（环境与资源保护法学专业论文）论生态补偿法律关系.pdf

论生态补偿法律关系 学位论文完成日期： 指导教师签字： 答辩委员会成员签字： 纂鲣 1 、o j 舅：g ， 独创声明 本人声明所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的研究工作及取得的 研究成果。据我所知，除了文中特- 5 ，现代法学2 0 0 5 第三期，第7 7 7 8 页。 圆杜群：生态补偿的法律关系及其发展现状和问题，现代法学2 0 0 5 第三期，第7 7 7 8 贞 论生态补偿法律关系 态本体可以作为生态补偿法律关系中的权利义务指向对象，即生态补偿法律关系 的客体。这种“自然生态客体 说为学界中少数人所持有，不同于传统法律关系 中的以物或行为为客体的观点。 吕忠梅教授对生态补偿法律关系的研究主要体现在主体方面。在其环境学 原理一书中，把生态补偿界定为“对在恢复和重建生态系统、修复生态环境的 整体功能、预防生态失衡和环境污染综合治理中发生成本费用的补偿。 ，并认为 “生态补偿实质上是对物( 生态) 的补偿，但在法律形式上表现为对人的补偿 。 其实质是认为生态补偿其实是人类对生态系统的恢复和重建过程，但是反映在 环境法中则是符合法律公平原则的人与人之间的关系。所以在解决生态补偿中谁 来补偿谁的问题时，吕教授认为生态补偿法律关系的主体从理论上来说是环境污 染破坏者和生态效益的受益者，表现在现实中，则具体包括国家和受益的地区、 部门、企业和个人。国家补偿是由政府来完成的，所以目前在我国实行的政府主 导型的生态补偿制度中，中央政府来完成那些公共程度高、受益范围广的生态补 偿。作为受益方的地区、部门、企业和个人则通过提供贷款、投资、技术援助和 帮助经济发展等方式进行间接补偿或通过市场机制进行补偿。对于生态补偿法律 关系的客体，该书并未述及。 刘旭芳和李爱年认为，生态补偿是“为了防止、恢复、维持和增强生态系统 的生态功能，国家对导致生态功能减损的自然资源开发利用这收费以及国家对以 改善、维持、或增强调节性生态功能为目的而作出特别牺牲者给予经济和非经济 形式的补偿。 生态补偿法律关系是通过法律法规和规章对生态补偿行为的调 整而产生的。她们分析考察了生态补偿法律关系的主体、客体和内容，认为生态 补偿法律关系的主体应该包括个人主体、集体主体和国家，具体表现为自然人、 法人和非法人单位和国家。作为在法律关系中权利的享有者和义务的承担者，国 家是自然资源的所有者、公共利益的必要承担者和生态补偿决策的作出者。在生 态补偿法律实践中，政府担当了补偿实施主体，但这并不能掩盖国家作为生态补 偿责任主体的实质。各级政府或各级环境保护机关是与国家之间存在代理关系， 其执行生态补偿的行为只是其作为形式主体的表现。相对于国家，自然资源丌发 利用者、调节性功能提供者和特别牺牲者是生态补偿法律关系的另一类主体，分 国几忠梅：环境法原理，i ：海：复口人学版 i ：2 0 0 7 版第3 8 8 页。 o 李爱年、刘旭芳：对我固生态补偿的诳法构想，生态环境2 0 0 6 年1 5 ( 1 ) ，第1 9 4 1 9 7 页 3 _ 。 论生态补偿法律关系 别体现在“增益性补偿”和“抑损性补偿中。在“抑损性补偿”中，作为自 然资源开发利用者的自然人、法人和非法人单位基于其生存或追求利润的目的而 进行的自然资源开发利用行为，导致了调节性生态功能的损害，所以应承担生态 补偿责任。其中法人包括企业法人、机关法人和事业单位法人。作为我国当前社 会经济生活中重要力量的非法人单位，在社会主义市场体制发展过程中所占比重 日益增加，所以也应作为生态补偿责任的承担者。在“增益性补偿中 ，自然人 作为调节性生态功能的提供者、特别牺牲者是生态补偿的接受者。主要包括“无 因管理的特别牺牲者、基于生存需要的自然资源使用权者、所有权受限制的特别 牺牲者、公权利行使附随效果的特别牺牲者、基于生态保护的移民等几种类型。 具体体现在2 0 0 4 年中央森林生态效益补偿基金管理办法、2 0 0 1 年防沙治 沙法第二十五条、1 9 9 8 年森林法、1 9 8 8 年中华人民共和国野生动物保护 法第十四条和1 9 9 4 年自然保护区条例第二十七条等法律法规的规定中。 对于生态补偿法律关系的客体，刘旭芳和李爱年认为传统的法理学中关于法律关 系的客体是法律关系主体权利和义务指向对象( 包括物、非物质财富和行为结果) 的定义不能满足对生态补偿法律关系客体的认识。她们认为生态补偿法律关系是 一种行政法律关系，进而指出这是一种绝对法律关系。从对绝对法律关系客体表 现为“现存的物质和非物质财富”得出，行政法律关系的客体表现为“国家行政 机关在其职权范围内要求有关主体所从事的一定行为结果。 于是，生态补偿法 律关系的客体便表现为生态补偿行为结果，其具体实现形式有“经济( 金钱和物) 与非经济形式( 技术、兴办企业、兴建生产活动设施、劳动力安置、政策优惠等) 。 在生态补偿法律关系的内容研究方面，刘旭芳和李爱年结合“增益性补偿 和“抑 损性补偿”的生态补偿的分类，分别列举了生态补偿实施主体和生态补偿接受主 体分别享有的权利和应履行的义务。其研究是基于法理学关于法理学中法律关系 的内容是法律关系特定主体之间的权利义务的理论而展开的，结合了生态补偿在 实践中的不同表现( “增益性补偿”和“抑损性补偿 的分类) ，简单列举了各个 “抑损性补偿”和“增益性补偿”足刘旭芳和李爱年在借鉴武汉大学2 0 0 5 年硕十杨娟的学位论文生态 补偿制度研究提： ：的“增益性”和“抑损性”的溉念的皋础l ：提炼柬的，“抑损性”生态补偿足指l ：个 世纪9 0 年代以前，冈调节性生态功能的破坏国家对臼然资源的合法开发剧用者征收生态补偿赞。“增益性” 生态补偿主要是指1 9 9 8 年以来，因调节性生态功能的恢复、增强，国家对调节性生态功能的自益提供者 和权益受损者的l 口i 撤和损失的弥补。 曹刘旭芳、拿爱年：论生态补偿的法律关系，时代法学2 0 0 7 年2 月第5 卷第l 期，第5 4 - 6 2 页。 刘旭芳、李爱年：论生态补偿的法律关系) ，时代法学2 0 0 7 年2 月第5 卷第1 期，第5 4 - 6 2 页。 论生态补偿法律关系 主体在不同补偿中的权利义务，使生态补偿法律关系的内容得以充实，摆脱了以 往对生态补偿法律关系的内容研究中从生态补偿对象、生态补偿标准和生态补偿 范围考察的惯例。 杨丽雅认同将生态补偿的定义分为广义和狭义两种：“生态补偿从狭义的角 度理解就是指对由人类的社会经济活动给生态系统和自然资源造成的破坏及对 环境造成的污染的补偿、恢复、综合治理的一系列活动的总称。广义的生态补偿 则还应包括对环境保护丧失发展机会的区域内居民进行的资金、技术、实物上的 补偿、政策上的优惠，以及为增进环境保护意识，提高环境保护水平而进行的科 研、教育费用的支出。”认为在我国现行的法律中，生态补偿机制体现在1 9 9 8 年森林法、2 0 0 0 年森林法实施条例、水法、矿产资源法、渔业法 和土地管理法等相关法律法规中。在对资源枯竭型城市生态补偿机制的考察 基础上，分析了生态补偿法律关系的主体和客体( 对于生态补偿法律关系的内容， 杨丽雅认为由于生态补偿在实践中的手段的多样性，导致各个手段产生的权利和 义务不一致，所以没有做出论述。) 关于生态补偿法律关系的主体，杨丽雅认为根据其存在的法律的领域不同可 以分为! 公共主体 和! 市场主体 。其中，公共主体即执行社会公共职能的主 体具体是指政府和各类相应的机构和组织，还包括各类社会组织。这是由生态产 品的公共性决定的。“政府作为生态补偿的主体在于其特殊的经济职能和地位， 即政府是社会公共利益的代表，其功能在于管理公共事务，维护社会公平和调节 社会经济运行。政府具有提供和管理公共物品、提供准确信息、提供交易规则和 秩序、管理公共资源及普及环保知识，提高公众的环境保护意识等功能。 而作 为公共主体的各类社会组织包括两类“执行政府职能或共同的公共目标而产生的 非营利性社会组织，如环保委等 和“在自发的基础上产生的盈利或非盈利的社 会组织，如环境保护志愿者组织、各种基金组织等 。这类公共主体由于其存在 的特殊空间及灵活性，可以弥补政府宏观调控方式的不足，还可以成为政府与市 场或企业连接的桥梁。另一方面，作为直接与生态资源发生关系的各当事人是生 态补偿的围观实施主体，即生态补偿是市场主体。杨丽雅从他们与生态资源的关 m r 忠梅：超越与保守可持续发展视野下的环境法创新，北京：法律f f l 版朴，2 0 0 3 年版。 国几忠梅：超越j 保守口，持续发艘视野下的环境法创新，北京：法律j i ；版 i ：2 0 0 3 年版。 杨h | ! 雅：资源枯竭型抛市生态补偿法律界定，f i j j 北法学2 0 0 8 年第2 6 卷笫8 期1 0 8 1 1 2 贝。 论生态补偿法律关系 系角度出发，把这类主体分为生态资源的破坏者、生态资源的供养者和生态资源 的维护者三类。并具体分析了这三种主体在生态补偿法律关系中产生和存在的意 义。 杨丽雅将生态补偿的客体因生态补偿方式的不同划分为直接补偿客体和间 接补偿客体。直接补偿客体就是指对生态系统的补偿，包括对生态系统的积极补 偿和消极补偿，分别包括直接进行的恢复、补充生态功能、生态效益的活动( 即 对遭受破坏的生态环境进行治理、修复和整治) 和起间接作用的减少合法的污染、 破坏环境的活动。间接补偿客体的具体指向对象是人，是指“在生态功能的恢复、 补充活动中贡献者和生态建设中的利益损失者。 ( 二) 国外研究现状 国际上对生态补偿通用的名称是“生态服务付费”( p e s ) 或“生态效益腹 诽”( p e b ) ，主要分为四种类型：一是直接公共补偿，政府主导的直接补偿方式； 二是限额交易计划，政府或相关的管理机构为固定区域内的生态系统允许破坏量 设定一个界限，即总量控制制度，由此而形成的服务交易市场如排污权交易等； 三是私人直接补偿，也成社会补偿，主要通过个人或团体、风险管理等目的参加 此类补偿；四是生态产品的认证计划，消费者通过选择，为经济独立的第三方根 - 据标准认证的生态友好性产品提供补偿。 国外的生态服务付费有比较坚实的理论基础和法律依据，且执法严格；充分 利用了市场机制和多渠道的融资体系：初步建立了生态服务付费的政策与制度框 架，形成了直接的一对一交易、公共补偿、限额交易市场、慈善补偿和产品生态 认证等较为完整的生态补偿框架体系；积极鼓励群众参与，努力开拓国际市场等 等。具体到各国的生态补偿法律实践，均通过法律规范在实践中的运用，表现出 不同的生态补偿法律关系。世界各国均没有专门的生态补偿立法，但在相关的农 业政策法律林业政策法律和自然资源开发等与生态环境密切的相关法律或涉及 生态补偿的合同中，都有生态补偿主体的规定。从各国生态补偿实践中来看，各 国生态补偿法律和政策中对主体的规定不尽相同。从美国的农业法及其一系 列计划中看出，美国主要通过中央政府和地方政府按比例提供资金，农场主根据 与政府签订的合同退耕还林、还草、休耕，而政府按土地支付租金和支付转换生 国杨丽雅：资源枯竭型城市生态补偿法律界定 ，河北法学 2 0 0 8 年第2 6 卷第8 期1 0 8 - 1 1 2 页 论生态补偿法律关系 产方式的一半成本。通过对澳大利亚在马奎瑞河上下游之间的生态补偿制度建 设的考察，可以看出其生态补偿法律关系中的主体制度。马奎瑞河下游6 0 0 个农 场主组成的食品与纤维协会，向新南州林务局提供蒸腾服务费，新南州林务局种 植植物，上游土地所有者从林务局或得年金，但种植植物的所有权归林务局所有。 在这个生态补偿的过程中，表现出的生态补偿法律关系的主体有代表政府的新南 州林务局、补偿接受者上游土地所有者和补偿实施主体马奎瑞河下游的食品和纤 维协会。哥斯达黎加的森林法中规定国家森林基金负责与生态服务的支付方进行 谈判，筹集资金，并与生态服务提供方签订生态补偿合同，其实质是一种行政合 同。生态服务的提供方有权请求国家森林基金按照合同约定的支付方式履行支 付。其中可以看出该生态补偿法律关系中生态补偿的主体有森林生态服务的提供 方即国私有林地的所有者和生态服务支付方( 包括电力公司、饮料生产企业) ， 国家森林基金通过征收燃料税和接受社会捐赠的方式向生态生态服务提供方提 供支付。在该生态补偿法律关系中，国家森林基金是作为中介方，一方面向生态 补偿实施主体征收费用，另一方面向生态补偿接受主体实施补偿。 三、存在问题 ( 一) 现行法律体系的不足 当前，我国的资源法以及环境保护法体系基本完备，众多法规和政策都规定 了对生态保护和建设的扶持、补偿的要求及解决办法。但当前的法律法规体系还 存在以下问题： 1 对各利益相关者权利义务责任界定、补偿内容、方式规定不明确 在多个利益相关者之间进行的补偿是一种权利、义务和责任的重新平衡过 程，实施补偿首先应明确各利益主体之间的角色和身份，明确其相应的权利、义 务和责任内容。即从生态补偿法律关系研究出发，弄清生态补偿机制中的主体、 内容( 主体之间的权利义务) 。目前，涉及生态保护和生态建设的法律法规，都 没有对利益主体作出明确的界定和规定，对其在生态环境方面具体拥有的哪些权 利和必须承担的哪些责任仅仅是做出了原则性规定，强制性补偿要求少而自愿性 补偿要求多，导致各利益相关者无从根据法律界定自己在生态环境保护方面的责 。f 清军：生态补偿主体的法律建构，中国人u 、资源j 环境2 0 0 9 年第1 9 卷第1 期，第1 3 9 1 4 5 页。 7 论生态补偿法律关系 任、权利和义务关系，导致生态环境的保护陷入“公地悲剧”的陷阱中。 2 立法落后于生态保护和建设的发展，对新的生态问题和生态保护方式缺乏有 效的法律支持 生态科学发展日新月异，新的生态问题、管理模式和经营理念也层出不穷， 有些很快成为生态保护和建设的重点内容或发展方向，应该尽快纳入国家管理范 畴。而法律法规则由于立法过程旷日持久、问题考虑面面俱到而远远落后于生态 问题的出现和生态管理的发展速度。 3 法律的规定缺乏对“弱势地区 的照顾 由于我国幅员辽阔，东、中、西部自然条件和社会分配发展阶段差异巨大， 在生态环境保护方面需要制定因地制宜的政策，使得在全国范围内通行的法律法 规所缺乏的对西部地区的差别对待，在这些政策中得以体现对“弱势地区 的权 益的保护。 ( 二) 学界对生态补偿法律关系研究的不足 通过综述当前学界对生态补偿法律关系的研究可以发现，我国虽然已经在实 践中大量展开了生态补偿活动，但学界对生态补偿法律关系的研究没有跟上实践 的步伐，难以为生态补偿机制建设提供理论支持。由于学界大多是从环境经济学 和环境管理学的角度出发研究生态补偿机制，所以对于生态补偿法律关系的研究 多是在确定主体和补偿方式、范围后就浅尝辄止，并没有深入研究以补偿主体、 补偿客体和主体间权利义务为内容的生态补偿法律关系。部分学者开始认识到从 法律角度出发，通过法理机制研究生态补偿机制的重要性。但是这些研究存在不 少问题：一是对生态补偿的概念界定十分混乱。生态补偿的概念是对在法律规范 和政策机制引导下展开的生态补偿实践的抽象概括。各家学者由于对生态补偿范 围的认识不统一，导致了各家对生态补偿的概念认识也不相同。致使各家对生态 补偿的研究在不同的概念基础上越走越远。二是对生态补偿法律关系的要素研究 存在不少问题。生态补偿是基于环境正义而产生的用法律手段解决在社会经济发 展中不公平现象的制度。在对生态补偿法律关系研究的时候，对生态补偿主体 的研究没有立足于生态补偿实质即不同利益的协调和分配。至于生态补偿法律 o1 9 8 6 年哈丁在科学杂志卜发表题为公地的悲刷文章。首次提出这一概念。后来被广泛应用包含 社会学等各学科在内的领域，在此指在生态环境保护中个人行为在环境保护系统中互动所导致的悲剧结果 留这单“弱势地区”足指订：生态建设或生态保护中具自重要生态意义的地区，如两部脆弱生态区域、生态 功能保护区和因生态建设向移民的地区。 论生态补偿法律关系 关系的客体，学界存在几种观点。一种是把生态补偿客体定义为自然生态客体， 持这种观点的有杜群教授。杜教授认为人与自然的的关系中，自然本体利益通过 为全体人民所享有，通过公共利益的代表即国家来行使权利，所以自然生态的利 益是生态补偿法律关系中各个主体权利义务的指向对象。另一种观点是认为各种 生态保护活动如水土保持、退耕还林等是生态补偿法律关系的客体。持这种观点 的人也不在少数，他们认为生态补偿是通过各种生态保护活动来实现各主体间权 利和义务的统一的。还有一种观点认为，生态补偿法律关系的客体应定义为生态 补偿成果，具体表现为生态保护活动和金钱、提供发展机会、政策优惠等。他们 认为以上两种观点中，第一种观点自然生态客体说违背了传统法学中以物、行为 等为法律关系客体的传统；第二种观点则错误的把生态补偿的具体实现形式认定 为生态补偿的客体，没有经过科学的概括和提炼。 基于此，笔者认为生态补偿机制的建构和完善，必须从生态补偿法律关系出 发，研究如何建立上下衔接、运行灵活相互配套的生态补偿机制。分析生态补偿 法律关系各要素，明确主体及主体间的权利义务，解决生态补偿机制在实践中遇 到的困难。 9 论生态补偿法律关系 第一章生态补偿实践中的疑难及生态补偿法律关系的确准 我国白2 0 世纪7 0 年代就开始实施生态补偿，随着人们对生态环境整体性的 认识和环境公平的要求，越来越多的地区和公众开始要求实施生态补偿。但是实 践中，生态补偿面临着一系列的困难。从法律原理角度出发解决这一问题，首先 要明确生态补偿法律法规和政策机制在实施中所产生的生态补偿法律关系。对法 律关系的确准，是生态补偿机制建立和完善的基础。 第一节生态补偿在我国实践中遇到的疑难 一、观念上的障碍 随着环境问题持续恶化，广大民众对环境的关注度越来越高，环境保护意识 在逐渐提升。但是，由于对生态系统整体性认识的缺乏，作为生态系统中单个个 体的自然人普遍认为生态补偿与自身无明显的切身利益关联，而是更多地关注与 自己息息相关的所在地或是涉及到自己经济利益、身体健康的环境破坏和环境污 染。生态补偿的理念还没有普遍普及开来，并没有为广大民众接受。另外，“环 境有价的观念没有得到普遍认同。无论是人们的潜意识上，还是法律的明示上， 都未将生态系统归入“有价物”的范畴，“资源无价”的错误观念远未根除。民 众对生态补偿知之甚少，对其作用和重要性更是缺乏深刻认识，生态补偿缺乏成 熟的社会氛围。许多人不知生态补偿为何物，认为自己无偿享有生态利益是天经 地义，为生态利益付账在他们看来是不可思议的。少数人即使能够认同生态补偿， 也往往将生态补偿视为对生态保育者的施舍。这些错误观念是构建生态补偿制度 所面临的重大障碍，也为生态补偿工作的开展带来巨大的阻力。 二、区域、部门间难协调 ( 一) 区域问的矛盾 我国实行区际生念补偿制度的首要难题就是协调困难，跨省之间、流域上下 游之间协调存在难题。各省各地都把发展经济做为首要任务，一切以g d p 优先， 但并没有建立相应的绿色g d p 考核机制，没有将生态建设成本纳入g d p 核算， 导致各地不愿因为生态投入而影响自已自己的发展速度。 目前，解决这一问题所采用的方法多是开展政府和民间的协商，但效果并不 明显，其中最主要的原因是没有可资利用的规则，各方的权利义务关系模糊，协 调时各从自己的利益出发，很难达成一致。解决这一问题必须依靠法律，由国家 论生态补偿法律关系 法律直接规定区际生态补偿制度各主体间的权利义务和相互关系，明确生态补偿 的方式，并设定主体不履行义务时应承担的法律责任。地方政府可以在法律规定 的制度框架下，针对具体问题结合实际情况进行协商，使生态补偿制度顺畅运行。 其次，补偿资金缺乏也是构建生态补偿制度所面临的主要困难，而环境保育 资金不足正是建立生态补偿制度的重要动因。如果各生态保育主体自身都拥有充 足的资金用于生态资源养护，则区际生态补偿制度的客观必要性会弱化很多。缺 乏资金基础的区际生态补偿制度必然成为无本之木，生存都会出现问题，更不提 发挥应有作用了。 应当明确的是，在我国，生态补偿资金的是一种相对缺乏而不是绝对缺乏。 改革开放二十年来，我国经济持续高速发展，综合国力有了巨大提升，完全有能 力保障重点生态建设的必要资金投入。造成生态补偿资金不足的主要原因是我国 还没有建立完整的生态补偿金筹集机制，使得一方面环境保育主体缺乏的资金来 源；另一方面，负有补偿责任的主体又未建立起生态补偿金的收集渠道，加上二 者间没有固定有效的生态补偿关系做为连接桥粱，最终造成生态补偿资金缺乏的 局面。 ( 二) 部门间利益协调。 在我国现有的管理体制下，排污收费、排污权交易等由环保部门执行，矿产 资源补偿费、土地损失补偿费、造林、育林优惠贷款、林业基金等由各个产业部 门收取、管理，城镇土地使用税、耕地占用税、资源税及其他有益于环境的财政 税收政策由综合管理部门执行，因此，计划、经贸、财政、林业、国土资源、银 行等部门对生态补偿都有一定的管辖权，各个部门都有自己的一套程序和方法， 各行其是，既妨碍集中管理，又不利于提高资金利用效率。 笔者认为，环境管理部门应与环境保护部门分离，林业、国土资源等部门的 主要任务在于资源管理，难以从生态建设角度出发履行职能、实现生态补偿的目 标计划、经贸、财政、银行等经济发展部门和金融机构，往往从其部门利益出发 产生“重经济发展、轻环境保护 的思想，投入环保的资金偏少，甚至出现截留 环保经费的情况。因此，应由环保局作为生态补偿的主要管理部门，协调、统一 其他各部门管理生态补偿，而各项补偿费的收取则应由财税部门统一进行，将征 缴工作和补偿程序规范化、系统化。 论生态补偿法律关系 三、补偿法律法规的缺乏 我国己经初步建立起了由国家立法和地方立法共同构成的环境法律体系。确 立了土地利用规划、环境影响评价、“三同时 、许可证、征收排污费、经济刺 激、限期治理、排污申报登记等具体的法律制度。虽然各地根据国家有关法规， 制定并颁布了一些相应的实施办法、细则及地方性法规，但由于现有生态环境立 法比较零散、不全面、适用性不强，缺乏系统而明确的基本原则、法律制度、法 律措施规定，甚至各自的规定发生冲突矛盾。立法落后于生态保护和建设的发展， 对新的生态问题和生态保护方式缺乏有效的法律支持。一些重要法规对生态保护 和补偿的规范不到位。此外，建立全面的生态补偿机制在生态产权和生态价值的 确定方面也面临着管理体制、法律制度等多方面的困难。目前没有形成统一、规 范的法律体系，无法满足新形势下生态建设、环境保护的实际需要。 生态补偿有关规定中对各利益相关者的权利、义务、责任界定及对补偿内容、 方式和标准规定不明确，环境资源产权制度缺失。补偿是多个利益主体( 利益相 关者) 之间的一种权利、义务、责任的重新平衡过程，实施补偿首先要明确各利 益主体之间的身份和角色，并明确其相应的权利、义务和责任内容。 目前涉及生态保护和生态建设的法律法规，都没有对利益主体做出明确的界 定和规定，对其在生态环境方面具体拥有的权利和必须承担的责任仅限于原则性 的规定，强制性补偿要求少而自愿补偿要求多，导致各利益相关者无法根据法律 界定自己在生态环境保护方面的责、权、利关系，致使生态环境保护陷入“公地 悲剧 的陷阱之中。责任界定不明晰、部门规章法律地位不高、执法力度不够等 问题较为普遍，对生态环境保护行为缺乏应有的激励和奖惩机制，在实际中，往 往出现“违法成本低，守法成本高”的现象。 第二节生态补偿法律关系的确准 一、生态补偿法律关系的确准 法律关系是法律规范中行为模式在实践中的体现，法律是其产生的前提，法 律事实的存在是其产生的基础。关于法律关系的概念，德国法学家萨维尼最早将 它定义为“由法律规则所决定的人与人之问的关系。”后世在对其学说研究的基 础上，得出“法律关系是法律规范在指引人们的行为，调整社会关系的过程中所 1 2 论生态补偿法律关系 形成的人与人之间的权利和义务关系。通说认为法律关系由法律关系主体、法 律关系客体和法律关系内容( 法律权利和法律义务) 三个要素构成。对法律关系 的研究，有助于弄清法律制度中明确的权利义务主体，为法律制度的完善和法律 有效地运用于法律实践中有重要意义。“生态补偿法律关系是指补偿主体和有关 补偿参与人在补偿活动中，根据有关生态补偿法律规定所形成的以补偿权利和义 务为内容的社会关系。 对生态补偿法律关系进行分析、论述，试图解决谁补偿 谁，弄清各个主体的权利义务以及补偿的客体是什么，有助于在加深对生态补偿 法律制度的认识和理解的基础上，逐步完善我国的生态补偿法律制度。 ( 一) 法律规范是法律关系存在的前提 法律关系是根据法律规范建立的一种社会关系，法律规范是法律关系产生的 前提。法律关系是法律规范在实践中实现其作用的途径。我国生态补偿法律规范 和政策的存在时生态补偿法律关系产生的前提。我国生态补偿的主要法律规范 有：1 9 9 8 年国务院发布的全国生态建设规划中规定：“加强已建立的林业基 金、牧区育草基金的使用管理，切实用于水土保持、植树种草等生态环境建设， 积极开辟新的投资渠道，按照谁受益、谁补偿，谁破坏、谁恢复的原则，建 立生态补偿制度。 2 0 0 0 年国务院颁布的退耕还林条例规定了退耕还林补偿 制度。从2 0 0 1 年起，国家财政拿出3 0 0 亿元用于公益林建设、天然林保护、退 耕还林补偿、防沙治沙工程等等。而土地管理法、水法、矿产资源法、 渔业法、野生动物保护法、可再生能源法等相关法律对生态补偿制度也 作出了规定。如土地管理法第4 7 条规定：“征用土地的，按照征用土地的用 途给予补偿 ；水法第2 0 条规定：“兴建水工程或者其他建设性项目，对原有 灌溉用水、供水水源或航道水量有不利影响的，建设单位应当采取补救措施，或 者予以补偿 ；矿产资源法第5 条规定，开采矿产资源必须按照国家规定缴 纳矿产资源补偿费：渔业法第1 9 条规定：“县级以上人民政府渔业行政主管 部门，可以向受益的单位和个人征收渔业资源增殖保护费，专门用于增殖和保护 渔业资源 ；野生动物保护法第1 4 条规定：“因保护国家和地方重点保护的野 生动物，造成农作物和其他损失的，应当由当地政府给予补偿”；可再生能源法 规定，建立可再生能源发展专项基金，为可再生能源丌发利用项目提供财政贴息 陈会钊主编：法理学，北京：北京人学版 f ：2 0 0 2 年版第1 6 6 页。 刘旭芳、李爱年：论生态补偿的法律关系，时代法学，2 0 0 7 年2 门第5 卷第1 期第5 4 5 7 页 一 一1 3 。： 。 论生态补偿法律关系 贷款和税收优惠。 生态补偿法律规范和政策对生态补偿过程中利益相关者的调整，是生态补偿 法律关系产生的前提。我国当前环境保护法律体系基本完备，许多法规和政策文 件都规定了对生态保护与建设的扶持、补偿的要求及操作办法。个别省份如广东 省和浙江省在中央政策的引导下，结合本地实际情况，制定了本地的生态补偿政 策规定，分并别开展了诸如森林生态效益补偿、流域间生态补偿( 浙江东阳市和 义乌市就水库建设达成补偿协议) 和异地发展等模式。 ( 二) 法律事实是法律关系存在的基础 法律规范通过对法律事实的调整，产生法律关系，法律事实的存在时产生法 律关系的基础。我国生态补偿开展以来，主要存在流域间生态补偿、区域间生态 补偿( 当前研究重点是西部生态补偿) 、生态功能区补偿( 自然保护区建设中的 补偿) 、环境要素补偿( 包括生态公益林补偿、水资源保护补偿、耕地保护补偿 和生物多样性补偿等) ，其中环境要素补偿有上述众多相关法律法规的规定和政 策的调整，存在最为普遍。流域间上游选择放弃发展机会来保护水源地、农民退 耕还林保护环境、林区百姓开发和管理天然保护林涵养水源防风防沙、自然保护 区的建设过程中周围老百姓放弃发展权利保护生态等等大量法律事实的存在，是 ， 生态补偿法律关系产生的基础。 ( 三) 生态补偿法律关系的确准 传统法学理论把法律关系理解为“主体、客体和内容 三要素。法律关系是 指“法律规范在调整人们行为过程中形成的权利和义务的关系，其构成要素包括 权利主体权利与义务权利客体。一法律调整的是“人与人之间的关系，不是人与 物，更不是物与物之间的关系。物权虽然规定人对物享有的权利j 但是法律关系 中的权利是对其他人而言的，就法律关系中的物权内容而言，实质是人际关系， 规定他人对物之所有人的义务。 圆 笔者认为生态补偿法律关系实质还是一种人与人之间的法律关系，不因其调 整对象的特殊性而改变其自身属性。虽然该理论在实践中遇到了一定的阻碍，也 有一些突破性的做法，但是笔者认为生态补偿法律关系是以生态权利和生态义务 为指向内容的人与人之间的关系。生态补偿法律关系是指补偿主体和有关补偿参 周水坤：法理学全球视野，北京：法律i l ：版社2 0 0 0 年版 。周永坤：法理学伞球视野 ，北京：法律i l ：版社2 0 0 0 年版。 论生态补偿法律关系 与人在补偿活动中，根据有关生态补偿法律规定所形成的以补偿权利和义务为内 容的社会关系。 二、生态补偿法律关系的性质 有学者认为生态补偿“是一种行政法律行为，主要包括行政征收、行政补偿、 行政合同三种。 刘旭芳和李爱年在谈到补偿时认为，法学意义上的补偿不同 于经济学和生态学意义的补偿，“应从公平与正义、权利与义务的角度出发，解 决的是因生态调节性功能的损益而引起的人与人之间的补偿。它不但体现了 人与自然的关系，更体现了人与人之间的关系。 圆并将补偿同赔偿、补贴和补 助相比较，得出了补偿的特征：“( 1 ) 是对权益损失的弥补和有目的的利益提供 的回报；( 2 ) 行为主体一般是体现公共利益的政府；( 3 ) 是依法行使的一种法律行 为，并产生一定的法律后果。 据此，她们认为生态补偿法律行为是一种行政 法律行为，因此产生的生态补偿法律关系也就具有了行政法律关系的特征。 生态补偿是由政府主导的对利益相关者的补偿，实践中因此多被看作是行政 法律关系的性质，强调了政府与相对人的不平等关系。也有人认为“生态补偿实 质是对不同的平等主体之间不同利益协调，补偿一词是用来强调生态公共产品交 易的特殊性，并未改变交易的本质。因生态补偿所产生的法律关系，及不同于常 见的行政补偿法律关系，又与一般的民事财产流转关系有一定的区别。 简单地将补偿认为是恩赐或施舍，是将生态补偿中主体置于不平等的地位的 片面认识。补偿是基于公平原则的补偿实施者的法定义务，并且是由合法行为所 引起。“法律规定上的补偿( 如刑事补偿、行政补偿、民事补偿) 是因合法行为 引起的，再结合以上解释可知：补偿发生的原因是合法行为对他人产生了损失或 行为者有目的的使他人获益了。 作为一种对权益损失或有目的的利益提供者 的回报，补偿是法律主体依法行使并产生一定法律后果的法律行为。它可以由合 法的行政行为引起，也可以因合法的民事行为而出现( 如紧急避险中避险者对受 损者的补偿) 。所以依据补偿产生的法律行为的性质或在不同主体问产生，可以 将补偿划分为民事补偿和行政补偿，补偿行为也就具有了相应的民事法律行为性 “。牟爱年、刘旭芳：生态补偿法律禽义的i i f 认识，法制纤纬，2 0 0 6 年i o a 第4 4 - 4 8 炙。 。李爱年、刘旭芳：生态补偿法律含义的f i f 认识法制纤纬，2 0 0 6 年i o a 第4 4 4 8 页。 。牟爱年、刘旭芳： ：生态补偿法律含义的 l f 认识。法制经纬，2 0 0 6 年i o a 第4 4 - 4 8 贝 劬i ：清军：生态补偿主体的法律矬构，中困人u 、资源。j 环境2 0 0 9 年第1 9 卷第l 期，第1 3 9 1 4 5 贝 西牟爱年、刘旭芳：生态补偿法律含义的i i f 认识，法制绛纬，2 0 0 6 年i o a 第4 4 4 8 贝 论生态补偿法律关系 质或行政法律行为性质。具体到生态补偿的实践中，政府主导的对利益受损地区 的补偿当然就具有行政法律行为的性质，从而产生的也就是行政法律关系；在因 资源利用等原因产生的民事主体之间的补偿也就具有了民事法律行为的性质，从 而产生民事法律关系。对生态补偿法律关系具有行政和民事法律关系属性双重属 性的界定，有利于实践中构建政府主导的生态补偿和多种市场主体参与的市场补 偿多种形式并存的生态补偿机制。 论生态补偿法律关系 第二章生态补偿法律关系的主体 生态补偿法律关系的主体是生态补偿法律关系中权利的享有者和义务的承 担者。对生态补偿主体的研究，是解决生态补偿实践中遇到的难题“谁补偿谁 的必然途径，对生态补偿机制的完善具有重要意义。 第一节生态补偿主体理论研究的回顾 当前学界对生态补偿法律关系的研究主要有以下几种： 一、生态补偿主体与生态受偿主体 根据“谁受益谁补偿原则，生态受益主体应该是生态补偿主体，但是有一 个很明显的情况是，一方面并非所有的生态受益主体都有承担生态补偿的能力和 条件。例如生态功能划分中涵养水源的地区往往并没有足够的能力进行生态补 偿，而需要国家财政对其进行转移支付或者补贴。另一方面生态补偿法律关系中 的受偿主体的范围是在不断扩大。随着“环境公平”理论的发展，区域公平、代 际公平和物种公平是公平原则的重要体现，所以是否将物种在地球上以生命形式 存在的一切物种纳入生态补偿主体的受益主体，这是都是在生态补偿产生的现实 问题。 在实践中，生态补偿主体的范围要窄于生态受益主体，原因在于并非所有生 态受益主体都有承担生态补偿费用的能力和可能，譬如说后代人无法成为生态补 偿法律关系中的补偿主体，虽然其是受益主体。当然也有学者指出，以森林生态 补偿为例，认为“补偿主体仅局限于国家和受益人，范围过于狭窄，应将生态补 偿主体的范围扩大到社会和其他组织。一 笔者认为，生态补偿法律关系中，生态的补偿和受偿主体之间并未是严格区 分的，生态补偿的受益主体是全体公益，涵盖了空间和时问的跨度，譬如说在可 持续发展理念中，后代人都是生态补偿的受益人。有学者认为“生态受损主体为 了实现生态环境价值而造成了利益减损，生态受益主体对其进行经济补偿体现了 公平原则。所以，生态受偿主体就是生态受损主体。 的说法是不科学的， 也是不合理的。 二、增益性补偿主体与抑损性补偿主体 曾l n 】德：对建妒我困生态补偿制度的思考，法学2 0 0 4 年第二三期，第4 0 4 3 页。 张建f l a 生态补偿制度构矬的若十法律问题研究，”肃政法学院学报，2 0 0 6 第9 期。第3 0 3 5 页 一 1 7 论生态补偿法律关系 该分类的特点在于一个大提前，即在生态补偿法律关系的各方当事人中，必 有一方是国家，基于国家权力的行使或职责的履行而发生的，没有国家权力或国 家职责的存在与实际运用，生态补偿法律关系就无法确立。在生态补偿法律关系 中作为一方当事人的国家，其所享有的权力是法定的、不可分割的，相对于生态 补偿另一方主体来说，它是种职权。在“抑损性 生态补偿中，国家以管理 者身份对自然资源的合法开发者的收费但在“增益性 圆生态补偿中，国家以补 偿实施者身份对调节性生态功能的有意提供者和特别牺牲者的回报与弥补等。生 态补偿法律关系中有学者认为主体可以分为，“一是直接基于公共利益的需要， 二是在符合公共利益的前提下，直接基于第三人或部分人利益的需要。 固。 在“增益性 和“抑损性 的生态补偿中，行政补偿的资金来源并不相同， 大多数人认为生态补偿的原则之一是“受益者负担”，指出受益者生态补偿资金 的承担者。在“抑损性 生态补偿中，有学者认为，自然资源的合法开发利用者 主要是自然人、法人和非法人单位。对于自然人，主要是指一切基于非生存目的 的需要的自然资源的合法开发利用个人。“从理论上说，每个人都应该享有基于 生存目的需要的环境资源开发利用权，每个人都享有生存权，都需要依赖环境资 源才能维持其生存。 粤所以企业法人、机关法人、事业单位法人和非法人单位 都是作为实施补偿的主体。在生态补偿主体的研究过程中，生态主体严格对立双 方的划分是很困难的。无论是补偿主体和受偿主体，还是增益性补偿主体与抑损 性补偿主体，都是在一定的限定条件下所作的划分。前者的局限一方面在于缺乏 主体范围的界定，生态补偿的主体基于生态伦理的理论基础和可持续发展学说的 影响，涵盖的范围经历一个由小到大的过程，譬如以后代人的权益是否保护、如 何保护等诸多学术前沿的问题，必然影响到补偿和受偿主体的范围另一方面缺乏 对生态补偿的判断标准，生态权益是一种非货币可以衡量的权益，在以货币作为 补偿手段的前提下，如何物化生态权利是一个艰难的过程最后生态补偿和生态受 偿主体是在一定条件下能够相互转化，存在既是生态补偿的主体，也是生态受偿 的主体。后者的划分局限在以国家权力的行使作为前提，其本质是把生态补偿法 。刘旭芳、李爱年：论生态补偿的法律关系，时代法学2 0 0 7 年2 月第5 卷第1 期，第5 4 - 6 2 页。 o 刘旭芳、李爱年： ，北京：北京人学 i 版社2 0 0 4 版第5 0 页。 周训芳：论基十生存需要的自然资源开发利用投，中南林业科技人学学报( 社会科学版) 2 0 0 7 年第1 期。 论生态补偿法律关系 律关系视作为一种纯粹的行政法律关系，显然偷换了生态补偿法律关系的概念， 对生态补偿法律关系进行了缩小解释。 笔者认为生态补偿主体的划分，应遵循生态补偿“谁受益谁负担 的原则， 充分考虑现实情况的变化，把生态补偿的主体在必要的时候进行扩大解释，让每 一个生态补偿的受损者得到相应的补偿。 第二节生态补偿法律关系主体的确准 “生态补偿的主体问题是生态补偿制度研究的重要范畴，生态补偿主体的确 定是生态补偿机制运行的出发点和归宿点。 在现阶段市场补偿机制不完善的 情况下，单纯地将生态补偿主体划分为生态补偿给付主体和生态补偿接受主体， 不足以应对生态补偿实践中多样化的补偿形式遇到的各个主体角色间的相互转 换和重合问题，不利于生态补偿机制的良好运行。依据环境法“谁污染，谁治理”、 “谁开发，谁保护 、“谁受益，谁补偿 的原则，从法律关系角度出发考察生 态补偿主体是否适格( 目前多是参照民事法律关系主体即要求具有民事行为能力 和民事责任能力) ，即以是否具有相应地权利能力和行为能力为标准，可以确定 当前生态补偿实践中可以明确的主体主要有国家、自然人和社会组织、企业等。 但是应注意的是，国家、自然人和社会组织、企业并不必然是生态补偿法律关系 的主体，只有在参与了特定的法律关系中，受生态补偿法律规范的调整后，才能 成为特定的生态补偿法律关系的主体。而且作为生态补偿法律关系主体的国家、 公民等，在不同的生态补偿实践中具有不同的身份。 世界上许多国家基于对环境效益和生态安全的维护，以此为出发点，对与自 然资源权属有关的生产经营活动进行不同程度的限制，并且“通过自身参与或积 极鼓励社会其他团体参加生态补偿，从而或得或成为生态补偿法律关系主体地 位。 有学者认为“所谓生态法律关系的主体是指当一切生命体的自然生命进程受 到人类行为的破坏，有提前终止生命进程或缩短生命进程的现实危险，或一切生 命体的自然生命进程危害到人类生命健康安全时，一切生命体具有的称为生态法 律关系参加者的能力或资格。 固笔者认为该学说采纳的是生态法上的“有限主 。i i 清军：生态补偿主体的法律建构，中困人u 、资源j 环境2 0 0 9 年第1 9 卷第l 期，第1 3 9 1 4 5 页 旷f ：清军：生态补偿上休的法律迎构。中闻人口、资源j 环境2 0 0 9 年第1 期，第1 3 9 1 4 5 页。 留刘义燕：生态法律关系土体的分析，法律适用，2 0 0 3 第4 期，第4 2 “贝。 1 9 论生态补偿法律关系 体”学说，并不否定人以外的一切生命体的主体地位，也不肯定其当然的主体地 位，而是将成为主体的可能进行了区分，在一定的情形下进行转化。笔者认为依 据传统的法律关系概念，生态补偿的法律关系主体是指有民事责任能力的自然人 和法人。目前环境资源法律法规都没有对生态补偿法律关系主体做出明确的界 定，也没有对各利益相关者做出明确的规定，有的也仅限于原则性的规定。导致 无法根据法律界定各利益相关者在生态环境保护方面的权利、义务、责任关系， 而容易陷入“公地悲剧”的陷阱之中。在现行的法律法规下，生态补偿的主体主 要有以下几大类： 一、国家 国家是生态补偿法律关系的重要主体之一，这是毫无争议的。目前，各国的 实践中都是以行政法学的理论出发认同国家为生态补偿的主体，譬如生态补偿中 的财政转移支付、开征生态税等都是国家在法律关系理论上具有“作为资源经济 价值的所有人主体 和作为“资源生态服务功能的行政管理主体”双重角色，即 行政干预予以解决，政府可以通过税收与补贴等经济干预手段使边际税率边际补 贴等于外部边际成本边际外部收益，使外部性“内部化。 有学者提出根据“自然契约”理论，自然生态本体的利益在社会法中通过公 共利益全体人民的利益被让渡给国家 代理“国家为自然法让渡的“代理人 。 因此在生态补偿的社会主体关系中不能忽视这样一个特殊社会主体的转化。即生 态补偿的受益主体中必然存在的全体人民，指的是通过资源生态服务价值提高而 受益的社会不特定主体。所以国家成为生态补偿法律关系中的当然主体。国家成 为生态补偿法律主体主要有以下几方面的特点 ( 一) 国家是自然资源的所有者 根据我国宪法第九条规定“矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩 涂等自然资源都属于国家所有，即全民所有，由法律规定属于集体所有的森林和 山岭、草原、荒地、滩涂除外。一我国物权法中亦有此类规定，从4 5 条至5 4 条详细列举了国家所有的几种类型。譬如第4 6 条“矿藏、水流、海域属于国家所 有 ，第4 9 条“法律规定属于国家所有的野生动植物资源，属于国家所有。 可 见我国自然资源除了集体所有的部分，大部分属于国家所有。国家享有该种物权 支配者的各项权利，国有财产由国务院代表行使所有权。 论生态补偿法律关系 ( 二) 国家是生态补偿决策的作出者 国家是生态补偿决策的作出的实质表现是国家是立法者。环境保护法和 自然资源