（公共管理专业论文）房地产信贷政策执行研究——以深圳为例.pdf

二( ；”工i j 广j 原创性及学位论文使用授权声明 论文原创性声明： 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师的指导下，独 立进行研究工作所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本论 文不包含任何其他个人或集体已经发表或撰写过的作品成果。对本文 的研究作出重要贡献的个人和集体，均已在文中以明确方式标明。本 人完全意识到本声明的法律结果由本人承担。 学位论文使用授权声明： 学位论文作者签名：酋以 日期：2 0 0 9 年0 6 月1 0 日 本人完全了解中山大学有关保留、使用学位论文的规定，即：学 校有权保留学位论文并向国家主管部门或其指定机构送交论文的电 子版和纸质版，有权将学位论文用于非赢利目的的少量复制并允许论 文进入学校图书馆、院系资料室被查阅，有权将学位论文的内容编入 有关数据库进行检索，可以采用复印、缩印或其他方法保存学位论文。 学位论文作者签名鬣漫彳包 日期：2 0 0 9 年0 6 月1 0 日 导师签名：搠 日期：2 0 0 9 年0 6 月1 0 日 房地产信贷政策执行研究以深圳为例 专业：公共管理 研究生：黄显柱 指导老师：朱亚鹏副教授 摘要 随着城市化进程的推进及市场经济的发展，住房问题已不仅仅是一个民生问 题，更上升到战略高度，事关一个国家的经济安全及政治稳定。近几年的情况是， 一方面城市住房供不应求，许多中低收入阶层买不到房；另一方面住房价格过高， 超过了普通老百姓的购房能力。大部分城市的商品住房存在供需结构不合理、价 格居高不下、商家恶意炒房等问题，国家相关部门出台了包括信贷调控在内的 一系列宏观调控的政策，力图解决房地产领域的各种问题。中央政府的努力虽然 取得了一定的效果，但并未完全达到预期效果。 本文以深圳房地产信贷政策的执行为例，运用政策执行的s m i t h 模型，主要 从政策内容与质量、执行主体、政策对象、政策环境等方面分析了制约和影响深 圳房地产信贷政策实施的各种因素，以及深圳房地产信贷政策实施过程中存在的 主要问题，在此基础上提出完善房地产信贷政策执行的若干思路和政策建议。 关键词：房地产信贷政策政策执行深圳 t h e i m p l e m e n t a t i o no ft h er e a le s t a t ec r e d i tp o l i c i e s - - ac a s es t u d yo fs h e n z h e n m a j o r ：p u b l i ca d m i n i s t r a t i o n n a m e ：h u a n gx i a n z h u s u p e r v i s o r ：z h uy a p e n g a b s t r a c t w i t ht h ea d v a n c eo ft h eu r b a n i z a t i o np r o c e s sa n dt h em a r k e te c o n o m v ，t h eh o u s i n g p r o b l e mh a sb e e nn o to n l yal i v e l i h o o d ，b u tr o s et oas t r a t e g i ch e i g h t ，b e a r i n go na c o u n t r y se c o n o m i cs e c u r i t ya n dp o l i t i c a ls t a b i l i t y i nr e c e n ty e a r s t h es i t u a t i o ni st h a t o nt h eo n eh a n d ，u r b a nh o u s i n g s h o r t a g e ，m a n yi nl o w - i n c o m eh o u s i n gc a nn o tb u y ； o nt h eo t h e rh a n d ，h o u s i n gp r i c e sw e r et o oh i g h ，e x c e e d i n gt h ec a p a c i t yo fo r d i n a r y p e o p l eo ft h ep u r c h a s e m o s to ft h ec i t yh o u s i n gt h ee x i s t e n c eo fc o m m o d i t ys u p p l y a n dd e m a n ds t r u c t u r ei s i r r a t i o n a l ，p r i c e s ，r e a le s t a t ei s s u e ss u c ha sm a l i c i o u s m e r c h a n t s ，t h es t a t ei n t r o d u c e dt h er e l e v a n td e p a r t m e n t s ，i n c l u d i n gc r e d i tc o n t r o l ， i n c l u d i n gas e r i e so fm a c r o c o n t r o lp o l i c i e s ，t r y i n gt os o l v eav a r i e t yo fr e a le s t a t e p r o b l e m d e s p i t et h ee f f o r t so ft h ec e n t r a lg o v e r n m e n th a sm a d es o m ee f f e c t ，b u tn o t f u l l ya c h i e v e dt h ee x p e c t e dr e s u l t s i nt h i sa r t i c l e r e a le s t a t ei ns h e n z h e na sa ne x a m p l et h ei m p l e m e n t a t i o no fc r e d i t p o l i c y , t h eu s eo ft h es m i t hm o d e lf o rt h ei m p l e m e n t a t i o no fp o l i c i e s ，m a i n l yf r o mt h e p o l i c yc o n t e n ta n dt h eq u a l i t yo ft h ei m p l e m e n t a t i o no ft h em a i np o l i c yt a r g e t s ，p o l i c y a n a l y s i so fe n v i r o n m e n t a lc o n s t r a i n t sa n di m p a c to ft h ei m p l e m e n t a t i o no ft h e s h e n z h e nr e a le s t a t eo fa l lk i n d so fc r e d i tp o l i c yf a c t o r s a sw e l la st h es h e n z h e nr e a l e s t a t ec r e d i tp o l i c i e sd u r i n gt h ei m p l e m e n t a t i o no ft h em a i np r o b l e m s ，o nt h eb a s i so f r e a le s t a t ec r e d i tp o l i c i e st oi m p r o v et h ei m p l e m e n t a t i o no fan u m b e ro fi d e a sa n d p o l i c yr e c o m m e n d a t i o n s k e yw o r d s ：r e a le s t a t e ，c r e d i tp o l i c i e s ，p o l i c yi m p l e m e n t a t i o n ，s h e n z h e n i i 目录 摘要i a b s t r a c t i i 第一章导论l 第二章我国住房改革、住房问题与房地产信贷调控“6 第一节我国住房体制的改革6 第二节我国住房领域的主要问题8 第三节我国房地产的信贷调控1 0 第三章深圳市房地产发展与住房问题1 7 第一节深圳市房地产发展状况1 7 第二节深圳市的住房问题1 8 第四章深圳市房地产信贷调控及其效果”2 l 第一节深圳市房地产信贷调控政策2 l 第二节深圳市房地产信贷调控的效果2 3 第五章深圳市房地产信贷政策执行分析2 7 第一节理想化的房地产信贷政策2 7 第二节房地产信贷政策的执行主体3 3 第三节房地产信贷调控的政策对象3 5 第四节影响房地产信贷政策执行的环境因素3 9 第六章完善房地产信贷政策执行的若干建议4 3 结语4 8 参考文献5 0 致谢 l i l 第一章导论 随着城市化进程的推进，一方面，经济发展，城市人口增加，住房需求随之 不断增大：另一方面，城市土地供给的严重不足，住房供需的失衡，两者之间的 矛盾直接导致住房价格不断上扬。而中国房地产市场与其他国家的房地产市场一 样，房地产的主要资金来源是银行的信贷资金，其中包括住房贷款和房地产开发 贷款。住房价格不断上扬，住房贷款的资金也必然会增加。同时，房地产巨大的 利润，吸引了大量的信贷资金投入其中，而部分地区的房地产市场己出现过热迹 象，这无疑加大了房地产市场的信贷风险。 实践证明，房地产价格上涨过高或下跌过大，都将给国家带来巨大的危机。 f 1 本、美国、香港等国家和地区都出现过房地产泡沫危机，其主要原因是由于银 行的信贷资产管理不善而引发的大规模金融危机。因此，政府应对房地产市场的 发展给予高度的重视，实施积极的房地产信贷调控政策，规范行业秩序，确保房 地产业持续、稳步和健康发展。 一、选题的意义 房地产的问题不仅牵着人们的钱袋子，也左右着人们购房置业的积极性。房 价持续上升，百姓望房兴叹。稳定房价，解决买房难、买房贵的问题，是广大群 众的强烈呼声，也是让全体人民共享改革发展成果、促进社会和谐的迫切需要。 如果听任开发商所谓“市场决定一切”而放弃宏观调控，必将给社会带来灾难性 后果。房地产的公共属性决定了政府必须行使干预、管理和调控的职能。在中国 目前情况下，宏观调控不仅必要而且必须。 住房问题不仅直接影响到国民经济的健康、稳定发展，还与民众的安居乐业 息息相关，“住”的问题解决不好，可能会演变成严重的社会和政治危机。目前， 国内房地产个人信贷的快速扩张及累积的金融风险己引起学界的关注，这一问题 的研究对推动我国房地产信贷业务的健康发展，促进金融与国民经济的协调持续 发展，具有十分重要的理论和现实意义。 纵观我国学者对房地产宏观调控的研究，很多学者都是从经济学角度展开分 析。如项卫星与李宏瑾的市场供求与房地产市场宏观调控效应通过借鉴货币 交易方程，建立了一个分析房价和供求关系变化的理论分析框架，指出供给增速 远远小于需求增速，即供求不平衡导致了房价的过快上涨。今后的宏观调控应更 加重视市场供求情况，加强动态决策管理能力，充分发挥市场机制的作用，以确保 房地产市场持续健康稳定发展。 但是，房地产问题不单纯是经济问题，它也属于社会公共问题。正如北京师 范大学董藩教授所说，住房不是纯粹的商品，它具有一定的公共物品属性。董藩 教授认为政府对房地产市场进行调控的理论依据主要有三个方面：1 、住房具有 一定的公共物品属性，必然要求政府在一定程度上参与其供给活动；2 、房地产 开发将大量耗用土地，而土地是人类赖以生存的最基本的自然资源，其使用必须 严格遵循可持续发展的要求；3 、国民经济是一个有机整体，每个行业的发展都 项卫星与李宏瑾的市场供求与房地产市场宏观调控效应，发表于经济评论c n k l2 0 0 7 - 0 6 - 1 4 须与国民经济体系的要求相适应，房地产业也不例外。哪 本文认为，房地产的信贷政策属公共政策范畴。而公共政策的执行是政策过 程的重要环节，是政策目标得以实现和落实的保证。政策执行的结果既是检验政 策是否科学的基本标准，又是后续政策制定的重要依据。因此，从公共政策方面 去加强房地产信贷政策执行过程的研究，对于提高政府的房地产信贷政策执行能 力，保证政策目标实现具有重要的意义。 深圳作为全国房价上涨速度最快的城市，无疑更是处在风口浪尖，其调控的 力度与深度也应强于其他地区。截至2 0 0 7 年上半年，深圳市的房价涨幅高达5 0 ， 位居全国第一。深圳市房地产信贷调控在政策执行力度、政策执行效果和政策影 响等方面在全国房地产市场都具有鲜明特点。因此，本文主要通过深圳市房地产 信贷政策执行的研究，探讨完善房地产信贷政策执行的新对策，以及解决深圳乃 至全国房地产市场存在问题。 二、房地产信贷政策执行研究的相关理论 公共政策分析的研究途径是多样化的，在西方政策分析的发展中，形成了几 种较有影响力的学科途径，即政治学途径、经济学途径和社会心理学途径。研究 途径、方法不同，导致对公共政策的性质、原因、结果以及公共决策系统运行做 出了不同的描述或解释，从而形成不同的政策分析理论。 在研究公共政策执行理论方面，从整体角度出发，将公共政策看作各个环节 组成的整体运作系统，并从动态角度进行分析研究，我们称之为公共政策系统型 分析模型。这类分析模型可以包括政策过程分析、政治系统分析、决策者博弈分 析等。而政策过程分析模式正是从政策各个环节出发，将公共政策看成是一个多 环节相互连接的动态运行系统，分析公共政策的内在规律，其分析内容是针对系 统整体、影响因素和各系统环节的功能的分析。 政策过程模型的创始人哈罗德拉斯韦尔较早地提出了政策过程分析理论。 哈罗德拉斯韦尔认为公共政策是解决政策问题的一系列活动过程，政策分析的 主要内容是针对系统整体、影响因素和各系统环节的功能的分析。哈罗德拉斯 韦尔的模型从整体出发把握各个运行环节在政策运行中的功能，系统监测各个环 节功能发挥是否正常，检测政策成功或失败时关键环节所起的作用。哈罗德拉 斯韦尔的分析模型也称之为“功能过程理论”，为政策过程分析模式的完善和发 展奠定了基楚，对公共政策更加科学有效具有重要的意义。 台湾学者林水波、张世贤在其公共政策一书中对政策过程作出了比较全 面的概括，并以此框架构建了政策分析的基础理论。林水波、张世贤将政策过程 包括政策问题认定、政策规划、政策合法化、政策执行、政策评估和政策终结等 六个过程。公共政策过程分析模式将公共政策看成是一个有始有终的系统运行过 程，这对于从整体出发把握各个环节在政策运行中的功能，系统检测各个环节功 能发挥是否正常，检测政策是否会成功起到关键作用，从而使公共政策更科学有 效具有重要的意义。圆 中国社科院金融研究所金融发展室易宪容主任认为：为了切实发挥提高房地 产信贷政策调控功能，必须以公共政策的角度来严格要求国内商业银行坚决执行 0 调控房地产市场的理论依据，发表于人民日报，2 0 0 5 年0 5 月1 1 日第九版 林水波，张世贤，公共政策，台湾五南图书出版公司，1 9 8 7 年 2 新的房贷信贷政策。一旦新的房贷信贷政策被纳入公共政策体系，各家商业银行 就不得仅从商业利润最大化的角度来考虑，而必须无条件执行。央行及银监会应 该出台一个严格的处罚指引，以确保每一个人和每一家商业银行诚信。将房地产 信贷政策的执行上升到公共政策角度去执行，能够更好地落实各项政策，分析政 策执行的效果，更有效地实现国家宏观调控房地产的效果。 房地产信贷政策跟其它公共政策一样，在政策执行过程中直接或间接地受到 诸多因素的制约和影响，只有对这些因素进行科学、合理的分析和判断，才能消 除政策执行中的障碍，实现政策执行的目标。借鉴国内外学者在公共政策执行方 面的论著和观点，本文以深圳房地产信贷政策的执行为例，运用政策执行的 s m i t h 模型，主要从政策内容与质量、执行主体、政策对象、政策环境等方面分 析了制约和影响深圳房地产信贷政策实施的各种因素，以及深圳房地产信贷政策 实施过程中存在的主要问题，在此基础上提出完善房地产信贷政策执行的若干思 路和政策建议。 三、分析框架s m it h 分析模型 1 9 7 3 年，美国学者托马斯史密斯( t b s m i t h ) 在其著作政策执行过 程最早提出了公共政策执行因素及过程模型，又可称为“史密斯模型”。史密 斯认为政策执行所涉及的因素很多，但以理想化政策、执行机构、调试对象( 即 目标群体) 、环境因素等四个因素为主要变量。理想化的政策是政策制定者试图追求 的相互作用形式；目标群体是受政策最直接影响的，必须对政策采取适当反应的符合政 策要求的群体或个体；执行机构是政府机构中负责政策执行的组织；环境因素是那些影 响政策执行和受政策执行影响的要素。 图1 一l 托马斯史密斯( t b s m i t h ) 公共政策执行过程模型 1 、理想化政策。即合法、合理、可行的政策方案。它是政策制定者在一定 的约束条件下，根据各个集团的利益表达而确认和制定出的某项收益大于成本的 政策。在公共管理领域，许多政策不能达到预期效果，执行中困难重重，在很大 程度上与政策本身的缺陷有关。 t b s m i t h ，t h ep o l i c yi m p l e m e n t a t i o np r o c e s s 。，p o l i c ys c i e n c e s ，v 0 1 4 ，n o 2 1 9 7 3 2 、执行机构。通常指政府中具体负责政策执行的机构。包括执行机构的权 力结构，人事配备及其工作态度，领导模式和技巧，以及执行人员的情况。任何 一项政策最终都要靠执行者来实施。执行机构对政策的认同、对政策执行行为的 投入、创新精神、对工作的负责、较高的政策水平和管理水平是政策得以有效执 行的重要条件所在。执行机构的立场与理想政策是否一致，执行机构能否正确、 准确地理解理想化政策，都会影响政策执行后所可能取得的结果。 3 、调试对象。即目标群体，泛指由于特定的政策决定而必须调整其行为的 群体。包括他们的组织或制度化程度、对领导的认知程度以及先前的政策经验。 政策能否达到预期目的，不是政策制定者一厢情愿的事情，也不是政策执行者能 够完全决定的事情，而是在很大程度上取决于目标群体的态度。目标群体顺从、 接受政策，政策执行就会成功；目标群体不顺从，拒不接受政策，目标群体就会 失败；目标群体只部分接受，也会加大政策执行的难度。可见，目标群体对政策 顺从和接受的程度是影响政策能否有效执行的关键性因素之一。 4 、环境因素。政策环境包括的内容非常之多，通常有政治、经济、文化、 社会、科技、伦理道德等等。不同地区之间的文化差异也会影响理想政策的实施。 比如，“只做政策允许的事情 和“凡是政策没有禁止的事情就可以做 是两种 截然不同的价值观。这样的价值观会影响政策的执行。环境因素是政策执行的路 径依赖和影响因素，直接或间接影响公共政策运行的各种客观和主观因素的总 和。环境因素一方面要求国家或政府制定与环境相适合的政策，另一方面又受到 公共政策的限制，公共政策反过来又影响环境因素。政府为了有效地管理国家和 社会事务，必须根据社会政治、经济、文化发展的需要，针对现实生活中的重大 政策问题，及时、正确地制定政策方案。 可以认为，理想化政策、执行机构、调试对象、环境因素四者，为公共政策 执行过程中所牵涉到的重要因素，是政策执行过程中影响其成败所需考虑和认定 的因素，直接影响着政策执行的绩效。因此，本文采用了美国学者托马斯史密 斯( t b s m i t h ) 的公共政策执行过程模型，对房地产信贷政策执行过程进行 研究分析。 四、本文分析框架及研究方法 托马斯史密斯的公共政策执行过程模型是研究公共政策执行的一个动态模 型，运用s m i t h 模型分析房地产信贷政策的执行，必须分析影响房地产信贷政策 执行的各个因素。因此，本文系统地比较国家出台的房地产信贷调控政策，分析 房地产信贷政策的政策执行主体( 包括政府相关部门、人民银行及监管机构和商 业银行) ，房地产信贷政策的政策对象( 包括房地产开发企业、购房者和房地产 中介机构) ，以及影响房地产信贷政策执行的环境因素，找出房地产信贷政策执 行过程中存在的问题。通过分析，提出几点完善房地产信贷政策执行的建议：提 高房地产信贷政策的质量、加强房地产信贷政策的宣传力度和执行力度、建立有 效的信贷政策执行的监督机制、整顿和规范房地产市场的秩序、完善房地产信贷 信息披露体制等。 本文主要分为五部分：第一部分主要介绍我国住房体制改革、我国住房领域 的主要问题与我国宏观调控房地产的信贷政策及政策工具；第二部分介绍深圳市 房地产市场的发展状况和深圳市的住房问题，第三部分介绍深圳市近几年的房地 4 产的信贷调控及其效果；第四部分用房地产信贷政策分析模型，即托马斯史密 斯公共政策执行过程模型，对深圳市房地产信贷政策执行中主要因素进行分析， 包括房地产信贷政策的理想化分析、房地产信贷政策的执行主体和政策对象以及 影响房地产信贷政策执行的环境因素等，通过分析并研究深圳市房地产信贷政策 执行过程中存在的问题；第五部分针对深圳市房地产信贷政策执行中的问题，提 出完善房地产信贷政策执行的若干建议。 本文作者自参加工作以来，一直在银行从事个人信贷业务，对房地产市场特 别关注。为此，笔者多次到深圳市众多的一手楼盘现场去调查，了解深圳市房地 产的情况，获取房地产市场的一手数据，包括楼盘销售价格、成交量、房地产开 发商和购房者对国家房地产信贷政策的看法等。 此外，笔者还到深圳市国土资源管理局、深圳市某些商业银行、房地产评估 公司和房地产中介机构等了解和搜集房地产市场相关的最新数据，得到相关工作 人员的大力支持。笔者对获得的数据进行整理和分析比较，研究房地产信贷政策 对房地产市场的影响。 房地产信贷政策的执行，涉及到多个政策主体和政策对象，为此，本文作者 通过到相关政府部门、商业银行、中介机构进行访谈，从多方面深入了解房地产 市场存在的问题和房地产信贷政策的执行情况，并与他们探讨完善房地产信贷政 策执行的建议，受益匪浅。 第二章我国住房改革、住房问题与房地产信贷调控 住房是人类最基本的生存需求之一，是关系国计民生的重大经济问题和社会 问题。党中央、国务院高度重视城市居民住房问题，始终把改善群众居住条件作 为城市住房制度改革和房地产业发展的基本出发点。3 0 多年来，我国住房制度 改革不断深化，城市住房建设持续快速发展，城市居民住房条件总体上有了较大 改善。但也要看到，城市廉租住房制度建设相对滞后，经济适用住房制度不够完 善，政策措施还不配套，许多城市低收入家庭的住房问题还未得到解决。 住房问题它不仅牵着人们的钱袋子，也影响着人们生产工作的积极性。房价 持续上升，百姓只能望房兴叹。稳定房价，解决买房难、买房贵的问题，顺应了 广大民心民意，也让全体人民能共享改革发展成果，激励其为建设和谐社会而努 力奋斗。但又由于住房问题的公共属性，它决定了政府必须行使干预、管理和调 控的职能。在中国目前情况下，宏观调控不仅必要而且必须。 目前，国内房地产个人信贷的快速扩张及诱发的金融风险已引起理论界的关 注。日本房地产泡沫和美国房地产的次贷债务危机导致全国乃至全球性的金融危 机，都给我们敲醒了警钟。加强对房地产信贷调控的研究对推动我国房地产信贷 业务以及整个经济金融的健康发展，促进金融与国民经济的协调持续发展，具有 十分重要的理论和现实意义。 第一节我国住房体制的改革 中国住房制度改革是中国经济体制改革的重要组成部分。改革前我国城镇住 房一直实行计划体制下的“国家投资，统一管理，统一分配，以租养房”的公有 住房实物分配制度。这种制度模式建立在当时计划体制和较低水平的消费层次 上，是满足城镇居民基本住房需求的主要途径。但由于租金低廉，政府因此背负 着沉重的财政负担，导致住房建设再投资有限，居民居住条件改善缓慢。同时， 分配制度也造成了苦乐不均和不公平，公有住房实物分配制度本身的诸多弊端， 使其难以为继，改革迫在眉睫。 一、我国住房体制的改革 经过近3 0 年的改革实践，围绕改善居住条件，满足城镇居民不断增长的住 房需求的改革目标，我国住房体制已经取得了一定成绩，但也不可避免地出现了 一些问题和矛盾，需要认真回顾与总结，积极探索适应中国国情的住房制度。1 9 7 8 年中国启动经济体制改革，邓小平同志提出了关于房改的问题，由此拉开了我国 住房制度改革的序幕。从1 9 7 8 年开始，我国房地产改革的历程大体上分为四个 阶段。 6 第一阶段( 1 9 7 8 - 1 9 8 5 年) ：提出住房商品化政策 1 9 7 8 年，邓小平同志提出解决住房问题的政策能不能宽一点的想法，原国 家城市建设总局选择南宁、柳州、桂林、梧州和西安五个城市进行增量住房向职 工出售的试点。1 9 8 0 年6 月中共中央、国务院正式提出实行住房商品化政策， “准许私人建房、私人买房、准许私人拥有自己的住宅”。 第二阶段( 1 9 8 6 - 1 9 9 3 年) ：进行租金改革和制度设计 1 9 8 6 年2 月，成立了“国务院住房制度改革领导小组”，下设办公室，负 责领导和协调全国的房改工作。1 9 9 1 年6 月，国务院发出了关于积极稳妥地 推进城镇住房制度改革的通知，提出分步提租、交纳租赁保证金、新房新制度、 集资合作建房、出售公房等多种形式推进房改的思路。1 0 月召开了全国第二次 房改工作会议，确定了通过提高租金，促进售房，回收资金，促进建房，形成住 宅建设、流通的良性循环的基本思路。 第三阶段( 1 9 9 4 - 1 9 9 7 年) ：探索多种住房供应体系，建立住房公积金制度 1 9 9 4 年7 月1 8 日国务院下发了关于深化城镇住房制度改革的决定，一 是明确建立中低收入家庭为对象、具有社会保障功能的经济适用房住房体系和以 高收入家庭为对象的商品房供应体系；二是全国普遍推行住房公积金制度；三是 积极推进租金改革，稳步出售公有住房，城市住房市场开始发育。 第四阶段( 1 9 9 8 年至今) ：实现住房商品化，发展住房市场 1 9 9 8 年7 月3 同发布国务院关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房 建设的通知，明确了深化城镇住房制度改革的目标：停止住房实物分配，逐步 实行住房分配货币化；建立和完善以经济适用住房为主的多层次城镇住房供应体 系：发展住房金融，培育和规范住房交易市场。1 9 9 8 年下半年开始停止住房实 物分配，由市场配置住房资源，至此中国已实行了近四十年的住房实物分配制度 从政策上退出历史舞台，中国住房制度进入了全面市场化的历史新阶段。 随着我国房地产开始走向市场化，国家出台了一系列的政策刺激房地产市场 的发展，加大住房信贷投入，提出住房按揭优惠利率，支持住房建设和消费，各 项房地产信贷调控政策的不断落实，使我国房地产行业得到了蓬勃发展。 二、我国房地产业的发展现状 经过3 0 年的改革，我国城镇居民住房水平显著提高，房地产市场初步形成， 市场机制的作用日益显现。伴随着房地产改革的深入和经济的蓬勃发展，房地产 行业已成为我国国民经济发展的支柱产业。一方面，国民经济的发展，人民生活 水平的提高，人们对住房的需求也不断提高，对住房的质量也在不断提高，促使 中国房地产业得到飞跃的发展：另一方面，房地产行业是基础性产业，其地位及 其特点，决定了房地产业的发展必然对经济增长发挥巨大的促进作用。 房地产业创造的总值在g d p 中的比重逐步提高，其对经济增长的作用不断增 7 大。从产业特性看，房地产的产业链长，国民经济中绝大部分产业都与房地产业 有关联，特别是金融保险业、商业、非金属矿物制品业、化学工业、社会服务业、 建筑业等行业都与其密切相关。从就业方面看，房地产行业的发展，促使了各 个相关行业的发展，也提供了大量的就业机会。从居民消费方面看，房地产投资 可以带动住房消费、建材消费和耐用消费品的消费，以及建筑工人特别是农民工 的日常消费。从财政收入方面看，房地产业更是中央及地方财政收入的重要来源。 通过出让土地使用权，征收各项税费，政府能获得大量的财政收入。房地产业能 带动众多关联产业的发展，间接创造大量的财政收入。如此种种，足见房地产业 对国民经济的巨大推动作用。 表卜1 中国房地产开发情况( 2 0 0 1 年一2 0 0 7 年) 指标单位2 0 0 1 年2 0 0 2 年2 0 0 3 芷2 0 0 4 焦2 0 0 5 定2 0 0 6 年 2 0 0 7 定 房地产开 亿元 6 3 4 4 17 7 9 0 91 0 1 5 3 81 3 1 5 8 31 5 9 0 9 31 9 4 2 2 92 5 2 7 9 7 发投资额 增长比率 ，2 2 83 0 32 9 62 0 92 2 13 0 2 商品房建 设投资 亿元 4 7 1 7 55 7 6 7 27 3 5 6 69 3 4 8 81 1 3 1 4 91 3 3 8 8 71 6 6 6 3 5 增长比率 |2 2 32 7 62 7 12 1 01 8 32 4 5 商品房销万平 2 2 4 1 22 6 8 0 83 3 7 1 83 8 2 3 25 5 4 8 66 1 8 5 77 6 1 9 3 售面积方米 增长比率 | 1 9 62 5 81 3 44 5 1 11 5 2 3 2 商品房销 亿元4 8 6 2 86 0 3 2 37 9 5 5 71 0 3 7 5 71 7 5 7 62 0 8 2 62 9 6 0 3 9 售额 增长比率 |2 4 03 1 93 0 46 9 41 8 54 2 1 从表卜1 中数据可以看出，我国商品房价格一直以两位数的速度逐年增长。 房地产开发投资方面，2 0 0 7 年房地产开发投资额达2 5 2 7 9 7 亿元，比2 0 0 1 年的 6 3 4 4 1 亿元几乎增长了3 倍。商品房的建设投资方面，涨幅也跟房地产开发投 资额涨幅相似，2 0 0 7 年商品房的建设投资额为1 6 6 6 3 5 亿元，是2 0 0 1 年的 4 7 1 7 5 亿元的4 倍。商品房销售方面，涨幅最大的是2 0 0 5 年，2 0 0 5 年商品房销 售面积比2 0 0 4 年商品房销售面积增长了4 5 1 ；2 0 0 5 年商品房销售额也是涨幅 最大的一年，涨幅达到6 9 4 。这主要因为2 0 0 4 年房地产市场开始飞速的发展， 房地产开发投资大幅增加，房地产个人购房投资热潮逐渐升温，加上房价不断上 涨，2 0 0 5 年的商品房销售面积与销售额也就大幅增长。 第二节我国住房领域的主要问题 住房体制实行改革以来，越来越多的城市居民通过住房市场化满足个人住房 需求。随着中国经济水平的发展和城市化建设的推进，全国各地对住房的需求迅 速加大。特别是1 9 9 8 年实现住房商品化以来，城市居民的住房需求只能通过房 表中数据摘编自中国统计摘要2 0 0 8 ；1 ，增长比率由笔者计算分析所得。 8 地产市场解决，从而推动了房地产业的高速发展和繁荣。发展的同时，难免存在 着种种问题，包括人们天天都挂在嘴边的房价过高、住房供求失衡、房地产市场 秩序混乱、房地产泡沫等问题，这也是国家一直以来有待解决也是最难解决的民 生问题之一。总结起来，归结如下： 房地产价格高居不下 近年来，市场对住房的需求一直处于旺盛状态。加上利益的驱使，房地产投 资不断加大，各地房地产价格都得到了飞速的发展，特别是有很多人把房产作为 投资项目，进行投机买卖，导致房产价格一直处于相对高位。许多城市的房地产 价格已超过了普通老百姓的实际购房能力。 据权威部门提供信息，房地产行业的利润率远高于其它各行业的平均利润 率，并且一直在快速增长。国际上房地产利润率一般维持在5 左右，高的在 6 - 8 ，而中国房地产的利润率则高达3 0 - 4 0 。 一方面房价上涨过快，尤其是一些特大型的开放城市，如北京、上海、广州、 深圳。在这些城市，一个刚参加工作的人，即使不吃不喝，积攒几十年的工资收 入也买不了一套新房。于是，人们对房地产行业就产生了许多的怨恨、失望，甚 至因买不起房而产生绝望情绪。另一方面，这些大城市房屋的空置率却一直比较 高，造成了许多房屋资源的浪费。空置率居高不下，不仅造成浪费，而且不经济 也不环保。房价上涨过快和空置率过高，这看似互相矛盾的两种现象在我们的一 些城市中却共同存在着。这也许就是房地产市场面临的最重要的问题。像这样的 情况，如果国家不给予调控，广大居民的住房问题就难以解决。 二、住房供求结构失衡 我国房地产市场还存在着一个非常严重的供应结构失衡的问题，这迸一步造 成了民众实际购买力的萎缩。由于高中档大户型房屋利润比普通住宅的要高很 多，而且也有一定消费市场，所以很多房地产商热衷于开发大户型的高中档住房。 因此我国大部分地区的房产开发中，高档房屋比重过高，低价位经济适用房屋的 开发量不足，造成了住房供求的失衡，从而也导致房地产价格的上涨。 国外很多国家规定各个小区都应有一些相对小型的，适于中低收入家庭购买 的户型的，而我国的房地产发展却偏偏忘记了中国人口的大多数。很多中低收入 阶层只能“望房兴叹”。住房供给在数量上也许足够，但并未与实际消费需求对 口，这个市场缺口唯有国家“两手抓”、“两手硬”，从全局上把握，方能弥补。 房地产市场秩序混乱 房地产市场在发展过程中，开发商、中介服务和物业管理各环节都不同程度 地存在违规行为。尤其2 0 0 5 年至2 0 0 7 年间，个别开发企业和中介机构误导市场 预期，人为造成市场紧张，串通房地产销售公司发布虚假信息、炒卖房号、捂盘 惜售、高位起价、刻意拉升价格，使一些房地产项目的房价可以在短短几天内非 9 正常上涨。为了能给房地产开发商尽快回笼资金，房地产销售公司以本单位员工 或其他关系人冒充购房人，通过虚假的销售方式，大幅度虚增房价套取银行的贷 款。而随着房市的不景气，一些原来被遮掩的问题开始暴露，为减少损失，一些 房地产商和中介机构就加大了其机会主义行为，使得市场秩序的进一步混乱。 四、银行信贷风险过高 房地产开发资金过多依赖于银行贷款，使房地产投资额的市场风险和融资信 用风险集中于商业银行。加之房地产业自身存在着很大的金融风险隐患，而在目 前的房地产市场资金链中，商业银行基本参与了房地产开发的全过程。通过住房 消费贷款、房地产开发贷款、建筑企业流动性贷款和土地储备贷款等，商业银行 实际上直接或间接地承担着房地产市场运行中各个环节的市场风险和信用风险。 2 0 0 8 年以来，中国经济增长的领头羊珠三角和长三角，均先后出现中 小企业大面积倒闭。而近期，浙江、广东等地又接连出现大企业和龙头企业倒闭 事件。随着经济增长放缓，企业经营环境趋紧，盈利增长也开始下降，部分企业 资产负债情况趋于恶化，财务风险显著加大，还贷能力和还贷意愿减弱，银行信 用风险上升。过去几年时间里，我国商业银行投向房地产业的贷款快速扩张。如 果此时房地产市场同样出现全面、持续的大幅下跌，则商业银行积累的房地产信 贷风险将达到无以复加的地步，商业银行在房地产抵押品价值、个人住房按揭贷 款以及房地产开发贷款这三类资产上的损失相叠加，将给整个银行业带来沉重的 打击。 第三节我国房地产的信贷调控 随着我国福利性住房实物分配制度的取消和个人住房按揭贷款政策的实施， 极大地刺激了房地产业的快速发展和相应的房地产投资的高速增长，而为之提供 相应金融服务的我国商业银行房地产贷款也随之持续快速增长。1 9 9 8 年至2 0 0 7 年1 0 年间我国商业银行投向房地产业的贷款明显高于其他行业，已成为扩张最 为快速的业务。房地产的资金大部分靠银行贷款。银行资金的供给，对房地产开 发举足轻重。如果房价下跌，或是房地产的发展减慢，都不利于银行本身的发展。 可见，住房问题不仅与民众的安居乐业息息相关，还直接影响到国民经济的 健康、稳定发展，如果解决不好，可能演变成严重的社会和政治危机。美国、日 本等许多国家的房地产危机已清楚地提示其原因在于银行及其监管机构对房地 产信贷风险的不断增大的忽视。而我国一些银行依然将住房按揭贷款视为银行贷 款的优质资产，忽略了其潜在的市场风险。一旦房地产市场形成泡沫破裂，国家 的金融稳定将会受到巨大的冲击，整个经济体系也将面临崩溃的危险。因此，我 们必须加强房地产的信贷调控。 一、我国房地产的信贷调控政策 从六部委出台“国八条 开始，国家正式拉开了房地产调控序幕，从土地、 1 0 金融、税收以及社会保障体系结构、产品供应结构等多项措施频繁出台，几年多 的时间里，调控政策出台之密集、数量之多、时间持续之长、措施之严厉，在我 国房地产发展史上实属罕见。迄今为止，我们看到出台的包括金融、税收、财政、 建设、土地、规划等方面的调控措施一应俱全。中央政府调控市场、稳定房价的 决心不容置疑。 2 0 0 3 年的住宅价格迅猛增长且居高不下，商品房供给结构失衡，中低档住宅 供应明显不足，购房者当中相当一部分是属于投资行为，房屋空置面积持续增加。 为了防止房地产泡沫引发金融风险，中国人民银行与国务院分别颁布了关于进 一步加强房地产信贷业务管理的通知和关于房地产市场持续健康发展的通知 以平抑房价促进经济适用房的发展。通过明确界定了政府在房地产发展中对房地 产市场的宏观调控责任，进一步推进房地产业的市场化，消除影响居民住房消费 的体制和政策性障碍。 表1 - 22 0 0 3 年 - 2 0 0 5 年房地产信贷调控政策 时间政策政策主要内容与精神 1 、加强房地产开发贷款管理，对未取得 关于进一步加强房地“四证”的项目，不得发放任何贷款； 产信贷业务管理的通2 、严格控制土地储备贷款的发放； 2 0 0 3 年 6 月1 3 日 知 3 、加强个人住房贷款管理，对购买第二 ( 银发 2 0 0 3 1 2 1 号文)套以上的，应适当提高首付款比例，不 再执行优惠住房利率。 1 、商业银行应建立房地产贷款的风险政 策及操作审核标准； 商业银行房地产贷款2 、加强士地储备贷款的风险管理： 9 月3 日 风险管理指引 3 、加强房地产开发贷款资金的风险管 理： 2 0 0 4 年 4 、加强个人住房贷款的风险管理。 中国人民银行关于调 1 、中国人民银行上调金融机构存贷款基 l o 月2 8 日整金融机构存、贷款利 准利率： 2 、放宽人民币贷款利率浮动区间和允许 率的通知 人民币存款利率下浮。 l 、强化规划调控，改善商品房结构； 2 、加大土地供应调控力度； 3 、加强住房价格的调控； 关于做好稳定住房价4 、完善城镇廉租住房制度； 2 0 0 5 年4 月2 7 日 格工作的意见5 、加大对房地产交易行为的调节力度； 6 、加强金融监管，整顿和规范市场秩序； 7 、加强市场监测，完善市场信息披露制 度。 “四证”指土地使用权证书、建设用地规划许可证、建设工程规划许可证和施工许可证。 l l 2 0 0 4 年我国房地产保持了平稳较快增长的发展势头，政府主要的宏观调控 政策是“管严土地，看紧信贷”。一方面，加大了对房地产用地的治理整顿力度， 紧缩土地供应，从源头上控制了土地的供给。另一方面，央行收紧银根，严格控 制贷款资金的供给。2 0 0 4 年9 月3 日中国银监会发布并施行商业银行房地产 贷款风险管理指引，加强了对个人信贷的风险管理，引导消费者进行理性消费， 从资金上遏制已经过热的房地产市场，防范金融风险。1 0 月2 8 日中国人民银行 发布的中国人民银行关于调整金融机构存、贷款利率的通知，希望通过调整 银行利率，以实现冷却房地产投资过热、抑制房价持续上涨、防治房地产“泡沫”、 促进房地产健康发展的目的。 2 0 0 5 年宏观调控继续延续2 0 0 4 年的基调，一系列新政策使得房地产行业所 面临的宏观环境发生了比较大的变化，宏观调控目标明确为稳定房价，把住房问 题上升到中央层面，除了继续强化土地及金融政策外，更是深入到了房地产交易 环节，开始征收营业税，取消住房贷款优惠利率。各地区、各部门把解决房地产 投资规模过大、价格上涨幅度过快等问题，作为加强宏观调控的一项重要任务。 2 0 0 6 年，房地产投资速度较之2 0 0 5 年又有较大增长，但部分大城市住房供 给结构仍然不合理，深圳、北京、广州等城市房价大幅上涨，中低收入家庭难以 承受，增加了社会的不稳定因素。政府则把解决低收入家庭的住房困难作为本年 度调控政策的核心和目标，采取了严厉的规制措施。2 0 0 6 年5 月3 1 日，国税局 要求各部门严格执行个人住房营业税和个人所得税的征收政策，个人购买不足5 年的住房对外销售全额征收营业税。这一措施出台的目的无疑是增加了二手楼 交易的成本，意在打击房地产炒作行为。 表1 - 32 0 0