（自然地理学专业论文）我国农地整理权属管理问题研究.pdf

中文摘要 本文在论述开展农地整理中权属管理意义的基础上，综述了国外主要国家 和我国台湾地区农地整理中的权属管理，实证分析了河南省部分县市农地整理 中的权属管理，并进一步研究提出了我国农地整理权属管理工作依据和原则、 类型与方式、程序及方法等。 作者认为，农地整理项目一般要打破原有的权属界线，涉及到土地所有权 和使用权等权属调整，开发整理前后耕地的质量、数量发生变化，利益格局也 随之变化，协调不好就会产生土地纠纷，使原本利国利民的好事变为社会不稳 定的一个诱因，因此开展我国农地整理权属管理研究意义重大。 研究认为，我国农地整理权属管理应以中华人民共和国宪法、中华人 民共和国民法通则、中华人民共和国土地管理法以及森林、草原、渔业、 农业等相关法律法规等政策法规为依据。丌展农地整理权属管理的原则是公开、 公平、自愿，保持农村稳定，坚持“参与开发整理各方原有位置基本不变”，坚 持与农业现代化建设相适应，综合效益最大化等。对农村土地整理中权属调整 的要求是土地权属现状确认做到“三个结合”、注重“三个环节”、项目实施落 实“三个到位”。农地整理中权属调整的类型主要包括土地所有权、土地使用权 和他项权利的调整。农地整理权属管理的基本程序是公告、受理登记、权属现 状调查、权属现状确认、土地现状评价、开发整理后土地评价、编制权属调整 方案、权属调整方案公告及异议处理、权属调整方案报县级以上人民政府批准、 权属调整方案实施、土地权属和用途变更登记、建立资料档案。 关键词：农地整理权属管理国外和台湾河南省 s t u d yo nt h ea l l o c a t i o no fl a n d o w n e r s h i pa n dl a n du s e r i g h tm a n a g e m e n t i nc h i n a sr u r a ll a n dc o n s o l i d a t i o n a b s t r a c t ：b yd i s c u s s i n gt h ei m p o r t a n c eo f r u r a ll a n dc o n s o l i d a t i o n ，t h ep a p e r s u m m a r i z e st h ea l l o c a t i o no fl a n d o w n e r s h i pa n dl a n du s ef i g h tm a n a g e m e n ti nm a j o r c o u n t r i e sa b r o a da n dt a i w a ni nc h i n a 。p o s i t i v ea n a l y s i st h o s ei n s t a n c e so fp a r tc o u n t i e s o rc m e si nh e n a n a n df u r t h e rp u t sf o r w a r dt h eb a s e s p f i n c i p l e s ，m o d e s ，p r o c e d u r e sa n d m e a s u r e so ft h ea l l o c a t i o no fl a n d o w n e r s h i pa n dl a n du s ef i g h tm a n a g e m e n ti nc h i n a s r u r a | | a n dc o n s o l i d a t i o n i na u t h o r so p i n i o n 1 a n dt e n u r e ，l a n du s er i g h ta n do t h e rd g h t si n v o l v e da r et ob e r e a d j u s t e df o rr u r a ll a n dc o n s o l i d a t i o np r o j e c t sa r et ob r e a kp r i m a r yb o r d e r sw h e nf i n i s h e d g e n e r a l l y t h eq u a l i t ya n dq u a n t i t yo ft h ep l o wl a n dc h a n g e t h ei n t e r e s tp a t i e r n sb e g i nt o c h a n g ea sw e l l l a n dd i s p u t eo f t e no c c u r si nr e a d j u s t i n gi ft h el a n dt e n u r ea d j u s t m e n t p r o g r a mi su n a c c e p t e db yt h em a j o r s a sar e s u f f ，ag o o db o t hb e n e f i c i a lf o rc o u n t r ya n d p e o p l eb e c o m e sa ni n d u c e m e n to ns o c i a ls t a b i l i t y c o n s e q u e n t i y d o i n gr e s e a r c ho nt h e a l l o c a t i o no fl a n d o w n e r s h i pa n dl a n du s er i g h tm a n a g e m e n ti nc h i n a sr u r a ll a n d c o n s o l i d a t i o ni sg r e a t l yn e e d e d i nt h er e s e a r c h t h em a n a g e m e n ti nc h i n a sr u r a i i a n dc o n s o l i d a t i o ni so nt h eb a s i so f p o l i c i e sa n di a w sc o r r e l a t e ds u c ha s t h ep e o p l e sr e p u b l i co fc h i n ac o n s t i t u t i o n 。 。g e n e r a lr u l e so fc i v i ll a w 。l a n dm a n a g e m e n tl a w a n do t h e rl a w sr e f e r r i n gt of o r e s t 。 g r a s s l a n d f i s h e r ya n da g r i c u l t u r e t h ep n n c i p l e sa r eo p e n ，i m p a r t i a l ，i n d e p e n d e n t 1 0 n g - t e r ms t a b i l i t y , s t e a d yo rt i n yc h a n g e sf o rp r i m a r yl o c a t i o n so fa l lp a r t i c i p a n t s 。 c o r r e s p o n d i n gt om o d e r n i z a t i o nc o n s t r u c t i o n b r i n g i n gt ot h em o s tc o m p o s i t i v eb e n e f i t s s t a t u sq u oo fl a n do w n e r s h i pr e c o g n i t i o ns h o u l ds a t i s f ys u c hr e q u i r e m e n t sa s t h r e e c o n t r a c t s 4a n d = t h r e es t e p s 。t h r e et y p e so fr e a d j u s t m e n t sa r ea l s op r e s e n t e di nt h ep a p e r p u b l i c i z i n gt h er e s u l t s ，r e g i s t e r i n g ，i n v e s t i g a t i n g ，m a k i n gs u r ep r e s e n tl a n du s e ，l a n d a p p r a i s e m e n tb e f o r ea n da f t e rt h ep r o j e c t ，e s t a b l i s h i n gr e a d j u s t m e n tp l a n so nt h e a l l o c a t i o no fl a n d o w n e r s h i pa n dl a n du s er i g h t ，p r o c l a i m i n gt h er e a d j u s t m e n tp l a n s ， d e a l i n g w i t ht h ed i s p u t e s ，a p p l y i n gf o ra p p r o v a l sf r o m p e o p l e sg o v e r n m e n t s i m p l e m e n t i n gt h ep l a n sa n de s t a b l i s h i n gn e wl a n dc a d a s t r ea r c h i v e sc o n s t i t u t et h eb a s i c p r o c e d u r e s k e yw o r d s ：r u r a ll a n dc o n s o l i d a t i o n ，t h ea l l o c a t i o no fl a n d o w n e r s h i pa n dl a n du s ef i g h t m a n a g e m e n t ，c o u n t r i e sa b r o a da n dt a i w a n ，h e n a np r o v i n c e 我国农地整理权属管理问题研究 第一章引言 近年来，面对国民经济迅猛发展、耕地大量减少的严竣现实，为了实现耕 地总量动态平衡的目标，解决1 0 多亿人口的吃饭问题，党和国家对土地整理工 作给予了高度重视。1 9 9 7 年中共中央、国务院关于进一步加强土地管理切实 保护耕地的通知明确指出：“各地要大力总结和推广土地整理的经验，按照土 地利用总体规划的要求，通过对田、水、路、林、村进行综合整治，搞好土地 建设，提高耕地质量，增加有效耕地面积，改善农业生产条件和环境”。1 9 9 8 年， 全国人大常委会修订通过新的中华人民共和国土地管理法，新法对土地整理 作出明确规定，在中国立法史上第一次把“土地整理”纳入法律之中，并作为 保护耕地的主要措施之一。1 9 9 9 年，江泽民总书记在中央人口、资源与环境工 作座谈会上强调：“我们对国土资源的保护和管理必须严而又严。总的原则是， 在保护中开发，在开发中保护。”其时，温家宝副总理也指出：“要严格执行基 本农田保护制度，积极推进土地整理1 ”。 2 0 0 4 年1 0 月，国务院下发国务院关于深化改革严格土地管理的决定( 国 发【2 0 0 6 1 2 8 号) ，它从我国现实国情出发，贯彻“十分珍惜、合理利用土地和切 实保护耕地”的基本国策，坚持社会主义市场经济的改革方向，针对当前土地 管理中存在的突出问题，提出了深化改革、严格土地管理的一系列重大措施。 其中第二十二条“建立耕地保护责任的考核体系”中明确提出了对开发整理中 补充耕地的考核内容等条款。这充分说明新一届中央领导集体对土地整理工作 的重视。2 0 0 5 年1 0 月公布的中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个 五年规划的建议，提出“建设社会主义新农村”的宏伟目标，将“搞好土地整 理”作为推进现代农业建设，提高农业综合生产能力，确保国家粮食安全的重 要内容。 在新中华人民共和国土地管理法颁布以前，全国的土地整理工作基本 上是自发的、无序的2 ，主要表现在组织机构不到位、工作程序不规范、缺乏具 体的政策法规和统一的技术标准等方面，在很大程度上影响了全国土地整理工 作全面、深入地开展。随着国家对土地整理工作的日益重视，土地整理专项投 1 文中如没有特别强调，土地整理即农地整理。 2 新法实施前全国土地整理工作的评价引自保护耕地为r 美好的明天 我国农地整理权属管理问题研究 入不断增加，近年来，全国各地不同程度地开展了以提高土地利用率和产出率， 改善生产、生活条件和生态环境为目的的现代意义上的土地整理，通过划定基 本农田保护区，进行后备土地资源开发、废弃土地复垦和田、水、路、林、村 综合整治以及生态环境建设，做了大量工作，取得了丰硕成果。但是从实践角 度讲，土地权属管理工作是其最为重要也是比较薄弱的环节之一。 究其原因，主要是我国农村土地的权属关系非常复杂，农村集体土地和国 有土地交错分布，农村集体之间、集体与国家之间以及农户之日j 存在不少权属 不清现象。随着农村土地整理工作全面、深入地开展，土地整理类型逐步多样 化，整理规模不断扩大，农地整理中土地权属调整更加复杂化。在农地整理中， 不仅有国有土地与集体土地、集体与集体之间的所有权调整，有农民承包地之 间使用权调整、开发整理复垦后新增耕地使用权的调整，还有土地他项权力调 整，涉及的土地产权主体非常多。从开发整理的投资主体看，也呈现出多元化 趋势。有农民自发投入，有公助民办，有公司参与，有集体筹资，也有国家直 接投资。土地产权主体和整理投资主体方方面面的利益都要予以兼顾。为此， 本论文重点对我国农地整理权属管理的法律依据、权属调整的原则、权属调整 的类型和程序等问题开展研究。通过综述国外主要国家和我国台湾地区农地整 理权属管理，实证分析河南省部分县市农地整理权属管理，提出了我国农地整 理权属管理工作依据和原则、类型与方式、程序及方法等。 鉴于我国目前所开展的土地整理是以增加耕地面积、实现耕地总量动态平 衡为主要目的的农地整理，本论文的研究范围确定为农地整理中的权属管理， 城市建设用地整理中的权属管理不作为本论文的研究范畴。 一、农地整理 ( 一) 农地整理的内涵 1 、土地整理 原国家土地局定义土地整理是3 ：在一定区域内，按照土地利用总体规划或 城市规划确定的目标和用途，采取行政、经济、法律和工程技术手段，对土地 利用状况进行产权调整和改造、综合整治、提高土地利用率和产出率，改善生 引自国内外士地整理借鉴，原国家士地管理局规划j 编写 2 我国农地整理权属管理问题研究 产、生活条件和生态环境的过程。 吴次芳、陈美球等学者定义土地整理是：为了保证土地资源的可持续利用 而实施的各项土地建设工程及其土地产权调整的总称。 杨荣禄先生认为土地整理是对土地不合理的利用现状进行重新规划和调 整，改进农业、林业、牧业的生产条件，改善人民的居住和生活条件，进而提 高土地的利用率和生产能力。 我国台湾地区把土地整理称之为土地重划5 ，指改进土地利用环境和增大土 地利用效能的一项重要措施。主要内容包括调整地块的形状、大小、高低以及 分布状况，改善其水利、交通等基础设施和划定各区土地的利用方式和范围。 从广义上看，土地整理包括有关土地生产环境和生态景观建设的一切措施 和手段。只要是合理组织土地利用，提高土地利用效率和生产生活环境的，都 可以认为是土地整理的范畴。因此，广义的土地整理包括未利用土地和荒地的 开发、废弃地复垦、基本农田建设、中低产田改造、农业综合开发、村庄合并 等内容。 2 、农地整理 从广义上看，农地整理内涵可以概括如下：依据土地利用总体规划和土地 整理规划，对农村地区田、水、路、林、村进行综合整治：对在生产建设过程 中，挖损、塌陷、压占、污染破坏的土地和洪灾、滑坡崩塌、泥石流、风沙等 自然灾害损毁的土地进行复垦；对滩涂、盐碱地、荒草地、裸土地等未利用的 宜农土地进行开发利用。它的主要工作内容是采用工程、生物等措施，平整土 地，归并零散地块，修筑梯田，整治养殖水面，规整农村居民点用地；建设道 路、机井、沟渠、护坡、防护林等农田和农业配套工程；治理沙化地、盐碱地、 污染土地，改良土壤，恢复植被；界定土地权属、地类、面积，进行土地变更 调查和登记等。 农地整理是一项土地利用措施，具有综合性，系统性的特点，达到农村生 产、生活、生态环境质量改善的目的，主要有两项工作：基础工程设施的建设 和土地产权的调整，其中土地产权调整是土地整理的核心。 4 引自( 5 - 地整理，严金明等编著。 。引自中外土地整理比较研艽，国土资源部规划h 编写。 我国农地整理权属管理问题研究 ( 二) 农地整理的类型6 从我国的实践来看，农地整理包括土地开发、土地整理、土地复垦等类型。 土地开发是指对农村国有和集体未利用土地，包括荒山、荒地、荒沟、荒 丘、荒滩等，进行开发整治，使其达到可供农业耕作利用的行为。 土地整理是指对现有耕地、园地、林地、牧草地、养殖水面以及大片农地 中零星宅基地、零星城镇和工矿用地、小型水利设施、田问路、零星废弃地等， 采取工程和生物等技术措施，进行综合整治的行为。其主要内容，一是调整农 地结构，规整地块物理形态；二是平整土地，改良土壤；三是道路、沟渠等综 合建设；四是归并农村居民点；五是调整土地权属；六是改善农业生产环境， 维护土地生态平衡。 土地复垦是指已利用土地目前废弃不能用、采取措施使之恢复利用的活动， 包括工矿企业在生产建设过程中挖损、塌陷、压占等造成破坏的土地，也包括 因自然灾害或人为因素造成损毁、荒芜、闲罱的农田和其他成片土地。 ( 三) 农地整理的目标 从现阶段社会经济发展对土地的需求层面来看，土地整理有以下四个方面 的目标： 1 、增加耕地面积，提高土地利用率。即在挖掘现有土地利用潜力的前提下， 通过土地整理的多种方法和手段来增加有效耕地面积，以弥补建设对耕地的占 用，促进耕地总量动态平衡目标的实现。这一目标也是现阶段土地整理的主要 目标。 2 、扩大综合生产能力，提高土地产出率。即通过土地利用方式、强度的调 整，改善土地生产、生态条件，保持和提高土地再生产的能力，以持续获得人 们生产和生活需要的产品。现阶段就是提高以土地产出率为基础的土地生产能 力。 3 、促进土地资源的可持续利用。从可持续发展的角度来看，土地整理不仅 仅从经济效益上考虑还要从社会、生态效益考虑。保证土地资源利用的可持续 性是土地整理的根本任务，也是土地整理所要追求的根本目标。 。划分类型参照国家投资土地开发整理项目管理暂行办法 ( 国土资发 2 0 0 6 】3 1 6 号) 有关规定 4 我国农地整理权属管理问题研究 4 、调整土地产权关系。土地整理过程中调整土地产权关系的根本目的是使 土地产权关系适应土地生产力提高的要求。土地整理首先是提高农业生产能力， 但土地整理是以土地资源永续利用为基础，把开发、利用、整治与保护有机地 结合在一起，以保持其一体性；按照社会生产力发展的要求，对土地利用中产 生的人与地及人与人的关系予以调整和适度组织重配，从而使得土地利用更满 足现代农业生产的要求，更适应规模化经营的要求，使土地生产力和生产关系 相协调发展，成为农村土地使用制度创新的生长点。 5 、支持社会主义新农村建设。2 0 0 5 年1 0 月公布的中共中央关于制定国 民经济和社会发展第十一个五年规划的建议中，提出“建设社会主义新农村” 的宏伟目标，将“搞好土地整理”作为推进现代农业建设，提高农业综合生产 能力，确保国家粮食安全的重要内容。 二、农地整理权属管理 ( 一) 与农地整理权属管理相关的概念 1 、土地产权 土地产权即以土地作为财产客体的各种权利的总和，也可以说是土地财产 的总称。土地产权包括土地的所有权，以及构成土地所有权权能的各种他项权 利，如使用权、收益权、处置权、抵押权、赠与权、地上权、地役权等等。 土地产权有两层含义：一是法律意义，即产权的各种权利由法律予以规定， 如我国城市土地属国家所有，农村土地为集体所有，土地的所有权不准买卖， 土地使用权可以出让和转让等；二是经济意义，即产权关系，也就是经济利益 关系，如利用土地应享有的利益，产权主体利益充分实现等。 2 、土地权利 土地权利是指权利人按照法律的规定直接支配土地的权利。所谓支配就是 直接对土地实施取得利益的各种行为。权利人对土地的直接支配，体现为土地 权利的四项基本权能：占有、使用、收益和处分。权能是指权利人行使权利的 各种可能性。 3 、土地权属 土地权属是指土地的所有权、使用权及他项权利的归属。 5 我国农地整理权属管理问题研究 ( 1 ) 土地所有权 土地所有权是土地所有制在法律上的体现，是土地所有者依法对土地实行 占有、使用、收益和依照国家法律做出处分并排除他人干涉的权利。 土地所有权的四项权能：占有，这是指土地所有权主体对其土地的掌握 和控制。这既可以体现为所有人对土地的直接掌握，也可以体现为所有人对土 地在自己范围内的控制。使用，这是指按照土地的性能和用途进行事实上的 利用和运用。如在依法取得的土地上建造厂房，在承包经营的耕地上种植农作 物等。土地所有权人可以将土地使用权通过一定的法律手续由非所有人行使， 但所有权人并不因此丧失对土地的所有权。收益，这是基于形式土地所有权 而取得的经济收入。处分，这是决定土地在法律的命运，它最集中体现了所 有权的作用。土地的处分权能是土地所有权的核心。只有土地所有权人享有最 终的处分权。而且，必须依照法律的规定行使。不得任意处分土地，不准凭借 刑事处分权而买卖或以其他形式非法转让土地。 土地所有权类型：我国土地所有权是以社会主义公有制为前提的，包括国 有土地所有权和集体土地所有权两种形式。 国有土地所有权是国家依法对土地实行占有、使用、收益和处分的权利。 主要有城市市区的土地；农村和城市郊区中已依法没收、征收、征购为国有的 土地；国家依法征用的土地；依法不属于集体所有的林地、草地、荒地、滩涂 及其他土地；农村集体经济组织全部成员转为城市居民的，原属于其成员集体 所有的土地；因国家组织移民、自然灾害等原因，农民从建制地集体迁移后不 再使用的原属于迁移农民集体所有的土地；土地所有权有争议，不能依法证明 争议土地属于农民集体所有的，属于国家所有。 集体土地所有权是农民集体依法对土地实行占有、使用、收益和处分的权 利。按照土地管理法规定，农村集体土地有三种所有权主体形式：一是已 经属于乡( 镇) 农民集体所有的土地，应依法予以确认：二是村农民集体所有的土 地，如村管辖的公共事业用地、村办企业用地、村管理的部分荒山荒坡荒滩、 农林牧渔、果园、学校、水利道路设施等土地，以及各村民小组的土地，应承 认现状，依法确认为村集体经济组织所有，由村农民集体经济组织或者村民委 员会负责经营、管理；三是已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农 我国农地整理权属管理问题研究 民集体所有的土地，由村内各级农村集体经济组织或者村民小组经营管理。 土地所有权的限制：土地所有权是在法律规定范围内所享有的权利，其行 使范围不是无限的，而是受赋予其权利的法律规定的。土地所有权人必须在法 律允许的范围内行使其权利，不得借口行使土地所有权而任意处置土地和侵犯 他人的合法权益。这种限制体现为所有人在行使其土地所有权时承担的责任。 如土地所有人不得买卖或者以其他形式非法转让土地，行使土地所有权时，不 得破坏环境、生态平衡，危害社会生产和人们的生活。 ( 2 ) 土地使用权 土地使用权是指土地使用者依照法律、文件、合同的规定，在法律允许的 范围内，对国家或集体所有的土地，享有占有、使用、收益及部分处分的权利。 土地使用权类型：我国土地使用权包括国有土地使用权和集体土地使用权 两种类型。 国有土地使用权是指土地使用者依照法律、文件、合同的规定，在法律允 许的范围内，对国有土地享有占有、使用、收益及部分处分的权利。国有土地 使用权按取得方式可分为划拨土地使用权和出让土地使用权。 集体土地使用权是指土地使用者依照法律、文件、合同的规定，在法律允 许的范围内，对集体土地享有占有、使用、收益及部分处分的权利。集体土地 使用权可分为农地使用权和建设用地使用权两大类。农地使用权包括耕地、其 他农业用地以及可用于农业开发的“四荒”地使用权。 值得注意的是，在我国许多地方，还有相当数量的集体土地处在集体所有 权的直接控制之下，而没有设立集体土地使用权。这与国有土地不同，国有土 地的利用只能通过具体的单位或个人实施，凡是已被实际利用的土地，都设有 国有土地使用权。 土地使用权权能：占有，这是指土地使用人对土地实行控制和支配的权 利。使用，这是指土地的利用和运用的权利。使用必须依照法律和合同的规 定进行。收益，这是土地使用权人享有使用土地上受益的权利，即它是基于 使用土地而取得的经济收入。使用人占有土地，取得使用权，其目的就是经营 土地，以获得一定的收益。处分，这是指使用人以法律和合同规定转让使用 权的权利。即在非所有人使用权的情况下，使用人无权决定土地的最终命运， 我囝农地整理权属管理问题研究 它只能依照法律和合同的规定转让土地使用权。 土地使用权的主体：国有土地使用权的主体。按照法律规定，国有土地 使用权的主体是广泛的，经过批准，任何单位和个人都可成为国有土地使用权 的主体。农民集体土地使用权的主体。按照法律规定，有农村户口的本集体 农村居民、其他如联营企业、还乡城市居民建住宅、五荒地拍卖、承包农地等 可允许非本集体单位和个人取得使用权。 土地使用权的限制：我国土地使用权一般从适用范围、使用条件、程序和 使用年限等方面运用法律的手段加以限制。我国对土地使用权所作的限制是从 既维护国家利益、社会效益，又使土地使用人有利可图的原则出发，实事求是 地加以规定的。 ( 3 ) 土地承包经营权 土地承包经营权是指承包人( 个人或单位) 因从事种植业、林业、畜牧业、渔 业生产或其他生产项目而承包使用、收益集体所有或国家所有的土地、森林、 山岭、草原、荒地、滩涂、水面的权利。 农民集体所有的土地由本集体经济组织的成员承包经营，从事种植业、林 业、畜牧业、渔业生产，土地承包经营期限为三十年。国有土地可以由单位或 者个人承包经营，从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产。农民集体所有的土 地，可以由本集体经济组织以外的单位或者个人承包经营，从事种植业、林业、 畜牧业、渔业生产。 ( 4 ) 土地他项权利 土地他项权利是指在确定了他人所有权和使用权的土地上保留的其他利用 土地方面的权利，即建立在他人所有或使用的土地之上与土地所有权、使用权 有关的其他各项权利或限制条件。在我国，土地他项权利是泛指土地所有权和 土地使用权以外的各种土地权利，如抵押权、租赁权、地役权、耕作权、借用 权、空中和地下权等。 ( 二) 土地权属管理内容 1 、土地确权 土地确权是确定土地权属的简称。狭义的确定土地权属，仅指依法确定土 8 我国农地整理权属管理问题研究 地所有权、使用权和土地他项权利的归属，即土地所有权、使用权和土地他项 权利归谁所有。广义的确定土地权属，是指依法确定土地所有权、使用权和土 地他项权利，不仅包含确定土地所有权、使用权和土地他项权利的主体，而且 包含确定土地所有权、使用权和土地他项权利的客体和内容。由于具体的土地 所有权、使用权和土地他项权利总是主体、客体、内容三者的统一体，所以确 定土地权属更多地采用广义上的概念，即确定土地权属就是指确定土地所有权、 使用权和土地他项权利。 2 、土地登记 土地登记是指国家依照法定程序将土地的权属关系、用途、面积、使用条 件、等级、价格等情况记录于专门的册簿，以确定土地权属，加强政府对土地 的有效管理，保护权利人对于土地的合法权益的一项重要法律制度。 3 、地籍测量与地籍管理 开展地籍测量与地籍管理是进行土地确权与土地登记的前提和基础。即通 过对项目区整理前后的地籍测量工作，明确区内权属关系，为下一步的工作奠 定基础。 地籍中的“地”是土地，“籍”是等级基本情况及隶属关系的簿册，所以地 籍是指记载土地位置、界址、数量、质量、用途( 地类) 和权属关系等基本情 况的簿册。地籍测量是测定土地及其上附着物( 房屋及其他构筑物均属土地上 的附着物) 权属界的位置、形状、面积并反映其使用状况为主要目的的测量工 作。 地籍管理是指国家为了取得有关地籍资料和为了全面研究土地权属、自然 和经济状况而采取的以土地调查、土地登记、土地统计、地籍档案工作等为主 要内容的行政措施。地籍档案管理是对地籍管理工作中直接形成的具有保存价 值的历史记录，包括文件、图册、图像资料等，进行收集、鉴定、整理、保管、 统计、编码和提供利用等多项工作的总称。地籍档案是地籍管理各项工作成果 的归宿，并为地籍管理各项工作提供参考依据。 三、农地整理权属管理中存在的问题 由于历史原因，我国农村土地的权属关系非常复杂，农村集体土地和国有 口 我国农地整理权属管理问题研究 土地犬牙交错，划分起来非常不容易，甚至一些地方已将许多国有荒地划给了 农民集体，农村集体之间、集体与国家之间以及农户之间存在不少纠纷，农村 集体所有权主体不清，农民土地使用权不稳定，农村集体土地所有权登记发证 工作进展迟缓。随着农地整理工作全面、深入地开展，土地整理类型逐步多样 化，开发整理项目的规模越来越大，随之带来的是土地整理中土地权属调整也 越来越复杂，突出表现在以下几个方面： 1 、权属纠纷多、权属管理基础工作薄弱 由于我国的集体土地所有权演变经过土地改革、合作化、人民公社、四固 定、家庭联产承包责任制等多个时期，除土改时给农民发过土地证外，其它几 个时期，大部分没有权属变更的资料，既无文字资料，更无图件资料，随着人 均耕地的减少，人们对土地的重视程度越来越高，致使村与村之间、村与村民 小组之日j 、村民小组与村民小组之间存在大量的土地所有权纠纷，由于确权的 法律、法规滞后，许多权属纠纷无法处理，一遇到征地补偿等涉及经济利益的 问题，马上就引发矛盾，甚至造成集体上访，影响社会稳定。 2 、产权主体及投资主体的利益分配矛盾多 农地整理中，有农村集体土地之间，国有土地与农村集体土地之阃的所有 权调整，有农民承包地之间经营权调整，有丌发整理后新增耕地使用权调整， 有开发整理过程中因所有权或使用权调整而产生的他项权利的调整，有时还涉 及四荒地使用权的调整，土地产权的主体非常多。从开发整理的投资主体看， 也呈现出多元化趋势。有农民自发投入，有公助民办，有公司参与，有集体筹 资，也有国家直接投资。土地产权主体和开发整理投资主体方方面面的利益都 要予以充分照顾，其主要体现就是土地财产权的充分保护和土地权属的合理调 整。 3 、权属调整程序复杂 随着全国范围内土地籀理工作的开展，迫切要求对权属调整的程序，权限， 权属审核、权属调整方式、土地产权的重新分配和界定、地上物的处理等一系 列问题进行认定和规范。开发整理项目启动到竣工结束，要准确界定好参与土 地整理各产权主体和投资主体的权益，需要履行一系列有关土地权属确认和土 1 0 我国农地整理权属管理问题研究 地权属调整的程序，需要经过大量的实地勘测定界，多次将土地权属调整方案 进行公告，要多次召集村民大会，需要相关土地权利主体之间签订大量协议。 因此，做好土地整理权属管理程序比较复杂，工作量大。 4 、对土地权属调整重视不够 家庭联产承包制无疑是中国农村经济改革中最根本，也是最具成效的政策 之一。但是对不少地区而言，由于每个农村人口都有权得到一块口粮田，每个 劳力也可分到一块责任田，于是随着农村人口不断增加，有限的耕地越分越细， 有的地方按优劣地搭配均分，使地块更为碎小，形成比较严重的插花地现象。 所谓插花地是指两个或两个以上单位的土地权属界线互相穿插、割裂，导致经 营生产很不方便，对这些穿插的土地，通常统称插花地。插花地一般有如下几 种形式：一是土地楔入：两个土地权属单位的土地在边界上互相交错、楔入， 形成不规整的外形；二是土地分散：几个土地权属单位的土地互相分割，使一 个土地权属单位的土地不能集中连片，而分成许多宗地；三是飞地：是指一个 单位的土地与其成片土地相分离而坐落在其他单位土地范围内的零星土地。这 些插花地的存在，造成权属界线过长，容易引起权属纠纷。同时分界线的增加 引起大量边角地，降低了土地利用率。尤其飞地的存在，会造成交通和土地利 用的不便，影响土地利用效率的提高。 从土地管理的角度，通过权属调整，消除插花地，明晰产权，解决纠纷， 应是农地整理的一项非常重要的工作内容。但在各地上报的土地整理项目可行 性研究报告中普遍对于土地权属管理方面的内容论述比较简单或基本不论述。 这样，若整理出的土地仍按照过去平均分配的老办法去进行调整，就会给土地 整理工作打了一个很大的折扣，也会为今后开展科学的土地管理工作埋下隐患。 四、开展农地整理权属管理的意义 1 、是创建社会主义和谐社会的内在要求 “构建社会主义和谐社会”的理念，源于党的十六大。十六大报告明确指 出：“我们要在本世纪头二十年，集中力量，全面建设惠及十几亿人口的更高水 平的小康社会，使经济更加发展、民主更加健全、科教更加进步、文化更加繁 荣、社会更加和谐、人民生活更加殷实。”“努力形成全体人民各尽其能、各得 我国农地整理权属管理问题研究 其所而又和谐相处的局面。” 社会主义和谐社会实质上就是社会主义社会基本矛盾不断得到调整，生产 力与生产关系、经济基础与上层建筑相互基本适应的社会。构建社会主义和谐 社会，最根本的是不断调整社会基本矛盾及其运行机制，实现生产力和生产关 系、经济基础和上层建筑之间的和谐。 “和谐”是社会基本要素相互作用相互适应的结果和体现。然而在当i j i 我 国开展的农地整理实践中，由于我国的集体土地所有权演变经过土地改革、合 作化、人民公社、四固定、家庭联产承包责任制等多个时期，除土改时给农民 发过土地证外，其它几个时期，大部分没有权属变更的资料，既无文字资料， 更无图件资料，随着人均耕地的减少，人们对土地的重视程度越来越高，致使 村与村之日j 、村与村民小组之问、村民小组与村民小组之间存在大量的土地所 有权纠纷。 同时，农地整理的权属调整与3 0 年承包制协调难度较大。由于农村土地确 权登记工作尚处于试点阶段，农村土地的权属存在着模糊不清、难以确认等问 题，给农地整理工作带来较大的困难，不仅增加了土地整理工作的工作量，也 给农村带来一些不稳定因素。我国现阶段农地整理作为提高农业竞争力、增加 农民收入、促进农业和农村发展的一项重要措施，其中的土地权属管理在我国 土地开发在整理工作中具有特殊意义。农地开发整理i j 后的质量、数量发生变 化，利益格局也随之变化，土地整理不仅要完成各项工程措施，还应在尊重自 然规律，尊重农民意愿和原有的产权的基础上，进行地籍调查、现状确认、权 属变更、土地登记等地政工作，稳定农民家庭承包经营，这是土地整理工作的 一个突出特点，也是土地整理区别于一般农田基本建设和小流域治理等工作的 主要标志，直接关系到土地整理事业的成败。 国土资源部鹿心社副部长曾在论土地整理方略中将“明确权属”作为 当前开展土地整理工作突出抓好的六个关键环节之。明确指出：土地整理必 须注意理清和明确土地权属关系：一是土地整理前要依据土地调查和土地登记 资料，认真做好整理i j 权属状况的确认；二是对涉及土地权属调整的一定要依 法确认调整后的权属，进行变更登记，防止引发土地纠纷；三是要注意保护农 民利益，稳定土地承包经营权，对整理后确需对承包地进行适当调整的，要充 我国农地整理权属管理问题研究 分尊重原土地承包经营者的意愿。 2 、有利于实现土地管理的规范化 土地整理是实现耕地总量动态平衡、促进经济发展和改善生态环境的重要 手段，其中土地权属管理，是维护士地开发整理当事人的合法权益，防止发生 新的土地权属争议和促进土地整理事业健康发展的重要环节。 从发达国家和我国台湾地区的经验来看，权属管理在土地整理中发挥了重 要作用。1 9 5 3 年，联邦德国颁布了第一部土地整理法，虽然分别于1 9 7 6 年 和1 9 8 2 年两次修订，至今仍是土地整理的主要法律依据。该法对土地整理立项 中的权属管理、整理中的权属调整和土地重新分配以及最后的权属登记都做出 了详尽的规定，从而保障了土地整理工程的顺利实施，避免了权属纠纷，维护 了参与土地整理各方的合法权益。我国台湾地区在土地整理中也非常注重权属 管理。在土地法中列专章对土地重划的条件、土地重划后的合并分配与补 偿、土地重划的程序、要件、土地重划前后公用土地的处置进行了规定。根据 土地法，还制定了农地重划条例和施行细则，对权属和权益补偿问题作了详 细严密的规定。由于有这些法律条例作保障，台湾的农地重划工作一直开展得 比较成功。 3 、有助于推动土地整理事业的发展 土地整理泛指人们为了一定目的，对土地进行调整、安排和整治的生产实 践活动，是一项涉及工程与技术、经济与法律、行政与管理的系统工程。我国 目前正在开展的土地整理还处于初级阶段，增加耕地面积仍是主要目标和基本 动力，造成各地片面追求耕地数量和经济效益，对土地整理活动可能引起的权 属纠纷等则研究的不多。从目前看，农地整理在技术上已经比较成熟，最主要 的不足之处或薄弱环节就是土地整理权属管理不够规范，或者说根本是无章可 循，因上，开展土地整理权属管理工作，得出符合当前实际与国情的管理体系， 必将有力的促进我国土地整理事业的发展。 4 、有利于促进社会公平目标的实现 土地整理工作中的各项工程的施工，不可避免地要造成土地权属界限的变 动，有的界限甚至由于施工原因而不复存在，然而现在的土地整理往往涉及到 我国农地整理权属管理问题研究 多个权利主体，从而涉及到不同利益主体之间的利益分配问题。通过土地整理， 整理区基础设施得到完善，原来高低不平不便耕作的土地变成易耕作的农地， 土地的利用率和产出率都得到了提高，各权利主体在利益的趋动下，为争取到 最大的利益，难免在土地权属的划分中为各自的利益进行谋划，如处理不好， 不仅影响到土地整理的效果和进度，更有甚者会引起社会的不稳定。就现行的 分配方法，虽然比较公正、公平，但仍然存在着实际上的不公平现象，因此只 有在土地整理中不断加强土地权属管理，完善相应的分配制度，才能使土地整 理中的土地产权分配趋于公平。 1 4 我国农地整理权属管理问题研究 第二章国外及我国台湾地区农地整理权属管理模式 在国际上土地整理中权属管理做的比较早、比较好的国家主要有德国、日 本，我国台湾地区农地重划中的权属管理对我国大陆正在开展农地整理工作也 具有一定借鉴意义。 一，德国土地整理中的权属管理 德国的土地整理工作历史悠久，始于1 3 世纪，随着历史的发展，其土地整 理的内容不断增加，土地整理的目标逐渐提高，其中的权属问题也日益受到重 视。1 9 5 3 年联邦德国颁布了第一部土地整理法，至今一直为土地整理的主要 法律依据，为了适应新的情况，分别于1 9 7 6 年和1 9 8 2 年两次修订。该法在许 多章节都提及土地整理过程中的权属问题。下面分别从土地整理立项决定中的 权属管理、整理中的权属调整和土地重新分配以及最后的权属登记三方面加以 阐述。 ( 一) 土地整理立项决策中的权属管理 土地整理立项决定中的权属管理包括明确地产所有者的权益和责任，确定 土地整理区内的土地权利人，拟定土地整理计划中的权属规定。 1 、明确地产所有者的权益和责任 土地整理的执行单位是参加者联合会。它由土地整理区域内的全部地产所 有者以及土地整理期间的全部建屋权人共同组成，其权利代表是由该组织民主 选举的理事会。此外，乡镇政府和农业协会等公共利益的代表机构也有责任参 与土地整理。 2 、确定土地整理范围以及其中地产的临时限制 土地整理局要起草一份详细的土地整理范围界线方案。根据土地整理法 第7 条的规定，界线的确定应以有利于充分实现土地整理目标为原则。所有宗 地应整块纳入整理范围，不能只把某一宗地的一部分纳入整理范围。同时，界 线的确定还要注意下列问题： ( 1 ) 尽量把居住在土地整理区域内的地产所有者拥有的全部农用地包括在 整理范围内；即使这些土地位于相邻的乡镇也不例外。 1 5 我国农地整理权属管理问题研究 ( 2 ) 必须存在与整理区域之外相连接的适当的交通和水利条件。 ( 3 ) 整理范围的界线应尽可能以当地易于确认的景物连接起来，如公路、 铁路等。 ( 4 ) 整片的森林也可纳入土地整理范围，以便将农田与森林的边界作为土 地整理界线，或者修建排水通道。 ( 5 ) 根据乡镇建设用地规划，检查在整理范围内是否存在建设用地，如果 建设用地需要修建供水或排水设施；或者可能存在自愿的农用地与建设用地的 调换行为，则可能在土地整理范围内出现建设用地。 ( 6 ) 乡村居民点是否全部或部分纳入整理主要取决于居民点是否需要实施 土地整理措施。如欲使目前尚未完全开发成熟的居住区在道路等基础设施方面 更加完善，或者使宗地结构方面的缺陷得以克服，则需将居民点纳入整理范围。 ( 7 ) 根据土地整理法的规定，地块调整可以通过地产所有者的自愿协 商来实现。对此土地整理局给予优先支持。 3 、确定土地整理区内土地的权利人 根据土地整理法规定，合法的土地整理参加者为在土地整理范围内拥 有土地的全部所有者，拥有建屋权或其他地产权利的自然人和法人则为“副参 加者”。这就要求准确地认定土地整理区内土地的权利人。各类土地的权利人由 土地整理局根据土地登记为依据加以认定。他们应当承担地整理立项决定规 定的权利和义务。 在土地整理过程中，如果某人根据某项官方文件证明自己拥有某一宗地或 地产权利，但土地登记册并无相应记载，则土地整理局可以承认其产权。如果 在此基础上还有一些地产的所有者不能确定，则实际占有人为土地权利人。在 这种情况下，必须由乡镇政府或官方文件证明占有者事实上行使着地产的所有 权或他项权利，这也适用于非登记性地产的产权证明。对于按上述方法仍然没 有认定的权利人，土地整理法要求以公告方式敦请他们申请登记自己的权利。 这主要是为了能够进一步查明那些没有在土地登记册登记，但有权参与土地整 理过程的权利人。 4 、土地整