收益，在竞争的压力下，a t & t 不 得不建立自己的光纤体系，提高质量、降低价格去应对所面临的挑战。 ( 二) 英国 由于2 0 世纪4 0 年代至5 0 年代，英国进行了大规模的国有化运动，使得英国的自 然垄断行业产生了体制上的通病，“政企合 的情况严重。不仅如此，英国的自 然垄断行业还体现出多家经营、数量众多、产业集中度低、没有规模经济的特征。 如在英格兰和威尔士两个地区，当时从事电力产业的企业有5 6 5 家，从事煤气经营的 有1 0 7 0 家，自来水产业有1 0 5 4 家，其中，地方政府的企业占大多数。这些因素直接 导致了企业经济效益的低下。于是，在7 0 至8 0 年代英国对自然垄断行业进行了私有 我国自然垄断法律规制探究 化改革，同时制定了一系列法律来促进改革。1 9 8 1 年颁布英国电信法，将邮政 和电信分营，分别建立了英国电信公n ( b t ) 和皇家邮政公司。同年年底，私人控股 的莫克瑞通信公司成立，并于1 9 8 2 年获得英国电信运营许可证，建立起国内第二张 固定电信网络，与英国电信公司在国内展开竞争。1 9 8 6 年颁布煤气法，废除了 英国煤气公司的独家垄断经营权并进行民营化，规定任何煤气经营者均可以向总监 申请获得公共煤气管道的使用权利；1 9 8 9 年颁布了自来水法，允许1 0 个地区 自来水公司民营化。1 9 9 1 年英国政府正式结束了电信业中的“双寡头垄断”政策， 允许大量企业进入电信市场，打破了英国电信公司与莫克瑞公司在电信业上的垄断。 1 9 9 6 年英国又解除了国际长途电话垄断，并于同年年底第一个在欧盟内对外彻底开 放电信市场。 在机构设置上，英国在各个自然垄断行业设立相对独立的政府规制机构，如电 信规制办公室、煤气供应规制办公室、自来水服务规制办公室、国家江河管理局、 电力供应规制办公室等。各规制办公室主任由负责该产业的国务大臣所委任的总监 担任。此外，政府还专门设立了垄断与兼并委员会和公平交易办公室，这两个部门 对所有自然垄断产业都拥有规制权力，是一个综合规制机构。如果各自然垄断规制 办公室在规制过程中与被规制企业发生了冲突，各办公室主任可以将发生冲突的事 件提交垄断与兼并委员会进行裁决。公平交易办公室负责监督调查被管企业的反竞 争或滥用市场垄断地位的行为。国务大臣对规制机构与被规制企业的纠纷拥有最终 裁决权。 ( 三) 日本 在日本战后的经济发展过程中，日本政府对各类经济( 产业) 活动实施了广泛而深 入的干预。日本的产业组织是以垂直一体化企业为基础的地区垄断为结构特征，政 府规制的核心内容主要是以规制地区垄断行为为特征的。政府规制对于资源配置和 1 4 河龠大掌司n b 掌位论文 经济发展产生了重要的影响。其具体表现为在众多产业部门建立了严格的规制体制， 战后日本经济体制也被称为“市场机制与直接规制的混合体制 。 到了2 0 世纪7 0 年代，西方国家经济体制进行了一场重大调整。英、美等国相继 进行了以放松规制为核心内容的大规模的规制改革。2 0 世纪9 0 年代初泡沫经济崩 溃之后，日本政府也越来越意识到结构调整的重要性。从9 0 年代中期开始，日本政府 全面实施了以放松规制为主要内容的规制改革政策，在自然垄断产业中实施放松规 制、导入市场竞争机制的办法。例如电力行业，在9 0 年代上半期，原则上解除了发 电部门的进入许可制度，建立了剩余电力收购制度，使发电部门新企业的自由进入成 为可能。2 0 0 0 年3 月，出台电力零售市场的部分自由化政策。多元化的发电企业以 网络为媒介，直接面对零售市场的消费者，形成多样化的市场供给而不是形成统一的 市场价格，消费者可以在零售市场上作出自由选择。欧美国家建立的电力市场的“蓄 水池体制”，是通过生产者的价格竞标形成统一的市场价格，这一市场价格是否是竞 争价格取决于生产者的多少。和这种体制相比，日本电力体制改革的设计越过了这 一环节，直接建立零售市场的自由化，使生产者直接向市场提供多样化的产品和服务， 消费者可以进行自主选择。 在产权结构方面政府的调整方式主要有三种：一是出售国有企业的股票，实现 国有企业的私有化；二是实行“分拆+ 私有化”的方式，即先将居垄断地位的国有企 业拆分成几个企业，然后再将拆分后的企业通过股票出售实现私有化，如日本国有 铁道公社的改革就是通过此方式完成的；三是放松或取消进入管制，允许民间资本 或外资进入自然垄断产业，实现自然垄断产业的产权结构多元化，促进自然垄断产 业的竞争。例如，1 9 7 1 年，日本修改了公众电信法，对公众线路实行了部分开 放。1 9 8 2 年提出对国铁、专卖公社和电信电话公社三公社实行民营化。为此，专门 制定了民营化法，为“三公社民营化奠定了法律基础。1 9 8 4 年制定了电信 事业法，开始允许其他企业进入电信领域。同时，依据日本电信电话股份有限 公司法，日本电信电话公社改组为日本电信电话股份有限公司。 植草益：微观规制经济学，中国经济发展出版社1 9 9 2 年，第2 9 0 页。 1 5 我国自然垄断法律规制探究 ( 四) 国外法律规制对我国的借鉴 我国对自然垄断行业改革采取的措施主要是分拆重组，分拆办法包括纵向分拆、 横向分拆以及横纵双向分拆。其中电信、电力是横纵双向分拆、铁路主要是系统内 部纵向分拆，民航改革的思路是重组。然而这种改革方式的局限性非常大。改革后， 产权结构没有得到根本解决，基本上是国有资本“一股独大 ，难以形成投资主体 多元化的格局。在这方面可以借鉴英国和日本的改革经验。这两个国家在改革前多 是采取国有化方式，政府直接垄断经营。所以英国和日本自然垄断产业规制改革情 况与美国情况相比多了一个环节，即进行企业产权制度改革，实行股份制改造，政 府对自然垄断性业务进行有效规制。使新组建的企业自负盈亏，隔离其与政府的关 系，同时进行组织结构调整，将竞争机制的建立与企业产权制度改革同步进行。因 此，而不应仅凭拆分处于支配地位的企业的方式恢复市场的竞争性