（环境与资源保护法学专业论文）环境污染纠纷救济措施完善之研究.pdf

摘要 随着r 业化和城市化的人规模迅速发展，由环境污染和生态破坏所 造成的环境侵权现象及其救济将成为今后我国社会的一大社会问题。而 环境污染造成的环境侵权作为侵权行为的一种特殊类型，是国内尚术展 开深入、系统研究的领域，有关立法也很不完善。本文旨在通过列美国、 日本等国家环境侵权救济法律制度的理论、实践及其特色进行硎：究，结 合刘我国环境污染纠纷现状加以评析，以期为我国环境侵权救济法律制 度的完善提供理论依据莉 基本思路。 第一章概述部分，简要介蜊了“环境问题”，澄清井界定了“环境 侵权”的概念，指小“环境侵权”是因产业活动或其他人为原网，致使 自然环境的污染或破坏，弗因两对他人的人身权、财，一权、环境权益或 公共财产造成损害或有损害之虞的事实，随之义对“环境侵权”的特征 作了进一步的分析，为后文的阐述奠定r 基础。 第一章笔者介绍了中国目前环境污染纠纷的现状并对纠纷产生的 原因、目前解决的途径及其缺陷作了深入、系统的分析。 第三章通过对美国及日本等上_ k 发达国家在处理环境污染纠纷方 面的法律理论及实践的介绍，对比中显现出我国在环境污染纠纷的解决 方面的诸多不足，为如何完善平政进我国的环境侵权救济法律制度提供 了参照。 第四章着重论述了“环境权”这一在环境侵权救济发中举足轻重的 理论，从它的产生、发展到其深远的理论及现实意义笔者都给予明晰的 阐述，同时提出了独到的见解，为进一步提出完善法律机制的建漩性意 _ ! i ! 提供了现实的可能性。 最后一章，也是本文的结论部分，笔者通过前文的论证，以其独到 的研究视角从法律机制和社会化手段等方面对如何完善我国的环境污 染纠纷的解决机制提出了基本思路。 关键词；环境侵权；法律制度i 环境权；侵权救济 未经作者、导师f 司静 纫全文公布 a b s t r a c t ast h e r a p i dd e v e i o p m e n to f in d i is tr i a i i z a t i o na n dur b a n i z a t i o nin a a r g es c a ie ，p h e r r o m e 1 3ao fe i lv ir o n me i l t a lt or tsw h i c har ouse db yp o i iu t io n a n ddes tr o yo fe n v ir o n m e n ta n dr e m e d y o ft h e l t lw i l lbec o m eo n eo ft he b i g g e s ts oc i a iiss u esi nourc ou n t r y ，w h i i e en v ir o l l l l len t a lt or tscause d b y p o l lu t i o n isaspec i a l t y p e o ft or t s ，w eh a v e n t s t u d i e di t d e e p iy a n d s y s t e m a t i c a l l y ，w h a t si l l or e ，1e g is l a t i o l 3 i nt h isf ie l dn e e d si 1 1dr o ve me n t t h ist h es iss t u d je d t h e 1 e g i s i a t ivet he or ies ， pr a c t i c e sa n df e a t ur eso n e n v ir o t lr l l e n t a lt or ts r e l l l e d y o fu s aa n dj a p a n ，a r l a i yse da n dc o m m e 1 2 to n t h ep f e s e n ts i t u a t i o no fd i s p u l esc a u s e db ye n v ir of l l n e n t a l p o l iu t i o n t h e a u t h ora i msa t pu t t ing f or w ar dthet he or e t ic a 【b a s i sa n dreas onsf ort h e i r e p r o v e me n t 。fi e g is ia t i v e s y s t e mo ne n v ir o n m e n ta 1t or ts r e m e d y ino ur c o u l l t r y k e y w o r d s ：e n v ir o n me n t a lt or ts ； i e g i s l a t ive s y s t e l r t e n v ir o i l m e n t a jr i g h t ：t o r ts r e m e d y 卧境污染损害纠纷救济描施完善之研究 刖青 环境污染损害纠纷主要指由环境污染和其它公害引发的侵害、损害他人权 益乃至危害人类生存的现象，也就是社会成员之间凼污染物和能量的排放或者光 线干扰、阻挡通风、采光等引起的争议。 近年来，随着我国环境保护事业在各个领域的深入发展和公民环境意识、法 律意识、维权意识的普遍提高，由污染引发的环境纠纷呈快速上升趋势。有关损 害赔偿的案件愈米愈多，新类型的案件也不断涌现。来自权威部门的统计资料显 示，从2 0 世纪8 0 年代中期到1 9 9 7 年，中国的环境纠纷一直稳定在1 0 万件左右 年。自1 9 9 8 年以来，环境污染纠纷以每年超过2 0 的速度递增。1 9 9 9 年增加 到2 5 万多件，2 0 0 0 年则超过3 0 万件。然而由于环境污染纠纷是随着环境问题 的产生而产生的，并随着环境问题的开益严重化而不断增多。我国又是个发震 中的大国，经济发展的不平衡加上卅：境法制的不健全，以及执法力度的薄弱致使 环境污染和生态破坏等环境问题总 奉上r 趋严重，导致民事主体的权益受到侵害 的现象越来越多，正如环境法学家金瑞林教授所指出的，因环境问题而生的环境 侵权现象及其救济将成为今后我国的一大社会问题。因此，在借鉴西方发达国家 的实践经验的基础上，探讨和研究有效解决环境污染损害纠纷的解决途径和完善 的机制，既是保护入们合法权益的现实需要，也对环境法制的发展具有极其重要 的现实意义。 东北林业大学硕士学位论文 1 环境问题与环境侵权 1 1 环境问题概述( e n v i r o n m e n t a l p r o b l e m s ) 所谓环境问题，是指由于人为活动或自然原因使环境条件发生不利于人类的 变化，以至于影响人类的生产和生活，给人类带来灾害的现象。环境科学家将环 境问题一般分为两类：第一类是指由予自然原因所引起的，人类不能预见或避免 的环境破坏现象，又称“原生环境问题”或“第一环境问题”：第二：类是由于人 为活动所引起的地球局部或全球性的环境变化及环境污染现象，这又称为“次生 环境问题”或“第二环境问题“。本文所述的“环境污染损害”属于上述与人 类活动有关的“次生环境问题”。 环境问题是随着人类的进化和发展不断演变发展起来的。虽然在这一漫长的 过程中，自然环境及其要素自身在发生着某种改变，从而在一定程度上也可能导 致环境状况的恶化，但是从事地学或生态学研究的中外学者一般都认为，环境的 大多数变化主要是人为因索引起的。自从人类开始有意识地定居生活以来，以人 类居住地为中心的环境退化( e n v i r o n m e n t a ld e g r a d a t i o n ) 即告丌始。恩格斯 在自然辩证法中曾生动地描述了人类行为导致环境退化从而造成自然灾害的 后果。他说，“我们不要过分陶醉于我们对自然的胜利。对于每一次这样的胜 利，自然界都报复了我们。美索不达米亚、希腊，小亚两亚以及其他各地的居民， 为了想得到耕地，把森林都砍完了，但他们梦想不到，这些地方今天竟因此成为 荒芜不毛之地，因为他们使这些地方失去了森林，也失去了积聚和贮存水分的中 心。”1 如果说早期的环境问题主要起因于人类对自然资源所造成的人为破坏的 话，那么到1 8 世纪工业革命时期及其以后，环境问题的主要表现还要加上因工 业化和都市化，人口的激烈增长、自然资源的消耗和科技的滥用所造成的环境污 染现象。而环境问题也历经了由一个地区向多个地区，由一国向多国的发展阶段。 现在，环境问题已经跨越了国界而成为全球共同面临的问题。因此，由环境污染 引发的侵权事件也r 渐增多。这样，如何建立起有效的法律机制来合理公丁f 地解 决环境污染引发的侵权纠纷便势在必行! 1 2 环境侵权( e n v i r o n m e n t a lt o r t s ) 出环境污染造成的民事纠纷也就是环境污染损害纠纷，在民法上称之为“环 环境污染损害纠纷救济措旖完善之研究 境侵权”或“翻：境民事侵权”。对于环境侵权，目前在各不同国家的理论及立法 上并没有一个统一的名称。以判例法著称的英美法系各国，采用体现土地相邻关 系或地役上的“妨害行为”( n u i s a n c e ) 的概念来概括凶环境破坏或污染而造成 的对他人权益的危害。德国法称之为“干扰侵害”( i m m i s s i o n ) ：。法国法上称之 为“近邻妨害”( t r o u b l e sd e v o i s i n a g e ) 而在日本和我国台湾，通常称之为“公 害”，理论及立法上皆然。 在我国，法律上同时使用“污染”、“环境污染”、“公害”、“环境污染损害” 等多种形式不同、含义相近的表达方式。惟概而言+ 之，宪法和环境法在总体上 均属于以保护一般性公共利益为其基本目标和任务的公法，使用上述等公共意味 较浓的措辞，显无不妥。仅就以保护私人利益为其基本目标和任务的私法而言， 民法通则在第6 章第3 节“侵权的民事责任”项下的第1 2 4 条规定“违反国家 保护环境、防止污染的规定，污染环境造成他人损害豹，应当依法承担民事责任。” 从两在立法上明定环境污染致人损害为一种特殊侵权行为。而且学者在将其讨论 问题的着眼点置于受害人的保护时，一般都把环境污染或生态破坏侵害、损害他 人权益乃至危害人类生存这一现象称为“环境侵权”“1 此外。也有少数学者从 较为广阔的视角出发，主张以“环境侵害”称之似更妥当。拍3 但“环境侵害” 偏重于强调权益遭受不利益的状态，对该权益不利益的结果“环境损害”， 则无法充分包容。丽环境侵权则可以同时包含环境状念和环境损害后果两个方 面，而且便于和传统的侵权行为制度衔接，因此采用“环境侵权”的表述显然更 具科学性。 而“环境侵权”的概念，目前无论是在各国的立法中或是理论上均未有具体 明晰地界定。就“环境侵权”的含义而言，我国学者多从追究加害人民事责任的 角度加以探究，有关表述和理解、界定也不尽相同。 会瑞秫先生指出：“公民或法人因过失或无过失 j 放污染物或其他损害环境 的行为而造成被害者人身或财产损失时，要承担民事责任”，“民事损害包括财产 损害和人身损害。在违反环境法而构成的民事责任中，还包括对环境要素造成的 非经济性损害”；1 马骧聪先生指出：“危害环境的侵权行为是一种特殊的侵权行为。其侵犯的 客体包括他人的财产权、人身权和环境权。在这里，对财产权的侵犯是指因污染 东北林业大学硕+ 学位论文 或破坏环境使他人的财产受到了损害，如污染或破坏了他人的土地、树木、设备 、器材，衣物、农作物，牲畜、家禽、养殖的水产品等。对人身权的侵犯，是指 囡污染和危害环境而对他人的健康和生命造成的损害，包括致入患病，受伤、致 残、死亡等。对坏境权的侵犯，是指因违反环境保护的规定，污染、损害、破坏 环境而损害了他人的安宁，妨害正常的休息、工作和学习；或者违章建筑，非法 挡住他人的住房采光、通风；等等。“ 罗典荣先生指出：“环境法制中的民事责任是指违反环境保护法规造成的环 境污染和破坏的单位和个人，依照民事法规所应承担的法律责任。民法通则 第6 章第3 节侵权的民事责任中，明确规定了环境保护的内容”。“排污者的违法 行为使受害者的财产或身体健康受到损害，构成对受害者的侵权行为。”“环境违 法行为侵害了公民的环境权，污染、破坏环境和资源，不仅造成经济损失， 更重要的是使人类赖以繁衍栖息的自然环境质量下降，使当代人失去良好的劳动 、休息、健康生存的环境条件，甚至损害遗传基因。由于非再生的环境资源的破 坏，结果从生理与经济两个方面贻害子孙，使子孙后代本应享受的环境权利受到 破坏”；冲也有一些学者，直接使用“环境侵权”这一概念，如金瑞林先生著有 环境侵权与民事救济一一兼论环境立法中存在的问题一文指出“环境侵权是 一种特殊的侵权”，但并未给出进一步说明和晃定。曹明德认为环境侵权有广义 和狭义之分，认为广义环境侵权包括环境污染和生态破坏两方面，狭义环境侵权 仅为环境污染现象，并把狭义环境侵权定义为“因行为人污染环境造成他人财产 权、人格权及环境权受到损害，依法应承担民事责任的一种特殊侵权行为”；”。 沈建明认为“环境侵权行为是在环境活动和生产、生活等其他活动中发生的，不 法侵犯他人环境权益或其他财产、人身权益，并致他人以环境权益或其他财产人 身权益损害的行为”，”“王明远在其硕士论文论可持续发展的环境立法中曾 把环境侵权表述为“公民、法人或其他组织因其污染或破坏环境而对他人( 包括 国家在内) 的财产权、人格权或者环境权产生危害，造成或将要造成损害结果， 适用无过错归则原则的一种特殊侵权行为，侵权行为人应依法承担排除妨害 消除危险，停止侵害等预防性民事责任以及恢复原状、消除污染、赔偿损失 等补救性民事责任且更强调采取预防性措施”，等等。此外，还有学者主张把环 境侵权表述为“因人为活动致使生活环境和生态环境遭受破坏或污染丽侵害相当 环境污染损害纠纷救济措施完善之研究 地区多数居民生活权益或其他权益的事实，包括环境破坏和环境污染“。 综合以上有关“环境侵权”的各种表述，笔者得到如f 结论： 就加害主体和加害的原因行为而言，人为活动当然包括一切自然人和法人的 生产、生活、消费等活动，但在现实生活中主要以企业法人的产业活动为主，如 产品的加工、制造等；就行为的违法性来看，由于环境侵权行为一般是经过多 种因素长时间的复合积累后才逐渐形成的，而这多种因素巾的每个单一的排污行 为或环境开发行为大多又是合法的，况且具有相当程度的杜会价值。因此，很难 认定其具有违法性。故不必提及；就侵害的客体而言，将传统意义的财产权、 人身权作为环境侵权的客体，自然应该没有任何争议。但将环境权作为侵害客体 之一，出_ j i 二其内容、法律性质等在理论和法律实践中均存在很大争议，因此疑点 和困难比较多。反过来，如果仅将侵害客体局限于传统的财产权、人身权，而排 除对公民环境权益的私法保护，也有其不妥当之处。关于致害状态，学者分别 以“损害危害”或“侵害”称之。笔者认为，以“危害”表述致害状态最为 合理。这是因为，一方面，“侵权行为”与“侵权行为责任”是两个既密切关联 又迥然不同的概念，构成侵权行为并不定构成侵权行为责任，而“公害为现代 危险活动之结果所造成之损害现象，性质上为学理上所称危险责任之类型”，一 即使尚未造成损害，但有发生损害的现实危险时，当事人也要依法承担民事责任。 “亦即环境侵权的成立，并不以发生实际损害为要件，只要经过科学上的判断， 确定其事实具有造成损害的危险盖然性即可。“”就环境侵权的构成而言，“危害” 一词恰如其分地、全面地包含了实际的损害结果和造成损害的危险两个方面的 内容；另一方面，以“危害事实”而非“损害结果”作为环境侵权行为的构成要 件，也符合环境问题自身特点和加强预防性环境救济的现实需要。这是因为，如 果仅以“损害结果”作为环境侵权行为的构成要件。则只能在损害结果发生后采 取补救性的损害赔偿或恢复原状等救济措施，或对正在继续、反复发生的环境侵 权行为采取除去侵害等防范性措施，而无法在有造成损害之虞、但尚未造成实际 损害结果之前就采取防止侵害的预防性措施，不仅无法从根本上消除环境危害， 而且往往会使危害后果严重化、扩大化，对公众生命、健康、财产、环境资源等 造成严重损害。以“危害事实”作为环境侵权行为的构成要件，从而在有造成 损害之虞时，受害人即可要求侵权行为人或环境行政机关采取相应的预防措施， 东北林业大学坝上学位论文 防止和减轻实际损害，尽量做到“防患于未然”。 基于上述讨论和认识，可以将“环境侵权”的概念界定为：因产业活动或其 他人为原因，导致自然环境的污染或破坏，并因而对他人的人身权财产权环境权 益或公共财产造成损害或有造成损害之虞的事实。 1 3 环境侵权的特征 环境侵权有别于一般的民事侵权，是人类活动和文明发展的产物。作为一种 特殊的侵权，与传统的侵权相比较，具有以下特点： ( 1 ) 环境侵权的社会性 所谓环境，是指影响人类生存和发展的各种天然的和经过人工改造的自然因 素的总体，是人类生存和发展的重要场所，属于人类共有。环境民事侵权要通过 “环境”这一媒介再作用于人身及公私则务，其侵害的对象，往往是相当地区范 围内不特定的多数人或物，且往往涉及人类的后代。其影响所涉及的人数之多、 范围之广、时间之长是其他侵权行为难以比拟的。 ( 2 ) 环境侵权的利益性 传统的侵权行为往往是危害社会安全，对社会无益的行为，因而在价值判断 上，其本身就是一种无价值的行为。但环境民事侵权则不然。由于环境民事侵权 始终与经济发展相伴随，诸如排放烟尘、倾倒废物等污染环境的行为往往是各种 创造社会财富、从事公共福利活动中的衍生行为，在侵害他人合法权益的同聪， 还带有相当程度的价值正当性。如粜这种活动受到严格禁止，则人类的文明发展 势必停顿。这就意味着，在一定程度上可将其视为种有价值的侵害。它强调利 益衡量，属于一种可容许的危害。 ( 3 ) 环境侵权的长期性 传统的侵权行为一旦当事人停止实施，侵害即停止。而环境民事侵权行为的 后果往往是各种因素的积累并经过相当长的时间作用后才逐濒显示出危害性，并 且它所造成的损害是持续不断的，不会因侵害行为的停止而立即停止，而要在环 境中持续作用一定的时间。也就是说，其危害后果的潜伏期相当长，有些甚至是 不可逆转的。这就影响对环境民事侵权的充分、及时的救济。 ( 4 ) 环境侵权的主体不平等性 一般说来，传统侵权行为当事人即加害人与受害人之间具有平等性和互换 6 环境污染损害纠纷救济指施完善之研究 性。而环境侵权的当事人，加害人多属经注册许可具有经济实力的工商企业，受 害人多为缺乏规避与抵制能力的一般公众。两者地位处于不平等状态。 除此之外，环境侵权还具有复杂性和间接性的特点。例如，传统侵权通常是 特定加害人对特定受害人造成的个别权益侵害现象。而环境侵权则常表现为非特 定众多污染源之污染行为竞合，对一定区域一定人群的广泛侵害，从而形成社会 性权益侵害现象，并因此又产生预防原则及救济制度与功能的修诈。 环境侵权的上述特点，已经远远超出了传统侵权法的法理及架构，若仍适用 传统侵权法，如以单纯的加害人与被害人个别责任人为主体，以违法行为与过失 责任为归则要件，要求行为与损害之间具有直接因果关系，原告承担举证责任， 以及以损害赔偿为主要救济形式，将会遇到极大困难并难以发挥妥善的救济功 能。因此，建立新的环境侵权法与救济制度来更加有效地解决污染纠纷，保护受 害人权益便成为各国法学界关注的重点。以无过失责任取代过失责任，实行因果 关系推定，举证责任转移或倒置，实行预防性及社会化救济等制度，成为基本发 展趋势。 7 东北林业大学硕士学位论文 2 中国环境污染纠纷现状的分析 2 1 原因分析 来自权威部门的统计资料显示，从2 0 世纪8 0 年代中期到1 9 9 7 年，中国的 环境纠纷一直稳定在1 0 万件左右年。自1 9 9 8 年以来，环境污染纠纷以每年超 过2 0 的速度递增。】9 9 9 年增加到2 5 万多件，2 0 0 0 年则超过3 0 万件。这些纠 纷的种类及地域分稚各不相同，就种类而言，以噪声和大气污染引发的纠纷最多： 而从地域来看，沿海地区较内陆地区的环境纠纷多，这主要是由于一来沿海地区 均是经济比较发达的地区，_ 开发强度高，对环境的污染影响也大，冈此较容易引 起环境纠纷。再者沿海地区人们生活水平比较高，环境意识和权利意识相对较强， 受到污染危害以后，往往能主动投诉，要求解决问题。然而为什麽在中国会发生 如此多的环境纠纷? 其数量为何会越来越多昵? 分析起来，主要有以下几个原 因： ( 1 ) 中国环境状况不断恶化，影响了人们的正常生产，生活和工作。 虽然中国近2 0 年来进行了大量的环境保护工作，但由于中国这个时期正处 于快速工业化的阶段，国民生产总值增长迅速，丽环境保护投资又相对较少，从 而导致了污染物的大量排放。由此造成了严重的环境污染，危害渔业、农业、林 业生产，影响人们的正常工作和休息。两摊污者又不原承担责任，就必然引起环 境纠纷。 ( 2 ) 不按规划进行建设，使工厂或者一些有污染的生产经营项目与居民区相混杂， 导致污染危害，产生环境纠纷。 中国的城市一般都有城市规划，而这些城市规划大都进行了功能区的划分。 如果建设严格按照规划进行，并依法进行环境影响评价，就可以在很大程度上避 免环境危害的发生。但事实上，一些地方在审批建设项目时，往往忽视已经制定 的规划，将一些有污染的项目建在屠民、文教区，或者将居住小区建在有严重污 染的工业区。从而便发生污染纠纷。北京市将有5 0 0 0 多户高校教师居住的西三 旗育新花园建在三类工业区，使得小区受污染的教授们不断上访，就是最典型的 例子之一。另外，一些酒店、键馆，娱乐设施建在居民楼内、楼旁，也引起了许 多环境纠纷。 ( 3 ) 环境执法不严格，使得一些具有严重污染，本来不应该建漫的项目得以建设， 环境污染损害纠纷救济措施完善之研究 导致污染危害，形成环境纠纷。 在实践当中，有许多污染纠纷的发生都和行政执法机关违法审批建设项目或 者不严格执法有关。中国环境保护法律规定了一整套的环境管理措施，比如环境 影响评价制度、“= - - - n 时”制度、限期治理制度等，只要环境行政管理机关严格 依法办事，肯定就可以避免或者禁绝环境污染危害的发生，从而避免发生环境纠 纷。但由于一些行政机关在审批建设项目时把关不严，在查处违法行为时不够及 时严格，结果使不该建设的项目建设了、该限期治理的污染源没有治理、该关闭 的工厂没有关闭，从而引发了大量煦环境纠纷。 ( 4 ) 人们的环境权利意识日益提高，不愿忍受排污者对其环境权利的侵犯。 过去绝大多数的人划工厂生产过程中排放废气、废水、恶臭、噪声，都认为 是理所当然的，即使受到污染危害也往往默默忍受。但随着人们环境意识、法律 意识和权利意识的提高，逐渐认识到环境权利也是每个人所享有的而不容他人侵 犯的权利。在其权利受到侵害后，有些人不再默默忍受，而是积极地主张权利。 从而也就会发生与排污者的纠纷。 总之，由于污染而引发的环境纠纷同渐增多，由此导致的环境权益受到侵害 的民事主体也越来越多，因此急需探究有效的法律机制来解决纠纷，保护人的应 有权利。 2 2 目前解决途径的分析 我国对于环境污染纠纷的处理途径目前主要有以下几种： ( i ) 双方自行和解 当受害者受到污染后，往往都先找加害人要求其停止污染侵害，赔偿损失。 有些排污者自知理亏，愿意承担一定的责任，受害者考虑到采取诉讼途径十分繁 杂，也比较愿意作出一些让步。这样，当事人双方就可以达成和解协议，其发牛 的环境纠纷也随之解决。这样做也符合中国民事诉讼法第5 1 条关于“双方 当事人可以自行和解”的规定。但是在实践中通过自行和解来解决的环境污染纠 纷的比倒极小，因为许多污染者并不愿意承担责任，致使受害人所受的损害无以 弥补。 ( 2 ) 调解解决 调解是指出第三者主持并促成发生纠纷的双方当事入相互协商，达成协议的 东北林业大学倾十学位论立 活动。又分为民间调解和行政调解。 民间调解是相对于各种行政机关的有权调解而苦的。指由不具有行政和司法 地位或身份的单位或个人作为第三者对环境纠纷进行的调解。这种调解主要是由 人民调解委员会进行，它是村民委员会或居民委员会下设的调解民间纠纷的群众 性组织。这种调解主要解决乡镇、街道企业、个体户作坊和摊点在生产经营过程 中或居民之间在生活过程中产生的环境问题而导致的环境纠纷。但出于在我国这 种民间调节机制尚不完善，其调解结果又不具有法律上的强制力，而且由于工作 人员自身素质或其他等因素造成不能有效地查明事实，辨别是非，所以并不能很 好地解决纠纷。 行政凋勰主要是指由有关行政机关对环境纠纷进行的调解。我国是一个具有 非诉讼方式解决纠纷传统的国家，“调解”就是目前我国采用的解决纠纷的主要 形式。然而，我国并没有一部详细而全面的环境纠纷处理法，对环境纠纷行 政处理的机构、管辖范围、处理方式及程序等没有明确的规定，致使对纠纷调两 不解、议而不决、工作效率缓慢，当事人不但耗时费力，其矛盾和纷争也无法有 效地化解。况且随着经济建设的发展，环境纠纷的日益增多，单一的调解方式显 然曩i 利于环境污染损害纠纷的迅速圆满解决。 ( 3 ) 请求行政处理 根据中华人民共和国环境保护法的规定，环境污染发生后的污染责任纠 纷和赔偿金额纠纷，可以请求环境保护行政主管部门或者其他依照法律娥定行使 环境监督管理权的部门处理。 许多污染受害者在受到污染危害后，往往都请求环境保护行政主管部门处理 其与排污者的纠纷。环保部门在受理这类纠纷后，一般都先行调解，调解不成的 便作出处理决定。但由于中国的环保法律中对环保部门的这种处理决定没有赋予 强制执行的效力，使得对环境纠纷的这种处理没能产生多大作用。同时，由于环 保部门不愿让不服其处理决定的当事人把环保部门作为被告提起行政诉讼，在 9 0 年代后的环境立法中就干脆又在处理前加了“调解”二字，变成了“调解处 理”。1 ” 那麽环保部门对环境纠纷的“处理”实际上就成了调解。由于在环保部门中 没有专门的环境纠纷处理机构和人员编制，也没有经费来源，所以环保部门对环 o 科、境污染损害纠纷擞济措施完善之研究 境纠纷的处理没有什麽积极性。现在许多环保部门在处理环境污染纠纷时，往往 是一种敷衍的态度，如果调解不成。连处理决定也作不了，只是告诉当事人向法 院起诉。 ( 4 ) 仲裁解决 对于珂i 境纠纷的仲裁，中国以前既无专门的环境仲裁机构，亦无专门的环境 仲裁法规。有明确规定的环境仲裁只适用于海洋环境污染纠纷。即发生了海洋环 境污染损害纠纷后，当事人可以请求海事仲裁委员会仲裁。1 9 9 4 年8 月颁和的 仲裁法，对中国的仲裁体制作了重大的改革。根据该法第2 条关于“平等主 体的公民、法人和其他组织之间发生的合同纠纷和其他财产权益纠纷，可以仲 裁。”的舰定，因环境损害赔偿而发生的环境纠纷，只要纠纷当事人之间达成解 决纠纷的仲裁协议，就可以提交仲裁机构仲裁。但实际上，用仲裁方式解决环境 污染纠纷的寥寥无几。 ( s ) 诉讼解决 受到环境污染危害以后，受害者可以根据民事诉讼法和环境保护法的规定向 人民法院起诉，可以请求人民法院判令污染者停止污染侵害、排除妨碍、赔偿损 失。这种通过诉讼解决环境纠纷的途径是最j 下式的纠纷解决途径，但由于中国法 律对环境诉讼的一些特殊问题，比如起诉资格问题、举证责任问题、因果关系的 确定问题、诉讼费用承担问题没有作出特别规定，再加上人们担心法院不能作出 公正判决，所以目前通过诉讼途径解决环境纠纷的还不是十分普遍。但是，应当 看到，通过民事诉讼不仅可以实现公民自身环境权益的有效救济，而且这种自f 而上的方式也为公民参与政府的环境决策行为，对政府的环境行政实施及时有 效的社会监督，从社会经济政治等各个层次参与环境管理创造了条件。 因此必须通过司法诉讼的手段以推动环境法的执行与完善化建设，通过司法实践 与理论研究的互动，早日实现对公民环境权益有效保护与救济的法律规定之完善 与发展。 2 3 目前解决途径的缺陷分析 尽管中国的环境纠纷如此之多僵解决办法并不得力，这主要是因为中国关 于环境污染纠纷处理的政策和立法并不发达。 ( i ) 没有完整的环境纠纷的处理政策 东北林业大学硕士学位论文 对于环境污染纠纷的处理，国家从未专门指定过有关的政策，在一些有关环 境保护的政府文件中也较少涉及。国务院从2 0 世纪8 0 年代初至现在，一共作出 了4 个影响较大的关于环境保护的决定，即：1 9 8 1 年2 月2 4 日国务院关于国 民经济调整时期加强环境保护工作的决定，1 9 8 4 年5 月8 日国务院关于环 境保护工作的决定、1 9 9 0 年1 2 月5 日国务院关予进一步加强环境保护工作 的决定，1 9 9 6 年8 月3 日国务院关于环境保护若干问题的决定。可以说， 这些决定都是中国政府在一定阶段的环境保护的总政策，但都没有提及环境污染 纠纷的处理问题。这说明，政府及其管理部门，考虑的只是环境保护的行政管理 问题，并没有把环境纠纷的处理列入议事日程。 ( 2 ) 缺乏专门的环境纠纷处理立法 1 9 7 9 年颁布的中华人民共和国环境保护法( 试行) ，这部中国环境保护的 基本法就没有规定环境纠纷的处理问题，而只是规定：“对严重污染和破坏环境， 引起人员伤亡或者造成农，林、牧、副、渔业重大经济损失的单位的领导人员， 直接责任人或者其他公民，要追究行政责任、经济责任，直至依法追究刑事责 任。”直到1 9 8 2 年颁布的海洋环境保护法才终于有了关于“因海洋环境污染 受到损害的单位和个人，有权要求造成污染损害的一方赔偿损失。赔偿责任和赔 偿会额纠纷，可以出有关主管部门处理，当事人不服的，依照中华人民共和国 民事诉讼法( 试行) 规定的程序解决；也可以直接向人民法院起诉”这种通过 民事程序解决环境污染纠纷的规定。1 9 8 4 年水污染防治法关于“造成水污 染危害的单位，有责任排除危害，并对直接受到损失的单位或者个人赔偿损失。 赔偿责任和赔偿金额的纠纷，可以根据当事人的请求，由环境保护部门或者交通 部门的行政机关处理：当事人对处理决定不服的，可以向人民法院起诉。当事人 也可以直接向人民法院起诉”的规定，可以说是中国处理环境纠纷法律规定的定 型化，直到去年刚刚修订的大气污染法治法对此都没有实质的变化。惟一值 得提起的是，1 9 8 9 年正式颁布的环境保护法规定了“因环境污染损害赔偿 提起诉讼的时效期间为三年，从当事人知道或者应当知道受到环境污染损害时起 计算。”使得环境诉讼的时效比普通的民事诉讼的时效长了1 年，但在最长诉讼 时效方面，仍停留在民法通则规定的2 0 年。在1 9 9 1 年颁布的民事诉讼法 中也没有关于环境诉讼的特别规定，而只是在1 9 9 2 年最高人民法院关于适用该 环境污染损害纠纷救济措施完善之研究 法若干问题的意见中才规定，因环境污染引起的损害赔偿诉讼，“对原告提出的 侵权事实，被告否认的，由被告负责举证”。 总之，中国目前关于环境纠纷处理的规定十分简单，对起诉人的资格证据的 收集因果关系的确定损害赔偿的汁算停止污染侵害的方式污染受害者在无力起 诉时的帮助等，都没有作出专门的规定。由于环境纠纷处理立法的不健全，就使 得环境污染引发的纠纷的解决在中国变得十分困难。解决这个问题的关键在于完 善现有的环境法责任体制。环境民事责任体制( e n v i r o n m e n t a ll i a b i l i t yr e g i m e ) 与环境行政责任体制、环境刑事责任体制并称为当代三大环境法律责任体制，其 中环境民事责任体制是最基础、最重要也是迄今最薄弱的体制。研究环境民事责 任体制的概念、特征、范围和历史发展过程等问题，探讨如何建立健全环境民事 责任体制，对于实施污染者付费、破坏者整治、预防和防备等环境基本原则，促 进公民环境权的可诉讼化、企业环境保护成本的内部化和中国环境责任体制与国 际体制的趋同化，促进经济、社会和环境的可持续发展，促进环境污染纠纷的有 效解决都具有重要的理论意义和现实意义。而在这方面发展较为完善的西方发达 国家的经验十分值得我们借鉴，尤其是美国和日本，以下笔者将以这两个国家为 例，对它们在环境污染纠纷处理方面的成功立法、判例以及相关政策及措施加以 介绍。 东北林业大学硕士学位论文 3 西方工业发达国家环境污染纠纷处理的概况 3 1 美国处理环境污染纠纷的概况 在美国，环境损害民事责任建立在普通法和成文法中的严格的民事责任的基 础上。普通法中采取诸如妨害( n u i s a n c e ) 、侵犯( t r e s p a s s ) 、过失( n e g l i g e n c e ) 和极端有害活动( u l t r a h a z a r d o u sa c t i v i t y ) 等概念使受害人对污染者提起司法诉 讼。在缺乏环境专门成文法律的早期，美国法院特别是地方法院也可以处理环境 污染损害责任问题，这时法院判案的主要根据是普通法的侵权原则( 如使用自己 的财产不得对他人财产造成损失；河岸权理论，河流合理使用原则即“河流沿岸 人必须合理使用河水，不得损害其他沿岸人的利益”，河流自然流动原则即“河 流下游沿岸人有权要求上游沿岸人不得任意改变河流的自然流向、流量和水质” 等) ，方式是判决损害赔偿或下达停止侵害命令。可以说，侵权行为法是美国现 代环境法的直接起源。这是因为，环境污染和破坏往往造成人身或财产的损害， 而侵权行为法恰好成了当时受害人谋求司法救济的基本法律依据。 对环境损害民事责任体制的发展具有重要影响的法律是美国的1 9 8 0 年综 合环境反应补偿与责任法，一般称为超级基金法( c e r c c a ) 。该法酝酿于 二十世纪七十年代，国会于1 9 8 0 年1 2 月儿同通过，后经修订。该法为排放到 环境中的有害物质的责任、赔偿、清理( c l e a n u p ) 和紧急反应以及弃置不用的有 害废物处置场所的清理( c l e a n u p ) 作了规定，即明确规定了排放到环境中的有害 物质的治理者、治理行动、治理计划、治理责任、治理费用和其他治理要求建 立了比较完备的有害废物反应机制、环境损害责任体制；该法规定了超级基金和 有关补救责任，确定了有关当事人的连带责任性的严格责任，其法律效力具有追 溯力，是对传统法理观念的一种突破。根据该法的定义，“环境”是指根据美 国1 9 7 6 年渔业保护和管理法在美国专门管辖权下的通航水域、边境水域和海 水中的自然资源，在美国或美国管辖之下的其他地表水域、饮用水源、地表或地 层或者周围空气；“自然资源”是指土地、鱼、野生生物、生物区系( b i o t a ) 、空 气、水、地下水、饮用水源以及其他资源；所谓“反应”是指消除( r e m o v e ) 、 清除( r e m o v a l ) 、救济( r e m e d y ) 和救助行动( r e m e d i a la c t i o n ) ：所渭“损害” 环境污染损害纠纷技济措施完善之研究 是指由于该法第1 0 7 ( a ) 节或第1 1 1 ( b ) 节规定的自然资源的损伤( i n j u r y ) 和灭失 ( 1 0 s s ) 所造成的损害；所谓“责任”( 1 i a b l e o fl i a b i l i t y ) 应该解释为联邦水污 染控制法第3 1 l 节巾规定的责任的标准( t h es t a n d a r d o f l i a b i l i t y ) 。该法以及各 州制定的超级基金法，形成了比较完整、严格的美国环境损害反应和责任制度。 该法建立了一种新的民事责任体制，根据该体制政府能够从“潜在的责任人”那 里重新找回恢复环境的费用。这就充分体现了该法的预防性功能，即在环境损害 尚未发生时就加大“可能的致害人”的责任，这有利于环境纠纷的减少和适当规 避。该法规定的民事责任是对传统的民事责任侵权法的延伸，适用于自然资源和 环境的损害，总统或任何州授权的代表可以“作为这种自然资源受托管理人”的 公众代表身份回收损害赔偿费；回收的损害赔偿费用于恢复或更新被损害的自然 资源。根据该法的规定，下列人负有承担费用的责任：设施所有人或营运人： 在处置有害废物时拥有或营运该处置设施的人；通过合同、协议或其他方式 以他方拥有或营运的设施处置、处理有害物质或为处理、处置本人或其他主体 拥有的危险物质安排运输的人；为发生或有发生释放的危险的处置、处理设 施接受并运输用于处置、处理的危险物质的人。根据该法的上述条款和有关的 判例，许多人可能被认为是“潜在的责任人”。他们包括：污染场所的现有所 有者；陔场所在当初被污染时的所有者，有关废物处理设施原有的所有者或 营运人；产生废物的工业活动操作者；废物运输者和废物商人；参与有害 物质处置或有关管理决策的公司官员。在实践中，甚至诸如银行等信用机构也可 能确有民事责任，如果他们占有作为抵押品的被污染土地。承担责任的范围即责 任人应该承担的费用包括：联邦政府、州政府或印第安部落的符合国家意外事故 计划的规定的消除( r e m o v e ) 和救助行动( r e m e d i a la c t i o n ) 的费用；任何其他 人花掉的符合国家意外事故计划的任何其他必需的反应费用；因自然资源的损伤 ( i n j u r y ) 、破坏( d e s t r u c t i o n ) 和灭失( 1 0 s s ) 而承担的损害赔偿费，包括由于这 种释放( r e l e a s e ) 所致自然资源的损伤、破坏和灭失的合理的评估费用；根据本 法第1 ( 1 4 节规定的有关健康评价或健康影响研究的费用。该法将对自然资源损害 的民事责任确定为严格的( 即不管行为是否有过错或过失) 、有追溯力的 ( r e t r o a c t i v i t y ) 、连带的( j o i n t ) 和复合的( s e v e r a l ) 民事责任。这种严格责任是 具有免责条件( 又叫允许的法定辩护) 的严格责任，该法规定不论有害物质的释 东北林业大学硕士学位论文 放是否由责任人的过失所致均应承担治理费用，但在下列情况下允许法定的辩 护：不可抗力：战争行为：第三者的作为或不作为：上述三种原因的混合。有追 溯力主要表现在该法规定：公司可能对其过去的排污承担责任，郎使该排污行为 在当时不是非法行为。值得注意的是，该法确立的濒及既往的能力并不影响其合 宪性，不能看作是对法的诈当程序的否认，也不是对美国宪法第1 0 节第1 条契 约条款的违反。 由于治理有害物质的释放和清理污染场所需要大量的资金，综合环境反应 补偿责任法( c e r c l a ) 设立了“超级基金”，这是一种用于资助环境清理措 施的联邦基金( 该法规定了基金的具体使用范围) 。向基金请求赔偿损失的入必 须首先向责任入提出请求，如果不行，他可以向基金提出，基会然后就这一请求 向责任者进行追索；如果责任者不明，例如有害废物处理场所已经被遗弃，则由 基金承担这一费用。超级基金由“有害物质信托基金”( 又称“有害物质应急基 金”) 和“关闭后信托基金”组成。“有害物质信托基金”的初始资金来自联邦拨 款( 占初始基金总额的1 3 8 ) 和对生产、进口有害物质的石油、化工行业征收 的专门税( 占初始基金总额的8 6 2 ) 。反应基金主要用于自然资源损伤( i n j u r y ) 、 破坏( d e s t r u c t i o n ) 和灭失( 1 0 s s ) 所造成的损害赔偿，即超级基金资助清理措施、 为消除污染和恢复环境的作业支付费用：但只有当责任人不能查实时，反应基金 才承担有害废物的清除费用；治理者按国家应急计划的治理行动费用可从此基金 得到补偿，基金会在付出补偿费后取得代位权，根据代位权可向有关的费用承担 者追索治理费用。由于需要治理的事故和场所很多、所需费用很大，国会将1 9 8 6 年至1 9 9 1 年期间的超级基金预算增加到8 5 亿美元。“关闭后信托基会”来自对 有害废物处罱场征收的专门税，用于“对损害的反应费用及其他损伤或灭失自然 资源的补偿”。“关闭后信托基金”与反应基金不同的是，它只适用于已经停运的 场所，该场所已经过维修、上缴了专门税并关闭，因此责任就从该场所的私人拥 有者转向了联邦政府即基金，基金将承担设备或场所的所有者和操作者对第三者 造成的个人损害和财产损害的全部责任。为了保证责任人有支付治理费用的能 力，该法规定所有“潜在的责任人”( 所有人、营运人等) 必须有财政担保，财 政担保的形式有：保险、担保、担保债券、信用证或合格的自我保险。根据超 级基金法及各州的超级基金法，可以利用的款项大大低于列入国家优先清单的 6 环境污染损害纠纷救济措施完普之研究 场所需要的清理费用，其结果是人们转而在保险业中寻求资金，由此推动了美国 环境保险业的发展。 法律要求因排放有害物质而承担民事责任的人采取有效的清理活动，完全恢 复被污染的环境，从而承担非常高的恢复损害的费用。恢复一片污染场所的平均 费用高达2 9 0 0 3 5 0 0 力美元。法院已经设计出处理民事责任的范围广泛的调整 方法。由综合环境反应补偿责任法形成的民事责任体制十分有利于政府恢复 损害的行动，而将可能的责任人置于高昂的恢复费用的威胁之中。这一政策以及 用超级基金处理时财源不足已经导致大量法庭诉讼，涉及到的人中包括查明的责 任者、他们的担保人、他们的银行和环保局。目前由于该法所涉及的人员已有 1 4 0 0 0 人。在一个单一的案件中，由于环保局行动所涉及的承保人数已超过4 0 0 人。提起诉讼和法庭受理案件的费用约占环保局、操作者和有关承保人的花费的 3 0 6 0 。相应的诉讼程序已经变得漫长而复杂。该制度运作的方式已经导致在 美国市场经营的保险人改变他们对环境风险担保的想法。除了保险单增加之外， 在这一市场的现行政策拒绝为大量风险担保，因为有害废物已经被证明是一个比 原来预料的更为严重的问题，并且已经证明清理费用非常之高。在一系列案件中 得不到污染保险，因为承保人确有某些刁i 能保险的活动。随着对信用机构的关注， 已经紧缩对废物倾倒的操作者或废物所有者的贷款标准。 由于该法的目标之一( 即完全和即时地恢复被污染了的场所) 过高，该法所 确立的制度已经受到尖锐的批评。有人认为污染者为该法建立的基金交纳费用没 有必要，甚至认为该法所确立的制度具有“反常的影响”。各有关人士( 主管当 局、工业界、保险公司、学者等) 已经提出建议对该制度及其运作方式进行重