（环境与资源保护法学专业论文）我国湿地保护法律制度研究.pdf

a dissertation submitted to shijiazhuang university of economics for the academic degree of master the study of excavation algorithm in three-dimensional roadway based on the tetrahedral mesh candidate：song jiao supervisor：xie junan academic degree applied for：master specialty：science of environment and natural resources protection law school/department：shijiazhuang university of economics shijiazhuang university of economics may, 2011 独独 创创 性性 声声 明明 本人郑重声明： 所呈交的论文是我在导师指导下进行的研究工作及取 得的研究成果。尽我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地方外，论文 中不包含其他人已经发表或撰写的研究成果， 也不包含为获得石家庄经济 学院或其他教育机构的学位或证书所使用过的材料。 与我一同工作的同志 对本研究所做的任何贡献均已在论文中作了明确的说明并表示了谢意。 签名： 日期： 关于论文使用授权的说明关于论文使用授权的说明 本人完全了解石家庄经济学院有关保留、使用学位论文的规定，即： 学校有权保留送交论文的复印件， 允许论文被查阅和借阅； 学校可以公布 论文的全部或部分内容，可以采用影印、缩印或其他复制手段保存论文。 （保密的论文在解密后应遵守此规定） 签名： 导师签名： 日期： i 摘 要 湿地处于陆地生态系统(如森林和草地)和水生生态系统(如深水湖和海洋)的过 渡地带，形成了一个不同于陆地和水域的独特生态系统。湿地具有陆地与水域系统不 可替代的生态功能，它广泛分布于世界各地，具有极高的经济价值、生态价值和社会 价值。我国湿地面积约占世界湿地的 10%，位居亚洲第一位、世界第四位，是名副其 实的湿地资源大国。 然而长期以来，我国对湿地保护不够重视，湿地保护中存在着许多问题。立法方 面缺乏专门的湿地立法，同时现行关于湿地保护的法条过于分散，缺乏协调，甚至存 在一些不利于湿地保护的法律规定。实践中不合理的开发利用导致了天然湿地的锐 减，景观严重丧失，湿地环境质量下降。同时资源利用过度，使生物多样性受损，湿 地功能日益下降。 我国自 1992 年加入 关于特别是作为水禽栖息地的国际重要湿地公约 (简称 湿 地公约)之后，湿地资源保护和利用在中国是一个需要研究的新课题。通过立法， 以法律、法规形式调整湿地资源开发、利用、保护和管理，是解决湿地保护和合理利 用问题的一个根本途径。但是一直以来我国湿地资源立法的研究开展甚少，到目前为 止我国还没有一部在国家层面专门规定湿地保护的法律法规。2010 年，中国民主促进 会中央委员会在全国政协十一届三次会议上提交提案，建议尽快制定并颁布湿地保 护条例 。 本文从中国湿地保护现状出发，揭示中国湿地资源存在的危机，并借鉴己有的国 内外研究成果，分别从立法目的、立法原则、立法的调整范围、法律的位阶选择、立 法模式、法律制度完善几个方面论述了中国湿地资源保护与立法中所涉及的一系列立 法问题，旨在为我国建立和完善湿地保护专门法律提供有益探索和建议。 本文在法律制度的构建和安排上有所创新。本文分别从湿地规划制度、湿地生态 系统监测制度、湿地资源权属制度、环境影响评价制度、湿地开发利用许可制度、湿 地生态补偿制度、自然保护区制度、湿地保护公众参与制度八个方面来进行构建，从 而对湿地生态系统功能进行有效保护。 关键字：湿地；保护；法律制度 ii abstract wetland is in the transition zone of terrestrial ecosystem (such as forest and grassland) and aquatic ecosystem (such as deep lakes and ocean); due to that, the unique ecosystem, which is different from terrestrial and aquatic ecosystems, has been formed. the wetland is widely distributed all over the world and it has the great highest value economics, ecology and society; except that the ecological functions of wetland which cannot be replaced by the terrestrial and aquatic ecosystems. the area of wetland in china has reached 10% of the area of wetland on the world, which is the top of asia and fourth place on the world; therefore china is a really huge country of the wetland resource. the protection of wetland is not valued for a long time in china and there are many problems in the protection of wetland. in china, there is not a speciallaw for the protection of wetland, in the same time some provisions of the protection of wetland are too dispersive and it is very difficult to coordinate those provisions; even, there are some provisions are unfavorable to the protection of wetland. in fact, the unreasonable development of the wetland causes the sharp cutoff of the natural wetland, the loss of wetland landscape, and the decline of the environmental quality of wetland. meanwhile, the excessive use of the nature resource takes the damage of the biodiversity and the decline of function of the wetland. since china entered into the in 1992, how to protect and utilize the wetland resource became a new research subject in china. the basic approach for solving the problems in the protection and utilization of the wetland is using the law to regulate the development, utilization, protection and management of the wetland. however, there are very few legal researches of wetland protection have been done in china; even there is not a speciallaw for protecting the wetland. in 2010, the central committee of china association for promoting democracy proposed a motion, which was the suggestion for enacting and issuing the as early as possible, at the third session of the 11th national committee of the chinese peoples political consultative conference. in this article, the author revealed the crisis of wetlands protection in this country according to the current situations of wetland protection in china and referred the research findings at home and abroad. in order to provide the useful suggestions for enacting and iii perfecting the special law of wetland protection in china, the author expounded the issues relate to the protection and legislation of wetland resource from the aspects of choice of the order of law, the model of legislation, legislative justification range, legislative purposes and principles, and the perfection of law. key words: wetland; protection; legal system 目 录 摘 要 . i abstract . ii 第一章 绪论 . - 1 - 第二章 我国湿地保护法律现状与问题 . - 3 - 2.1 我国湿地立法现状 . - 3 - 2.2 存在的问题 . - 4 - 2.2.1 现行法律法规对湿地保护范围不够明确、全面 . - 4 - 2.2.2 法律法规对湿地保护缺乏整体性和协调性 . - 5 - 2.2.3 缺乏专门的针对性的法律制度 . - 6 - 第三章 国际湿地保护现状 . - 7 - 3.1 湿地保护现状 . - 7 - 3.2 湿地保护国际公约 . - 7 - 3.3 世界主要国家湿地保护法律制度 . - 8 - 3.3.1 美国湿地保护法律制度 . - 8 - 3.3.2 英国湿地保护法律制度 . - 10 - 第四章 我国湿地保护立法基本问题阐述 . - 12 - 4.1 湿地保护法的立法目的 . - 12 - 4.2 湿地保护法的基本原则 . - 13 - 4.2.1 可持续利用原则 . - 13 - 4.2.2 综合生态系统管理原则 . - 14 - 4.2.3 预防为主原则 . - 15 - 4.3 湿地保护立法调整范围 . - 15 - 4.4 湿地保护立法模式选择 . - 16 - 4.5 湿地基本法的位阶选择 . - 17 - 第五章 我国湿地保护法律制度构建 . - 19 - 5.1 湿地规划制度 . - 19 - 5.2 湿地生态系统监测制度 . - 21 - 5.3 湿地资源权属制度 . - 22 - 5.4 湿地环境影响评价制度 . - 23 - 5.5 湿地开发利用许可制度 . - 25 - 5.6 湿地生态补偿制度 . - 26 - 5.7 自然保护区制度完善 . - 28 - 5.8 湿地保护的公众参与制度 . - 30 - 结 论 . - 33 - 参考文献 . - 34 - 致 谢 . - 37 - 作者简介 . - 37 - 攻读硕士学位期间发表的论文 . - 37 - 第一章 绪 论 - 1 - 第一章 绪论 湿地是与森林、海洋并称的全球三大生态系统之一，具有独特的生态功能和经济 社会效益。其生态功能表现在，首先，湿地可以固定二氧化碳、调节气候。其次，湿 地具有很强的调节地下水的功能，它可以有效地蓄水、净化污水、抵抗洪峰、减缓径 流、防浪固岸。最后，湿地还是水生动物、两栖动物、鸟类和其他野生生物的重要栖 息地， 对保护生物及其遗传的多样性具有重大意义。 湿地具有的巨大经济效益表现为， 首先，湿地生态系统结构稳定有较高的生物生产力,可以持续的提供大量动植物食品 资源。 其次， 湿地本身以及湿地所含有的矿藏为工业和农业提供了大量的原料和能量， 为社会经济的发展注入了强大的活力。湿地还具有重要的社会效益。首先，湿地独特 的环境优势不但是人类理想的生活和居住场所，而且湿地的生态功能还可以改善人居 环境。其次，湿地可以为人类提供休憩娱乐场所，增进人们身心健康。最后，湿地被 称为“物种基因库” ，它为野生动植物的研究提供了丰富的对象和天然实验室。可见 湿地无论是在自然界还是在人类社会都发挥着不可替代的作用。 我国湿地面积较大、类型齐全、分布广泛、生物多样性丰富。但是，随着我国经 济的迅速发展，人口规模的不断膨胀，大量湿地改变用途并被不合理的利用。从而造 成湿地污染加重、功能退化、面积大量减少、生物多样性锐减。尽管人们已经认识到 了对湿地进行保护的重要意义，我国政府也已经采取了很多的措施，如制订了有关湿 地保护的国家规划、成立了专门的湿地保护管理机构、参加了有关的国际保护公约、 开展了湿地资源调查等，但是湿地仍然在不断地退化和消失，湿地的保护和可持续发 展仍然面临巨大压力。 湿地的重要生态价值和经济社会价值已为人们所认识，对湿地进行保护也已成共 识。 “没有规矩不成方圆” ，法律无疑是调整各种社会关系的“规矩” 。同样对湿地的 保护也当然离不开法律的保障。我国经过几十年的发展和实践已经具备了对湿地进行 国家层面的专门立法，构建湿地保护法律制度的基础。从理论上，我国的可持续发展 环境理论、生态环境伦理、环境法的价值理论等的兴起和发展为国家进行湿地保护的 专门立法提供理论基础；从现实上，我国湿地破坏严重需要立法保护，而湿地保护实 践中积累的经验教训、国外湿地保护实践对我国的启示以及我国在国际上开展的湿地 项目都推进了我国湿地保护立法，湿地保护立法有了现实基础；从法律实践上，我国 一些地方立法已经先行，为国家进行立法提供了经验和教训。国际间以及国外对湿地 的立法实践为我国进行立法提供了借鉴和启示。我国宪法以及与湿地保护相关的法律 石家庄经济学院硕士学位论文 - 2 - 法规为国家进行湿地的专门立法奠定了基础。由此国家进行湿地保护的专门立法既符 合现实的需要又具有现实的可能性。 第二章 我国湿地保护法律现状与问题 - 3 - 第二章 我国湿地保护法律现状与问题 2.1 我国湿地立法现状 首先，关于湿地保护的宪法性规定。我国关于湿地保护的宪法规定是 1978 年以 后全国人大历次修订的中华人民共和国宪法 。我国 1978 年宪法规定“保护环境和 自然资源，防治污染和其他公害。 ”我国 1982 年宪法第九条规定“矿藏、水流、森林、 山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源，都属于国家所有” “国家保障自然资源的 合理利用，保护珍贵的动物和植物。禁止任何组织或者个人用任何手段侵占或者破坏 自然资源。 ”第二十六条规定“国家保护和改善生活环境和生态环境，防治污染和其 他公害” 。虽然我国宪法中一直没有直接提出湿地概念，但是依照湿地公约的湿 地分类，水面、草地、滩涂都属于湿地的类型。因此我国宪法是对湿地具体类型进行 保护,而不是对湿地生态系统的保护。 第二，关于湿地保护的国家层面立法。目前我国在国家层面上还没有关于湿地保 护和管理的专门法律法规。湿地保护的法律依据主要体现于环境法、自然资源法、民 法、刑法、行政法等相关法律规定。这些法律法规当中有的直接使用了“湿地”一词， 如中华人民共和国农业法中规定“禁止围湖造田以及围垦国家禁止围垦的湿地。 已经围垦的，应当逐步退耕还湖、还湿地。 ” 中华人民共和国海洋环境保护法中规 定“国务院和沿海地方人民政府应当采取有效措施，保护红树林，珊瑚礁、滨海湿地、 海湾、入海河口、重要渔业水域等具有典型性、代表性的海洋生态系统。 ” “具有 重大科学文化价值的海域、海岸、岛屿、滨海湿地、入海河口和海湾等应当建立海洋 自然保护区。 ” 中华人民共和国自然保护区条例第十条规定“凡具有下列条件之一 的，应当建立自然保护区：具有特殊保护价值的海域、海岸、岛屿、湿地、内陆 水域、森林、草原和荒漠” ；另外一些法律法规当中并没有使用“湿地”一词，只是 其管理对象涉及到湿地的具体类型或与湿地有关的内容。如中华人民共和国水法 第二十三条规定“跨流域调水，应当进行全面规划和科学论证，统筹兼顾调出和调入 流域的用水需要，防止对生态环境造成破坏。 ” 中华人民共和国水污染防治法第二 条规定 “适用于江河、 湖泊、 运河、 渠道、 水库等地表水体以及地下水体的污染防治。 ” 第二十七条规定“在生活饮用水源地、风景名胜区水体、重要渔业水体和其他有特殊 经济文化价值的水体的保护区内，不得新建排污口。在保护区附近新建排污口，必须 保证保护区水体不受污染” 。 石家庄经济学院硕士学位论文 - 4 - 没使用“湿地”概念的法律一般立法较早，湿地的重要生态意义还没有被人们认 识到， 随着经济社会的进一步发展， 湿地进一步遭到破坏， 湿地生态环境进一步恶化， 湿地的生态效益才逐渐被人们所认识，体现在立法上是一些法律中开始使用湿地的概 念。以上两种法律法规都曾对湿地的保护起到积极地作用。不使用“湿地”概念的法 律法规虽然对湿地的保护起到了一定的支持保障作用，但是由于其是针对湿地的某一 项或几项要素来进行保护和管理，对湿地的整体性认识不够，故而很难对湿地进行有 效地保护。直接使用“湿地”概念的法律法规将湿地作为一个专门的对象进行保护和 管理，认识到了湿地的整体性和特殊性，能够对湿地进行有效合理的管理和保护。后 者将是湿地保护立法的发展趋势。 第三，关于湿地保护的地方性立法。在地方层面的湿地立法发展较快，有了很多 的成果。先是黑龙江、辽宁、江西、陕西、广东、湖南、甘肃、内蒙古自治区、宁夏 回族自治区等地率先进行湿地保护的立法工作，使地方湿地立法有了很大突破。随后 各地积极进行湿地保护立法，仅 2010 年包头市湿地保护条例 、 四川省湿地保护 条例 、 吉林省湿地保护条例 、 西藏自治区湿地保护条例就相继出台。各地的立 法工作经过了实践的检验，为条件成熟时制定全国性的法律提供了有益的经验和参 考。在地方立法的过程中，各地方进行了很多有益的探索，对各地湿地保护也起到了 积极作用。但是地方立法中存在的问题也不容小觑。比如立法指导思想、法规之间存 在的矛盾、部门之间的协调、跨区域的地方之间的协调、法的可操作性等各个方面都 需要立法工作的进一步完善。 2.2 存在的问题 2.2.1 现行法律法规对湿地保护范围不够明确、全面 虽然我国有的法律法规中使用了 “湿地” 一词， 但是没有明确湿地的内涵和外延， 如自然保护区条例第十条第三款规定“具有特殊保护价值的海域、海岸、岛屿、 湿地、内陆水域、森林、草原和荒漠” 。 海洋环境保护法第二十条 “国务院和沿 海地方各级人民政府应当采取有效措施，保护红树林、珊瑚礁、滨海湿地、海岛、海 湾、入海河口、重要渔业水域等具有典型性、代表性的海洋生态系统，珍稀、濒危海 洋生物的天然集中分布区，具有重要经济价值的海洋生物生存区域及有重大科学文化 价值的海洋自然历史遗迹和自然景观。对具有重要经济、社会价值的已遭到破坏的海 洋生态，应当进行整治和恢复。 ”第二十二条第三款“具有特殊保护价值的海域、海 岸、岛屿、滨海湿地、入海河口和海湾等” 。 海洋环境保护法第九十五条第三款对 第二章 我国湿地保护法律现状与问题 - 5 - 滨海湿地进行了解释， “滨海湿地，是指低潮时水深浅于六米的水域及其沿岸浸湿地 带，包括水深不超过六米的永久性水域、潮间带（或洪泛地带）和沿海低地等。 ”但 是我国湿地有沼泽湿地、滨海湿地、湖泊湿地、河流湿地、人工湿地五大类，而该条 仅对湿地的一种类型即滨海湿地进行了界定。 我国地方上已经有了很多关于湿地保护的专项立法，它们对湿地也都有定义。较 早的有 2003 年的黑龙江省湿地保护条例第三条“本条例所称湿地是指自然形成 的具有调节周边环境功能的所有常年或者季节性积水地段，包括沼泽地、泥炭地、河 流、湖泊及泛洪平原等,并经过认定的地域。 ”2004 年的甘肃省湿地保护条例第二 条“本条例所称湿地是指本省境内天然或人工形成的适宜喜湿野生生物生长、具有较 强生态调控功能的潮湿地域。主要包括常年和季节性沼泽地、泥炭地、盐沼地、湖泊， 以及生物功能明显的水域” 。 2010 年的有 西藏自治区湿地保护条例 第二条规定 “条 例所称湿地，是指自治区行政区域内具有生态调控功能的、适宜喜湿野生动植物生长 的、天然或者人工的、常年或者季节性的潮湿地域” 。 包头市湿地保护条例第三条 “本条例所称湿地，是指在本市行政区域内，自治区、市人民政府根据国家有关规定 确认并公布的河流、湖泊、沼泽化草甸、库塘等” 。 吉林省湿地保护条例第三条“本 条例所称湿地，是指常年或者季节性积水、适宜喜湿野生动植物生存，具有调节周边 环境功能并经过认定的地域。湿地分为沼泽、湖泊、河流、水库、塘坝等类型。本条 例所称重要湿地,是指被国际湿地公约或者中国湿地保护行动计划列入重要 湿地名录的本省境内的湿地以及经过省专家委员会认定的本省重要湿地” 。这些地方 立法对湿地的定义都是根据各地湿地的实际情况进行的界定，适用于本行政区域内 部，对当地湿地的保护起到了保护作用。但是，第一，这些定义都根据本行政区域较 大的湿地或主要的湿地类型进行的界定，不具有普遍的指导意义。第二，各地存在的 湿地类型差异较大，对湿地定义不同，不利于各行政区域的协调，不利于跨行政区域 的湿地的保护。第三，因为它给湿地的管理者和利用者都留有了相当大的自由选择空 间， 极大的影响了湿地生态系统的保护。 第四， 如果没有全国统一性的湿地法律概念， 各地各自为政，就难以形成全国性的湿地保护法律制度和全国性的湿地保护网络。因 此我国需要界定科学、统一的湿地法律概念。 2.2.2 法律法规对湿地保护缺乏整体性和协调性 中国现行法律法规中已经制定了一些可以用于湿地保护和管理的法律规范，但是 湿地是一个以水为基本要素，将土壤、植被、动物、微生物等自然要素有机结合的， 结构复杂、类型多样、功能齐全的生态系统。对任何一个要素的影响都会影响到整个 石家庄经济学院硕士学位论文 - 6 - 湿地生态系统。现实情况却是现行相关法律法规，不是关于湿地保护的专门立法，受 各自调整对象的限制都只能是关注湿地生态系统中与自己相关的某一种或几种要素。 即相关法律法规人为的将湿地各要素进行了分割，缺乏对湿地生态系统的整体保护， 当前保护不符合湿地的特点和发展规律，很难对湿地进行有效地保护。 另外法律要发生能动的积极作用，它本身必须是协调一致的，否则法律不仅不能 发挥其应有的积极作用，还会阻碍和破坏社会的协调发展。恩格斯曾说“在现代国家 中，法不仅必须适应于总的经济状况，不仅必须是它的表现，而且还必须是不因内在 矛盾而自相抵触的一种内部和谐一致的表现。 ”1英国学者密尔说“法律的每个条款， 必须在准确而富有远见地洞察到它对所有其他条款的效果的情况下制定，凡制定法律 必须能和以前存在的法律构成首尾一贯的整体” 2。我国现在，一方面湿地相关的规定 分散在各法律法规或各个地方的立法之中，这些法律法规因为要保护的对象不同，而 对湿地各要素的保护态度不同，规定也不同，各部法律法规之间缺乏有效的协调。另 一方面各个地方根据自己行政区域内的开发利用保护情况，而对湿地有不同的定义和 不同的保护规定，一般都是对行政区域内较大影响的湿地进行保护，再加上各地政府 政绩、地方保护主义等的影响，区域之间的协调尤为困难。这些都需要法律的进一步 完善来解决。 2.2.3 缺乏专门的针对性的法律制度 我国已经建立了许多比较先进的法律制度，如许可证制度、生态补偿制度等。但 是这些制度一般适用于专门的环境要素，以许可证制度为例，采伐许可证专用于森林 资源的采伐、捕捞许可证适用于渔业的捕捞、勘探许可证适用于矿业勘探、采矿许可 证适用于矿业开采。而湿地资源并没有专门的许可证，对湿地的开发利用或者是参照 适用某一制度，或者是适用开发利用的某一要素的许可证。湿地保护的专项法律制度 的缺失对于湿地整体生态系统的保护极为不利，需要法律的进一步完善。 1 马克思恩格斯选集第 2 版，第四卷，702 2 英密尔著，汪瑄译代议制政府北京商务印书馆，1982第 71 页 第三章 国际湿地保护现状 - 7 - 第第三三章章 国际湿地保护现状 3.1 湿地保护现状 20 世纪 50 年代以后，西方发达国家工业化迅速发展，全球湿地丧失相当严重。 据统计荷兰 1950-1985 年湿地损失率为 55%，美国 1950-1984 年湿地损失率为 54%， 德国 1950-1985 年湿地损失率为 57%，西班牙 1948-1990 年湿地损失率为 60%3。湿地 丧失的原因可分为自然原因和人为原因，其中人为原因是主要方面。经济社会的进步 使农业围垦、取水排水、建造码头、航运及城乡垃圾填埋等迅速发展，湿地因此被大 量改造，生态系统遭到严重破坏甚至消失。随着人们对湿地多方面价值的逐渐认识， 人们意识到了只关注湿地的经济价值，对湿地过度利用和破坏造成的长期的巨大危 害。现在世界各国正在努力采取措施保护湿地和防止湿地面积进一步减少和功能不断 退化。为了保护湿地，1971 年 2 月 2 日，18 个国家在伊朗的拉姆萨尔签署了一个重 要的湿地公约关于特别是作为水禽栖息地的国际重要湿地公约 。截止到 2009 年该公约的缔约国已经达到 159 个，该公约已经发展成为全球性的公约。依据该公约 初步建立起了国际合作平台。同时依据该公约指定了 1847 块国际重要湿地，总面积 181365679 公顷，建立起了全球性的保护区网络，推动了全球湿地的可持续发展。 3.2 湿地保护国际公约 关于特别是作为水禽栖息地的国际重要湿地公约简称湿地公约 ，又称拉 姆萨尔公约 ，1971 年 2 月 2 日签订于伊朗的拉姆萨尔镇，1975 年 12 月 21 日正式生 效，是全球第一个环境公约。该公约一共包括 12 条。第一条规定了湿地的定义和水 禽系的定义， “湿地系指天然或人造、永久或暂时之死水或流水、淡水、微咸或咸水 沼泽地、泥炭地或水域，包括低潮时水深不超过 6 米的海水区” ， “水禽系指从生态学 角度看以湿地为生存条件的鸟类” 。本条关于湿地的定义在世界范围内具有广泛的影 响，世界上许多国家关于湿地的定义都直接引用或参照了该条的规定。第二条规定了 缔约国指定其领土内至少一块湿地列入具有国际意义的湿地名录 ，根据该条指定 湿地的选择应该从生态学、 植物学、 动物学、 湖沼学或水文学方面的国际意义来考虑。 湿地列入名录并不影响所属缔约国的主权，缔约国有权增列或取消湿地，也有权 3 张蕾，夏郁芳中国湿地保护和利用法律制度研究中国林业出版社，2009第 35 页 石家庄经济学院硕士学位论文 - 8 - 扩大或缩小湿地边界。第三条主要规定了各缔约国的制定规划和报告义务， “各缔约 国应制订和执行规划，以促进对列入目录的湿地的保护，并尽可能地合理使用其 领土内的湿地” 。各缔约国在湿地的生态特性由于人为原因发生变化或可能发生变化 时，应该将情况立即向国际自然及自然资源保护联盟的常务办事处报告。第四条规定 了缔约国应该建立自然保护区以及鼓励各缔约国开展研究、交换资料以及培养人才。 第五条规定了各缔约国为实现公约目的应该相互协商、共同努力。 “缔约国应就履行 公约规定的义务，特别是在湿地扩及一个以上缔约国的领土或一条水系为数缔约 国所共有的情况下，相互协商。同时，各缔约国应努力协调和支持目前和将来就保护 湿地及其动植物所制订的政策和条例” 。第六条、第七条、第八条是关于缔约国会议 的规定，缔约国会议每三年召开一次例会，2/3 的缔约国书面请求的情况下也可以召 开特别会议。出席会议的每一缔约国有一票表决权，表决按出席会议及参与投票的缔 约国的简单多数通过。国际自然及自然资源保护联盟执行公约规定的常务办事处职 责。其他条款主要规定了公约的加入、生效、修改、期限及公约的退出和保存人义务 等。该公约订立至今经过几十年的发展，召开过十届缔约方大会，其已经从一个通过 全球各国政府间的共同合作，以保护湿地及其生物多样性，特别是水禽和它赖以生存 的环境的公约，发展成为一个保护湿地生态系统实现社会经济可持续发展的公约。 3.3 世界主要国家湿地保护法律制度 3.3.1 美国湿地保护法律制度 美国宪法是美国所有法律的基础，它对湿地的保护主要是在对湿地的管辖权以及 公私湿地的划分方面。美国的国家环境政策法在美国环境法体系中具有基本法的 地位，它 1969 年制定，包括立法宗旨、政策和目标以及关于环境质量委员会的内容。 国家环境政策法虽然不是以专门湿地保护为目的，但是作为环境基本法，它的规 定也是湿地保护的重要依据。它的一项重要的贡献是首创了环境影响评价制度。美国 法典第 55 章（即国家环境政策法）第 4332 条规定“在进行可能对人类环境产生影响 的规划和决定时，应当采用足以确保综合利用自然科学、社会科学以及环境设计工艺 的系统性和多学科的方法”。 “对人类环境质量具有重大影响的各项提案或法律草案、 建议报告以及其他重大联邦行为，均应当由负责经办的官员提供一份包括下列事项的 详细说明：1 拟议行为对环境的影响；2 提案行为付诸实施对环境所产生的不可避免 的不良影响；3 提案行为的各种替代方案；4 对人类环境的区域性短期使用与维持和 加强长期生命力之间的关系；5 提案行为付诸实施时可能产生的无法恢复和无法补救 第三章 国际湿地保护现状 - 9 - 的资源耗损” 。 环境影响评价制度有效减轻了政府活动对环境影响的任意性，同时该条款还规定 官员在制作了详细说明后还要与其他享有管辖权或者具有特殊专门知识的其他任何 联邦机关进行磋商，取得他们所做的环境影响评价说明，并将这些说明一并提交总统 和环境质量委员会以及向公众公开。这些文件将与提案一道依法审查通过。多方面的 报告保证了环境影响评价报告的真实性与准确性，最后的提交、公开以及审查程序提 高了报告的执行性、可操作性以及有利于公众的监督。 国家环境政策法的另一项重要贡献是完善了与国家环境政策一致的行政程 序。第 4333 条规定“所有联邦政府机构应当对其现有的法定职权、行政法规以及各 项现行政策和程序进行一次清理，以确定其是否存在有妨害充分执行本法宗旨和规定 的任何缺陷和矛盾”这样的规定有效解决了新法与其他法律法规之间的矛盾，提 升了法律的可执行性，为以后的环境保护铺平了道路。 联邦水污染控制法是湿地保护的重要依据。他对湿地的保护尤其体现在“疏 浚和填埋物许可证制度上”美国法典第 33 卷第 26 章第 1334 条第一款 “对在特定处 理地点进入通航水域的疏浚或填埋物排放发出通知，并且提供举行公众听证会的机会 之后，部长可以发放许可证。在一个申请者提交了包括本款对完成一个许可证申请要 求的所有资料之后不迟于 15 天，部长应当张贴本款要求的通知。 ” 该条规定建立了 许可程序，即部长必须在提供公众听证会的机会后才能发放。第二款规定了处理地点 的指定以及对使用指定作为处理地点的地区的否决或限制，依据该两款指定的权力授 予了部长，但是要适用局长和部长联合制定的指导，指导的建立也要符合法律其他条 款的规定。第三款是对部长权力的限制，该款规定“局长有权禁止任何作为处理地点 的地区的指定，并且有权否决或限制使用任何指定作为处理地点的地区 ”第四 款规定了“部长”的定义， “本条中使用的部长一词是指通过工程主管行使职权的陆 军部部长。 ”这一规定明确了管辖权，避免了相互推诿或多头管理的现象。 该条款的规定建立了完整的许可证制度，明确了许可证的发放程序、许可证发放 的管辖权、许可证发放的复审制度及环境影响评价制度等。但是由于当时对湿地的生 态价值认识有限，第六款又规定了豁免条款，对湿地破坏很严重的农耕、造林、畜牧 等行为均被豁免。豁免条款的规定使该部法律对湿地的保护力度大大降低。直到 1986 年通过税收改革法的“湿地保护者税收鼓励”和食物安全法的“湿地破坏者” 条款才对其进行了完善。 湿地是一个自然的生态系统，而行政区域却是人为划分，因此对湿地的保护必然 会需要各行政区域的协调。美国法典第三十三卷航行与通航水域法律第 1253 条州际 合作和统一法第 1 款“局长应鼓励各州制订预防、减少和消除污染物有关的、经过改 石家庄经济学院硕士学位论文 - 10 - 进的、可行的州统一法；鼓励各州之间签署与预防、减少和消除污染物有关的协定。 ” 第 2 款“在不与美国法律或美国参加的条约冲突的情况下，国会籍此认可两个或两个 以上的州进行协商，并就以下内容达成协议或契约：1.共同努力并相互帮助，以预防 和控制污染，实施各州与之相关的法律；2.为保证此类契约和协定的有效执行，设立 专门机构、联合机构或各州认可的其他机构。除非各州批准，这类契约或协定对当事 方的州不具有约束力。 ”该条规定对州际合作进行了原则性的指导，各州在指导下可 以因地制宜的进行合作，克服了各自为政的弊端，有利于跨行政区域的湿地的保护。 3.3.2 英国湿地保护法律制度 英国是大不列颠岛和爱尔兰岛东北部及附近许多岛屿组成的岛国，