（区域经济学专业论文）中国城市住房保障制度研究.pdf

肇 b )6 士学位论又 k 1 4 5 c f r s t h g 卜 式，以发放房租补贴方式对最低收入家庭实施住房保障。 关键词:住房保障保障制度保障方式 b y5 士学位论又 i a q,下 ! h 、t 、 ab s t r a c t 1 mo d e r n h o u s e s e c u r i t y i n s t it u t i o n i s a n i n s t it u t i o n t h a t s t a t e s o r g o v e rn m e n t s g u a r a n t e e t h e r e s i d e n t s b a s i c l i v i n g le v e l b y r e d i s t r ib u t i n g n a t i o n a l i n c o m e a c c o r d i n g t o t h e l a w s . t h e h o u s e s e c u r i t y h a s v e ry w i d e r a n g e a n d s i m u lt a n e o u s l y h a s t h e c h a r a c t e r o f t h e s o c i a l i n s u r a n c e , t h e s o c i a l s u c c o r , t h e s o c i a l w e l f a r e a n d t h e s o c i a l v e t e r a n s s p e c i a l t r e a t m e n t a n d d i r e c t s t o a s p e c i a l o b j e c t . s o t h e h o u s e s e c u r it y i n s t it u t i o n i s a c o m p o u n d a n d s p e c i a l s e c u r i t y s y s t e m . t h e h o u s e s e c u r it y i n s t it u t io n h a s t h e d i v e r s it y c h a r a c t e r i s t i c s b y t h e s e c u r it y o b j e c t a n d m e t h o d s , w h i c h s h o u ld b e t a k e n i n t o a c c o u n t i n d e s i g n i n g a h o u s e s e c u r it y i n s t i t u t i o n . t h e h o u s e s e c u r it y i n s t it u t i o n , w h i c h c o m e s i n t o b e i n g a s g o v e r n m e n t s s o l v e t h e s o c i a l p r o b l e m s f r o m t h e h o u s i n g p r o b l e m , i s a n i m p o rt a n t p a rt o f t h e s o c i a l s e c u r it y s y s t e m . t o e s t a b l i s h a h o u s e s e c u r i t y i n s t it u t io n i s n o t o n l y t h e n e e d o f t h e h o u s e c o m m o d it y it s e l f b u t a n i m p o rt a n t m e t h o d o f s o l v i n g r e l a t e d s o c i a l a n d p o l i t i c a l p r o b l e m s , p r o m o t i n g s o c i a l e q u a l i t y , u p h o l d i n g s o c i a l s t a b i l it y a n d a c c e le r a t i n g s o c i e t y a n d e c o n o m y t o d e v e l o p s t e a d ily a n d h e a l t h i ly . t h e h o u s e s e c u r it y i n s t i t u t io n i n d i ff e r e n t c o u n t r i e s ( d is t r i c t s ) h a s d iff e r e n t f e a t u r e s a n d c a n b e c l a s s i f i e d a s f o u r p a t t e r n s . r e c e n t l y , t h e h o u s e s e c u r it y i n s t it u t i o n i n s o m e c o u n t r ie s ( d i s t r i c t s ) w it h m a r k e t - d ir e c t e d e c o n o m y s h o w s s o m e s a m e d e v e l o p m e n t t e n d e n c i e s , s u c h a s i n d ir e c t i n t e r v e n t i o n , r e n t s u b s i d y , p r i v a t i z a t i o n o f p u b l i c h o u s e s , h o u s e f i n a n c ia l s y s t e m a n d m u l t i p l e - m e t h o d r u n n i n g p a r a l l e l a n d s o o n . a l o n g w it h t h e r e f o r m o f h o u s i n g s y s t e m , o u r c o u n t ry s t a rt s t o e s t a b l i s h t h e h o u s e s e c u r it y i n s t it u t io n f o r t h e m a r k e t - d i r e c t e d e c o n o m y , b u t t h e r e i s n o t a c o m p l e t e h o u s e s e c u r it y s y s t e m in o u r c o u n t ry y e t a c c o r d i n g t o t h e b a s i c p r i n c i p l e o f t h e h o u s e s e c u r i t y a n d t h e s p e c i f i c c o n d it i o n s o f o u r c o u n t ry , t h e t a r g e t o f o u r c o u n t ry s h o u s e s e c u r i t y i n s t it u t i o n i s : o n t h e e x i s t i n g b a s e , e a c h l o c a l g o v e r n m e n t s h o u l d e s t a b l i s h t h e h o u s e s e c u r it y i n s t it u t i o n w it h a p a t t e rn o f c o m m e r c i a l a n d w e l f a r e p o l i c y a s s o o n a s p o s s ib l e , t h e s t a rt i n g - p o i n t o f w h i c h i s mi n i m u m h o u s e s e c u r it y i n s t it u t i o n ( l o w - r e n t h o u s e s e c u r it y i n s t it u t io n ) , t h e s e c u r i t y m e t h o d s o f w h i c h i s m u lt ip l e a n d t h e s e c u r it y l e v e l o f w h i c h i s l o w s t a rt i n g - p o i n t a n d m u lt i p l e . t h e m u l t i p l e s e c u r it y m e t h o d s i n c l u d e : s u p p l y i n g s e c u r it y h o u s e s t h r o u g h d iv e r s e w a y s , e s t a b l i s h i n g t h e s u p p l y s y s t e m o f s e c u r it y h o u s e s t h a t t a k i n g t h e a ff o r d a b l e d e c e n t h o u s i n g a n d lo w - r e n t h o u s i n g a s t h e p r i n c i p a l t h i n g s , i n c r e a s i n g t h e p o l i c y h o u s i n g f u n d s u 即o rt , i m p r o v i n g t h e h o u s e f i n a n c i a l s y s t e m a n d t h e h o u s in g s u b s i d y s y s t e m , c a r ry i n g o u t e ff e c t i v e t a x - r e m i s s i o n p o l i c y , e t c . t o d i s t in g u i s h t h e h o u s e s e c u r it y o b j e c t i s a i i i s s 士学位论文 i 1 万 f k s 1 ! 1 cr 气 d i ff i c u lt p o i n t i n o u r c o u n t ry s h o u s e s e c u r it y i n s t it u t io n . e a c h l o c a l g o v e rn m e n t s h o u l d c h o o s e s o m e s u i t a b l e c r i t e r i o n a n d m e t h o d t o d i s t i n g u i s h t h e h o u s e s e c u r i t y o b j e c t , i n l i n e w i t h t h e l o c a l c o n d i t io n s . t o s u p p l y t h e s e c u r i t y h o u s e s , t h e g o v e r n m e n t s s h o u l d d i m in i s h t h e r e s p o n s i b i l it y o f b u i l d i n g h o u s e s d i r e c t ly t o t h e g r e a t e s t e x t e n t a n d m a k e t h e d e v e l o p m e n t o f t h e s e c u r it y h o u s e s m a r k e t i z e d a n d s o c i a l i z e d . t h e s e c u r i t y h o u s e s s h o u l d b e r u n b y t h e h o u s i n g r e n t a n d m a n a g e c o m p a n y a n d a d j u s t e d d y n a m ic a l l y . t h e o p e r a t i o n o f t h e h o u s e s e c u r i t y s h o u l d b e o p e n e d a n d p a rt i c ip a t e d b y t h e p u b li c m a x im a l l y . t h e mi n i m u m h o u s e s e c u r i t y i n s t it u t i o n , s u p p ly in g l o w - r e n t h o u s i n g t o t h e m i n i m u m i n c o m e r e s i d e n t s i s t h e k e y p a rt o f o u r c o u n t ry s h o u s e s e c u r it y i n s t it u t io n . i t s h o u ld l i n k t h e m i n i m u m l i v i n g s e c u r i t y s y s t e m t o d i s t i n g u i s h t h e s e c u r it y o b j e c t o f t h e l o w - r e n t h o u s i n g . t h e s t a n d a r d o f t h e o b j e c t s h o u l d b e lo w a n d t h e r a n g e s h o u l d b e n a r r o w . t o m a n a g e t h e o b j e c t o f t h e l o w - r e n t h o u s i n g , i t s h o u l d p r a c t is e i n s t i t u t i o n o f e x a m i n i n g a n d a p p r o v i n g in b a t c h e s a n d g r a d e s , r e g is t r a t io n a n d p r o c l a m a t io n i n s t it u t io n , c h e c k i n g p e r io d i n s t i t u t io n a n d t r a n s it io n a l p e r i o d i n s t i t u t i o n e t c . wh e n t h e l o w - r e n t h o u s e s a r e a l l o t t e d i n k i n d , it s s u p p l y s h o u l d b e s m a l l s c a l e , l o w s t a n d a r d a n d d i s c r e p a n c y . t o s u p p l y l o w - r e n t h o u s e s t o t h e s e c u r it y o b j e c t , t h e g o v e r n m e n t s h o u l d r a i s e m o n e y i n d i v e r s e w a y s t o b u y f a n g g a i h o u s i n g o r c o m m e r c i a l h o u s i n g a n d t o c e n t r a l l y b u i ld s o m e h o u s e s . t h e g o v e r n m e n t s h o u l d c o n t r o l t h e r e n t s t a n d a r d o f t h e l o w - r e n t h o u s in g . b e c a u s e i t i s d i ff i c u lt t o a ll o t t h e lo w - r e n t h o u s i n g in k i n d , t h e a l l o t m e n t o f t h e l o w - r e n t h o u s i n g s h o u ld t r a n s it t o t h e m o n e y a l l o t m e n t u n d e r w h i c h t h e g o v e rn m e n t p r a c t i s e s t h e h o u s e s e c u r i t y f o r t h e m i n i m u m i n c o m e f a m i l i e s b y r e n t s u b s i d y . k e y w o r d s : h o u s e s e c u r i t y s e c u r i t y i n s t i t u t i o n s e c u r i t y m e t h o d 育 肇 硕士学位; 仑 文 % i k s 丁 f n s i h e , i s 第一章 住房保障制度概述 住房保障制度是社会保障制度的重要组成部分，具有社会保障制度的一 般规定性;但由于保障对象、保障领域的不同，住房保障制度又具有不同于 其他保障类型的特殊规定性，具有多样性特征。因此在住房保障制度设计时 须结合实际情况，侧重考虑其特殊性，在促进社会公平的同时兼顾制度运行 的效率。 第一节住房保障制度的产生与发展 一、住房保障制度产生的经济社会背景 住房问题是现代城市社会问题之一，是城市化与工业化的产物，决定于 社会的投资体制、生产制度、流通制度、分配制度和管理制度。现代工业化 的过程，也是城市化的过程。城市作为经济效益的聚集地，工业和人口在城 市高 度集中，产生了对城市土地和住房供给的巨大需求，形成了住房供应的 绝对短缺，导致住房价格上涨，而住房价格极大高于中低收入家庭的支付能 力又产生住房有效需求不足问题。 这两大问 题导致大批贫民 生活在拥挤不堪 的贫民窟中，并由此产生了疾病、犯罪、社会规范和社会道德约束力下降等 一系列严重的社会问题，危害了整个社会的经济发展和政治安定。政府在解 决这些由住房引起的社会问题的过程中逐步形成了住房保障这一特殊的社会 保障制度。 二、住房保障制度的产生与发展、“ 英国是工业化最早的国家，也是住房保障制度产生最早的国家之一。早 在 1 9 世纪8 0 年代， 为缓和社会矛盾， 英国就制定了针对城市住房问题的 住 房法 ，并开始兴建政府公寓，以优惠的价格出租给农民。 英国住房保障经历 了三个发展阶段:第一个阶段自1 9 4 5 年至6 0年代初。第二次世界大战刚刚 结柬，大部分居民住宅遭到破坏，大批居民无家可归、流离失所，再加上难 民和被赶出家园的人大批涌入城市，房荒极为严重。当时在住房方面的迫切 任务是大量兴建福利性的公寓，以解决大量无房户的需要。第二个阶段自6 0 年代至7 0 年代初，政府从住房的福利政策转向鼓励私人建房、买房。第三个 阶段自7 0 年代至今， 住房供求关系进一步缓和， 住房建设强调保留城区特点 和原有的传统风格， 更新内 部设备等使之现代化。 英国目 前的2 1 0 0 多万套住 所中， 有一半是战后修建的， 8 0 %是一家一户的小洋房， 2 0 % 是公寓房。 这是 英国政府推行住房商品化，实行一系列的住房保障制度的结果。 0 孙光德、蓝克用主编: 社会保障概论 ，北京:中国人民大学出版社， 2 0 0 。 年，第3 0 9 - 3 1 0 页。 箭 : 、 七 学 二 ; 及 新加坡获得独立后，经济落后，面临失业、房荒、交通三大难题，其中 住房问题尤其严重，有近半数的人口生活在环境恶劣的贫民窟里。1 9 6 0 年， 新加坡政府成立了建屋发展局 ( h d b ) ， 把实行“ 居者有其屋”当作国策， 政 府以此作为住房保障的目 标，并从1 9 6 1 年开始实施一系列的五年计划， 建成 5 0多万套房屋。由于政府实施积极的住房保障政策，新加坡成为东南亚地区 解决住房问题的典范。 美国政府对住房市场的干预较少。 但3 0 年代的经济危机使大量的失业者 失去偿债能力，抵押的房产遭到剥夺，贫民窟问题日益严重。6 0 年代，美国 1 5 0 个城市发生居民骚乱的基本原因之一是住房问 题。 这迫使美国政府制定住 房保障计划，成立联邦住房金融机构和联邦住房发展机构，采取发展低租金 公房、实行低收入家庭住房补贴等措施对住房市场进行政府干预。 与上 述国家类似，法国、德国、荷兰、奥地利和日 本等国的住房保障制 度也都是起源于解决住房短缺问题。特别是第二次世界大战造成的大约 2 0 % - 3 0 %的房屋破坏，使西欧国家的住房保障制度得到空前发展。经过 3 0 年的努力，这些国家的住房问题得到极大缓解，大部分国家的住房总套数己 超过家庭总数。 瑞典等北欧福利国家的住房保障制度，虽然也起源于住房短缺，但政府 主要把住房保障制度看作实现其为 “ 每一个居民提供良好的住房”的社会目 标的一种手段，以低价向居民出售或出租公房，让中低收入家庭分享国家财 富和国家发展的利益。 第二节住房保障制度的内涵与特性 一、住房保障制度的内涵 住房保障制度是国家或政府依据法律规定，通过国民收入再分配， 保障 居民基木居住水平的一种制度。 它是一种在住房领域内实行的社会保障制度， 其实质是政府利用国家和社会的力量，通过行政手段为中低收入家庭提供适 当住房，解决他们的住房问题。在上述的定义中包含了如下几个要点: 1 住房保障制度的责任主体是国家或政府 首先，实行住房保障的目的是维持社会安定和维护基本人权。这是一项 社会目的，是一项广泛的社会功能，应该由社会的集中代表中央和地方政府 来担当。其次，住房保障的代价是沉重的，非某个社会阶层或社会成员所能 应付，只有政府有能力调动全社会的资源去应付。再次，住房保障的程序是 复杂的，必须以政府的权威和系统组织能力来实施。这三个主要原因决定了 住房保障的责任主体只能是国家或政府。 2 住房保障的目 标是满足中低收入家庭的基本居住要求 政府通过住房保障制度缓解住房价值量大与中低收入家庭支付能力不足 2 a r 士学位论又 、 ! 、 、日x i ri f i f ti 肇 的矛盾，维护社会安定。但政府通过行政力量解决这个问题，主要着眼于满 足在住房方面的弱势群体的基本居住要求。与其它保障制度一样，住房保障 制度具有较强的 “ 刚性” ， 所以保障的深度不能太高。当然，中低收入家庭和 基本的居住要求都是具体的、 变化的，在不同国家、不同时期有不同的标准。 3 住房保障得以实施的保证和依据是相应的社会立法 现代社会保障制度是以健全、完备的法律体系为支点的，住房保障制度 亦如是。 必须以 法律形式规范国 家 ( 政府) 的 住房保障 职能 机构的 设置、 编制、 职能、责任与工作程序;国家、企业、个人等保障主体之间的权利与义务; 住房保障给付标准的确定与调整:住房保障的管理与投资运营等众多方面， 使住房保障的运作制度化和规范化。 二、住房保障制度的特性 住房保障制度不是一种单一的保障制度，而是一种复合型的保障制度， 其 特性可从以下三个方面加以说明: l 保障范围广泛 社会保障制度按保障范围划分为三种主要类型: ( 1 ) 与 工作相联系的保障制度。 它是雇佣工人达到一定劳动工龄后才能享 有的权利; ( 2 ) 普遍保障制度。即人人有份的保障制度，它的实施范围包括全体居民 或公民，按照法律规定的统一标准享受保障; ( 3 ) 依靠经济状况调查的 保障制度。 其享受对象只限于贫困的或低收入的 申i 青 人，通过经济调查确定是否享受补助或补助多少。 一般而言，社会保险、社会福利、社会救济分别与上述三种类型基本吻 合。而住房保障正好同时具有这三方面的性质，所以住房保障制度的范围具 有广泛性，是一种复合制度。 2 保障性质复杂 保障对象的复杂性及具体保障方式的不同，使住房保障制度兼具社会保 险、社会救济、社会福利及社会优抚等多种性质: 住房公积金虽不具有补偿性 ( 对收入损失进行补偿) ， 但具有社会保险的 典 型 特征 ( 强制性、 互济性及储备 性， 权利与 义务 相关 ) ， 因 此住房公 积金制 度 是 一 种社会保险制度;从保障范围看，它是一种与工作相联系的保障制度。 针对住房购买人实行的税收减免制度，面向几乎所有的居民，作为一种 保障方式，从保障范围看，它是一种普遍的保障制度。 通过现金补贴改善居民的 住房条件的住房补贴制度，是一种局部性或选 择性的福利措施，作为一种保障制度，属于社会福利形式。 廉租住房制度给予无法维持最低居住水平的社会成员以救助，是一种贫 困救济制度，具有社会救济性质;但它同时也具有社会福利性质，因为它实 质上是一种变相的住房补贴制度。以优惠措施满足部分社会成员对住房这一 3 摹 夕 s / 夕无 必要生活资料的需要。从保障范围看，住房补贴制度和廉租住房制度是依靠 经济状况调查的保障制度。 此外各国对现役或退役军人提供的优惠住房政策属于社会优抚范畴;而 对灾民提供住房也应属于住房保障的范畴，但由于 这类情况不常发生，对某 一地区而言不属于经常性的住房保障行为，所以一般不将之单独列出。 3 客体指向特殊 一般社会保障制度主要是针对不特定人群发生特定情形而设立 ( 暂时或 永久失去劳动能力以及由于各种原因导致生活困 难等情形，如失业、 年老、 工伤)或针对特定人群而设立 ( 如残疾人社会保障、妇女儿童社会保障、军 人社会保障等) ， 仅仅保障其对象能满足最基本的生活需要， 但不限定保障对 象的具体消费行为，而住房保障制度则是针对不特定与特定人群的特定消费 品住房设立，是从消费品的角度出发设立的一种保障制度。从客体 指向看，住房保障制度显然有异于一般的社会保障制度，这主要是由住房商 品的特殊性引起的 ( 本文 将在本章第四节中 对此作进一步阐述) 。 总之，住房保障制度具有社会保险、社会救济、社会福利、社会优抚等 多方面的成分与 性质，是一种综合性的社会保障制度。当然，在不同国家 ( 地 区) 、同一国家( 地区 ) 的不同时期， 住房保障制度的侧重点会有所不同， 形成 不同的住房保障模式，但单一性质与成分的住房保障制度则较少见。 第三节住房保障制度的多样性问题 一、住房保障对象的多样性 1 住房保障对象的划分 保障对象不单以 收入 水平来划分 ( 虽然这是 一个 主 要的 标准) ， 而是呈 现多 元化的特征，具体构成较复杂。根据保障对象的不同，可将住房保障制度分 为如下三个主要部分: ( 1 ) 对低收入和贫困人口的住房保障。 政府将所拥有的社会保障用房以 低 于市场价格的租金出租给低收入或无收入的居民;用于建造和维护社会保障 住房的支出和用于社会保障住房的租金补贴均由社会保障基金支付，且作为 政府的 一 项经常性开支。 ( 2 ) 对政府高 级公务员的住房保障。 迄今为止，世界上各国 政府对在任的 政府领导人和高级公务员的住房都有各种形式的保障制度。原因在于这部分 人的货币收入无法满足与其地位相适应的住房需要。对国家领导人的住房保 障是为了维护一个国家和政府的尊严:对高级公务员的住房保障是为了维护 政权的稳定。但是，这种住房保障仅局限于任职期间，并且有严格的范围控 制。 ( 3 ) 其他住房保障。诸如对军人实行社会优抚而提供的住房保障; 企事业 a 石 万 士7二 论文 1 1 p i i i i 卜 tii q 单位及各类法人，为本单位的特殊目 的， 在特定条件下，对特殊人才提供的 住房保障等。 2 住房保障对象的范围 住房保障对象的范围究竟应该有多大，世界各国没有统一的标准。如美 国和英国是以 低收入阶层为保障对象的;韩国的住房保障对象，分为一般低 收入家庭和最低收入家庭;瑞典的住房保障范围相对宽广一点，但主要是低 收入家庭、多子女家庭及退休老人和残疾人等:新加坡则按照家庭收入的多 少来确定住房保障的对象和力度。当然，住房保障对象的宽窄，应该根据各 国的国情而定，不应也不会是千篇一律的。 不同的住房保障对象在需要受保障的层次与水平上是不同的，由此形成 不同的保障目 标、资金来源和筹集方式、支付方式等，因而形成在同一保障 制度中包含不同的保障类型。 二、住房保障方式的多样性 经济发展、市场运行效率、政府千预与市场作用的关系等因素是各国决 定住房保障方式的重要因素，这些考虑与各国所面临的具体情况的差异，以 及住房保障对象的复杂性，决定了住房保障方式的多样性。市场经济体制国 家 ( 地区) 住房保障的方式主要有如下三种: ( 1 ) 政府直接建房方式， 以 英国、 新加坡、香港为代表。( 2 ) 非赢利机构建房方式。政府通过政府贷款、 利息补 偿等财政优惠措施，鼓励非赢利机构建房用于住房保障。这种住房保障方式 以法国、瑞典、日 本等国为代表。 ( 3 ) 减税和补贴方式。对住房投资人实行减 税， 对住房承租人进行补贴， 达到实施住房保障的目 的。目 前各国 ( 地区 ) 普遍 采用这种方式。此外，控制租金和公布可比租金水平、保护租户权益也是常 见的做法。 每一种住房保障方式的选择都有其历史背景和原因，但就大部分市场经 济体制国家( 地区 ) 而言， 三种主要的住房保障方式是同时并存的， 只是在不同 时期侧重点有所不同而己。 住房保障制度的多样性决定了进行住房保障制度设计时，需要充分考虑 各方面情况，采取多种保障方式，分层次实施住房保障，以多路径并进的方 式处理好住房保障问题和建立住房保障制度。 第四节建立住房保障制度的必要性 建立住房保障制度既是住房商品自身特性的必然要求，同时又是解决相 关的社会政治问题，增进社会公平，维护社会安定，促进社会、经济健康稳 定发展的重要手段。 、住房商品的特性与住房保障制度 住房是人类赖以生存发展的必要的物质条件。住房商品是现代社会中居 5 髻夕 : 万 士 手 却、一、 民个人和家庭维持正常生活的必需品，具有位置固定、生产成本高、价值量 大、生产和使用周期长等特点。 这些特点导致它具有两重性，主要表现在以 下儿个方 一 面: t 住房具有消费品和资本品的双重属性 使用寿命长决定了住房是一种耐用消费品，是生活资料;价值量大决定 了住房无论对个人还是对社会来说，都是一项重要的资产，拥有住房是每个 家庭的迫切愿望。住房商品同时具有消费品和资本品的属性，但不同的对象 对这两种属性的侧重点是不同的:建设和购买住房用于获利经营者偏重于住 房的资本品属性;购买和承租住房用于满足居住需求者偏重于住房的消费品 属性。这两种属性是可以互相换位的，如当一个居民将自己用于居住的住房 拿到市场 七 出售或出租，就由侧重于消费品属性转为侧重于资本品属性。 z 住房具有一般商品和社会保障品的双重属性 在市场经济体制下，住房无疑是一种商品，并且是一种特殊的商品 ( 既 是消费品，又是资本品) 。 但它同时又具有社会保障品的属性:人们对住房的 需求不仅仅与收入相关，即使不具备住房支付能力的低收入人群也有相应的 住房要求这就要求政府采取必要的住房政策使这部分人群有住房居住。由 于住房的价值量大，相对于大部分的社会成员来说，它都是一种最基本、最 必需的社会保障品。 因此，对于不能获得合适住房的个人与家庭这类社会弱势群体，政府起 码应该使其获得作为消费品的住房以满足基本的生存需要。政府在这类住房 的供应中应弱化其商品属性，突出其保障品属性:社会弱势群体可最大限度 地获得社会保障性质住房的消费品属性，但其资本品属性或由消费品转换为 资本品则受到严格控制。 3 住房问题具有个人问题和社会问题的双重含义 从一般商品属性而言，住房问题是个人问题;但从社会保障品的属性而 言，住房问题又是一个社会问题。当个人无力解决住房问题时，就容易导致 一系列的社会问题的出现。事实上，现代社会各国都将住房问题作为一个重 要的社会问题来处理，对住房市场实行政府干预，而不是任由住房商品类似 一般商品那样，完全由市场交易进行分配。因此，住房问题的解决需要政府 和社会成员的共同参与和努力。 住房的上述特性对社会各类成员的心理、观念和行为都具有深远影响， 在住房问题的处理上需要充分考虑社会各类成员步入住房市场的各种不同途 径、能力和可能性，采取差别性住房供应政策。对能力低，进入市场获得合 适住房有困难的社会弱势群体，则需要相关的保障制度，为他们提供住房基 本保障。 。刘洪玉: 从国际经验看中国经济适用住宅建设 ，第6 6 - 6 7 页， 载 中国房地产 ， 2 0 0 0 ( 1 2 ) . 硕士学二 论文 uk s e r 、一 1 1 f : , i , 暑一 二、建立住房保障制度的意义 “ 有恒产者有恒心，无恒产者无恒心” ，安居才能乐业，这表明实施住房 保障，为劳动者提供体面、安全的住房，有助于提高劳动者的生产积极性。 住房保障制度还能从积极的方面影响劳动供给的数量与质量。需要住房保障 的中低收入家庭在整个社会中一般占有 6 0 %以上的比重，实施住房保障制度 可促使劳动力生产与再生产顺利进行，使劳动者的数量和技能可以满足劳动 力市场的需要。由此为企业生产创造良好的社会环境，保证企业劳动力的供 给，满足市场经济周期性发展对劳动力的需求。因此适度的住房保障能从长 远和整体上影响宏观经济效率，促进经济稳定发展。 住房不仅仅是为社会成员提供一个遮风避雨的地方，更重要的是它会对 社会成员的心理和行为产生深远影响。人人享有适当的住房可以促进整个社 会形成一种积极向上的精神风貌，而一部分社会成员不能享有适当的住房， 则会带来疾病、犯罪等一系列社会问题。实施住房保障不仅是对低收入社会 成员的物质生活需要给以保障，而且是对其精神、文化方面的需要给以保障; 不仅保障个人的生活需要，而且保障其赡养家庭、培育后代的需要。因此， 建立住房保障制度对社会风气、社会观念的改善， 对一些社会问题的解决， 对促进社会的发展具有重大意义。 现代社会中住房权是一项基本人权，政府有责任通过适当的干预解决低 收入阶层的住房需要，保障这一基本人权的实现。建立住房保障制度的直接 政治目的是为了维护社会秩序，减少社会冲突，保证经济和社会生活的正常 运转。市场经济是竞争经济，优胜劣汰，不可避免地会出现两极分化，强者 愈强，弱者愈弱，产生社会不公，导致社会矛盾，甚至引发社会骚动。 住房 保障制度和其他保障制度通过转移支付， 可以在一定程度上实现收入均等化， 缓解社会矛盾的对抗性发展。此外，实施住房保障制度还可以体现政府的权 威，提高社会凝聚力，并进而促进社会政治、经济体制的稳定和社会团结。 总之，建立住房保障制度在经济、社会、政治等方面都具有重大意义。 许多国家都认识到发展住宅经济，建立住房保障制度，对于国民 经济的持续 健康发展具有重要意义，因此将住房保障制度作为住房政策的核心，致力于 通过实施住房保障解决住房问题，促进社会公平与安定，并且随着社会经济 的发展，不断调整、完善这一保障制度。 夔 霭燕 “士手全之 第二章我国及发达国家( 地区) 的住房保障制度 我国在住房制度改革中取消了住房福利分配制度， 但相应的住房保障制度 尚 未 形成。 发达市 场经济国 家 ( 地区 ) 的 成功经验， 为 我国 建 立和完善住房保障 制度提供了有益的借鉴。 第一节不同国家 地区) 住房政策与住房保障制 度 一、住房政策与住房保障制度 二战后国外尤其是西方发达国家的住房问题经历了三个发展阶段: 第一个 阶段是解决有无的阶段， 其住房政策的重点是加快住宅建设， 解决普遍的住房 短缺问题; 第二个阶段是关注中低收入家庭住房问题阶段， 其住房政策的重点 是建ii 公平和有效率的住房补贴机制，保障中低收入阶层获得合适的居住条 件: 第三个阶段是逐渐减轻政府住房责任阶段， 住房政策的重点是关注居住质 量和社区发展。 这些市场经济国家或地区对住房市场干预的一个共同点是为解 决好中低收入家庭的住房问题建立了相关的住房政策和住房保障制度， 政府的 这种政策一般包括:住宅用地供应的保障和地价优惠， 进行房租补贴和租赁保 障， 建立住房金融体系， 提供住房抵押贷款，实行减免税，长期低息抵押以及 政府担保等。 纵观各国的住房政策与 沿革可以发现: 其一， 住房保障问题是住房政策的 核心。 住房政策不是面向全体国民的普惠的福利政策， 大多数国家的住房政策 的 卜 要对象只包括中低收入者和无力自己解决住房问题的特殊阶层。 其二， 住 房保障只是住房市场机制的补充。 住房市场化己成为世界范围的趋势， 只有当 住房严重短缺，并变成主要的社会问题时，大规模的国家干预才成为普遍的现 象:而当房荒问题基得到解决后，市场化的住房政策辅以 适度的国家调节则成 为卜 流， 其三， 住房金融在住房保障制度中发挥了重要作用。 住房金融日益成 为实行住房政策目 标的重要手段， 在各国 ( 地区) 的各 种住房政策中 都发挥着极 为重要的作用。 二、不同国家和地区的住房保障制度 1 美国的住房保障制度 美国居民的居住水平很高， 住房问题得到了较好地解决。 除了经济发达这 个基本因素外， 政府积极运用经济和行政手段实施住房保障， 在解决住房问题 中发挥了重要作用。美国住房保障制度的主要内容有: 刀 参 见 成 思 危 主 编 中 国 城 镇 住 房 制 度 改 革 目 标 模 式 与 实 施 难点 . 北 京 : 民 主 与 建 设 出 版 社， 1 9 9 9 年，第6 1 - 8 0 页相关论述。 拿 石 万 士学位论文 % i a s丁 ， n 卜 1 日 具1 、 ( t ) 广泛利用发达的金融机制，运用抵押贷款方式促进住房建设，提高居 民购买自 有住房的能力。 完备的住宅金融制度， 既承担了政府一部分住房补贴 执行者的角色， 又是使通过市场交易进行住房分配的市场机制得以顺畅运行的 润滑剂和中枢。 ( 2 ) 给买房者以优惠， 包括降 低贷款利率和对用来还本付息的个人收入免 征所得税。 ( 3 ) 采取多种措施解决低收入家庭的住房问 题， 主要有: 政府增加投资， 拿出一部分资金建造国有廉价住房，向低收入者廉价出租; 对住房建设提供贴 息贷款和补贴以此控制房价， 制定出低收入居民可以接受的住房价格，并通过 税收优惠等计划， 促进住房销售; 动用财政资金， 向低收入家庭提供福利贷款、 住房津贴或给予房租、 房价补贴: 提倡采用住房 “ 过滤” 制 度， 鼓励低收入 家庭购房。 美国对低收入家庭实施住房保障主要由住房与 城市发展部 ( h u d )负责， 具体方式有如下三种:一是由各地住宅管理机构管理公共住宅;二是各地住宅 管理局发放给租房户一种证件或凭单， 其上写明租房户可以自 行找房， 政府将 补贴其租房支出;三是政府直接向租房给低收入家庭的房主提供补贴。 2 英国的住房保障制度 由于 英国两大政党( 保守党和工党) 轮流执政， 住房政策在市 场化和国家干 顶之间摇摆，住房保障的范围和形式也相应变化。 二战后工党执政期间大规模推行福利国家政策， 建造了大量的供出租用的 公共住房， 实施范围很广泛的住房保障制度。 通过租金管制政策限制租金水平， 保障低收入家庭可以租住到合适的住房。 撒切尔夫人执政后由于经济衰退而大规模削减公共开支， 大力推行广泛的 私有化政策， 其住房政策的中心目 的是实现贫困家庭支付能力和政府补贴之间 的乎 衡，把公房私有化作为其政策的核心，为此采取了一系列措施: ( 1 ) 大幅度削减国 家的直接住宅建设投资， 把这部分资金用于补贴购房户 ( 2 ) 用各种优惠措施推动居民买房。包括实行房价优惠、抵押贷款优惠， 贷款利息免税和实行产权分享形式 ( 半租半买形式)等。 ( 3 ) 大力提高房租，适度鼓励私房出租，如对名义租金实行免征所得税等。 ( 4 ) 积极机发展住房金融。除其他众多机构参与抵押贷款活动外，英国政 府还着力扶持互助性质的住房金融互助会 利要通过某种方式返还给存款人和借款人; 税收优惠。 ( 又称特种银行) 。金融互助会的赢 它由专门机构进行管理;政府给以 ( 5 ) 充分发挥民间组织在住房建设方面的作用。英国的住房协会成为重要 的住房供应者， 在实施住房保障方面发挥了重要作用。它不以赢利为目的，可 t v 为 富 有 的 阶 层 不