（环境与资源保护法学专业论文）建设“两型社会”语境下对政府行为的环保监管模式研究.pdf

the study on the environmental protection supervision model to the governments behavior under the context of building “two-oriented society” a thesis submitted to chongqing university in partial fulfillment of the requirement for the degree of master of law by liu chao supervised by prof. huang xi-sheng major：environmental and resources protection law college of law of chongqing university, chongqing, china nov. 2010 重庆大学硕士学位论文 中文摘要 i 摘 要 党的十六届五中全会明确提出我国将建设环境友好型、资源节约型社会的目 标。这个目标的提出无疑对我国环保事业的发展和环境与资源保护法学的发展起 到积极的促进作用。从另一个角度讲，提出这一目标也是我国当前面临的环境资 源保护的客观现实所决定的。近年来，我国的环境保护形势日趋严峻，资源短缺 状况也随着经济的发展呈现出空前的供求矛盾紧张的状况。面对这些现实问题， 国家出台了大量的法律法规以保护环境，节约资源。但是实践证明，尽管国家不 断提高对环境和资源问题的重视程度，但实效不彰，并没有从根本上扭转在环境 和资源问题上的被动局面。究其原因，监管不力是其中最重要的原因之一。在缺 乏监管的前提下，任何的法令制度都难以发挥预期的效果。而在对各种社会主体 的环保监管中，对于政府部门的监管尤其缺乏行之有效的模式，成为环保监管的 薄弱环节。这就造成了政府自身行为时常违反环境友好、资源节约的理念而屡被 社会所诟病，也在很大程度上成为了建设“两型社会”的阻碍因素。因此在当前 建设“两型社会”的语境下，对政府行为的环保监管模式的研究就显得更加具有 紧迫性和现实意义。本文将从政府的环境不友好、资源不节约行为出发，探究政 府行为失范的内在与外在原因，分析现有监管模式存在的弊端，并对针对监管方 式少、监管力度小、监管制度设计不科学、不合理的情况，提出几点具体措施， 以期能够更好的规范和制约政府行为，使之符合两型社会的基本发展思路。 关键词：关键词：两型社会，政府行为，环保监管模式 重庆大学硕士学位论文 英文摘要 ii abstract the fifth plenary session of the 16th communist party of china central committee will definitely put forward that building an environment-friendly and resource-saving country is the goals of our country. it will undoubtedly play a positive role in promoting the development of environmental protection career and environment and resources protection law in china. it is also decided by the objective reality of the protection of environment and resources in china. in recent years, the situation of environmental protection are becoming serious in china, resource shortage also presents an unprecedented contradictions tense situation with the development of economy. facing these realistic problems, the country has issued a lot of laws and regulations to protect the environment and save resources. but the practice has proved that although the national continuously strengthen the value degree of the environment and resource issue, it is actual inefficient. it is not radically twist the passive situation of the environmental and resources issue. the inefficient of supervision is one of the most important reasons. under the absence of supervision, any statutory system can perform the desired effect. the lack of effective supervision model of government departments is the week links in the supervision of various social main. this creates a situation that the government has often been accused by its own behavior often violates the concept of environment-friendly and resources-saving, and its also largely became the hindering factors in constructing the “two-oriented society”. so in the context of constructing the “two-oriented society”, it has more urgency and realistic significance to research the environmental supervision model of the behavior of the government. this paper will start from the governments environmental-unfriendly and resources not saving behavior, and then try to explore the internal and external causes of the nonstandard behavior of the government, analyze the drawbacks of the existing regulatory model, and put forward some specific measures to the situation of less way and powerless of supervision, unscientific and unreasonable designing of the supervision system. all of the proposal is looking forward to regulate t the behavior of the government and make it act in accordance with the basic development idea of the “two-oriented society”. keywords：“two-oriented society”, governments behavior, environmental supervision model 重庆大学硕士学位论文 目 录 iii 目 录 中文摘要中文摘要 . i 英文摘要英文摘要 . ii 1 绪绪 论论 . 1 2 政府环境不友好、资源不节约行为的表现政府环境不友好、资源不节约行为的表现 . 4 2.1 政府行政行为的环境不友好、资源不节约行为政府行政行为的环境不友好、资源不节约行为 . 4 2.1.1 抽象行政行为中的环境不友好、资源不节约行为 . 5 2.1.2 具体行政行为中的环境不友好、资源不节约行为 . 7 2.2 政府非行政行为中的环境不友好、资源不节约行为政府非行政行为中的环境不友好、资源不节约行为 . 9 2.2.1 对财物的过量耗费 . 10 2.2.2 对人员的过量耗费 . 11 3 政府环境不友好、资源不节约行为产生的原因政府环境不友好、资源不节约行为产生的原因 . 13 3.1 思想的扭曲思想的扭曲 . 13 3.1.1 过度强调以经济建设为中心的，盲目的 gdp 崇拜思想 . 13 3.1.2 “损公肥私，竭泽而渔”思想泛滥，公共资源面临“公地悲剧” . 14 3.2 监管的缺失监管的缺失 . 14 3.2.1 国家机关对政府环保监管缺失 . 15 3.2.2 社会其他主体对政府的环保监管缺失 . 17 4 建设建设“两型社会两型社会”语境下对政府行为的环保监管模式设计语境下对政府行为的环保监管模式设计 . 20 4.1 国家机关对政府的环保监管模式国家机关对政府的环保监管模式 . 20 4.1.1 强化立法机关对政府的监管 . 20 4.1.2 扩大司法机关对政府的环保监管 . 22 4.1.3 理顺政府内部环保监管 . 22 4.2 社会其他主体对政府的环保监管模社会其他主体对政府的环保监管模式式 . 23 4.2.1 社会组织对政府的环保监管 . 24 4.2.2 社会群体对政府的环保监管 . 25 4.2.3 扩宽普通民众监管渠道 . 27 5 结结 语语 . 29 致致 谢谢 . 30 参考文献参考文献 . 31 附附 录录：a. 作者在攻读学位期间发表的论文目录作者在攻读学位期间发表的论文目录 . 32 b. 作者在攻读学位期间取得的科研成果目录作者在攻读学位期间取得的科研成果目录 . 32 重庆大学硕士学位论文 1 绪 论 1 1 绪 论 党的十六届五中全会提出建设“环境友好型、 资源节约型”社会的目标。 “两 型社会”目标的提出是必要的，也是及时的。首先，“两型社会”理念的提出是 当前社会发展的客观要求。随着我国经济的高速发展，环境状况和资源状况都不 同程度的出现了危机，而且在二十世纪末和本世纪初这一阶段危机进一步加剧。 由于片面重视经济发展的速度而忽视环境保护，放任环境污染，在多年后污染的 恶果逐渐显现出来，威胁地区的进一步扩大，甚至造成难以挽回的环境灾难。从 松花江水污染事件到沙尘暴频繁侵袭华北； 从太湖蓝藻爆发到滇池变为死水； 2009 年 2 月 20 日，江苏盐城因水源污染导致全城停水，这已是七年来的第五次。 一 桩桩环境恶性事件接踵而来，后果触目惊心。“发达国家上百年工业化过程中分 阶段出现的环境问题，在我国已经集中显现。我国已进入污染事故多发期和矛盾 凸显期。” 进一步提高对环境问题的重视，理顺环境保护与经济发展的关系已然 到了刻不容缓的地步。与环境问题并列的则是资源问题。中国经济发展长期以来 依赖于高能耗、高污染的制造产业，而近年来，一方面是国内部分资源因过度开 发导致减产甚至枯竭，资源勘探和开发能力无法充分满足经济发展的需求，另一 方面，受国际政治环境和经济环境的影响，国际资源供给也日趋不稳定。部分国 家利用其资源优势频频提高其资源价格以赚取高额利润更加剧了中国能源紧张的 现状。从电煤紧张到汽油紧张，国内外双重危机下中国经济的发展已经明显受到 了巨大的威胁和挑战。除实现自身发展的主观需要外，节约资源，保护环境也作 为一个全球话题受到国际社会的关注，中国作为一个碳排放大国，不免遭受来自 国际舆论的压力。内外压力下，中国一方面要加速产业结构调整，减少高污染、 高耗能企业，另一方面更要节约和提高资源的利用率，改善环境，实现可持续发 展，这才是应对危机的根本出路所在。因此在这样的背景下，国家提出建设“环 境友好型、资源节约型社会”的目标是适逢其时的，“两型社会”的建设也是科 学发展观和构建和谐社会的应有之义。在此语境下，我国的各社会主体在必须把 是否符合建设“两型社会”的要求作为规范自身的行为的标准之一；在此语境下， 我国的各项法律制度也有必要进行进一步的调整。 为了适应建设“两型社会”的需要，近年来我国无论是在立法层面还是在行 政层面都对节约资源改善环境做了大量工作。2007 年 10 月，全国人民代表大会颁 布了中华人民共和国节约能源法 ，2008 年 3 月，前国家环保总局正式升级为环 江苏盐城水源遭受污染.搜狐新闻.20090221. 国家环境保护“十一五”规划.国家环保总局.2007.11. 重庆大学硕士学位论文 1 绪 论 2 保部，五年一次的国家环保规划也对国家的环保任务进行了比较具体的规划，但 是正如环保部门所说，“产业结构不合理、经济增长方式粗放的状况没有根本转 变，环境保护滞后于经济发展的局面没有改变，体制不顺、机制不活、投入不足、 能力不强的问题仍然突出，有法不依、违法难究、执法不严、监管不力的现象比 较普遍。” 制定了相关法律，却不能很好的执行，制定了很好的方案，却难以真 正落实，造成这种情况的原因是复杂的和多方面的，但不可否认的是，病灶之一 在于监管不力，特别是对政府自身的监管太过欠缺。现有的法律制度上看，一般 将政府职能部门作为监管主体，将社会其他主体作为监管对象，这样的监管模式 符合社会管理的一般规则，但此种模式却存在致命的盲区，即谁来监管政府？政 府的定义有广义和狭义之分，广义政府是指某一特定的政治体系内实施一切公共 权力的机构，立法、司法、行政等行使社会公共权力的机构均包含在内，而狭义 政府则是指依法行使国家行政权，管理国家行政事务的政府机关。本文从中国现 实国情出发，结合实际问题，取狭义政府作为本文的研究对象。在我国现行政治 体制中，政府占有大量的公共资源，在社会生活中起到巨大的支配和引导作用。 一方面政府也同一般社会主体一样有自身的需求，在日常运转过程中需要消耗资 源。另一方面，政府出台的政策也可能因缺乏科学合理性而导致资源浪费和环境 破坏。政府作为社会监管的权力主体之一，如果其自身行为有悖于环境保护和资 源节约的准则，其示范作用会迅速对社会其他主体产生消极的影响；如果政府出 台的政策有悖于环境友好和资源节约的原则，则在政策影响下其他社会主体就有 可能堂而皇之的从事违背“两型社会”目标的行径。然而，现有法律对政府的监 管显然太过弱化，没有形成一套行之有效的制度模式对政府行为是否环保进行判 定和纠正。因此，尽管有散见于部分法律法规中的对政府行为的环保性进行规范 和约束的条文，但是要说“环保监管模式” ，实际上在当前语境下仍然是基本空白 状态。 笔者之所以选此题为研究方向，其意义即在于希望能够通过建立起一套对政 府环境不友好、资源不节约行为进行有效监管的模式。从理论上看，“监管”一 词普遍用于享有公权力的政府对社会其他主体依据其权力实施的行为管束，而其 他社会主体对政府则只能用“监督”。 “监督”者，权利使然也， “监管”者，权 力使然也。笔者认为，如果对公权力只靠空泛的“督”而不能实效的“管”，只 有形式上的“权利”而没有实质上的“权力” ，则不可能达有效限制和约束公权力 的效果。从现实层面看，在环保和资源问题日益严重的今天，在这两大问题上探 索对政府的“硬约束”，具有必要性，也具有可行性。一方面，环保和节约问题 政治敏感性较低，制度设计便于政府接受和得到落实，另一方面，如果这些制度 同上注. 重庆大学硕士学位论文 1 绪 论 3 在环保和节约领域的实施能够收到比较好的效果，那么有条件的尝试对将这些监 管模式运用到对政府其他行为的监管中去也是可以思考和借鉴的。因此笔者认为 此题具有一定的理论和现实意义。目前，国外对政府行为的监管研究是比较充分 的，但由于国情不同，难以将这些成果直接照搬运用到中国的社会管理中。而国 内学者对政府的环保监管的研究尚处于初级阶段，相关论文和专著比较少。重庆 大学黄锡生教授曾对规制政府的环境不友好、资源不节约行为进行过研究，但笔 者认为仍有进一步探索和论证的空间。本文所研究的问题主要涉及环境与资源保 护法和行政法两个法学部门的内容，采取的主要研究方法主要是定性分析法和个 案研究法。本文大体分为三个部分，首先以当前存在的政府不环保、不节约行为 为出发点，对现象进行归类研究，第二部分则依据上述现象，深入分析导致这些 现象出现的原因所在，第三部分则着重提出相应的制度设计，以期能够有实现对 政府行为的有效监管，保证“两型社会”建设目标的顺利达成。 重庆大学硕士学位论文 2 政府环境不友好、资源不节约行为的表现 4 2 政府环境不友好、资源不节约行为的表现 政府行为是指政府机关在行使其公共权力的过程中所产生的行为的总和。它 既包括政府作为公法人对外行使公共管理职能的行政行为，也包括其自身作为一 个普通法人主体所实行的对内管理等非行政行为。所谓政府环境不友好、资源不 节约的行为则是指有悖于保护环境、节约资源原则的行为。环境不友好行为与资 源不节约行为是具有相通性的。环境不友好往往以资源不节约为表现形式，而资 源不节约又导致环境不友好的结果。例如，政府超标准配备公车，或将公车用于 非公务用途，这种行为一方面浪费了油气资源，同时，油气燃烧产生的废气和二 氧化碳也增加了环境负担，造成进一步的环境污染和破坏。再如政府兴建办公大 楼，如果超出了国家规定的标准，则一方面浪费了紧缺的土地资源以及水泥、木 材等建筑材料，同时因为这些材料的开采往往需要付出相应的环境代价，从而间 接对环境产生破坏。鉴于资源浪费和环境破坏这两种行为间的密切联系，故本文 并不对这两种行为做严格的区分。因为政府具有双重身份，其一方面扮演着公共 事务的管理者的角色，同时政府本身也是一个社会公共资源的消费者。这两种身 份下都有可能产生环境不友好、资源不节约行为。当政府作为一个公共事务管理 者时，其对环境和资源产生的不利影响主要体现在行政行为上，当其作为一个社 会公共资源的消费者时，对环境、资源的不利影响主要是非行政行为。环境不友 好、资源不节约的行为既可以表现在政府的行政行为中，又可以表现在非行政行 为中。本文借鉴行政学上的这一分类，将对政府在以上两类行为中的环境不友好、 资源不节约的现象首先进行列举，进而分别加以讨论，对产生这些现象的原因进 行分析。 2.1 政府行政行为中的环境不友好、资源不节约行为 政府的职能主要包括政治职能、经济职能、文化职能、社会公共服务职能等。 政府职能实现的主要手段是通过政府的一系列的行政行为来达成的。行政行为根 据适用的范围可以分为抽象行政行为和具体行政行为两类。抽象行政行为是指国 家行政机关制定法规、规章和有普遍约束力的决定、命令等行政规则的行为。具 体行政行为是指行政主体针对特定的对象，就特定的事项所作出的处理决定。在 政策的制定、指令的发布的过程中，如果缺乏审慎的分析、科学的论断以及全面 综合的考虑，就容易产生不科学不合理的政策、指令，这样的政策和指令执行落 实下去，就会对环境产生不利影响，对资源造成浪费。近年来，不少地方政府为 追求地方经济的发展，制定了很多忽视环保、重复建设、浪费资源的政策，这些 重庆大学硕士学位论文 2 政府环境不友好、资源不节约行为的表现 5 政策对环境的破坏是极其严重的，对资源的浪费是令人触目惊心的。政府的政策 和指令对社会具较强的影响力，有悖于环保和节约理念的政策的发布，所造成的 不良作用将产生长远的和广泛的。且当政策下达之后，社会其他主体如果依照政 策执行，即便造成了严重的环境污染和资源浪费，也会因为有政府政策和指令的 庇护而可以轻易逃脱法律的制裁甚至道德的谴责。而且由于公共管理行为针对的 目标是整个社会，这就决定了除行为本身造成的环境破坏与资源浪费外，其示范 效用通常会对社会其他主体的行为产生负面影响，进而使不良后果进一步扩大。 综上，我们可以按照行政法学对政府行为的一种基本分类：即抽象行政行为与具 体行政行为来分别进行讨论。 2.1.1 抽象行政行为中的环境不友好、资源不节约行为 抽象行政行为是指以不特定的人或事为管理对象，制定具有普遍约束力的规 范性文件的行为，如制定行政法规和行政规章的行为。 其行为形式体现为行政法 律文件，其中包括规范文件和非规范文件。通常情况下可以理解为政府所制定的 各项政策。政府的抽象行政行为的环境不友好、资源不节约概括的说就是政府出 台的政策由于缺乏对环保节约问题的考虑导致不利于保护环境和节约资源，具体 表现在两方面，其一是政府的政策不稳定，朝令夕改，缺乏可操作性，缺乏执行 力等原因导致政策本身直接成为破坏环境和浪费资源的源头，其二是出于追求经 济利益以及政府政绩的需要而放任因落实执行该项政策而导致的不环保、不节约 行为的情况。政府的抽象行政行为具有普遍约束力和反复适用性，并且不受司法 审查，这就导致抽象行政行为的破坏力一般大于其他的具体行政行为。具体案例 主要出现在以下几个方面： 抽象行政行为直接违反环保法律法规造成不良后果的行为。2008 年 12 月， 保定市政府以帮助企业应对金融危机为名，出台了十项对企业的保护政策。 政府 帮助企业应对金融危机本无可厚非，但是其中的一些条款则值得商榷。例如政策 规定“对企业首次轻微违规违法的，原则上不予罚款；必须采取经济处罚的，坚 持下限处罚原则”；“全面实行企业生产经营宁静日制度，即每月一至二十 五日原则上不许进企业检查”。这些地方“土政策”的出台尽管有助于帮助企业 的发展，帮助地方经济数据的成长，但是却以违反环境保护法第七条政府对 企业的监管责任的规定为代价，为企业逃避监管保驾护航，以增加对环境的威胁 来换取经济利益，无疑是一种有悖于“环境友好、资源节约”理念的行为。类似 的“零收费、零处罚、宁静日”等“土政策”不仅在保定出现，在全国各地也都 普遍存在。新华网 2008 年 3 月 27 日报道，湖北省环保局一年来共废止五十个县 保定出台十条减负新规，设企业生产经营宁静日.腾网.20081210. 重庆大学硕士学位论文 2 政府环境不友好、资源不节约行为的表现 6 市出台的 99 项违反环保法规的“土政策”。 政府决策的不环保状况可见一斑。 抽象行政行为前后冲突，缺乏稳定性，朝令夕改造成的破坏环境、浪费资 源行为。“一项政策一旦付诸实施，有关社会主体依照政策规定，投入一定的人 财物和技术资源，形成相应的资源配置结构；政府组织机构、职能、工作程序和 社会心理结构，也进行了一定的适应性调整。随意变更政策，势必造成巨大的资 源浪费。 ”一条马路， 反复开挖， 来一任领导修一次路， 换一个书记换一个广场， 类似的情况在全国普遍存在。2005 年，广州市政府出台政策，要求住宅楼一律禁 止商业用途。广州天河南风情购物街因处在住宅小区内，因此商户面临被清除的 境地。广州市政府在住宅能否经商的政策上先是允许，后又禁止，朝令夕改导致 大量资源被浪费，许多商户损失惨重。除此之外，教育主管部门对各种考试的内 容和形式频繁修改，却又大同小异，有的并不存在明显的必要性。而这造成了每 年的教科书、辅导书都必须重新更换，重复利用率大大降低，不仅严重浪费资源， 而且增加了社会经济负担，饱受群众诟病。这些存在于政府的抽象行政行为中的 环境不友好、资源不节约的现象必须引起足够的重视，并尽快消除。 政策区域不协调导致的破坏环境浪费资源行为。如果说政策不稳定是由于 政策在时间上的不统一导致的，那么区域部协调则是政策在空间上的不统一或不 协调导致的问题。中国由于地域广大，各地方政府在制定政策或出台规范的时候 往往只考虑本地区利益，导致省际、市际、甚至县际之间政策存在差异，有的甚 至相互抵触。对交通、物流、商贸等活动产生了严重障碍，导致了浪费资源、损 害环保的情况发生。最近广受关注的一个例子就是京藏公路的大堵车问题。京藏 高速从内蒙古呼和浩特到北京一段常年堵车，拥堵的车辆连绵进 30 余公里。造成 如此严重后果的原因是多方面的，如车流量大，公路资源不足等，但其中的一个 重要原因则是内蒙古、河北、北京三地之间的政策不协调。 首先是京藏高速北京段八达岭高速的使用问题。八达岭高速公路是北京的一 条重要旅游公路，为了维护首都北京的良好形象，北京市交通部门作出规定，从 2007 年 9 月起，八达岭高速禁止 4 吨以上大型货运车辆进入，而 4 吨以上的大型 货车不得已只能绕行 110 国道。这样一个政策在公路资源本就紧张的情况下严重 加剧了 110 国道的负担，使得 110 国道不堪重负，车辆的拥堵也就难以避免。 其次，蒙、冀、京三地的治理超载标准不统一也加剧了公路的拥堵问题。河 北交通管理部门治理超载车辆主要手段是罚款，如果超载车辆按规定缴纳罚款则 可以放行。而北京交通管理部门使用的方法是卸载。即经检查发现超载的车辆必 须立即卸载货物，达到规定载重后方可重新上路。由于两地标准不统一，所以在 从怀来到康庄这段不长的道理上，两地交通管理部门都要对每两车载重情况进行 湖北废止 99 项违反环保法规的“土政策”.搜网.20080327. 重庆大学硕士学位论文 2 政府环境不友好、资源不节约行为的表现 7 检查，平均每辆车检测时间需要半分钟，这累计下来耗时是相当可观的。同样的 问题也会发生在内蒙古和河北省的公路交界处。由于三地的政策无法达成协调统 一，经常性的、长时间的交通拥堵无疑对人力物力财力造成了巨大的浪费。类似 的地方政府从本地利益出发制定政策或从方便本单位的角度出发执行政策，而无 视与其他单位或地区统一协调，由此造成损耗的情形在中国当前社会现实中屡见 不鲜。 盲目决策导致的环境不友好、资源不节约行为。政府忽视法律法规的有关 规定，没有通过环境影响评价程序，没有进行充分、科学的可行性论证所导致的 对环境的破坏，或由于规划不当、设计不合理、工程质量低劣、运行管理不当、 过早拆旧等其他失误造成的环境破坏和资源浪费。 一个典型的案例是珠海国际机场的建设。1995 年新建的珠海机场总投资总额 69 亿元，是 98 年珠海全年财政收入的六倍。设计年飞机起降 100000 架次，年客 运量 1200 万人次，年货运总量 60 万吨。可事实情况是，据 2000 年的统计资料现 实， 珠海机场年飞机起降仅 12736 架次， 不足设计量的五分之一； 年客运量 575379 人次，不足设计量的二十四分之一；货运量仅 9454 吨，不足设计量的六十分之一， 机场设施大量闲置，资源严重浪费。机场每年亏损 7000 万元，给当地财政造成了 极大的负担。 最近被广泛关注的鄂尔多斯“鬼城”也是一个比较典型的决策失当案例。 “耗资 50 多亿元、面积达 32 平方公里的内蒙古康巴什是一座豪华新城，但同时 也成了一座无人居住的鬼城。最初为 100 万人居住、生活和娱乐而设计的这 个地方现在却几乎没人居住。” 鄂尔多斯市凭借丰厚的经济实力，在一片荒漠中 建起一座名叫康巴什的新城。而花 5 年时间建设的康巴什新城，楼房大多空置， 人口稀少。 2009 年 8 月出版的 康巴什 季刊透露： 新区人口情况 2008 年为 28000 人，最新人口统计数据为 2.86 万人。 这样的盲目决策或许可以在短期内带动地方经济数字的增长，为当地官员的 政绩添加浓墨重彩的一笔，但却是以巨大的环境破坏和惊人的资源浪费为代价的， 是完全与建设“两型社会”的理念背道而驰的，必须对此类行为进行彻底的批判 和反思，并制定相关的法律制度来杜绝其再次发生。 2.1.2 具体行政行为中的环境不友好、资源不节约行为 具体行政行为是指在行政管理过程中针对特定的人或事所采取具体措施的行 为。 与抽象行政行为相比，具体行政行为的影响面虽然一般相对较小，但是具体 行政行为的做出往往程序更加简单，参与人员少，监督手段少，从行政行为的产 国际金融报.2010 年 4 月 2 日.第 02 版. 重庆大学硕士学位论文 2 政府环境不友好、资源不节约行为的表现 8 生到破坏环境、浪费资源的后果发生之间时间更短，因此往往对环境和资源更具 有危害性。具体行政行为的环境不友好、资源不节约主要体现在： 政府乱作为导致破坏环境、浪费资源的。这主要表现为政府为追求经济效 益或政府政绩，违反相关的环境保护与资源节约的法律法规，对不应当进行审批、 许可的高污染、高耗能以及其他对环境产生危害，对资源造成浪费的项目或企业 给予相应的经营许可，或其他便利，导致环境污染、资源浪费的不良后果的情况。 在此举两个案例： 其一，1990 年左右，临泉县鲷城镇部分农民违反国家规定上马小制革厂，一 个不到 5 万人的小镇就建起小制革企业达 22 家。 这些小工厂设备简陋， 工艺落后， 没有任何污水处理设施，每天仅排放的含有重金属“六价铬”等有毒物质的废水 就达到上百吨。1995 年，国家对“十五小”企业实施整治后，上述企业全部被关 停。然而 2004 年 5 月，阜阳市环保局在对该镇治污巩固情况全面调查时发现，又 有 10 家曾被关停的小制革厂恢复了生产，一家新上马的企业正在施工。上述企业 已致该镇上百条沟渠被污染，上万名群众生活饮用水困难。经过调查，临泉县环 保局于 2004 年 3 月违反规定，擅自给临泉县福星制革厂等 4 家企业发放排污许可 证，致使鲷城镇 3 家制革厂直顶风生产，违法排污。 其二，据中央电视台的报道，湖南省怀化市占用农田 2000 余亩，投资 20 亿 元建设中西部汽车物流产业城。土地管理法规定，建设用地超过 70 公顷的须报国 务院审批，70 公顷以下的由省级国土部门批准。该汽车城占地 2000 余亩合 130 公 顷，按照规定应报国务院审批。但当地政违反相关法律规定府将汽车城项目拆分 成五个小项目分别报批，每个项目用地都不足 70 公顷。 受地方经济利益的驱使， 这种违规用地，违规批地的做法在全国非常普遍。由于缺乏科学合理的项目论证， 很多都是政绩工程、形象工程，这不仅破坏了耕地，而且浪费了宝贵的土地资源。 政府的不作为导致破坏环境浪费资源的。出于相同的利益追求，有的地方 政府虽然没有违规对污染企业或污染项目进行审批许可，但采取不闻不问或以罚 代管的方式，放任环境污染和资源浪费行为的存在。这样的行政不作为比行政乱 作为更加具有隐蔽性，更难以被监管和查处，危害并不逊于前者。在此也举两个 典型案例： 其一，同样是中央电视台报道山西省孝义市四十七个焦化企业只有九个完成 了环保审批程序。很多都是在没有经过环保审批的情况下自行建设的。当地政府 为了追求 gdp 的增长对类似企业采取默许的态度，导致当地环境严重恶化。 类似 华东新闻. 2004 年 08 月 09 日.第二版. 中央电视台.焦点访谈.2010 年 9 月 19 日. 中央电视台.新闻调查山西断臂治污.2007 年 9 月 9 日. 重庆大学硕士学位论文 2 政府环境不友好、资源不节约行为的表现 9 情况在全国各地非常普遍。特别是中西部地区，在地方政府在自身发展的利益驱 动下，在东部进行产业转型的背景下，大量引进高污染、高耗能企业，对当地环 境造成严重破坏，对本地资源进行掠夺式开采，这种行为必须引起高度的关注， 并严格加以限制。 其二，2006 年新华社记者在江西吉安调查发现，吉安市存在多家企业生产国 家命令禁止的实心粘土砖。我国城乡因烧制黏土砖，一年损毁土地约 70 万亩，耗 费标煤 7000 多万吨，排放二氧化硫气体 12 万吨。为此上个世纪末，国家在 170 多个大中城市禁止生产和使用实心黏土砖。然而，在距吉安市中心仅五六公里的 余家河村，连片分布着七八家大型砖厂。尽管吉安市成立了由分管副市长任组长 的“黏土砖整治领导小组”，但这个领导小组形同虚设，除了以市政府办公室名 义下发过一个红头文件外，并未对黏土砖厂采取整治措施。一些无证土砖厂，只 要一年交 3 万元至 5 万元不等的罚金，就可继续生产经营。新办一个黏土砖厂， 国土、林业、环保、工商、税务、水务及乡村两级部门，可以从中收取相应费用 5 万元至 10 万元。当地政府这种或不闻不问，或以罚代管，甚至“放水养鱼”，从 中渔利的做法， 无疑严重背离了“两型社会”建设的目标。 从以上两例可以看出， 政府为追求自身利益，以不作为的方式放任破坏环境的行为的发生，被上级问责 或被舆论曝光后，地方政府往往可以以“没有及时发现”为由，轻易遮蔽追逐自 身利益的不良动机，推卸责任，逃避惩罚。因此对行政不作为这种违背“两型社 会”建设目标的行为必须完善法律法规，严加监管。 2.2 政府非行政行为中的环境不友好、资源不节约行为 政府的非行政行为一般指政府作为一个普通法人时在对内管理中实施的行 为。政府机构在运转的过程中，本身也要消耗一定的资源，以用于支付雇员的工 资、福利，购买或租赁办公场所，购买办公设备、办公用品以及其他办公活动的 经费开支。在这里我们可以通过考察政府的行政成本来反映政府行为中存在的过 量消耗问题。 政府行政成本是政府向社会提供一定的公共服务所需要的行政投 入或耗费的资源，是政府行使其职能必须付出的代价。行政成本是衡量政府资 源消耗量的一个重要标准。中国的政府的行政成本到底有多少，恐怕没有人能够 给出准确的答案。我们也只能根据现有的公开资料进行大致估算。中共中央党校 研究室副主任周天勇在 2003 年对行政成本进行了推算，得出结果为 2003 年政府 公务支出占政府全部实际支出的 37%， 2007 年周天勇在接受记者采访时表示， “与 几年前相比，目前并没有明显改变，这一比例保守估计在 30%左右。” 我国政府 江西吉安墙材行业调查:高能耗企业何以大行其道.搜狐网.20060912. 我国行政成本高出世界平均水平 25% 五大原因造成.凤凰网.20100405. 重庆大学硕士学位论文 2 政府环境不友好、资源不节约行为的表现 10 的行政成本在改革开放以来迅速飙升，现在中国已经是世界上行政成本最高的国 家之一。尽管近年来，节约资源，保护环境已经成为社会的一个基本共识，但在 政府机关中，由于缺乏对有效手段对政府消耗资源量进行控制，导致政府工作人 员对“公家”的财、物肆意挥霍浪费。在这里涉及一个问题，即本文探讨的政府 的不环保、不节约行为与政府工作人员的不环保、不节约行为是否能够等同？有 学者认为，政府的不环保、不节约行为应为制度性的或政策性的行为，即产生这 些行为的主体应为政府机关，而不是政府机关中具体的工作人员。但笔者认为， 将这两者进行严格区分是不现实的。政府活动所依照的制度是政府工作人员订立 的，政府工作人员以个人享受为目的，订立相应的制度，并依照制度执行，追求 或放任奢侈浪费的产生，这样的情况是很难界定究竟是政府行为还是个人行为的。 如果在此问题上将政府行为和个人行为做强行区分的话将无助于解决现实中存在 的问题。因此本文