（国际法学专业论文）论我国中央银行最后贷款人法律制度的完善.pdf

删l i l if i l li l f li l li l f l l ip y171 , 5 e , , , , i 4 i n lii8i1。115ll i i i i o nt h ei m p r o v e m e n to ft h el o l r l e g a l s y s t e m o f p e o p l e ，sb a n k o fc h i n a 学位论文原创性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师的指导下， 独立进行研究工作所取得的成果。除文中已经注明引用的内容 外，本论文不含任何其他个人或集体已经发表或撰写过的作品成 果。对本文所涉及的研究工作做出重要贡献的个人和集体，均已 在文中以明确方式标明。本人完全意识到本声明的法律责任由本 人承担。 特此声明 学位论文作者签名：尹兰、需驯。年5 月u 、日 ，、j 学位论文版权使用授权书 本人完全了解对外经济贸易大学关于收集、保存、使用学位 论文的规定，同意如下各项内容：按照学校要求提交学位论文的 印刷本和电子版本；学校有权保存学位论文的印刷本和电子版， 并采用影印、缩印、扫描、数字化或其它手段保存论文；学校有 权提供目录检索以及提供本学位论文全文或部分的阅览服务；学 校有权按照有关规定向国家有关部门或者机构送交论文；在以不 以赢利为目的的前提下，学校可以适当复制论文的部分或全部内 容用于学术活动。保密的学位论文在解密后遵守此规定。 学位论文作者签名：尹兴阅 翩鹳：季江 - 2 , o o 年；其2 j - e i 扩1 ，年s 月移日 摘要 最后贷款人制度与存款保险制度、审慎的银行监管并称为现代金融安全网的 三大基石。作为中央银行的一项基本职能，最后贷款人制度对于防范和化解金融 风险，维护金融系统的稳定具有十分重要的作用。我国的最后贷款人制度规定的 较为笼统，尚有许多不完善的地方。本文即以我国最后贷款人的法律制度为研究 对象，采用比较研究的方法，全文共分为四部分。 第一部分，介绍了最后贷款人制度的概况，包括最后贷款人的概念、特征、 产生背景、最后贷款人制度与相关制度的比较以及最后贷款人制度的理论演变。 第二部分，介绍了国际上关于最后贷款人制度的先进的理论和实践经验。 第三部分，分析了我国现行的最后贷款人制度的现状，指出了我国的最后贷 款人制度存在的问题。 第四部分，提出了完善我国最后贷款人制度的建议措施。 关键词：最后贷款人，最后贷款人制度，中央银行法 a b s t r a c t l 肋d e ro fl a s tr e s o r ts y s t e ma n dd e p o s i ti n s u r a n c es y s t e ma sw e l la st h et i g h t b a n k i n gs u p e r v i s i o na r er e g a r d e da st h et h r e eb a s e so ft h em o d e r nf i n a n c i a ls e c u r i t y n e t a sab a s i cf u n c t i o no ft h ec e n t r a lb a n k ，l e n d e ro fl a s tr e s o r ts y s t e mi sp l a y i n ga l l i m p o r t a n tr o l ei np r e v e n t i n gf i n a n c i a lc r i s i sa n ds t a b i l i z i n gt h ef i n a n c i a ls y s t e m i n c h i n a , l e n d e ro fl a s tr e s o r ts y s t e mi st o og e n e r a la n ds t i l ln e e d st ob ei m p r o v e d t h e r e f o r e , l e n d e ro fl a s tr e s o r ti nc h i n aw i l lb em a d ea st h es t u d y i n gs u b j e c ta n dt h e c o m p a r a t i v ea p p r o a c hw i l lb ea d o p t e di nt h i sa r t i c l e t h e r ea r ef i v ec h a p t e r si nt h i ss t u d y i nc h a p t e rl ，t h eb a c k g r o u n da n dt h e s i g n i f i c a n c eo ft h i ss t u d yw i l lb ei n t r o d u c e d i nc h a p t e r 2 ，t h eb r i e fi n t r o d u c t i o no f l e n d e ro fl a s tr e s o r tw i l lb em a d e ，i n c l u d i n gi t sd e f i n i t i o n ，f e a t u r e ，b a c k g r o u n do f c r e a t i o n , t h ec o m p a r i s o nb e t w e e ni ta n ds o m eo t h e rs y s t e m s ，a sw e l l 弱t h eg r o w t ho f t h e o r i e sa b o u ti t i nc h a p t e r3 ，t h ea d v a n c e dt h e o r i e sa n dp r a c t i c e sa b o u tl e n d e ro fl a s t r e s o r ti nt h ew o r l dw i l lb ed i s c u s s e d i nc h 印t e r4 ，t h ep r e s e n ts i t u a t i o no fl e n d e ro fl a s t r e s o r ti nc h i n aw i l lb ea n a l y z e da n ds o m ep r o b l e m sc o n c e r n i n gw i mi tw i l lb ep o i n t e d o u t i nc h a p t e r5 ，s o m es u g g e s t i o n sa b o u tt h ei m p r o v e m e n to fl e n d e ro fl a s tr e s o r ti n c h i n aw i l lb eg i v e n k e y w o r d s ：l e n d e ro f l a s tr e s o r t ，l e n d e ro fl a s tr e s o r ts y s t e m ，c e n t r a lb a n kl a w 目录 第1 章引言1 第2 章最后贷款人法律制度概述2 2 1 最后贷款人的概念2 2 2 最后贷款人制度产生的背景2 2 3 最后贷款人与相关制度的比较3 2 3 1 最后贷款人与存款保险制度3 2 3 2 最后贷款人与国家作为股东向金融机构注资行为的比较3 2 4 最后贷款人的理论基础4 2 4 1 桑顿的理论4 2 4 2 巴杰特的理论5 2 4 3 总结6 第3 章最后贷款人法律制度的国际理论和实践经验8 3 1 最后贷款人政策的透明度8 3 2 中央银行最后贷款人职能的实现形式9 3 3 中央银行履行最后贷款人职能的方式1 0 3 4 最后贷款人援助的申请主体1 l 3 5 中央银行提供最后贷款人援助的条件1 2 3 5 1 中央银行最后贷款人援助的一般条件1 2 3 5 2 中央银行最后贷款人援助的特别条件1 3 3 6 最后贷款的利率和期限要求1 4 3 7 最后贷款的担保的要求1 5 3 8 最后贷款的规模限制1 6 3 9 中央银行与金融监管当局的协调1 6 第4 章我国最后贷款人法律制度的现状和存在的问题1 8 4 1 我国最后贷款人法律制度的现状1 8 4 1 1 我国最后贷款人职能的责任主体1 8 4 1 2 我国最后贷款人制度的法律框架1 8 4 1 3 最后贷款人援助的方式1 9 4 1 4 最后贷款人援助的条件1 9 4 1 5 贷款的利率和期限2 0 4 2 我国现行最后贷款人法律制度存在的主要问题2 l 第5 章我国最后贷款人法律制度的完善2 5 5 1 完善的最后贷款人制度的标准2 5 5 2 建立完善的最后贷款人法律制度必选要处理好的几对矛盾2 6 5 2 1 透明性与模糊性的矛盾2 6 5 2 2 最后贷款人职能与货币政策职能之间的矛盾2 7 5 2 3 追求效率与维护稳定的矛盾2 8 5 3 完善我国最后贷款人法律制度的具体建议2 8 l i l 第6 章结语3 0 参考文献3 1 致谢3 3 个人简历3 4 i v 第1 章引言 审慎的银行监管、最后贷款人制度与存款保险制度并称为现代金融安全网的 三大基石。作为中央银行的一项基本职能，最后贷款人制度对于防范和化解金融 风险，维护金融系统的稳定具有重要的作用。在美国次贷危机引发的全球金融海 啸当中，世界各国的中央银行充分发挥最后贷款人职能对本国陷入危机的银行施 以援手，让我们看到了最后贷款人制度的巨大作用。虽然我国受此次次贷危机冲 击较小，但是正如有关学者所说，我国之所以受影响小不是因为我国本身的制度 健全，而是因为我国的金融市场尚没有完全开放1 。随着我国对外开放程度的不 断加深，我国的金融市场也将更加国际化，外部的经济波动对我国的影响就会越 来越大，而我国现存在最后贷款人法律制度尚有很多不足，因此有必要认真检讨 我国的最后贷款人制度，比照国际先进的理论和实践经验，丰富完善我国的最后 贷款人制度，以提高我们应对金融危机的能力。 本文的写作意义有以下几个方面：一是对最后贷款人制度做一个系统的梳 理，总结最后贷款人制度的传统理论和现代理论，以及现代各国的实践，为完善 我国的最后贷款人制度提供比较的样本；二是，对照国际上先进的理论和实践经 验，分析我国最后贷款人制度存在的问题和缺陷，找出问题的原因，从而为我国 最后贷款入制度的完善提出建议措施；三是，世界各国在当前的国际金融危机中， 纷纷调整了本国的最后贷款人制度，我们有必要追踪国际社会的这些新变化，以 为我国最后贷款人制度的完善提供有益的借鉴。 1 蒋海李赘宏：“国际金融危机中发达国家金融安全网政策的调整及其对中国的启示”，经济前沿，2 0 0 9 年第9 期。 l 第2 章最后贷款人制度概述 2 1 最后贷款人的概念 最后贷款人( l e n d e ro f l a s tr e s o r t ，l o l r ) ，是指在危机时刻中央银行应尽的 融通责任，它应满足对高能货币的需求以防止由恐慌引起的货币存量的收缩。2 作 为中央银行的一项基本职能，最后贷款人制度对于维护本国金融系统的稳定，防 止单个银行的流动性危机转化为系统性的危机具有重要的作用。对最后贷款人的 概念进行分析，我们可以发现最后贷款人包括以下一些内涵： 首先，最后贷款人是中央银行的一项职能，世界上绝大多数国家和地区的最 后贷款人职能都由中央银行行使；其次，最后贷款人制度针对的对象是陷入暂时 性流动危机的金融机构，也就是那些资产大于负债只是出现暂时性支付困难的金 融机构，而不包括那些资不抵债的机构；第三，最后贷款人的目的在于防止流动 性危机向清偿性危机转化，也就是防止系统性风险的发生。最后贷款人制度并不 是为了保护单个的金融机构免于破产而设，它是从整个金融系统的安全出发，为 了防止单个金融机构的风险蔓延到其他金融机构进而影响到整个金融市场而设 立的一项救助制度。 2 2 最后贷款人制度产生的背景： 银行出现暂时性的流动性不足是很正常的事情，在最后贷款人制度创立以 前，银行应对流动危机的主要做法是同业拆借。但是单纯依靠同业拆借解决流动 不足问题却有着明显的局限性，首先同业拆借作为银行间的自愿行为，缺乏强制 性，难以确保危机银行能筹措到所需的资金；再者陷入流动性不足的银行有时需 要的资金缺口巨大，同业拆借市场未必能够满足；最后当市场出现普遍性危机的 时候，各家银行都自身难保，依靠同业拆借解决流动性危机更不行。3 因此，在 同业拆借市场之外必须有一个更为强大、资金实力更为雄厚的银行出来主持危 局，这样的重担自然就落在中央银行身在。 世界上有些国家的中央银行就是专门为应对这种危机而设的，比如美国。正 如美国学者米什金所说，“美国的中央银行联邦储备体系，就是针对1 9 0 7 年 的银行恐慌而设立的。它设立的本意是作为银行危机时期的最后贷款人，也即当 2 纽曼等编，胡坚等译：新帕尔格雷夫货币金融大辞典( 第2 卷) ，经济科学出版社2 0 0 0 年版，第5 5 4 页。 3 林平著：银行危机监管轮，中国金融出版社，2 0 0 2 年第l 版，第2 0 6 页。 2 其他人无法向银行提供储备时，为了阻止银行倒闭，美联储应向银行提供储备。 4 英国的情况与美国不同，英格兰银行不是为了执行中央银行的主要职责而专门 设立的，它最初是由伦敦城的商人组成的股份公司，目的是为了给英王贷款，只 是因为它被赋予了许多特权而且在成立之时实力就比其他的商业银行大得多，所 以才逐渐的发展成英国的中央银行，而由英格兰银行履行最后贷款人职能则是在 漫长的制度演进中自由选择的结果。5 2 3 最后贷款人与相关制度的比较 在最后贷款人制度之外，有很多制度也对维护金融安全发挥着重要的作用， 搞清楚这些制度与最后贷款人制度之间的区别和联系，有助于我们更好的把握最 后贷款人制度。 2 3 1 最后贷款人与存款保险制度 最后贷款人制度与存款保险制度都是一国金融安全网的重要组成部分，它们 都对防范系统性危机的产生和稳定金融秩序具有重要的作用，因此从这个角度来 说两者具有很大的共同性，但是两者也有很大的区别，不能把它们混为一谈。传 统理论认为，最后贷款人制度只是针对陷入流动性危机的金融机构提供的暂时性 救助措施，而存款保险制度是对陷入清偿危机的金融机构提供的救助措施。虽然 传统理论在实践中受到了很多的挑战，比如清偿性危机和流动性危机在现实中很 难有明确的区分，一些国家也对陷入清偿性危机的金融机构提供最后贷款人援 助，但是这种区分仍然是有意义的。它说明这两项制度至少在设计初衷上是不同 的，一个是针对出现系统性危机苗头的金融机构采取的措施，另一个则是针对“病 入膏肓 的无清偿能力的金融机构采取的救助措施。同时存款保险制度的救助 对象仅限于参与保险的金融机构，问题机构之所以能够获得救助是因为他们付出 了保险费，最后贷款人制度则不同，它是中央银行的一项职责，任何出现流动性 不足的银行都有权利向中央银行申请获得救助，获得救助的银行事先也无需缴纳 保险金。 2 3 2 最后贷款人与国家作为股东向金融机构注资行为的比较 在现实生活中，尤其是当出现金融危机的时候国家为了救助陷入困境的金融 4 米什金：货币金融学( 第州版) ，中国人民大学 f 版社1 9 9 8 年版，第3 6 9 页。 5 李世宏著：中央银行最后贷款人职能研究，中国金融版祉，2 0 0 8 年1 2 月第1 版，第2 9 页。 3 机构，经常会采取向金融机构注资的行为，但是国家的这种行为与中央银行的最 后贷款人职能是不同的。最后贷款人是中央银行为救助危机银行而采取的暂时性 的救助措施，通常采用的方式就是紧急贷款，而且这种贷款还是有偿还期限和利 息要求的，到期必须归还，但是国家向出现问题的金融机构注资的行为则是国家 作为股东进行投资的一种行为，接受资金援助的金融机构没有返还资金的义务， 国家通过注资行为取得了所有者权益。 2 4 最后贷款人的理论基础 2 4 1 桑顿的理论 首次对最后贷款人理论作出系统完整阐述的是亨利桑顿。6 桑顿的理论体现 在他的经典著作大不列颠纸币信用的本质和效用观察中，桑顿的理论具体包 括以下一些方面： 第一，桑顿论证了由中央银行履行最后贷款人职能的合理性。桑顿认为中央 银行具有如下三个特性使他适合成为最后贷款人，一是中央银行对黄金储备和纸 币发行权的垄断，使它成为金融系统流动性的最终来源；二是中央银行具有央行 黄金储备保管人的特殊职责，使得它能够掌握足够的储备在萧条时刻激发充分的 信心；三是中央银行需要承担公共责任，即在出现经济危机时普通的商业银行会 收缩票据和贷款业务，而中央银行却需要扩展自己的票据发行和贷款业务以维护 市场的稳定。 第二，桑顿认识到了中央银行的货币政策职能与它的最后贷款人职能之间可 能的冲突问题。由于中央银行担负着维护货币币值稳定的职责，因此它必须对它 的纸币发行的速度有持续的限制，以免其黄金储备被发行过多的纸币所稀释从而 影响币值的稳定和引发通货膨胀。但是中央银行要履行最后贷款人职能向市场提 供额外的流动性又要求它放弃对纸币发行的限制。因此，中央银行的这两个职能 之间存在明显的冲突。 第三，桑顿指出了最后贷款人对单个银行与对整个银行体系的责任限度的不 同。桑顿的观点是，首先最后贷款人的主要职责是对市场的而不是对单个银行的。 中央银行没有责任维持特定的机构免于倒闭。第二，最后贷款人必须考虑道德风 6 最早提出“最后贷款人”这一概念的是佛朗西斯巴林，他在关于建奇英格兰银行的考察一书中指 出，英格兰银行( 英国的中央银行) 是“所有的银行在危机时刻都可以获得流动性艾持的最后的求助者 ( t h ed e m i e rr e s o r t ) ”。 4 险问题。也就是说，它必须意识到当它自由放贷时，它可能会刺激单个银行懒散 的和鲁莽的贷款行为。第三，中央银行应当以相对不利的条款提供大量的贷款援 助。最后，桑顿对单个银行破产将难以避免的损害经济福利的说法提出了质疑。 他认为这种观点将会给每一个大银行，不论其经营多差，获得救助的合理理由。 他意识到公共利益可能会因效率低下银行的破产而受益，因为那样产生的资源分 配的改进可能远远超过了倒闭的任何不良后果，因此他主张应当允许银行倒闭。 第四，桑顿认为最后贷款人的责任范围不应当包括防止对金融系统的冲击。 他认为最后贷款人的存在并非为了防止冲击而是使冲击的不良后果最小化。他认 为，恐慌可以由很多原因引起，外国入侵的传言，银行的最初的失败等等。中央 银行没有责任阻止这些事件的发生，但它确实有责任阻止恐慌在整个系统间蔓 延。根据他的观点，中央银行的职责并非是要制止最初的失败( i n i t i a lf a i l u r e ) 7 ， 而只是向市场注入流动性。 2 4 2 巴杰特的理论 巴杰特在桑顿的基础上继承和发展了最后贷款人理论，提出了许多新的观 点，主要包括： l 中央银行将会提供救助的宣告 巴杰特认为中央银行不仅应当在危机发生时提供救助措施，还应当把它将会 提供的政策提前公之于众。正如巴杰特所说，“中央银行作为我们储蓄的最终保 管人，有义务使得公众知晓它了解它的最后贷款人这项职能，并且为随时履行这 项职能做好了充分的准备 。他认为这项保证本身能消除不确定性，增强公众对 中央银行会愿意履行最后贷款人职能的信心，从而有助于消除恐慌。 2 惩罚性利率 巴杰特倡导提供最后贷款支持应当执行惩罚性利率。“借款人应当在危急时 刻获得救助，但是他们应当准备好支付惩罚性的利息。中央银行有救助的义务， 但是它应当为其贷款收取一个高昂的代价。 3 借款人和担保品的适格性 巴杰特认为中央银行不应当限制借款人的种类，既然中央银行提供最后贷款 7 最初的失败( i n i t i a n lf a i l u r e ) ，指的是由于银行的内部管理制度不健全等导致的银行危机。 5 人援助的目的是满足市场对流动性的需求，那么这一目标是通过贷款给商人、银 行家还是任何其他信誉良好的借款人没什么区别，只要他们能提供良好的担保， 无论是“商人、小银行家、这个人或者那个人”都有权获得最后贷款。 关于中央银行可以接受的担保的类型，巴杰特认为中央银行应当向任何好的 财产提供担保，换言之，“向任何种类的抵押或者任何一般的贷款通常都会贷给 的财产”提供担保。他认为应当关注担保品的担保能力，而不是担保品的类型。 总之，巴杰特认为对于中央银行可以借款的财产的种类，或者它可以提供贷 款的借款人的种类应当尽可能的少施加限制 4 不良的机构 巴杰特描述了最后贷款人对单个银行与对整个银行系统的责任限度的不同。 他明确的指出最后贷款人的救助范围不应包括无力清偿的银行。他认为，中央银 行的职责并非要救助仅构成微弱少数的不良的几个银行，最后贷款人职能也不能 被理解成不允许经营不善的银行倒闭，中央银行的职能并不是不惜代价的防止倒 闭而是限制这些倒闭对不良机构的影响。 5 增强自力更生的能力 巴杰特反对依赖最后贷款人，强调增强单个银行自力更生能力的必要性。他 指出，最后贷款人并不能代替审慎的银行经营实践，银行系统的基本点不应放在 获得最后贷款的援助上面，而是建立在单个银行的资源和良好性上。巴杰特说， “我们应当关注银行体系的其他事情，尽可能的减少对于英格兰银行的需要。中 央银行机制难以避免是脆弱的，我们应当小心谨慎尽量减小对它的压力。一 2 4 3 总结 桑顿和巴杰特作为最后贷款人传统理论的开创者和集大成者，对最后贷款人 制度做出了巨大的贡献。美国经济学家t 汉佛莱把两人所代表的古典经济学派的 观点归纳为以下五个方面：第一，最后贷款人的主要责任是防止恐慌造成的货币 储备减少；二，最后贷款人的主要目标是稳定整个金融系统而不是单个金融机构； 第三，最后贷款人的存在不是为了避免危机的发生，而是缓解危机冲击的影响； 第四，最后贷款人应为一切有良好财产抵押的银行提供贷款，但不应拯救不好的 银行，其e l 的是防止恐慌蔓延到好银行，而是不是去拯救资产不良的银行；第五， 6 所有的拯救贷款必须是高利息的，有惩罚性的。8 这些观点构成了最后贷款人制 度的基石，很多仍然为现代中央银行所沿用。 8 姜占英，刘浏：“防范银行挤兑：存款保险与最后贷款人制度的比较研究”，深圳金融，2 0 0 5 年第5 期。 7 第3 章最后贷款人法律制度的国际理论和实践经验 最后贷款人作为中央银行的一项基本职能，世界上只要有中央银行的国家都 有规定，一些国家的规定还相当的完善，研究这些规定对于完善我国的最后贷款 人制度是很有裨益的。 3 1 最后贷款人政策的透明度 虽然各国中央银行都有自己的最后贷款人制度，但是各国对是否公开自己的 最后贷款人政策态度是不同的。一些国家为了防范道德风险，坚持“建设性的模 棱两可原则 ，不公开他们的最后贷款人政策，使得中央银行提供最后贷款人援 助的条件和时机具有不确定性。这样的国家比如美国，“美联储在其9 6 年的历史 里，从来没有公布过它的最后贷款人政策。 9 英格兰银行也选择不公布它的最后 贷款人政策。1 0 而另外些国家和地区，比如加拿大、瑞典、瑞士以及我国的香 港地区等则选择将其最后贷款人政策公之于众。加拿大的中央银行加拿大银 行( b a n ko fc a n a d a ，b o c ) 在其官方网站上专门设立了“最后贷款人制度 这样一个版块，详细公布了它的最后贷款人政策。加拿大银行的最后贷款人政策 集中体现在加拿大银行最后贷款人政策( b a n ko f c a n a d al e n d e r - o f - l a s t r e s o r t p o l i c i e s ) 1 2 这一文件中。该文件系统规定了加拿大银行履行最后贷款人职能的三 种方式、各种方式的适用条件、适用对象以及提供救助的程序等。我国香港地区 执行最后贷款人职能的香港金融管理局也在官方网站上发布了香港金融管理局 有关最后贷款人政策的声明( p o l i c ys t a t e m e n to nt h er o l eo ft h eh o n gk o n g m o n e t a r ya u t h o r i t ya sl e n d e ro fl a s tr e s o r t ) 1 3 ，从而揭开了它的最后贷款人政 策的神秘面纱。此外，瑞典银行也在2 0 0 3 年发布的金融稳定性报告中公布了它 的最后贷款人政策。m 尽管现在各国对是否公开自己的最后贷款人政策有不同的规定，但是我们认 为提高最后贷款人政策的透明性是未来世界各国的发展趋势。这样的一个趋势在 瑞士银行政策的转变中得到了很好的体现，瑞士在1 9 5 3 年制定的旧的国家银行 法制度下坚持“建设性的模棱两可原则”，并没有公布任何关于它将如何履行最 后贷款人职责的信息。但是到了2 0 0 2 年到2 0 0 4 年间，瑞士国家银行开始重新彻 a l l a nh m e l t z e r r e g u l a t o r yr e f o r ma n dt h ef e d e r a lr e s e r v e , t e s t i m o n y , j u l y2 0 0 9 1 0 c e n t r a lb a n kf i n a n c i a ls t u d yg r o u p2 0 0 8 ，i s s u e so f t r a n s p a r e n c yi nt h el e n d e r - o f - l a s t - r e s o r tf u n c t i o n ，f e b r u a r y 2 0 0 9 “h t t p ：w w w b a n k - b a n q u e - c a n a d a c a “h t t p ：w w w b a n k o f c a n a d a c “e n f i n a n c i a l l h ：h t m l i j w w w i n f o g o v h k h k m a e n g g u i d e c i r c ud a t e z c i r a l 一3 0 0 6 9 9 b 2 a d o c 1 4 s v e r i g e sr i k s b a n k , t h er i k s b a n k sr o l ea sle n d e ro fl a s tr e s o r t , f i n a n c i a ls t a b i l i t yr e p o r t ，f e b r u a r y2 0 0 3 8 底的审视它的最后贷款人政策。它逐渐开始认识到如果中央银行明确表示他将仅 在有合适的担保的前提下提供流动性支持，那么道德风险问题就不那么重要了。 1 5 为了更有效地应对未来的流动性危机，瑞士银行公布了它的最后贷款人政策的 详细内容。1 6 在美国，曼哈顿的一家联邦上诉法院也在2 0 1 0 年3 月份做出了一 项判决，要求美国联邦储备委员会公布紧急贷款的报告r ，尽管该判决只要求美 联储公布的内容是它所采取的救助行动的总结报告，但是这样的一个判决还是体 现出了法院对美国社会提高最后贷款人政策透明度的呼声的支持。 3 2 中央银行最后贷款人职能的实现形式 最后贷款人制度的直接目的都在于向市场提供流动性，但是各国对中央银行 履行这一职能规定了不同的实现方式。 根据加拿大银行的最后贷款人政策，加拿大银行通过以下三种形式向市场提 供流动性：一是常设流动性资金贷款( s t a n d i n gl i q u i d i t yf a c i l i t y ，s l f ) ，它适用 于临时性的日末的透支；二是紧急贷款支持( e m e r g e n c yl e n d i n ga s s i s t ，e l a ) ， 适用于那些有更大规模和更长期限信用要求的金融机构，；三是当金融系统面临 严重的和不同寻常的压力时，加拿大银行有权通过直接购买任何一家加拿大公司 或者外国公司，甚至是非金融公司发行的各类证券的方式，提供流动性。加拿大 银行在加拿大银行最后贷款人政策中系统规定了三种最后贷款人职能实现形 式各自的适用对象、申请者资格、适用条件、担保要求和期限等。 香港金融管理局在其有关最后贷款人政策的声明中也指出，它提供流动 性支持的方式主要有三种：一是为缓解短期现金流量紧张而提供的即日或隔夜流 动资金援助；二是为在短期在遭受资金困难的银行提供最后贷款人( l l r ) 援助； 三是提供较长期限的流动性或者资金援助。埔 对最后贷款人职能规定不同提供流动性的提供方式，使得中央银行可以针对 不同的流动性问题采取不同的救助措施，提高了资金利用效率，也提高了最后贷 款人制度的可操作性。 b w c m c ra b e g g ，e r n s tb a l t e n s p e r g e r ，t h es 喇s sn a t i o n a ib a n kl9 0 7 - 2 0 0 7 ，s w i s sn a t i o n a lb a n k0 0 7 ，p 4 0 5 - 4 0 6 哺 s w i s sn a t i o n a lb a n k ，m o n e t a r yp o l i c yg u i d e l i n e s ( 2 0 0 4 ) ；b l a t t e r ( 2 0 0 5 ) ，p p 5e ts e q ” a l a nf c u e r a p p e a l sc o u r tr u l e sf e dm u s tr e l e a s el o a nr e l a o n s ，y o r kt i m e s ，m a r c h2 0 ，2 0 10 l l h o n gk o n gm o n t a r ya u t h o r i t y p o l i c ys t a t e m e n to nt h er o l eo f t h eh o n g k o n gm o n e t a r ya u t h o r i t ya s l e n d e ro fl a s tr e s o r t , j u n e19 9 9 3 3 中央银行履行最后贷款人职能的方式 中央银行履行最后贷款人职能的方式也就是中央银行向市场提供流动性的 货币政策工具。传统理论认为中央银行提供流动性就是提供贷款，而随着各国监 管水品的提高和金融政策工具的不断创新，现在又产生了很多新的手段，最后贷 款人的操作形式日趋多样化。现代各国中央银行履行最后贷款人职能的方式主要 包括： 1 中央银行贷款和贴现 这是中央银行履行最后贷款人职能最传统的手段，也是最直接最有效的手 段，它能在短时间内直接给问题银行提供大量的流动性，对于制止银行危机具有 立竿见影的效果，因此现代世界各国基本都在本国的中央银行法对直接贷款做了 原则性的规定。例如根据美国1 9 8 0 年货币控制法案，联邦储备银行有权通过 贴现窗口向储蓄贷款协会和其他非银行金融机构直接贷款。 2 中央银行提供担保。 中央银行具有极高的权威性和强大的信用，当金融机构面临挤兑危机时如果 中央银行站出来宣称它将担保问题银行能够足额付清所有的欠款，那么就会迅速 消除公众对于金融机构还款能力的担心，稳定市场信心。 3 中央银行发起设立特别机构或专项基金提供援助。 现代理论认为，最后贷款人职能不应由中央银行一家承担，而是应当集合社 会各界的力量，因此许多国家的做法是由中央银行牵头成立专门机构或专项基金 来应对可能产生的流动性危机。比利时的中央银行组织银行业共同出资设立了 “银行信用保证局”，对有问题的银行提供财务援助。德国的中央银行德意志银 行在1 9 7 4 年倡议成立了联合清偿银行，由德意志银行和商业银行等金融机构共 同出资组建，以向那些仍具有偿债能力而暂时遇到流动性困难的银行提供资金融 通支持。1 9 4 中央银行组织大银行进行救助 当经济危机来临时，由中央银行组织有实力的大银行共同对问题银行进行救 助也是许多国家的做法。例如英国在1 9 7 3 1 9 7 4 年的银行危机期间，由英格兰银 1 9 林平著：银行危机监管论，中国金融出版社，2 0 0 2 年第l 版，第2 0 8 页。 l o 行组织各大清算银行组成了“救生船基金通过再循环和发放短期贷款的形式对 危机银行进行救助。 我国香港地区金融监管局规定，最后贷款人资金的主要来源为外汇基金，提 供援助的可用途径有三个：一是购买其在可接受银行的同业存款；二是回购合格 的港元证券；三是以该机构的住宅按揭组合作为抵押品的信贷投放。2 0 总之，现代世界各国履行最后贷款人职能的手段日益多样化，这一方面归因 于金融创新发展出了新的金融监管工具和各国金融监管水平的提高，另一方面也 是因为现代各国都清楚的认识到了直接贷款和贴现的手段对于央行货币政策职 能的冲击，所以发展出了新的为市场注入流动性的手段。 3 4 最后贷款人援助的申请主体 最后贷款人制度最初是为了应对银行业的挤兑危机而设立的一项制度，因此 一开始它的申请主体只是限于银行。现代世界各国已经普遍确立了最后贷款人援 助的系统性风险标准，也就是说只要能够引发系统性风险的机构都有资格申请援 助，因此银行以外的金融机构也可以申请最后贷款人援助。例如加拿大的最后贷 款人政策规定，申请s l f 和e l a 必须是金融机构，而且申请s l f 的金融机构还 必须是大额资金转帐系统( l v t s ) 的成员，并且要能提供合格的担保。申请e l a 的金融机构一般情况下应当是加拿大付款协会( c p a ) 的成员并且能提供合格的 担保。2 1 由于具有具有“系统性重要性”的公司一般都是大的金融机构，非金融 机构很难引发金融市场的系统性风险，所以非金融机构一般不都成为最后贷款的 申请主体，但是也有例外，比如下文将会论述的加拿大银行法第1 8 条的规 定。 关于外国公司的分支机构能否成为最后贷款援助的申请主体，通常认为外国 公司的分支机构不能成为最后贷款人的申请主体，这是因为分支机构与母公司之 间存在扯不清资金联系，分支机构的资金短缺应当由母公司来解决，如果母公司 也缺乏流动性那么应当由母公司所在地的中央银行为其提供流动性，进而由母公 司为子公司解决流动性问题。但是不排除在特定情形下，对外国公司的分支机构 也准予最后贷款的援助。例如，香港的最后贷款人政策规定，香港金管局通常情 况下是不会为外国银行在香港的分支机构提供最后贷款人援助的，但是下面两种 2 0 h o n gk o n gm o n t a r ya u t h o r i t y ，”p o l i c ys t a t e m e n to i lt h er o l eo f t h eh o n gk o n gm o n e t a d a u t h o r i t ya sl e n d e r o fl a s tr e s o r t , j u n e19 9 9 2 1 b a n ko fc a n a d a , r u l e sg o v e r n i n ga d v a n c e st of i n a n c i a li n s t i t u t i o n s , n o v e m b e r2 0 0 8 1 1 情况除外：一是分支机构持有的美元在市场上找不到合适的交易方，这时香港金 管局可以出面为其提供港币以换取它所持有的美元；二是当分支机构总行的资金 尚未到位时，金管局可以在有担保的情况下为分支机构提供过渡性的资金援助， 但是金管局必须确信总行的资金在短期内会到达香港并且总行所在地的监管机 构也已经做出了这样的保证。2 2 3 5 中央银行提供最后贷款人援助的条件 3 5 1 中央银行最后贷款人援助的一般条件 由于中央银行行使最后贷款人职能可能产生的道德风险以及与它的货币调 控职能之间可能产生的冲突，现代各国中央银行都严格规定了行使最后贷款人职 能的条件，各国的规定既有自身独特之处也有某些共性。 香港金管局把系统性风险的存在作为提供最后贷款人的先决条件，除此之 外，要想获得最后贷款援助要需要满足以下条件：首先，问题机构有足够的偿债 能力。如果一家机构经过必要的额外拨备准备之后资本充足率仍不低于6 ，那 么它就具有足够的偿债能力。第二，最后贷款人援助有充分的担保。第三，在 申请最后贷款人援助之前，问题机构已经寻求了其他合理可用的资金渠道。第四， 问题机构有控制权的股东已尽所有合理努力提供流动性或者资本援助。第五，没 有表面证据表明问题机构的管理是不适当的或者流动性问题是由欺诈造成的。第 六，问题机构必须愿意采取合理的补救措施以解决它的流动性问题。2 3 依据瑞士国家银行货币政策工具指南第6 节的规定，瑞士国家银行提供 紧急流动性援助( e m e r g e n c yl i q u i d i t ya s s i t a n c e ) 的条件是：第一，申请信贷支持 的银行或银行集团必须对金融体系的稳定具有系统的重要性( s y s t e m i c i m p o r t a n c e ) ；第二，申请银行必须具有清偿能力；第三，申请者必须总是能够为 流动性支持提供足够的担保。也就是说瑞士国家银行仅仅向有清偿能力且能提供 担保的具有系统性重要性的银行或银行集团提供紧急贷款援助。而关于什么是 “系统性重要性 该指南还做出了进一步的规定，“如果一家银行或者银行集团 的支付不能会严重的影响瑞士金融系统或者其主要部分的功能，并且会对整个实 体经济产生不利影响，那么它就具有系统性的重要性，。”2 4 由此可见瑞士国家银 2 2 i b i d 2 3 h o n gk o n gm o n t a r ya u t h o r i t y , p o l i c ys t a t e m e n to nt h er o l eo f t h eh o n gk o n gm o n e t a r ya u t h o r i t ya sl e n d e r 2 4 s w i s sn a t i o n a lb a n k ，”g u i d e l i n e so f t h es w i s sn a t i o n a lb a n k ( s n s ) o nm o n e t a wp o l i c yi n s t r u m e n t s ”，3 0 a p r i l2 0 0 4 ，p 9 ，a v a i l a b l eo nt h es w i s sn a t i o n a lb a n kw e b s i t ea tb l 啦丑1 2 2 。3 5 。2 3 3 。4 2 俎衄n i o a dg e l d p o l _ i n s t re p d f 1 2 行对提供流动性支持也是采取了系统性风险标准，也就是仅向具有系统性风险的 银行提供援助。 总结世界各国的立法经验，我们可以发现各国对最后贷款人援助的一般条件 的规定具有如下一些特点： 首先，各国都把系统性风险的存在作为提供最后贷款人援助的先决条件。最 后贷款人援助不是为了救助问题银行兔于倒闭而设立的一项制度，而是为了避免 单个银行的倒闭影响整个金融系统的稳定，因此只有在可能引发系统性风险的情 况下才可以申请最后贷款人援助。各国对系统性风险的表述和界定标准不同，香 港金管局与其他大多数国家做法是直接规定什么是系统性风险，即如果不对问题 银行施行救助就会影响汇率、金融系统或者货币系统的稳定性，而瑞典则是通过 救助对象来界定系统性风险，规定最后贷款人援助只针对有系统性重要性的金融 机构，并且规定了所谓“有系统性重要性 的判定标准。但是即使是界定了系统 性风险的国家，其定义也相对模糊，需要各国政策执行机构自由裁量。 第二，为了保护最后贷款援助的资金安全，各国一般都规定接受援助的对象 仅限于有清偿能力的金融机构而且要求他们必须能够提供充分的担保。一些立法 例还对清偿能力和担保要求做出了更为细致的规定，如香港规定资本充足率不低 于6 为有清偿能力，加拿大、瑞典等国则对各种救助措施可以接受的担保品的 种类、条件、适用标准、信息披露要求等出台了明确的政策规定。2 5 第三，为了保证最后贷款人援助是问题银行求助的最后手段，许多立法例还 要求问题在问题银行在求助中央银行之前必须已经采取了可以利用的所有合理 的融资渠道，控股股东也已尽力采取救助措施等。 3 5 2 中央银行最后贷款人援助的特别条件 任何制度规定都不可能是完美的，规定了一般原则就应当考虑到例外情况。 最后贷款人制度的根本目的在于防范系统性风险的产生，对它规定种种的条件更 多的是出于中央银行的资金安全考虑，但是限定了这么多的条件就有可能导致符 合救助目的但是不符合救助条件的情况产生，因此为了弥补法律的漏洞，许多国 家