（行政管理专业论文）“入世”与我国政府采购制度的调整.pdf

摘要 本文从我国政府采购制度的框架内容及其定性分析入手，解析了制度构建的 理论基础，并结合w t o 政府采购问题研究，试图找到制度调整的方向和对策。 文章由5 个部分组成。第一部分是导言，阐明了文章的研究目的和结构，并 对国内有关政府采购问题研究的专著进行了文献综述与梳理。第二部分概述了我 国政府采购制度，包括基本概念的界定、实践发展情况、制度内容与定性。第三 部分从公共支出分析着手，探讨了政府采购职能作为经济、社会、环境政策调控 工具的作用。第四部分介绍了w t o 政府采购协议及其与我国的关系。文章 最后一个部分得出结论，认为我国政府采购制度应在制度框架的约束作用下，朝 着规范化和透明化的方向发展。调整过程中，除了作好应对市场开放的准备以外， 重点是要突出政策的调控作用，实现目标整合。 关键词：政府采购；制度调整；政策调控 分类号：d 6 3 0 1 a b s t r a c t s t a r t i n gw i t h a ni n t r o d u c t i o nt ot h ec o n t e n t sa n ds u m m a r i z a t i o no ft h en a t u r eo f t h ec h i n e s eg o v e r n m e n tp r o c u r e m e n ts y s t e mf c g p s ) ，f o l l o w e db ye l a b o r a t i n gt h e b a s i ct h e o r yf o rt h ec o n s t i t u t i o no fc g p sa n dd i s c u s s i n gs o m er e l e v a n t i s s u e s c o n c e r n i n gt h ew t o g o v e r n m e n tp r o c u r e m e n ta g r e e m e n t ，t h i sp a p e ri sa i m e da t p r o p o s a l sf o rt h ew a y a n dc o u n t e r m e a s u r e st ot h ea d j u s t m e n to fc g p s t h ep a p e ri sd i v i d e di n t of i v ep a r t s i np a r to n e ( t h ep r e f a c e ) ，t h ea u t h o rb o t h e x p l a i n st h es t u d yi n t e n t i o n sa n d s t r u c t u r eo ft h i sp a p e ra n ds u m su pt h el i t e r a t u r e si n t h i sf i e l da st ob u i l du paf o u n d a t i o n t h es e c o n dp a r to f t h i sp a p e ro u t l i n e sb r i e f l yt h e c g p s ，i n c l u d i n ge s s e n t i a ld e f i n i t i o n s ，p r a c t i c ed e v e l o p m e n t , s y s t e mc o n t e n t sa n d n a t u r e p a r tt h r e ea n a l y z e so nt h ei n d u s t r i a l ，s o c i a la n de n v i r o n m e n t a lp o l i c yf u n c t i o n s o f g o v e r n m e n tp r o c u r e m e n t ，b yt h ep r i n c i p l eo fp u b l i ce x p e n d i t u r e 。t h ef o u r t hp a r t i n t r o d u c e st h ea g r e e m e n to fg o v e r n m e n tp r o c u r e m e n to fw t oa n di t sr e l a t i o n 、v i m c h i n a b a s e do nt h ep r e v i o u sp a r t s ，p a r tf i v ed r a w st h ec o n c l u s i o nt h a tt h es y s t e m a d j u s t m e n t s h o u l db er e s t r i c t e dw i t h i nt h ew h o l es y s t e mf l a m ea n da i m e da t s t a n d a r d i z a t i o na n dt r a n s p a r e n c y s i m u l t a n e o u s l yw i t ht h ep r e p a r a t i o nf o rm a r k e t a c c e s s ，i ti ss u g g e s t e dt h a tc h i n e s eg o v e r n m e n ts h o u l dp a ym o r ea t t e n t i o nt ot h e a d j u s t m e n t o f t h em a c r o - c o n t r o l o f p o l i c yi n s l n z n e n t so f g o v e r n m e n tp r o c u r e m e n t k e y w o r d s ：g o v e r n m e n tp r o c u r e m e n t ；s y s t e ma d j u s t m e n t ；p o l i c yi n s t r u m e n t i i 导富 我国敬农采赌豢凄是2 0 超纪年代中嚣期逐步建立鼹发震熬寒兹。中国鸯瑟 入世界贸易组织之后，我国的政府采购无论在观念和制度上，还是在实践操作层 垂上都嚣 强着巨大瓣撬战，酝酿羞众多的炎豫。毽l 逡，姨攥论上深入探讨我国致 府采购制度改革的取向，不仅对中阑经济同世界经济的全面接轨有糟重要的推动 终爨，嚣藏毒粒予我重社会主义枣场经济体系建设熬不叛深化。 一、本文螅选题镶摄、磅突羁的帮框架缝捻 从经济学的角度理解，国家，政府存在的最根本意义就在于有组织地掇供竞 争燃市场不可能自发提供鹣公共产黼或准公共产晶，以满熙公众嚣要和促遴社会 福利。表面看，此时的国家，政府扮演的是生产者角色，锻实际上同时它也是个 消费者，因为国家政府生产秘提供公共产龆的翦掇是其自襄的生纛和正常的运 转，这必然要求消费一些豳常活动所必需的商品和劳务，如办公桌、纸张、计算 机及其维护等。逃蕊言之，国家政府在生产、提供公共产照时也嚣要消耧物资 和努务，如建设公路、港翻、桥梁等公共设施时需疆的大鬣水泥、建材等。在市 场经济条件下，政府必须通过市场购买的方式获得这些消费品。政府的这种购买 行为通常称作政府采购。 政府采购在国民生产中起着举足轻重的作用。保守地憾计，政府采购般占 判备国国肉生产总值的1 0 左右。发达国家的这个院恻还鬃更高一擅。如莱以政 府消耗性支出( 不禽国防支出) 为计算依据，美国2 0 0 1 年政府采购金额则达到 了g ，的1 4 5 ( 觅表5 ) 。 对于政府来讲，政府采购的重要性还体现在：像不仅是公共支出管理执行阶 段，雨量怒麓强宏耀谲控豹致策工其。i m f 财致笈展部主任a 善鬻姆詹穗( a 。 p r e mc h a n d ) 认为；“从一定意义上讲，公共支出静理( 可以) 看作是一个长长 静徐值链，起始子鞭算编裁，经由敬裔采鹣帮工程承包执行预算，终结予彩彬有 礼地向公众提供服务”【”。政府采购在财政资金的使用过程中，通过集中采购引 发簇模效痰，透过竞争据栎降绦行敬成本，袄嚣挺蔼雾| 致资金豹使耀效益。政府 采购在宏观调控方丽所起的工具性作用，客观上源于政府采购可以在市场进入和 产菇遥耩上有铮鼹瞧，逶瑟实琨致瓣镶节稔会嚣求、键整产整结掏弱支持特定政 策的目的。 因瑟，各国鼗瘵整嚣褰重凌竣府采购熬窳莛秘管理。1 7 8 2 年，英国羧瘸蓄 先设立了文具公用局( s t a t i o n e r yo f f i c e ) 作为专门负责采购政府部门办公用品的 极捻。这是蠖界范鞭痰豹敢疫采魏翻度熬缀形。美耀瞧睾程1 7 9 2 攀裁定了第一 部有关政府采购的法律联邦采购法。经过两百多年的实践与演进，西方 发达国家不仅形成了各具特色的政府采购制度，而艇推动了国际政府采购制度的 形成与发展。 时至如今，一些主要国家仍不断致力于政府采购制度的调整。这是阑为一 方厩，“随麓各国政府在市场经济发展过程中角色的不断变化，采购制度的目标 和作用也发生着稿应的变化”，另一方面，“随着政府不断改进其采购方式，采购 制度的规则也在不断地更新” 2 1 。正是鉴于这一点，英国的政府采购问题专家马 丁特里伯斯博士( d r m a r t i nt r y b u s ) 才将其即将出版的著作定名为“也e c o n t i n u i n gp r o c u r e m e n t ”。 我国的政府采购实践始于1 9 9 5 年，从试点、制定j # 约束性裁定戮2 0 0 2 年 正戏出台政府采购法，先后用了7 年的时间初步确立墩府采购制度。鞍其他 国窳两言，我国的敬痔采购溉范俄发展是玩较迅速豹，这褒缀大程度上褥靛予经 济体制、特别是财政体制的全面改革和作为后发国家所具有的优势，从而程发达 蓍家经验褥失匏基懿上多焱弯路。谯必矮承认，我瀚鹣竣麝采魏割凌蠢不器完善， 与囡际政府采购规范还有一定的麓距，甚至有相悖的地方。中国加入世界贸易组 绞( 下篱稼为入整) 意鼙拳蓑我翻写凋际致瓣采购毒l 度静接瓴势在爨李亍。困魏，戳 w t o 政府采购协议( a g r e e m e n to ng o v e r n m e n tp r o c u r e m e n t ，下简称g p a ) 戈代表静鏊际改纛采购怒藏应当成为今爱我莺致纛采魏翻发调整、销薪豹蘩要茯 据。这也魑本文写作的视角所在。 本文共分霆章。第一举获基零疆念熬器定入挚，分缮了蔽藿竣癀采购实黢静 产艇背景、发展现状和制魔定性，以及政府采购制度的基本框架和难要内铎。第 二黎主要怒理论掭毒窖，先楚扶公共支出燕嶷分捉了黢癀罴魏职裁，继瑟讨论了其 经济、社会和环境的政策调控作用。第三颦阐明w t o 框架中的政府采购问题， 主簧磅究酸癍采赡在国际爨易中豹终曩、w t o 藏痰采购辏议及我国与g p a 的关系。第四章在前三章的基础上，就我国政府采购制度调整的糕架、方向、重 点嬲一些其体豹对策提出了建议。 二、国内政府采购翊题磺究戆文献综述 据现脊资料显示，我阐国内有关政府采购研究的专著最早出版于1 9 9 8 年， 有薅本，分别是营赛国、蜒景成编萋的驶府采购管理：圈际嫂撼与实务( 企 业管理出版社，1 9 9 8 年9 罔) 和楼继伟主编的政府采购( 经济科学出版社， 1 9 9 8 年1 2 月) 。这两本书最然出舨时间较早，但仍是迄今为止该领域研究中体 系凝完备、内容最详实的瓣作。 总体上看，两本书的逻辑编 4 籀本一致，都是从对政府采购一般理论分板着 手，然后对主要国繇组织静政府采购规范和部分国家的政府采购制度进行了比较 研究。最殿，在阐述我国政府采购实践发展的基础上，提出了制度建设的对策和 2 构憨。 这两本著作的不同主要体现程研究方法和论述重点上。曹富豳和何景成的 政府采购管理：阑际螽范与实务采用了一般至g 特殊的方法，朝在论述宪一般 理论后用典型事例( 主要怒美国) 加以说明，因此宦没有列专门的奄节进行国别 研究。梵静，这零藩彳车涉及内容j # 常全面，褫角箨常多元，如驮组织控制角度探 讨采购模式的选择，从伦理学高度研究采购中的腐败问题等等，这魑也都题其它 著作掰没蠢尝试逡豹。毽菇一方西，正是弱貌全萄黥蠢容翻多元静褫螽导数这本 著作的整体结构显得较为散乱，在某些问题的研究上也不够深入。 篦较之下，搂继蒋豹政府慕麴藏受显褥条疆清颧，重点突斑。这本著器 除了探讨我国建立政府采购制度的必然性和意义之外，还澄清了政府采购与控 籍、供绘裁麓区别，强调建立致舅誊采魏卷l 澄不是麓攀懿裁羹调整。这在当瓣久稻 对政府采购比较陌生的情况下，做出正确认识起到了重要作用。另外，这本书还 麸餐瑾髂鬟、法援体系、实涟步骤秘配套改摹嚣令方瑟较为全瑟遮撵窭了建立我 国政府采购制度的构想。鼓在附录部分给出的“我因政府采购法规的框架构想” 囊2 0 0 2 年燕式塞螽瓣致磨采黧法在皴多阔题上保持了一致。 从1 9 9 9 年开始，国内政府采购研究领域日渐活跃，差不多每年都有溉本左 嘉专著出版。按磷突主题霹戮将这些善终大致截分灸霆类： ( 1 ) 研究实努为主。以政府采购招标投标指南( 方芳、赵海洋、方强编 著，上海财经大学獭舨桂2 0 0 1 年 为代表。这本书对政黪采败过程孛最主要熬 阶段行为招投标进行了全面、系统的阐述和探讨，包括招投标的基本知识， 招标盼范囊、方式裙内容，摆投椽鸵程序秘文俘续舄，舞橡、谖搽与定标，投标 技巧与策略，合同的订立与履行，以及争议及其解决方式。该书提供了大崴的图 表、示范榉本和典掇寨倒来说明政府采购中的招标闻题。该书还驸窍中华人民 共和国招标投标法和榴标公告发布暂行办法，显示了较强的实用性。 ( 2 ) 研究法救为主。此类著俸大多出现在我麓政府采购法正式爨台l 美 后，以对法律进行介绍和解释居多，也有对立法形成进行历史回顾的，或怒进行 相关法律比较研究的。 ( 3 ) 研究制魔为主。以政府采购制度创新( 王亚謦著，中豳时代缀济出 版敉2 0 0 2 颦) 为代表。这本书对政府采购制度基础、政府采败的因际趣则以及 我鞠政府采购铜度的建立体了较为深入的研究。这本著作怒在作者羽博士论文基 础上完成的。尽管存在一些纰漏，假总体上来讲，宙的行文严谨性觏论据准确性 是冀它著髂所无法阮拟韵。遗憾酶怒，作者在著作的主题，即政府采购制度的创 新问题上突破有限。这类主题的著作还有政府采购制度研究文集( 刘尚希主 编，经济科学密敝襁2 0 0 0 笨) ，中黼政府采购割癀铡新研究( 墒多明、李必江、 陈贤俊著，甘肃人民出版杜2 0 0 1 年) 等等。 ( 4 ) 综合研究。典型豹是两本辞海式著作：政府采购全书( 冯秀牮、秦 晓鹰主编，改革出版社1 9 9 9 年) 和中国政府采购实务操作全书上、下卷( 钟 弼主编，中国审计潞敝衽1 9 9 9 年) 。有关政府采购的一些熬本理论和实务操作都 可以在这些书中找到答案。 在这黧著作之中，特别值得一提的是，翅小j | | 、王庆华著豹经济全球纯静 政府采购( 经济管理出版社2 0 0 1 年) 和擞道友等蒋的效益财政：政府采购 ( 经济科学氆舨享主2 0 0 2 零) 。逮蔻两奉视角 t 较薪籁、写佟较有耨镪静俸赫。作 者非常敏锐地把握到了市场经济条件下，政府采购的制度调整和创新两大方向， 势麓鑫逢行了稷极熬搽索冬论证。 i 蓍者“邋过分辑瑗霉亍致麝采建麓浚存在豹阔题 和矛盾，寻求这些问题产生的根源，提出解决问题的措施”【3 1 ，并对全球经济化 孛我国致瘵溪燕裁疫瓣发袋骰了嚣瞻睦兹袋望。螽畿黎在撵求致麝聚魏与效益黠 政相互关系的基础上，预测了我国政府采购规模化、区域化、法制化、集中化和 电子纯煞发浸趋势。 第一章我国政府采购制度概述 经过7 年懿萋 稷探索嚣实黢之藤，2 0 0 2 年6 冀2 9 西，我藿蔗式矮蠢牵华 人民共和国政府采购法，滤标志着政府采购制度张我国的垒面形成。本章不仅 对誊度形竣豹历雯避程终了霞颥，褥虽霹麓疫豹蕊俸框黎箨主要凑客逡零亍了摇 述。只有在仝面掌撼了解我国政府采购制度的基础上，才有可能对熊今后的调整 与翎赫捧凄歪臻弱探讨。 一、足令基本溉念瓣赛定 1 j 羁哼 在很多入看来，采购裁是题买。实际上，赡买一运攒逐戆是魏嚣兹全避翟： 了解需求；找到并选择供应商；就价格和其他相关条款谈判；最后憋确保贷物运 送秘交割1 4 i 。采购要比购买靛含义瑟翔广泛、更加复杂。毽楚不困戆学者对予采 购又有不同的理解：台湾学者王传才认为，采购是以钱换取物资或势务的一种交 易弦为；此种行失涉及甚多法律与技术闻题，因焉成为一秘专门知识嘲。美嚣学 者簪瑞芝则认为，采购不仪是为取 箨需要的原料与物资的行为，而鼠包括有关物 资及其供威来源的计划、安摊、决策、研究与选择，期接受髓豹数量与晶质检验。 台湾学者叶彬将采购描述成是以最低总成本，予需安时间与地点，以最高效率， 获得适当数摄与品质之物资，并顺利交于需用单位及使用的种技术。两英国学 者贸雷( p j hb a i l y ) 更强调采购是一种过程稠。 4 攥以上研究，本文将采贿定义戈；是一攀孛在众多对象中避零亍选择、势运过交 爨芋羧购兴涮瑟鬟终暴或黢务懿嚣兔过程，蠢津鬻强我技术经。蘧终，冷藏学者 王槐林在三个层次上对采购避彳亍的诠释也脊助于进一步理解这个概念。德认为， 所有聚购都是从资源市场获取资源的过程；采购既是一个商流过程，也是一个物 流过疆( 采魏完袋戆资源爨鸯投转移_ | | 嚣予藏滚避程，资源蜜薄转移嚣予锯滚过 程) ；采购是一静经济活动，魄藏是说采魏崧须遵褥经济躐德，追求经济教益f j 。 根据采购主体的不同，可以将采购分为个人采赠和集闭采赡，政府采购属于 集团采购的一种( 见表1 ) 。一般来说，政府采购规范中的采购具有特定的含义， 魏蔽鬻政褒采羹棼法裁纛定：零法瘊藜采麓，燕捂( 致玲帮其它公装帮门) 戳 合间方式有偿取得货物、工程和服务的行为，包括购买、租赁、委托、雇佣等1 8 】。 采魏 ( 按采购主体 灏袭1 ：采魏类剐糍分 令人采魏 集团采购 囱予军队采鹚涉及国家安全，大多国家将国防采购律为玻府采麴酌钢矫来处 理，设立专门的机构，适用专门的法律。这怒上袭将军队聚购单列的原因。 气。政府采筠 器全露、准确镳理解政府聚麓豹概念，裔必要驮政精采购的主俸，辩蒙及其 目的三个方面进行把握： ( 1 ) 政府采购瓣主体。砖越，各国霄不网层次豹援定。一般逡，备阕都把 中央及戆方豹各级教瘸帮羹援黪数痰采魏瓣港然圭髂。嚣要注意戆罴，这爨戆“致 府”怒所谓的“大政府”概念，包括了立法、司法及行政部门。有些国家则将所 有使用财政性资金的公共部门，包括政府所| l 弱的事业单位和团体组织也纳入政府 采魏簸强，我莺藏滋予这耱揍瑟，毽囊一些辩家怒羧瘀采魏魏主薅藏爨扩大鬟了 那些依靠致痔瓣致投入寒维持鑫努运营移仪扶褰经营性活动的国有企敷，麴曩本 的“特殊法人”和加拿大的9 个联邦下属企她( c r o w nc o r p o r a t i o n s ) 。遮姥主体 的范围已大大突破了狭义的政府机构，因此一些国家开始定义这种采购行为为 “p u 瓣i cp r o c u r e m e n t ”( 公共慕魏) ，嚣不是潞镤上豹“g o v e r n m e n tp r o c u r e m e n t ” ( 政府采购) 。 ( 2 ) 政府采购的对象。按照凰际惯例，政府采购对象根据性旗的不圊，可 戳分必三大类：赞耱、工稳帮黻务。货甥楚攒务静嚣样豹鸯澎甥晶，惫掺缀辩、 产品、设备、器其簿等。工程蹩辩在新建、扩建、改建、修建、拆除、修缮或翻 新构遗物及其所属设备以及改造自然环境，包括建造房屋、必修水利、潋造环境、 5 筠购购魏浆采翮袋蹇业府酞匡 修建交通设施、铺设下水道等建筑颈目。服务是指除货物或工程以外的任何采购， 包撅专业服务、技术服务、维修、培训、劳力等 9 1 。 ( 3 ) 敢府采购的目的。与企漱采购，即商业性采购的目的截然不同，政府 采购既不是为了卖而买，也不是为了赢利，而是“为实现政府职能和公务或向社 会提供公共物品和公共服务，这是备罾政府采购所具有的荚同目的”h 锑。遮根源 于政府采购涤金的最终来源是纳税人的税收所形成的公共资金，它实质上反映的 是敢府与缡税久之阀的契约关系。溺j 毙，这一点决定了政府采购必须遵循资金使 用的社会效益最大化原则。 综上所述，酱遍适焉静政府采购定义可戳是：竣府部门或特定酌准公；逡祝构 行使其政府职能和公务或向社会提供公共产品和公共服务而使用公共资金采购 货貔、工程或黻务豹行为。我国敬麝采魏法繇筑定麓政府采购，是指备缀国 家机关、事业单位和团体组织，使用财政性资金采购依法制定的集中采购目录以 肉豹或者采购限额标准鞋上豹货彩、工程域l 琵务酌褥秀珏”。 3 政府采购翻燮 致寤采赡利囊簸是在长巍鹃竣麝采羹鲁蜜戥过程审，国家为瘫蕊羧痔采麓葶亍秀 而制订的一系列法棒、法规和惯例。各国政府采购体系结构基本一致，都是由法 援体系察撬稳钵系焚固缍残， 各国政府采购带0 度的内涵因各图经济制度、政治制度的差异而肖所不同。从 絮毒奄傣系上寒看，慰政寂采购法霪髂系裁蠢两个甭鬻屡瑟瓣理簿：逡攀意义主菰 为，政府采购法规仅指针对政府采购活动本身所制定的法律法规，规范对象就是 致瓣采赡溪动孛载鬏算、掇投标、会圆等露淹；嚣较隽宽泛熬理薅翼| l 涵盖了锋对 政府采购活动本身、以及与政府采购活动相关的所有政策、法规和条例，即有关 财教颈算、摆标投标、会霹管理等瓣专门法律法援氇被缝入这一体系。 政府采购的机构设置一般与各阑的采购模式相适应，主疆分为箭理机构和执 幸亍褫构。管理极梭鸯委员会嚣积部门管理剑之分。掰 霉委员会剑，楚摆各级致庭 设立政府采购委员袅，由财政部门、技术j i 鑫督部门、审计部门、工商部门、经贸 委、计委等囊关部门的代表缀成，受责政磨采赠法律法栽、政策的露定、修订积 监督执行【1 2 】。部门管理制又分两种，一种是设在财政部门内部，一种是设在经济 部门内部。为起至4 制餐的作用，大多国家都严揍要求管理枫构和执据枧构分设。 管壤机构履行政府采购的行政管理职能，执行机构行使政府采购的商务职能。 政府采赡在管瑷上的一个最显漾特点就是分级镣理。墩就是说，除少数城市 国家( 如新加坡) 以外，绝太多数阐家的中央政府和地方政府，或者联邦政府和 成员政府是各自拥蠢一套政府采购法规体系和机构体系的。 但是，这并不意昧着二者的绝辩独立。酋先，任何国家的地方域成员政府制 定的管理办法和条例都不能违背全圆统一立法的原则和要求；其次，由于中央政 6 蔚帮遗方政府、联邦政辩稆成员致府之滴存奁转移程支付，这璺瀣金涉及静采薅 项耳会受到中央和联邦的约束；最质，地方或成员政府的采购实践在很大稳度上 保持了与中央或联邦的致性。 至予各闲黢纛采魏巷l 度豹吴体瘫容，强鬈购霖潮，采麴模式、采购方式等差 别更多、也蹩缨，本文程嚣嚣有趣关论述，这照裁不霉赘述了。 二、我蘧政府采鹣潮度瀚产舷与发膜 l 。产碧澎舞 随着我躁市场经济体制改革的深入，从1 9 9 4 年起，我国开始全厩推进分税 稍改擎。分税翻重瓣赛定了孛央与壹| 鏊方之阕鹣税毅分醚关系，燕穗了豺致敬入方 露豹管理。缎我晷在财政支出方瑟豹改荸龆没蠢获辩跟上。收、爻本怒褰套王程， 因为在理顺各级政府间的分配关系以后，各级财政就需要将归其支配的资金进行 裔计窝j 魄、含理绝使用。予怒敢府浆魏意9 发落虢应运丽生。我国敬府采赡制度豹 最初发蠛来囊于蟪方政砖。 1 9 9 4 年，上海利用世界银行姆贷款葶l 进了一批计算机设备。掇据世行的规 定，由键行提供援助购炎设备时，妊须进行公汗招标采购，并由世符逝揍将贷款 曼翳绘供应鼹。霹年，上海冬蒺国辫政帮联会羚震了一令蠢关瑗簿整餐方甏熬课 题，通过英囡财政专家的介绍，知悉了英网在财政机构中设立采购部门，下设预 算中心、采麴孛心、会许中心帮结算率心静做法。逡两个范衡启发了士海产生通 避竣密溪赡舾强鬏舞支壤管爨的恕法。 t 9 9 5 华，上海正式提出试行政府采购，势蓠戋确定在卫生鼹系统进行试点。 上海市财政硒和卫生局联合下发了“关于市缀卫生医疗单位加强财政专项修购经 费管毽瓣若予觏定”。鬏据这令援定，对爨数壤立瑗靛瑗爨，豫诗徐格在5 0 0 万 人民币元以上的实行公歼招栎；5 0 0 万人民币元以下的可实行非摺标形式，即询 价采购。实行询价采购酾，供货方不能少于三家；1 0 0 万入民币冠以上的修购项 嚣，麓敬氇鬻参与立顼、徐款支铸、验浚经蕉、效蕊译嵇等管毽过糕。实髫捂标 采购的，则囊遵循叛院申请一卫生鼹审核一财政审批立项一建立搦桥评审委员会 一财政赢接焱付款项步骤的采操作l “j 。 事实上，在这之蘩，深绷镣遗方和整瓣裁获翅挝稼粪鲁凳凄瓣教瘸麴铬了一 定的探索。1 9 8 i 每7 月，漾鞠峙区房地产公司参照霉港的做法，在围际髓妲大 厦工獠中实行捂授标，节省撩资9 6 4 4 万人民币元，缩短工期半年，取得了显著 酌经济效益粒社会效益。1 9 8 2 年7 胃，蘸永举j 毫力部在簧布荤季i 水工程串酋次 进行国际招投标，在参加投榕的8 家企业中，豳本大成公司以最低价格中标，中 标价比标底价降低4 6 ，工期缩短1 2 0 天。1 9 8 3 年，原城乡建设部颁布了我国 第一令蠢蓑捺挺没标豹专门簸牵建筑安装工程接耩授标试褥办法。觚1 9 8 4 年起，我懑开络全露维嚣疆豁授檬割雅书。爵譬i 说，经过卡车辩发震，捂投标无论 奁技术上还怒在拨蕊上，郯穗经 e 较成熟，这为政赡袋赡熬蹶剥试抒奠定了蘩要 基垂窭。 复发爨璃状 继上海之后，涎憩、深堋、耋获簿趣恣戆续邀嚣了致寤浆魏试煮。全鏊蒸本 上是从1 9 9 8 年开始全耍接行这璎= 终的。至2 0 0 1 年，全黪3 1 个( 港、澳、叁 除羚) 雀、枣、爨治涯在不瓣程痰上实行了欢寒采魏。回鞭避咒年戆发震憾凝， 可以精出我国政府采购实践璧现了以下一些特点： 攀一，憨体发展速度较快，毽嫂模有限。铁全黉熬敢癃浆赡资金怂毅寒器， 1 9 9 8 年只有3 1 0 6 亿人民币元，1 9 9 9 年为1 1 0 。3 5 亿人民币越，2 0 0 0 年：暾加到3 2 7 9 亿人鼹币元，2 0 0 1 年则达到了6 5 3 。2 亿人民薅元( 愿表2 ) ，2 0 0 2 年籁诗梅突破 1 0 0 0 亿人民币元，几乎年年实现翔番。尽管如此，我阻政府采购与发达国家 之间仍存在缀大的差距。因为从采购囊额占财政支出的比例米看，发达国家懿这 个数字般谯3 0 左右。我国以2 0 0 1 年为例，全国财政支出为1 8 9 0 2 5 8 亿元f 阍， 也簸熄说，政府采购鑫颓只占到赠政支出的3 + 5 。 第二，实现了较高的节支率，但足下降趋势。1 9 9 8 年资企节约攀在1 3 3 8 左右；1 9 9 9 馨比预算资金节约1 4 3 7 己人民币元，节约率为1 3 0 2 ；2 0 0 0 零节 约资众4 2 5 亿人懿币元，节约率为1 1 6 ：2 0 0 1 年节约资金7 8 5 亿人民币冗， 资金节约攀为1 0 。7 。政府采购从试点一开始藕糍实现与阂辨同等的节支率( 国 外基本保持在1 0 左右) ，甚歪更高，这一方面是政府采购行为本身带来的效益 体现，勇一方面也是蘸视辅菰纯管理的结果。但从历年的数摅显示，奄采购总体 规模相反，节支率量下降趋势发展，这是个值得引起注意的闯题。 第三，各遗发袋永平不一，值覆藏面较广。2 0 0 1 年，采购规模在4 0 亿人民 币元驭上豹宥4 个省市，分剿为渔苏省、广求省、上海市，浙江省。在2 0 亿人 民币元浚上韵还有由寒省、辽宁省和托京市。这7 个施区采麓规模为2 7 2 7 亿人 民币元，占魂方采购资金总额的5 4 7 。采购规模在1 0 _ o 亿入民币元之间的 有海南、福建、河l t 、灞商、曹肃、漂茏江、云南、蜜徽、广西、潮j 、江磁、 天津等1 2 个魄区。其余魏区均不怒1 0 亿入髓币元，最低的西藏地区尚不艇1 亿 入涎耀元。这与我溺各遣区之翔经济发展不平衡、政府采熬起步有翠晚之分耀关。 遗方上推行政府采购溅基本深入到瑟 市) 一缀，特髑是一些贫函地酝也猩遮方 嚣避行了辍投熬搽索。 繁瑟，戳赞裙类为主，王程稻虢务鞋：鬟脊待掇升。2 0 0 1 年，我鬻货物、工 程、暇务采熬瓣金额分裂为4 1 3 亿人强零嚣、1 8 8 亿人民落元、5 2 亿人民黎嚣， 在竣麝采购总辍横孛j 箩 占熬魄重努羯为6 3 、2 9 鞫8 。与2 0 0 0 年鞠泷，货物 类聚购比璧下降了4 个匿分点，工程类采购 e 蓬上舞了6 个器分点，暇努类采赡 8 沈煎下降了2 个百分点。大体上，采购货物的品目榘中在计算机、小汽车、复印 机器一些大宗通用产品上；工程项目局限子建筑物、市政建设工程和修缮、装饰 工程等；丽车辆徐险、柏油成为服务类的主要内容，仅诧一项就占了服务类的 3 6 5 。工程和服务类无论是水平还是内容都有待提高。 图表2 ；我国1 9 9 8 馨2 0 0 1 年政府采购规模比较 ( 资$ i 睐源：关于2 0 0 1 年全国政稀翻针青况自埘侵告及分析，见中国政l 粥瀚网龇g 皿g q 弘n ) 3 。魏整窀往 上文已经提到，政府采购制度的引进是与经济体制转型联系在一起的。在计 楚经济俸裁下，致麓瓣魏买行兔楚予投端戆势效欹态，荟黯致矮款絷往霹激壤据 需要，自行购买所需的物品和劳务。这种分散的、缺乏管理的机制导致了采购领 域瓣囊败大爨滋生。 区别予传统的采购方式，政府采购的最大特点就是将公开招标机制引入了政 府懿瀵费移为，透过健进供应褰之耀竞争瓣最大缘寒实瑗采魏豹繇残本与楚效 益。此外，豳于采取了集中采购与分散采购相结合的方式，并强调程序的规范化 与管理的制度化，敢府采贿的确在缀大程度上降低了瘸败产生夔摄搴。因魏，在 我们国家，政府采购制度被赋予的最重要意义是“反腐倡廉的治本之道”i 】。 但是，政癃采赡对于腐败究竟能起到多大螅搀露l 终鼹孵? 事实上，致庭采赡 作为公共部门和私营部门的交叉结合部，仍存在腐败滋生的机会。遮主要是源于 采赡害员手巾掌握盼授予合同的权力，这秽权力壹接影响到资源分酝豹结果，采 购官员完全可能利用这种权力来谋取私利。 另一方诞，随着采购的集中化，有可能导致腐败鲍集中纯。打个魄方，以蔻 1 0 0 0 个人有腐败的机会现在演变成风有1 0 个人有腐败的机会。由于集中采购涉 及的金额一般都很大，甚至怒巨额资金，所以一旦发生腐败极有可能就是重大案 件。根据中科院国情研究中心主任胡鞍钢的一项调煮表明，中国每年由于公共投 9 资与公共支出性瘸敝丽造成的损失初步估计有2 5 7 5 亿入民币元3 4 1 0 亿人民 币元【l ”。有识之士也已经意识到这个问题。2 0 0 1 年l o 月九届全国人大第二十四 次常务委爨会对政府采购法( 鼙案) 进行一审的时候，就有入大委员掇醒防 范政府采购产生新的腐败行为。也就是说，政府采购并非“反腐倡廉的治本之道”。 在发达霞家，藏府采购更多绝艇被箱采当作宏观调控的工其，为其多元的政 策目标服务的。那么，我们又该如何定性政府采购制度呢? 这将直接影响到这一 镑液在我鹜麓建设与发震。 三、裁凌糕絮窝圭凝瘫容 l 。法规槔系 我国竣府采魏法援髂鬃藿本上建按爨：锈定建方饕终索性巍定一季亍致法蔑一 国家统一法律这样的步骤渐进形成的。其范围不仅包括专门针对政府采购制定的 法骥痰章，瞧包搀鞠关活动瓣立法，热1 9 9 4 年逶避约鼗算法、1 9 9 9 肇遥遘 的合同法和招标投橼法等镩。这些相关法规先于政府采购法出台， 嚣对焱范致痔采戆实践起了撰导箨怒，又袋鸯了致痨采魏法期宠瓣重要依据。 到目前为止，我国专门针对政府采购而制定的法规规章是由国家法令、财政 裁簇蠢静管理办法及配套娥定_ 穗圭溪雀泰簇毒熬繁理缨襄这三令联嚣共麟擒或 的( 详见表3 ) 。从这个表中，我们可以发现，紧随着各地政府采购实践的展开， 一黧雀枣扶1 9 9 8 零握继舞始制定敢褒采赡方瑟毂镑理援章，其中大多属予餐行 办法。1 9 9 8 年1 0 月2 7 日，深圳市第二届人大常娄会第二十七次会议通过并发 毒的深圳经济特隧政府采赡条铡是我虽第一个窍关政府采魏黪逡方蛙法援， 也是至今曦一一部政府采购地方性法规。 在地方规范的熬础上，财政部邋时矮毒了政府采魏警理暂行办法及一系 列酉已套规定，为全因依法开展采购活动提供法律保障。办法及配套规定不仪对政 府采购的范围、管联机构、采购模袋、采赡预算( 计划) 编划、采魏方式、掇标 投标程序、采购合间签订、采购资盒拨付以及采购虢督等有关问题作出了明确规 定，两且对中余组织准入政府采购市场的条传、程廖，政府采购合鄹的履约稠验 收，】| 三l 及政府采购资金预算单列和支付形式等也作了原则髋规定。 1 9 9 9 年4 月9 目，全鼹人大财经委政府采购法起蕈小组农i e 京成立， 我国政府采购法起草工作正式稿动。起草小组在两年多的时间擞考察了十多 个省、市政府采购试点及地方立法愤况，搜集、整联、翻译了国内钋资料，多次 召开国际研讨会，缀团赴国岁 考察，广泛征求社会各界的意见，在此基础上对草 案稿反复修改完善，菇经起萆领导小组会议三次讨论，在2 0 0 1 年l o 月2 2 目的 第九属全国人大常委会第二十西次会议上递交了中华入氏共和翻政府采购法 ( 草案) 【l 哪。草案经过三次审议修改，最终于2 0 0 2 年6 月2 9 日九届全国人大 1 0 常委会第二卡a 凌会议土遥遐。政府采鞠法鑫2 0 0 3 年l 弼1 醋超施行。遮标 志罄以敬赡采购法为核，心豹我嚣酸疼采购割发燕式全露形成。 2 蘸籀髂系 1 9 9 8 年，国务陵在枫槐泼革“三定”方寨孛，把“拟定葶鞋执露欢府采购政 策”瓣职蠢赋予财政帮，势奁舫致部鼷算霹专门竣霍了稷癍豹管蘧樵梅鼓腐 采购处。2 0 0 0 年下半年财政部虎郏枧构繁二次改革孵，憋政府采购处划归凝组 建熬黧库司，进一步强调采败资金熬烂督管蘧。 我国开展政府采购的特缎之一就是中央迟于嫩方。中央单位政府采购工传的 全露痿动怒谯2 0 0 1 每，煮不多比她方晚了3 年，势最直至g2 0 0 3 霉3 胃4 基，中 央才成立中央机构政府采购中心，负责统一缎织实施国务院备系统的集中采购。 在这之前，中央实行煞是蒜系统、各部门赦分数采赡。恩她下文探讨豹政府采败 机构体系也圭要是针对地方而言的。 2 0 0 0 年，经避省级枫构改革，我国蟪方政府采购瓿构螅建设工终已纂零完 成。地方政府采购管理职能全部由财政部门承担，并棚应设立或明确了行政管理 职鼹的桃称。其中：在财政厅( 局) 内部单独设立处级政府采购管理枫秘的有 1 9 个省份；政府采购管理机构与圈库处合署办公的宥9 个省份；政府采购管理 机构分剐与预算赴、行政政法处合器办公的有3 个省论。按照采赙管理与采赡执 行分开的原则，各地在设巍政府采购管理机构的同时，也相成设立了政府采购执 行梳构负责檠中采购攀务。除河j 匕省、湖南省、重庆市政府采购中心设在镰执关 事务管理局外，绝大多数省份均设在财政部门。吉林省则是在财政部门和省机莱 事务管理髑各设立一个采购中心。政府采购中心酌性质是攀业单位，经费来源有 全额拨款和自收自支两种形式。 2 0 0 1 年，各鲰酸府采购枫褐按照舫致都统一郁髫进彳亍了改革。在这项改革 中，政府采购枫褐建设得劐了齑强，人员迸一步充实。据统计，全国3 6 个省市， 省一缀有专驳管毽撬构2 5 个，i ：g2 0 0 0 年增翻了6 个，编铡1 5 7 入，霉；有1 5 9 人； 省缀集中采购机构4 3 个，其中，设在财政部门的有2 4 个，编制5 1 6 入，实有 4 3 5 入；同时，逮带嚣祝构氇褥羁了充实耩燕疆。磊蘸，全国财政系统政府采购 专职入员1 0 7 0 0 入。蔡串，管疆机构：f i - 4 3 0 0 入，执行梳构为6 4 0 0 入，分稍占专 职入受总数熬豹释6 0 1 2 0 1 。迄裔一些遮方鼹残立专酝静管疆梳构，不设立省 级集中采购枫祷，把其体酌招标采购事宦委托往会捂标视构承担，落敬得了懿好 的效巢。这些缝方窍海南、海瘸、毒繇、鬟瓣蒋。 与魏溺雾孝，各缝静搭标代疆梳梅发展邀缀遥速。据统计，弱2 0 年，服务 予地方政黪采魏业务熬摆榕代理极椽这1 5 0 家，入数3 5 0 0 多入，接受委托竞蒗 捂凝蒗赡豹金额这1 0 0 多钇元。据枯代理裰梅驻逐渐藏秀德避馥府采购事监发展 蛉一支重要社会力凝【2 1 】。按照棚关法掺艇寇，窜计凝荚莓投对竣癃聚赡蕴蛰管理 1 f 都门瓣参与政寤采薅活动豹备当事入迸行审计益智。菔察视关有权对参与政府采 赡活动的国家掇关、国家公务员帮罄家孝亍致梳关柽龠酶其德人员实藏监察。 3 。主娶魂容 根据政霪专采贱法，我霹爨簿装痃采贿卷度熬燕要内容可爨继懿下： ( 1 ) 玻寤采魏爨雯| j 。致寤采赂凝聚楚俸凝国敬寤采魏鑫标，爨穿于辩购 计划和执行过程始终的报本堞则。我国政府采购法烬公务透明、公平竞争、 公曩三翔诚实镲惩礁立麓我嗣瓣致瓣采魏爨爨誉。 ( 2 ) 政府采购模式。国际上通用的采赡摸式蠢三葶申：分教袋赡，集中浆赡 及分数与集孛戆终合。多数嚣家采取第三秘模式，投据各疆实嚣蘩凝，分数与集 中的程度有熙不同。分数采购与集中采购的区别在予，翦赣是由务支毖单位慰来 纳入集中采购星秉的顼耳避行的爨嚣采鹃藏委托袋魏，基者嬲指凑绞一熬、专趣 的部门负责完成的政府采购项目。两种模式各有剥弊。分散采购的优点是易于沟 通，反跤迅速。然恧集中漾贱能够降低成本，减少滚费，但橼对来说效率较低。 我国实行的是集中采购和分散采购相结合模式。 ( 3 ) 政府墨购方式。国际上采用的政廊采购方式攫多，特定熬方式逐用特 定的情况，以保证政府采购具有一定的灵活性。我国的有关法律、法规将公开招 标、邀请掇标、竞争憷扭标、单一来激采购、询价和潮务痰酸密采购黢督辑理郏 门认定的其他采购方式等为合法方式，但明确公开招标应作为政府采购的主要方 式。潮时，法律对各种方式的适用情况和攒定程序佧了严格蛾定，以防止通过方 式选择而出现规避监瞥和舞弊的行为。 ( 4 ) 救济制淡。它是制度规则受翻损害睁依靠制度的权威对制嶷的强制性 维护。我国政府采购法规定，当供应商对政府采购活动事项有疑问，或认为 采购文侔、采购过程和中标、成交绪暴使自融的权益受至9 损害对，可以依法寇程 序提出质疑。如对采购入、采购代理机构的答复不满意的，还可向同级政府采购 益餐管理部门投诉。翔对政府采购簸瞽管瑷部门的投诉处璎决定不服或者趋政府 采购蕊督管理部门逾期未作处理的，投诉入可依法申请行政复议后者向人髓法院 提起抒政嚣讼。 然爵窜搽鼯曝激暇哥箍释敏 a 燃 粥 嵌aaa 8 菊 轻燃一燃 燃燃 靴丧嚣酸m婊礞 襄 蟋妲礤船燃霉轻 器帮餐辩京m 一 鞫鞭 莲 镶群张裂鄹爨蕈裂潮 饼驰逛靴觏素媒撤灏 蠢 诞凝蛰露晷域虽爨龌 餐米凶联臻睬磔张眯 鞠 鼯整冀整整絮餐甏淫 林餐嚣督督餐督餐淄 妊姆鲻姆担妊轻稚妊 瓣鞭暴案虢 噬诬醒聪 弑 援囊嚣q善 辍弓蝴 ￥vv￥ 替 癣 骥 簌 鬟 蛰 a辩 爨 燃剐 姣aa a敏 囊 器燃痿靛藤 m鞭惫隶聪辎 嚣 礴黼妲剐鼯辎 嵌撤鞭牡瓤埘 薰 嚣潺秘啦滩餐 鼯辎螭采矮接 鬟 割灏醒蘧船锎 瓤耀啦妲! 哎燃 薹 嚣赣禳馥缓餐 躐张联溅 嚣供艇餐键窿 鼹豁罄鲻餐 vv vw a 懋 鬣 咖 联 瘿 整 艇 碱 慰 髹 磁 一 转 昏 ￥ 星 冬 誉嚣s 蔓婪整翼 鏊焉婺 肇 筵 委 鲁 州删 一一一 州 一 塞 t q 8 蓉8 蓊 8 料8 誉8牲“ 誊 静 越 第二章有关政府采购制度的理论分析 黢痔采购职能豹发震受至囊致支鑫豹魄搴狡嚣帮交往憝势豹壹接影嫡。捩菜 种意义上，公共支出水平越商，采购职能的随要地位就越突出。不同的国家在其 不慰戆经漭发震除段，采麓支窭豹佟震毒瓒不同。瑗钱国家簧逮建搬酸疼慕麴当 作缎济、社会和环境政策调控的重疆工具来使用。 一、公共支出分析中的采购职能 当国家终为亵黠交换懿主体出瑷薅裁捞演了采赡者毂角色。爨j 篼，致磨采魏 职能的历史可以追溯到封建国家。当时的条件下，方面，社会剩余产品较为丰 塞，政府可以有选择她进行魏买；舅一方瑟，农民、手工业蠢成为独立鲍生产关 系主体，政府只能通过交换的形式获得部分产品 2 2 】。但这种采购职能毕竟还是 比较初级的，其发膨成熟要到毒度发达的裔品经济市场经济阶段。 材致支鞋戳澳增长韵西天理论 在市场疑济阶段，各国财政支出无论从憋对量上还是稳对量上都出现了太幅 度的增长。财政支出规模的增长是假使采购支出增长的最童接原因。面对财政支 出的不断增长趋势，疆方经济学界从各种焦度探讨丁决定财政支出增长的原因， 从而形成了四大实谶性理论l 捌。 ( 1 ) 瓦格纳法则 德国经济学家阿道夫鬣格纳( a d o l f w a g n e r ) 认为政府支出随着人均收入 的增长而不断增长。原因有_ 兰：首先是经济点业化发展使得政府从事的生产性活 动及对经济的干预涵动不断扩大；其次是市场缺陪和外部性的存在需要公共财政 进行干预和游制；辫次是私人企业的低效率导致某然公共服务必须内政府提供。 ( 2 ) 肉矫因素论 英国经济学家皮科克( a l a n p e a c o c k ) 和威斯曼( j a c k w i s e m a n ) 阐明了财 政支密增长鹣内井潮索。内在因素籀在正常情况下，柱会“可容忍静税收水平” 随经济增长而增长，财政支出亦同步增长。外在因素指在遭受社会动荡( 如战争、 经济大萧条竣其德罗重灾害) 对，麓致支密零平会急嗣上弁；动荡过后又有所回 落，但不低予原来的趋势水平( 如图4 ) 。 ( 3 ) 发簇狳段港长论 茨国经济学家马斯格雷必( r a m u s g r a v e ) 和罗斯托( w w r o s t o w ) 分析 了经济发震不同酚莰熬薅致支窭堰长情凌。裙级除毅，公共投资在憨投资串鹣院 例较高，尤就是社会基础设施方面的投入。在中级阶段，政府继续供给投资品， 褪只作爻嚣久投资静静充，缀然保持着缝辩後静增长，毽占g n p