（人文地理学专业论文）政府采购区域性联合的初探——以重庆市为例.pdf

政府采购区域憔联合的初探 以重庆市戈铡 学科专她：人文地理学 | 彗导豢舞：张臻举教授 摘要 研究方向：区域经济 骚究垒：抟 毅 随着国家机构和货币经济的出现和发展，政府采购彳亍为在国家的经济生活中崭露头 角，缀济和政府职熊的完善要求进一步扩大政府采购规模。1 7 8 2 年，英豳率先实行政府 采魏涮度，接受欢鼯公共慰致蓉壤体系孛懿一壤分支辜发缮戳快速发震势技其毽国家广 泛采纳。在很多经济发达国家，经历了两百多年的锤炼之掰，这项制魔魏经发展成为由 相关法律、法规、规范等构成的宪整制度体系。我国政府采购制度起步较晚，1 9 9 5 年- 上海豢提牙了政府袋魏毒l 度的试程靛翟，起步较荚美等国浚了2 0 0 多年。1 9 9 8 年，政疼 开始谯全国范围内遴行政府采购僚8 度的试点，并且殴较快豹速度发展。潦过实践，实行 政府采购制度在提商财政资金的使用效率、抑制腐败行为等方面取得重大成效，同时确 保政磨部门的离效率运行及为公众提供更为党蛰的公共服务。 强前，我邈政府采赡管璞体制实行一缀精政，一缀敬寤采购，各级财政的政府采 购项冈由本级财政部门预算决定，形成采购一作各自为政的局面。这种局部性的政府聚 赡模式使褥政府上下级之闻及备平缀政府之闻郄有着巨大的隔阂，采购市场彼此封闭， 信怠誉流逶，至魂掇一派市场分割静局面。这辩模式存在诸多缺鏊；翔政府采魏麓模奎、 范围狭窄、采购成本高、专家和供应商资源不足等等。另外，局部政府采购局限于某一 小地区，在权力高度集中和复杂的人际关系嘲中容易诱发政府采购的“罨租”行为，鼹 致欢黯采魏过程孛缒窝簸禽囊。 在政府公共支出理论下讨论了公共支出管理的特点及熬原则，是对从属于公共支出 范畴的政府采购行为的理论约束，对它应符合社会利益原则、量入为出原贝q 和最小费用 蒙黧绦予了瑾论支持；蔑搂经济遴论秀我餮聪孬致痔采魏壤l 度下嚣都致瓣采魏瑟存农豹 规模不经济提供了解决方案的蠼论支持，即通过扩大政府采购的规模来提高其效率；根 据聚煞经济理论中关于解决外磁不经济( 市场的交易费用、成本较高) 问题的论述，聚 集可辘会诱霞金遂之阖进嚣缀鑫一律豫或横逡袋会，夯帮产生缝缓整合貔顿爨，经济薅 的规模将趋于扩大。因此，文章提出了实行区域性政府联合采购的建议，对其实现的基 本形式、模式、区域性联合市场的建立等进行了相关的论述。 在充分地分析研究的基础上，文章将前面的理论应用于实践中，对重庆市建立这一 区域性政府联合采购制度进行了大胆的设想，从目标市场的构想、具体的联合采购运行 机制、统一市场资源的建立等都有一定的描述，这对于重庆市政府采购工作具有一定的 现实意义和实践意义。最后，本文客观地看到了这一制度实现的现实障碍，将其列为后 续研究的内容。 全文共全为六个部分： 第一部分：总论。介绍本文写作的选题背景和意义、研究目的和思路及方法。 第二部分：关于采购、政府采购和政府联合采购的概念及内涵界定，并引出了西方 经济学中的公共支出理论和规模经济理论。这两个理论可以为后文对我国政府采购制度 的现状及存在的问题分析，所提出的对策一一实行政府联合采购的构想提供理论借鉴。 第三部分：介绍了国际上其它国家或地区所实施的政府采购制度的经验，挖掘出其 对我国这一制度改进的启示，为后文所提出的实行政府联合采购提供现实经验借鉴。 第四部分：描述了中国政府采购的现状，阐述了其发展历程、特点及存在的问题和 原因分析，反应出了改进这一采购模式的迫切性，为后文做铺垫。 第五部分：全文的主体部分。主要提出了笔者的想法，即实施区域性政府联合采购。 首先从现行的局部性政府采购存在的缺陷和政府联合采购拥有的优势两个方面来说明 实施区域性政府联合采购的必要性，再从现实科技技术的发展状况所提供的物质条件来 说明实施区域性政府联合采购的可能性。接着描述了理论上的区域性政府联合采购的基 本形式和模式的构建。 第六部分：在前文基础上文章更加大胆地做了尝试在重庆市建立区域性政府联合采 购机制的设想，构想了其这一目标市场、运行机制及全市统一市场资源系统的细节，加 强了其实际操作性的技术指导。最后也提到了这一设想实现的现实障碍，作为后续研究 的方向。 关键字：政府采购 联合采购区域性模式规模经济 财政资金使用效益 2 t e n t a t i v ee x p l o r a t i o ni n t ot h eg o v e r n m e n t p r o c u r e m e n tu n i t e d t e r r i t o r i a l l y j r a k ec h o n g q i n gc i t yf o re x a m p l e m a j o r ：a n t h r o p o g e o g r a p h y t u t o r ：p r o f e s s o rz h a n gm i n g j u s p e c i a l t y ：r e g i o n a le c o n o m y p o s t g r a d u a t e ：l i ny i a b s t r a c t w i t ht h ea p p e a r a n c ea n dt h ed e v e l o p m e n to ft h en a t i o n a li n s t i t u t i o n sa n dt h em o n e y e c o n o m y , g o v e r n m e n tp r o c u r e m e n th a sb e e nc a l l i n gi n t op l a yi nt h ee c o n o m i cl i f e h o w e v e r t h ep e r f e c t i o no ft h ee c o n o m ya n dt h eg o v e r n m e n tf u n c t i o n sr e q u i r et o s c a l e - u pt h e g o v e r n m e n tp r o c u r e m e n t i n1 7 8 2 ，b r i t i s hf i r s t l yc a r r i e do u tt h eg o v e r n m e n tp r o c u r e m e n t s y s t e m 。w h i c hh a sb e e na c c e p t e db yo t h e rc o u n t r i e sf a s ta n db r o a d l ya st h ep a r to ft h e g o v e r n m e n tp u b l i cf i s c a lm a n a g e m e n ts y s t e m w i t ht h ed e v e l o p m e n ti nl a s tm o r et h a nt w o h u n d r e dy e a r s ，s u c hs y s t e mh a sb e e nf o r m e di n t oas e to fai n t e g r a t e ds y s t e mi nm a n y d e v e l o p e dc o u n t r i e s a n di n1 9 9 5 ，s h a n g h a ic i t yc a r r i e do u ts u c hs y s t e mf o rt h ef i r s tt i m ei n c h i n a , t h e ni th a sb e e nb r o a d l yp u ti n t op r a c t i c ea l lo v e rt h ec o u n t r y n o w , i th a sm a d eag r e a t p r o g r e s si ni m p r o v i n gt h es e r v i c e se f f i c i e n c ya n dr e s t r a i n i n gt h ec o r r u p t i o nb e h a v i o r a tt h e s a m et i m e ，i th a si n s u r e dt h eg o v e r n m e n td e p a r t m e n t st oo p e r a t ee f f e c t i v e l ya n dp r o v i d em o r e p e r f e c tp u b l i cs e r v i c e s n o w , o n rg o v e r n m e n tp r o c u r e m e n tm a n a g e m e n ts y s t e mi sd i v i d e di n t os e v e r a lr a n k s r e l a t i v et ot h ea d m i n i s t r a t i o nr a n k s t h a ti s t os a y ，t h eg o v e r n m e n tp r o c u r e m e n ti t e m si s d e c i d e db yt h el o c a lf i s c a ld e p a r t m e n t s ，w h i c hi s o l a t et h ep u r c h a s em a r k e t sb e t w e e nt h eu p a n dd o w nf i s c a ld e p a r t m e n t sa n dt h ec o e q u a lf i s c a lr a n k s t h e r ea r em a n yf a u l t si ns u c h g o v e r n m e n tp r o c u r e m e n ts y s t e mp a t t e r n ，s u c ha st h es m a l ls c a l e ，n a r r o w l y - s c o p e ，h i g h - c o s t ， s h o r t a g eo ft h ee x p e l sa n ds u p p l i e r sr e s o u r c e s o nt h eo t h e rh a n d s ，s u c hg o v e r n m e n t p r o c u r e m e n ts y s t e mh a sl i m i t e dt h ep u r c h a s ei nt h el o c a lr e g i o n ，s ot h a ti te a s i l yl e a d st ot h e r e n ts e e k i n g ，w h i c hp i c k su pt h ec o r r u p t i o n si nt h ep r o c u r e si nt h eg o v e r n m e n tp r o c u r e m e n t 3 t h eg o v e r n m e n tp u b l i ce x p e n dt h e o r yr e q u i r e st h eg o v e r n m e n tp r o c u r e m e n tt ob e a b i d e db yt h ep r i n c i p l e sl i k e “p a ya sy o ug o ”“s o c i a lb e n e f i t a n dt h e “l o w e s t - - c o s t a n dt h e e c o n o m i e so fs c a l et h e o r ys u g g e s t st h a to u rg o v e r n m e n tp r o c u r e m e n tt a k ear e f o r mt or e s o l v e t h ep r o b l e m sm e n t i o n e da b o v e ，a n du n i t e db r e a d t h w i s eo rl e n g t h w a yi so n eo ft h em o s t e f f i c i e n ta n dp r a c t i c a lm e a n s s ot h i sa r t i c l es u g g e s t st h a tw eu n i t e dt h eg o v e r n m e n t p r o c u r e m e n tt e r r i t o r i a l l y , t h ed i s c u s s e st h eb a s i cp a t t e r n s ，m o d e sa n dt h ef o u n d a t i o no ft h e r e g i o n a lm a r k e t s a tl a s t ，a u t h o rh a sa s s u m e dt h eu n i t e dg o v e r n m e n tp r o c u r e m e n tt e r r i t o r i a li n c h o n g q i n gc i t y , i n c l u d i n gt h et a r g e tm a r k e t ，o p e r a t i o nm e c h a n i s ma n dt h eu n i f o r mm a r k e t r e s o u r c e s ，w h i c hi sp r a c t i c a la n dr e a l i s m t h i sa r t i c l ei n c l u d e ss i xc h a p t e r s ： c h1 ：i n t r o d u c t i o n ，i nw h i c ht h ea u t h o ri n t r o d u c e st h eb a c k g r o u n d ，m e a n i n g s ，a i m sa n d t h em e t h o d s c h2 ：t h ec o n c e p t i o n sa b o u tt h eg o v e r n m e n tp r o c u r e m e n ta n dt h eu n i t e dg o v e r n m e n t p r o c u r e m e n t i ta l s oq u o t et h ef i s c a lp u b h ce x p e n d st h e o r ya n dt h ee c o n o m i c so fs c a l e ， w h i c hw i l ls u p p o r tt h es u g g e s t i o n sp u to u tt os o l v et h ep r o b l e m sm e n t i o n e di nt h ea r t i l c l e c h3 ：t h eg o v e r n m e n tp r o c u r e m e n ts y s t e m si nt h eo t h e rc o u n t r i e so rt h ee c o n o m i c c o m m u n i t i e s ，w h i c hc o u l dp r o v i d eu st h eu s ef o rr e f e r e n c e c h 4 ：d e s c r i b i n gt h es i t u a t i o n sa n dt h ed e v e l o p m e n tp r o c u r e so ft h eg o v e r n m e n t p r o c u r e m e n ti n c h i n a , i n c l u d i n gt h ef e a t u r e s , p r o b l e m sa n dt h er e a s o n s c h5 ：t h ep r i n c i p a li nt h ea r t i c l e t h ea u t h o rh a ss u g g e s t e dt h a tw es h o u l du n i tt h e g o v e r n m e n tp r o c u r e m e n tt e r r i t o r i a l l y f i r s t l y , i th a sd e s c r i b e dt h ed i s a d v a n t a g e si nt h ec u r r e n t s y s t e ma n dt h ea d v a n t a g e si nt h eu n i t e dt e r r i t o r i a l l ys i t u a t i o n ，s ot h a t i th a ss h o wt h e n e c e s s i t yo ft h eu n i t e dg o v e r n m e n tp r o c u r e m e n tt e r r i t o r i a l l y s e c o n d l y , i te x p l a i n st h e f e a s i b i l i t yb yt h ed e v e l o p m e n to ft h et e c h n o l o g y t h i r d l y , i td e s c r i b e st h eb a s i cp a t t e r n sa n d t h em o d e si nt h eu n i t e dt e r r i t o r i a l l yi nt h et h e o r i e s l a s t l y , i th a si n t r o d u c e da p r a c t i c a lc a s ei n o u rc o u n t r y 4 c h 6 ：g i v i n gt h e a u t h o r si d e a st h a tt e n t a t i v e l yb u i l du ps u c hu n i t e dg o v e r n m e n t p r o c u r e m e n tt e r r i t o r i a l l yi nc h o n g q i n gc i t y , i n c l u d i n gt h et a r g e tm a r k e t ，o p e r a t i o n m e c h a n i s ma n dt h eu n i f o r mm a r k e tr e s o u r c e si nt h ew h o l ec i t y , w h i c hs t r e n g t h e nt h e t e c h n i q u ec o a c h k e y w o r d s ：g o v e r n m e n tp r o c u r e m e n t ； u n i t e d p u r c h a s e t e r r i t o r i a l ；m o d e ； e c o n o m i c s o f s c a l e ； s e r v i c e se f f i c i e n c y o f t h e f i s c a l c a p i t a l 5 第1 章总论 政府采购区域性联合的初探 1 1 选题的背景和意义 政府采购作为政府财政支出中的一项必要公共支出手段，对政府部门的正常运行以 及政府所提供的公共服务起着至关重要的作用。政府采购制度古来有之，它是随着国家 机构和货币经济的出现而逐步发展起来的。英国于1 7 8 2 年首先实行政府采购制度，以 后发展到其它国家，经过两百多年的实践与改进，目前已形成了由一套比较完善的法律 规范所构筑的政府采购制度。我国试行政府采购制度比较晚，1 9 9 5 年上海市首先试行政 府采购制度，1 9 9 8 年政府才决定在全国开展政府采购试点工作。在那以后逐步扩大了试 行范围并取得较快地发展，收到良好的成效，不仅提高了财政资金的使用效益，在一定 程度上也有效遏制了政府采购活动中的腐败行为。通过几年的实践，积累了经验，为制 定政府采购法打下了基础，2 0 0 2 年6 月第6 8 号文件公布了中华人民共和国政府采购 法，定于2 0 0 3 年1 月1 日起实行，掀开了我国政府采购新的篇章。 目前，政府采购主要是按照行政区域的划分来工作的，即是一级财政，相应有一级 的政府采购。这样的局部政府采购体制使得政府采购机构设置上“小而全”，上下指导 思想不一致“一盘散沙”，而且行政的上下级之间、地区之间都存在着严重的隔阂，呈 现出各级、各地的政府采购市场分割状态，导致政府采购市场发育不充分、采购规模小、 采购范围狭窄、采购人才匮乏、供应商、专家不足等缺陷。这样不仅降低了政府采购中 心的业务办理效率，不利于采购工作的规范，诱发政府采购的寻租行为，也加大了政府 采购的成本，降低了财政资金的使用效率，违背了开展政府采购工作的初衷。 我国现行的局部规模的政府采购是一种规模不经济的状态，根据规模经济的理论中 规模效益递增的规律，可以通过在一定程度上扩大其采购规模来提高其采购效益。而聚 集经济理论认为当聚集经济表现为负的外在经济( 亦称为外在不经济) 时，由于外部市场 的交易费用较高，此时，聚集可能会诱使企业之间进行纵向一体化或横向联合，亦即产 生组织整合的倾向，即经济体规模将趋于扩大。因此，笔者就以此理论为基础，在借鉴 了国外政府采购的先进经验后，提出要积极推进建立政府采购的区域性联合，实现政府 袋购援摸豹扩大，再实现统一戆全蓬政黪采赡枣场的建立。 笔者以身处的重庆市为铡，根据自融实际工作的亲身体会，建议在重庆市建立个 统一的政府采购市场，实行市内的区域憔联合采购，来尝试性地解决财政分级采购的诸 多缺终。建立熬痰枣政痔采购送壤牲联会瓣枣场对于熏痰索致痔采魏工终兹秀鼹蠢若投 麓重要的现实懑义，这将怒对重庆市政府采购制度的一项重大改谶，在政府采购模式、 燧行机制等方筒 都要有创新性的尝试，使政府采购的工作效率肖一个质的飞跃，提 麓耋痰枣财致资金匏傻赁效整，促进政痰部门委零运褥，更努豹为公众提供公共激务。 1 2 研究的目的和思路 零文基予慰我国政府采魏囊l 疫戆现状分凝，针对爨瑷魏超题，特别是速嚣阗趱爨采 购缺陷，围绕潜政府采购的新形式一一联含采购的基本形式和模式的论述，研究的目的 猩于尝试性提出一种解决局部性政府采购带来的问题，为今后的政府采购提供一嫂有益 戆攘索。 本文是将瀵论和实践缝合起来的应丽性研究。蓄先遴过借鉴西方经济学中与政府采 购相关的公共支出理论与规模经济理论来给下文中作者的一些论述提供相关的理论支 持一一政府采购幸子为是政府公共支出的熬要内容，因戴敬府采购要符合政府公共支出约 黎零原萸l l 瑗行盼惹爵分裁状态静届部政府采魏是处予不经济状态戆，规模经济理论认 为可以通过扩大规模来提高效益，为后砸笔者建议建赢区域性的联合政府采购做了理论 铺垫。再以国外的政府采购嶷践，结合我豳的政府采购实践来推理出实行政府采赡的区 浚性联合。麸鼹魏玫腐采赡豹劣势与政辩采麓区壤毪袋会静优势逡发，研究避谂了竣腐 采购区域性联裔的必要性，考察了现实条件后对其可行性进行了一定的论述。最后以建 藏重庆市区域联合政府采购为例，构想了这一新政府采购方式下的辩标市场模式，具体 运行辊割下夔袋会采魏圭髂、辩阕、逮纛、炎金麓羧每支傣、采购矮嚣夔确定及垒隶熬 浆购信息中心的建立。 3 研究的方法 本文采用的是规范分析与实证分析栩结合的方法进行研究，并以规范研究为燕。规 澈分析主要运用于对相关理论的阐述，对世界先进采购经验的描述，对我国政府采购制 浚豹瑷凌、翅嚣鳃存在豹努爨，及爨提毽鹣穗应魏致繁、建立致腐采鹣嚣竣缝袋会霹稼 市场构想方面。实证分析主骚是运用相关的数据说明现行的政府采购规模、效率嫜方面 存在的问题所在。 7 第2 章基本概念及理论借鉴 2 1 政府采购及其相关概念 ( 1 ) 采购采购是现代工商管理中的一种专门学问与技能，指以合同方式有偿 取得货物、工程和服务的行为，包括购买、租赁、委托、雇用等。可以说，采购同销售 一样，都是市场上一种常见的交易行为。依据采购主体之不同、赢利性等标准，可以将 采购划分为私人采购或商业采购和公共采购或政府采购。 ( 2 ) 政府采购国际上对政府采购没有一个统一的定义，世界贸易组织的政 府采购协议中将“政府采购”定义为：成员国的中央政府，次中央政府采购、租赁、 有无期权赎买货物、服务、工程，及公共设施的购买营造。 中华人民共和国政府采购法中对“政府采购”所下的定义为：各级国家机关、 事业单位和团体组织，使用财政性资金采购依法制定的集中采购目录以内的或者采购限 额标准以上的货物、工程和服务的行为。政府采购手册( 马海涛等，2 0 0 2 ) 给“政府 采购”的定义是：一国政府部门及机构或直接或间接受政府控制的企事业单位，在财政 监督下，以法定的方式、方法和程序使用公共资金获得货物、工程和服务的行为。 综上所述，在本文中根据笔者的理解，“政府采购”也就指的是“公共采购”，是指 各级政府部门及政府机构为实现其政府职能和公共利益，使用财政性资金采购依法制定 的集中采购目录以内的或者采购限额标准以上的货物、工程和服务的行为。 政府采购制度是在长期的政府采购实践中形成的旨在管理政府采购行为的一 系列规则和惯例，其表现形式是国家管理政府采购活动，有关管理合同订立方式的法律 和惯例，及其管理和控制。 ( 3 ) 集中采购和分散采购国际上，政府采购的模式按照组织政府采购活动的 主体及其采购范围，一般可以分为集中采购、分散采购及集中采购与分散采购相结合等 三种模式。 集中采购是指由政府设立的职能机构统一为其他政府机构提供采购服务的一种采 购组织实施形式。一个部门统一组织本部门、本系统采购活动也称为集中采购。 分散采购是指由各预算单位自行开展采购活动的一种采购组织实施形式。 集中采购与分散采购相结合是指一级政府的政府采购组织实施形式即有集中采购 也有分散采购，二者同时并存。 ( 4 ) 联合政府采购联合政府采购是省( 市) 级和销( 市) 级以下独立采购机构 联合起来进行集中聚购。 诲多获疆熬联会戏台终采麓体系实嚣上怒会俸定泠锩系。攀楚戆壤援是，菜发熬凝 构在问其他参加台作的州或地方政府单位协商之后，代表谈合作体向众多供应商征求投 标，接着该发起机构向中标的供应商授予合同。该机构成为童承包商并制定标准合同单 徐秘巍晶蔑擦，箕魏参麓舍豫瓣玻腐采筠擎彼霉浚据魏徐裕_ 饔霆辏签谨德餐叁己熬念 同。食作或联合采购和众多的独立采购机构联含起来进行集中采购，从丽大大增加了念 作体的采购量，降低了单位采购成本；而采购要求的标准化又可以进一步节省开支。间 辩较，l 、鲍会箨方还虢享矮较大采魏毫| 毛稳豹投零技麓，采魏技憝霸检测设麓。最嚣，会 作采购也有助于同供货商形成良好的关系。 ( 5 ) 政府采购的地域范围：根据政府采购法第二条规定，在中华人民共和国境内 发生豹政府采麓瀵劝，霜霹在垒溺凌蠹致纛采麴竣策煮枣弱是统一嚣。焱致麝采购法凄 台之前，社会上有一种意见认为，政府采购资鑫来源于各级政府的预算资金，主张分级 立法，但这种意见疑终被建立全网统一政府袋购市场和政策的意见所取代。主要原因： 一是竣瓣采薅啻场袋当是全匡统一静，势缀嶷法容易造成京场分裁，不潮予生产要素豹 自由流动，阻碍了众国统一市场的形成。二悬政府采购政策必须统一。政府采购是一种 宏观谎控目标。分缀立法难以达到合理、政策不统一、政出多门，降低政府采购制度效 秀。三楚我莺致魔采魏市场透举凝秀发。掰戳，一量舞效，箕影璃是全瀵性靛，蠢魏必 须统一规则，并适用于各级政府的政府采购当帝人。但统一藏法并不是搞一刀切，既要 有统一性，还要有灵活性。政府浆购的目标、范围、政策、方式、程序等都是统一的， 毽有美豹其俸实藏穷法出不弱缀次豹致府嚣魏涮宣建捧出。 ( 6 ) 政府采购采购人范围：主要指采购资金来源于财政性资金的预算单位。 ( 7 ) 政府采购市场政府聚购市场是攒因政府消费丽形成的一个特殊市场，是阑 蠹市场的一卞主要缀成部努。政廊采魏市场戆瓣模为政府瓣竣支出中政府瀵费窥政府投 资的综合，目前世界上许多国家政府采购的资众约占g d p 的1 0 或财政支出的3 0 。 2 0 0 3 馨，我国国内嫩产总值超过1l 万亿，如按北比例推算，政府采贿的资金规模应稷 1 1 万 乙疆土，这怒非常可疆酌。政痔采购市场不属于民闻市场，有将怒的采购主体， 采购资众为政府财政性资金，采购的目的是为履行政府管理职能提供消费品或为社会提 供公共藏，没有营利动枧，不其肖商业性。由予在这个市场挺，采赡资众主要来自国家 预算资鑫( 翁税入缴纳的税金) ，按照财政收入取之于民、孀之于民的淼刚，政府采购 9 活动必须公开、公正、公平地开展，将政府采购形成的商业机会公平地给予每一个纳税 人( 包括供应商) ，不得采取歧视性措施，剥夺他们应有的权利。 2 2 西方经济学中相关经济理论借鉴 2 1 1 政府公共支出理论 政府采购是国家管理政府公共支出的一种基本手段，公共管理支出具有基本性支 出、公共性支出和管理性支出的特点。这种财政的基本性支出主要体现在公共管理的支 出直接关系着国家政权机关、各类行政管理机关的运转和国家安全，对社会经济的正常 秩序起着至关重要的作用。在市场经济社会中，满足政府行政性支出对保障政府提供公 共服务的效率和质量以及维护市场经济的正常秩序，有着不容置疑的积极意义；公共管 理支出的资金来源于国家财政通过税收和收费的形式获取，其目的在于社会效益，即为 全体社会成员创造良好的经济秩序以及生产、生活环境。因此公共管理支出是属于公共 产品和公共服务的范畴，全体社会成员是管理的受益者，具有显著的外部性和公共性的 特点；而公共管理支出主要用于解决各级国家管理机构从事管理工作所必需的公务性开 支以及由产生的工作人员的个人经费支出，从构成上看公共管理支出应以公用经费为 主、个人经费为辅，因此管理性支出应要求公共管理支出有助于公共管理的质量和效率 提高的 公共管理支出应符合社会利益原则、量入为出原则和最小费用原则。公共管理支出 的目的是维护正常社会经济秩序和国家安全，所以追求社会利益应当安排公共管理支出 的重要原则，这就要求支出所获得的社会效益应当超过社会成本。这一原则包含了两层 含义：一是要求公共管理支出追求的是社会利益，而非是经济利益，不能以牟利为目标； 二是要求公共管理支出应当在社会成本一效益分析的基础上做出合理的选择，即合理分 析与预测每一公共管理方案所发生的社会成本和产生的社会效益，以此作为决定是否安 排这项支出以及安排多少支出的依据，以取得最佳社会利益。量入为出原则是指导政府 管理支出的重要原则，是指根据收的多少来安排支出规模，这也是资源稀缺规律的客观 要求。公共管理支出需要坚持最小费用原则，即在资金来源总量限定的前提下，只有通 过以相同的支出代价提供更多更好的公共管理服务，又或者是在公共管理服务质量不变 的前提下，以最小的支出代价，以此来体现公共管理效率。这一原则实际上是一种费用 比较和选择的原则，它要求政府在招待公共管理和费用支出安排上进行方案的比较和选 择，从中挑选费用最低、效果最佳的方案，作为公共管理支出的方案。坚持这一原则以 1 0 及由必原则建立起的政府支出制艘是解决政府机构最容易产生的“只重效果不讲代价”， 缺乏照我约束，而滩以像市场经济组织有严格自律控制支出以至于出现“大手大脚”支 密澎张麴不嶷滴题。 2 2 2 规模经济懋论 ( 1 ) 薪古典经济学关于裁横缀济的理论 掰吉典经济学邋鬻瑷全部静生产要素都潋相同兹毙篌发生交证来定义企监豹生产 规模报酬变化。规模经济是指各种生产体在生产最大化和消耗最小化时的规模状况，宦 表明凝：生产技术水平不变的条件下，收益随生产规模变动砸发生变动的情况。企业的觌 模报酬交他往往胃黻努为毅摸报涮递增、麓模报酬递减帮缀模报蘸不变三静情况：第一 种情况是规模收益i 麓减，是指相对于其他不变激投入而言，在一定的技术水平下，增加 某些霹变投入量将使慧产量增艇，但是，在浆一点之后，增嬲稳固的投入爨愿增加的产 出量缀可能会交褥越来越少，繇收益增翔豹暇度，j 、于裁摸扩大的幅度：第二释情况燕规 模收懿不变，也就怒说在没有数嫩不变的投入的情况下，当所有投入量的加倍得到加倍 的产掇基的时候，麟出现趣模收藏不变，收登增加的幅度等予袈模扩大的幅度；第三糨 情况怒援模收益递增，邸投入鬣加倍对，并鼠戳一种更热霄效的方式或投入经营，使你 的产出量增加若干份，这种现象叫做规模收栽递增。由于犬规模生产带- 泉的生产效率和 l | 芟盏熬提高，称为艘模经济；由擎规模太大萼l 越生产效率秘收益的下降，成为规模不缀 济；w 以往收益这铡最大值的瓣模，称灸经济援模。新吉爨经济学家搿濑，一般说浆， 企业的规模报酬的变化呈现出如下的规律：当奄业从最初的很小的规模开始逐渐扩犬的 时候，企韭匿临蛇憝规模报酬递增除段。当众渡褥到了由囊产靓模扩大掰带来的产量递 增酌象部好处良嚣，一般会继续扩大生产瓶模，将生产保捺在规模报酬不变的阶段。在 此以艏，企业若继续扩大生产规模就会进入一个规模报酬递减阶段，也就是进入了规模 不经济翡除段。其巾主要原因燕囊予企业生产爆模过大，使褥生产的各个方嚣难以褥劐 协调，从而降低了嫩产效率，也可以表现为众妲内部合理分工的破坏、擞产有效运行的 障碍等等。在西蒙的研究中认为众业存在一个“最小有效规模”，只有超过这一规模水 平才移在痰模经济，但电于资溪戆褥缺性，缝麓惩模数不凝扩大，至达一赛点后，金效 的平均成本将随规模的扩大丽上升，企业的边际收益降低，呈现规模不缀济，所谓“最 小有效规模即技术缀济盈亏平衡分析中所确定的盈亏平衡点。 嚣方徽鼹经济学校握对援楼经济豹考虑，提窭：无论从一个企业，逐是一个公司， 一个部门( 行业) 采蒋，其生产经蒋的规模都既不能过小，也不能过大，而应当实现邋魔 规模。适度规模在实行中应当遵循的原则是：至少应当在生产的经营中保持规模收益不 变，即规模增加的幅度应大体上与收益增加的幅度相等，并且应当尽可能地使规模收益 递增，而尽可能地避免出现规模收益递减。 ( 2 ) 聚集经济理论 在我们引入外部性后，多个经济体在局部空间上聚集在一起，便会产生一种新的规 模经济，即聚集经济，一种空间上的外部规模经济。“聚集经济”概念发端于a 韦伯 的区位理论，空间上的局部集中现象往往伴随着在分散状态下所没有的经济效率，亦即 产生了经济体聚集而成的整体系统功能大于在分散状态下各经济体所能实现的功能之 合。人们把这种因众多经济体的空间聚集而产生的额外好处，称为聚集经济。属于不同 产业部门的众多企业之所以会在某一局部空间上聚集，并形成聚集规模，通常也正是由 于该空间点上存在着一家或若干家核心企业，这些企业所利用的正是该核心企业给它们 带来的外部经济好处。聚集规模经济的存在对单个企业的规模扩张的作用是双重性质 的：一方面，当聚集经济表现为正的外在经济时，由于众多企业彼此都享受着外在经济 的好处，亦即外部市场的交易费用是较低的，此时单个企业并不存在规模扩张的客观需 要，而是产生了组织分化的倾向，即把企业组织内部的某些职能分化出去，通过外部市 场交易来完成。反之，另一方面，当聚集经济表现为负的外在经济( 亦称为外在不经济) 时，由于外部市场的交易费用较高，此时，聚集可能会诱使企业之间进行纵向一体化或 横向联合，亦即产生组织整合的倾向，即企业规模将趋于扩大。 第3 章 国际上通常采用的政府采购制度及区域性联合 政府采购在世界范围内的发源和兴起，至今大约有两百多年的历史，虽然时间不是 很漫长，但是无论在理论上还是实践过程中已得到各国的认可。当今各国政府采购的资 金一般占6 d p 的1 0 以上，而实行政府采购制度可节约资金1 0 左右，因此政府采购制 度被越来越多的国家尤其是市场经济国家所接受，得到了普遍的运用和推广。 1 7 8 2 年，英国政府首先设立“文具公用局”作为特别负责政府部门所需办公用品采 购和投资建设项目的机构，并规定了一套政府采购特有的采购程序以及规章制度。其中 包括超过一定金额的政府采购合同必须使用公开的、竞争的程序完成，即公开招标。瑞 士政府是世界上较早具有完善的政府采购体系的国家之一，他们制定和实施采购制度已 有两百多年的历史。1 8 6 1 年，美国通过了一项联邦政府采购法，规定了机构、采购官员 所遵循的程序和方法。如今，市场经济发达国家相继建立了本国政府采购制度，这已成 为西方市场经济国家普遍推行的国际惯例，政府花纳税人的钱要尽可能取得最大效益， 这是世界各国政府采购制度的共同宗旨，且世界贸易组织( w o r l dt r a d eo r g a n i z a t i o n ) 已制定了规范和约束各成员国政府采购行为的政府采购协议。与西方发达国家相比， 我国政府采购活动相对来讲起步是比较晚的，尽管各国的政府采购制度在很多方而存有 差异，但是我们仍能从中总结出一些可供借鉴的地方。 3 1 其它国家和地区政府采购制度体系 3 1 1 美国政府采购制度 美国政府采购有比较悠久的历史，1 8 6 1 年通过的联邦法案，规定超过一定金额的 联邦政府采购必须使用公开招标的程序。经过不断的演进和调整，目前，美国联邦政府 采购制度己相当成熟并且成功，概括地说，具有五个方面的特点：法律规章制度非常完 备和严密；政府采购在联邦行政事务中具有重要地位；采用分散采购的模式：采购人员 的专业化程度很高；充分利用市场机制。这五个方面的特点相互关联和影响，构成了统 一的美国联邦政府采购制度。目前，负责美国政府采购( 除国防采购外) 的专门机构是 “美国事务管理总署”，下设“联邦供应局”为具体采办部门。美国事务管理总署除了 由设在华盛顿的总部负责全面的采购管理及制度的执行，在美国各大城市设立分部，进 行地区政府采购。而且美国政府制度所管理的范围相比其他国家在招标制度、作业标准 化制度、供应商评审制度、审计监察制度及交货追查制度等方面更为全面。 西方发达国家的政府采购历史，一般都经历了先分散到集中再到分散的演变。2 0 世纪7 0 年代中期后，随着在公共部门中更多地运用市场原则的改革，美国联邦政府采 购也转而主要采用分散( 非集中化的) 采购模式，即多数政府行政机关直接进行他们自己 的采购活动。分散采购模式适应了各部门对日益丰富的商品和不断革新的技术的多样化 需求，也便于有针对性地采集、遴选大量信息( 包括商品及供应商等方面) ，制定比较专 门( 或专业) 的采购规则，对特定要求和合同及流程做出规定，从而提高了采购效率。由 于美国联邦政府采购基本法律规章制度的一致性，以及受到刚性预算以及严格而复杂的 采购程序约束，透明度原则的贯彻并对各部门自行采购进行实时和专业化监督，因此， 可以保证分散采购的合法性。 所谓的分散采购也是相对的。如美国联邦服务总局就代表许多政府部门中的民事机 关处理诸如房地产购买、租用和兴建等工作，也可以代理其他的采购活动而且，许多小 的机关也依赖于( 类似“搭车”) 其他的机关进行采购。同时，分散采购模式也在不断的 改进和调整中。据介绍，近年来，美国也针对预算减少和人员裁减，通过立法鼓励“合 同合并”，其数量逐渐增加。合同合并分为两种情形：( 1 ) 联邦政府范围内的合同。 是指那些由一个政府机构授予、可由其他部门完成的合同，如“供应计划”合同和政府 内信息技术合同。签发合同的部门会公布一个预先规定好价格和相关条款的框架合同 ( 类似于合同范本) ，其他部f 3 贝l j 可以通过提供资金或者交纳管理费参与到合同中来。( 2 ) 捆绑合同。即政府机构通常把具有相同采购要求的合同合并处理，从而减轻合同管理的 负担。合同合并可以使政府机构较快地获得商品或服务，提高效率；但会降低采购的竞 争性，小企业也可能被排除在外，并使得变大的合同难以得到有效的管理。 在美国，联合采购也叫合作采购，它是州和地方政府较小的采购部门通常使用的采 购；比如某一大都市地区的独立的公共采购机关联合起来集中采购：州城市联盟的成员 共同使用该联盟议定的合同价格；教育部门可以使用由全国教育协会议定的合同价格； 甚至较小的政府采购单位可以在付费的基础上使用商业采购服务来完成其采购职能。 3 1 2 俄罗斯的政府采购制度 俄罗斯政府采购制度从时期1 7 2 2 年就已经存在了，至今已有2 0 0 多的历史。而今 俄罗斯每年政府预算( 除用于支付工资、医疗保险等项目外) 的近7 0 都要进行政府 采购。2 0 0 3 年全国政府采购规模达到3 0 5 0 亿卢布，占全年6 d p 的1 2 至1 3 ，采购资 金节约率为1 0 。 考虑到政府采购与国家产业政策和经济贸易联系较为紧密的情况，俄罗斯政府采购 管理部门为国家各级经贸部门，中央经贸部为最高管理机构。经贸部下设国家采购司， 联邦政府的9 0 个部门作为具体采购执行部门采购机构或招标委员会和专职工作人员。 负责执行本部门具体采购业务。地方政府管理机构为经济发展、工业政策和贸易委员会。 俄罗斯政府采购实行的是统一政策管理，分散采购和管理模式，方式上以公开招标为主。 其范围包括所有政府所需的货物、和工程，d , n 办公用的笔、本，大到铁路、医院的药 品和奥运会项目都要政府采购。 3 2 世界政府采购制度的体系 随着国际贸易的发展，国家之间的经济交往加强，全球经济的一体化也成为了必然 趋势，国际经济组织、地区经济联盟也积极发展起来。一国的财政体制也不再只局限于 一国之内，延伸到了国家之间形成了国际财，政府采购制度也就跨越了国界，在世界范