（法学理论专业论文）当前中国立法成本研究.pdf

学位论文独创性声明 本人承诺：所呈交的学位论文是本人在导师指导下所取得的研究成果。论文 中除特别加以标注和致谢的地方外，不包含他人和其他机构已经撰写或发表过的 研究成果，其他同志的研究成果对本人的启示和所提供的帮助，均已在论文中做 了明确的声明并表示谢意。 学位论文作者签名：查堡 学位论文版权的使用授权书 本学位论文作者完全了解辽宁师范大学有关保留、使用学位论文的规定，及 学校有权保留并向国家有关部门或机构送交复印件或磁盘，允许论文被查阅和借 阅。本文授权辽宁师范大学，可以将学位论文的全部或部分内容编入有关数据库 并进行检索，可以采用影印、缩印或扫描等复制手段保存、汇编学位论文，并且 本人电子文档的内容和纸质论文的内容相一致。 保密的学位论文在解密后使用本授权书。 学位论文作者签名：查：l 墨指导教师签名：学位论文作者签名：笪：! 兰指导教师签名： 签名日期：阳口年岁月 辽宁师范火学硕士学位论文 摘要 随着我国法治进程的不断加快，立法、司法、执法各个环节都朝着更加理性的方向 发展。鉴于立法资源的有限性，立法的成本问题现在越来越引起人们的重视。如何使稀 缺的立法资源得到最充分的利用，使立法在低成本的情况下还能获得较高的效益成了学 术界讨论的问题。 本文就是要立足中国当前立法实践来研究立法成本的问题，文中会对相关概念如立 法效率、立法效益等进行解析，以求更好的阐释立法成本的内涵。文章要通过理性的分 析找出立法成本与立法效益的平衡点，使二者达到一种动态的平衡，从而实现立法低成 本、高效益的目的。本文的研究以理论研究为切入，从立法成本、效率、效益的内涵及 其相互关系入手。其后会将理论与实践相结合，当然研究的对象为中国当前的立法实践。 立足于我国立法的现实情况，剖析其中存在的问题及成因，最后找出解决的方法。 文中指出我国立法成本方面存在的主要问题：资源配置不当，主要是中央与地方间 立法资源配置不协调；权限不明冲突严重，主要是全国人大与常委会、国务院之间立法 权限的分配问题；立法时滞性强。文章从宏观与微观两个层面对这些问题进行了剖析。 不仅仅从总体上进行了把握，也从细微之处进行了深入的研究，力求对此问题有完整、 清晰的认识。并针对这些问题逐一的进行了解决，提出了优化立法资源配置、引入成本 一效益评估机制、进行有效的法律移植、提高立法程序效率等优化方案。希望通过新方 法的植入、已有方法的完善来达到降低立法成本的目的。 在当前社会对于法律需求日益增多的情况下，对于立法成本的研究是十分必要的， 而研究的最终目的是将成果运用到立法实践中去，更好的指导立法工作，使我国的立法 工作朝着更理性的方向发展。 关键词：立法成本；立法效益；立法资源优化 当前中国立法成本研究 t h es t u d i e so fc h i n e s el e g i s l a t i v ec o s t a b s t r a c t w i t ht h ef a s td e v e l o p m e n to ft h er u l eo fl a w ，t h el e g i s l a t i o n 、j u d i c i a l 、l a we n f o r c e m e m b e c o m em o r ea n dm o r er a t i o n a l t h e1 i m i t a t i o no ft h el e g i s l a t i o ns o u r c em a k e sp e o p l ef o c u s o nt h ec o s to fl e g i s l a t i o n t h es c h o l a r sd i s c u s st h eq u e s t i o n s ：h o wt om a k eu s eo fl e g i s l a t i o n s o u r c ea n di n c r e a s ep r o f i t sw i t ht h el o w e rc o s t t h i se s s a ys t u d i e st h ec o s to ft h el e g i s l a t i o nb a s eo nt h ep r a c t i c eo fc h i n e s el e g i s l a t i o n i n o r d e rt oi l l u s t r a t et h em e a n i n go ft h ec o s to fl e g i s l a t i o n ，t h i se s s a ye x p l a i nt h er e l a t e d d e f i n i t i o n ，s u c ha st h el e g i s l a t i v ee f f i c i e n c y 、l e g i s l a t i v ee f f e c t i v e n e s s t h i se s s a yt r yt of i n dt h e b a l a n c eb e t w e e nt h ec o s ta n dt h ee f f e c t i v e n e s si no r d e rt om a k et h e mc o o r d i n a t i o n a n dt h e n r e d u c et h ec o s to ft h el e g i s l a t i o n a tt h eb e g i n n i n go ft h ee s s a y ，t h ea u t h o rs t u d i e s t h e t h e o r y a n dt h e np u tt h et h e o r yi n t ot h ep r a c t i c e o fc o u r s e t h ec h i n e s el e g i s l a t i v ep r a c t i c ei s t h em a i no b j e c to fs t u d y a tl a s t ，f i n d i n gt h eq u e s t i o n so ft h el e g i s l a t i o ni no u rc o u n t r ya n d s o l v e t h e m t h ee s s a yp o i n t so u tt h ed e f e c t so ft h ec h i n e s el e g i s l a t i v ec o s t t h ed e f e c t so ft h e l e g i s l a t i v e c o s tm a i nc o n t a i n ：m i s a l l o c a t i o no fr e s o u r c e s ，i tm e a n st h a tt h ed i s c o r d a n c e b e t w e e nc e n t r a la n dl o c a lr e s o u r c ea l l o c a t i o n ；p e r m i s s i o n su n k n o w n ，i tm e a n st h a tt h e a l l o c a t i o no fl e g i s l a t i v ep o w e ro ft h en p c 、n p cs t a n d i n gc o m m i t t e ea n ds t a t ed e p a r t m e n t ； t h et i m ed e l a y t h i se s s a ys t u d i e st h eq u e s t i o ni nm a c r oa n dm i c r oa n g l e s t h ee s s a yd o e sn o t a n a t o m yt h eq u e s t i o n si ng e n e r a lb u ts t u d i e st h e mi nc o n c r e t ea s p e c t a n dt h e np r o p o s es o m e w a y st os o l v et h ep r o b l e m s ，s u c ha so p t i m i z i n gt h ea l l o c a t i o no ft h el e g i s l a t i v er e s o u r c e 、v a l i d l e g a lt r a n s p l a n t a t i o n 、e n h a n c e t h e e f f i c i e n c y o fl e g i s l a t i v e p r o c e s s ih o p er e d u c e t h e l e g i s l a t i v ec o s tt h r o u g h t h ei n d u c t i o no ft h en e ww a y sa n dt h ep e r f e c t i o no ft h ee x i s t i n gw a y s n o w , t h en e e do ft h el a wi si n c r e a s i n g s ot h es t u d i e so ft h e1 e g i s l a t i v e c o s ti s n e c e s s a r y o fc o u r s e ，w es h o u l dg u i d et h el e g i s l a t i o no fo u rc o u n t r yw i t ht h er e s e a r c ha n d m a k et h el e g i s l a t i o nb e t t e r k e yw o r d s ：l e g i s l a t i v ec o s t ；l e g i s l a t i v ee f f e c t i v e n e s s ；o p t i m i z er e s o u r c e a l l o c a t i o n i l 辽宁师范大学硕士学位论文 目录 摘要i a b s t r a c t i i 引言1 第一章立法中成本、效率与效益三者间关系的探讨4 一、本文重要概念的界定：立法成本、效率、效益4 ( 一) 立法成本的概念4 ( 二) 立法效益的概念4 ( 三) 立法效率的概念5 二、立法成本的构成及分类5 ( 一) 立法成本的构成5 ( 二) 立法成本理论上的分类5 ( 三) 影响立法成本的因素6 三、效率、效益二者的联系与区别8 ( 一) 效率与效益的联系8 ( 二) 效率与效益区别8 四理性的立法中三者应有的关系8 第二章中国立法的制度及程序1 0 一、立法主体制度1 0 二、立法权限划分制度1 0 ( 一) 中央立法权限划分1 1 ( 二) 地方立法权限划分1 2 三、我国的立法程序1 2 ( 一) 立法准备阶段1 3 ( - - ) 法案提出阶段1 3 ( 三) 立法案审议阶段1 4 ( 四) 立法案的表决阶段1 5 ( 五) 立法的公布阶段1 5 第三章我国立法中存在的成本问题1 6 一、从宏观的角度来看：1 6 ( 一) 立法者缺乏成本意识1 6 ( 二) 立法资源使用不当与重复立法严重1 6 ( 三) 法律的时滞性强及时间成本高1 8 ( 四) 立法权限不明和法的冲突现象严重1 9 二、从微观的角度一一立法程序运行来看2 0 i i i 辽宁师范大学硕士学位论文 ( 一) 法律草案起草阶段的问题2 0 ( 二) 法律提出及审议阶段的问题2 1 ( 三) 法案表决阶段的问题2 2 第四章立法成本合理化的对策2 3 一、优化立法资源配置2 3 ( 一) 科学合理的配置国家立法权力资源2 3 ( 二) 科学合理的安排立法项目2 3 ( 三) 科学合理的分配人力资源2 4 二、成本l 效益评估机制的引入2 5 ( 一) 立法成本收益分析制度简介2 6 ( 二) 立法成本效益分析的作用2 6 ( 三) 美德行政立法成本一收益分析机制简介2 7 ( 四) 我国立法成本与收益分析机制的建立2 8 三、通过有效的法律移植来降低立法成本2 9 ( 一) 法律移植降低立法成本的方式2 9 ( 二) 通过法律移植降低立法成本应注意的问题3 2 四、提高立法程序效率及缩短立法周期3 3 ( 一) 缩短立法周期3 3 ( 二) 加强立法过程中的民主性3 3 五、增强立法者成本意识与提高立法者素质3 4 ( 一) 立法者的素质对立法成本的影响3 4 ( 二) 提高立法者素质的途径3 5 结论3 7 参考文献3 8 攻读硕士学位期间发表学术论文情况4 0 致谢4 1 i v 辽宁师范大学硕士学位论文 引言 我国立法成本高，效率低、成本与效益不平衡的现象已存在多年，这直接影响我国 立法工作的长足发展。立法成本在整个的立法活动中到底扮演着怎样的角色? 大部分文 章的研究都得出这样的一个结论：要降低立法成本，这样才是完善立法的良方。然而， 单纯的要求立法成本的降低并不一定是一件好事，我国不是曾经高效率、低成本的制定 过许多法律吗，真正达到立法最初目的的又有多少呢? 效率与公正之间到底要达到怎样 的一种平衡才能使法律发挥作用，树立权威呢? 当前我国立法中存在的问题是如何形成 的，该如何解决，这些问题应该要得到及时的解决。 产生于美国2 0 世纪5 0 一6 0 年代的经济分析法学派主张运用经济学的观点、特 别是微观经济学的观点，以效率和效益为基本价值取向去分析、评价法律制度及其功能 和效果，这在法律思想史和法律制度史上是别开生面的。“成本 这一经济学的基本用 语也顺理成章的被应用到法律研究中。7 0 年代，波斯纳出版了法律的经济分析， 之后他被公认为经济分析法学的代表人物。这个学派虽然历史不长，但发展却十 分迅猛，1 9 8 2 年美国总统里根通过第1 2 2 9 1 号总统令要求对所有新制定的法律进行 “成本一收益”分析，可见该学派的影响力非同一般。 与西方对于分析法学研究方法的追捧不同，我国对于此类问题的探究才刚刚 起步，研究领域、深度都很有限，没有形成规模。研究成果较分散，缺乏总纲性的 理论架构。研究的成果多以介绍为主，而指导意义缺乏。 有关于立法成本的界定在我国主要有几种观点：汪全胜在其制度设计与立法公 正一书中，将立法成本界定为：立法过程中全部的费用支出。并指出在进行立法成 本研究时要着重分析以下三种成本：立法的直接成本，主要包括为立法人员所支出的费 用、调查研究的费用、收集信息的费用及制作法律文本的费用。立法的时间成本，即指 立法的各个环节的时间的消耗，再有就是要着重探讨立法的适时性的问题。最后是立法 的机会成本，波斯纳曾在其法律的经济分析一书中对立法的机会成本给出过界定， 简言之就是在选择一种法律方案而舍弃其他方案时所产生的差异及得失。孙林在其法 律经济学一书中将立法成本界定为是立法过程中的全部费用的支出，包括直接成本和 间接成本。直接成本所包括的内容与上述汪全胜的理论类同，间接的成本主要包括为 预备该法的实施支出的全部费用、为宣传解释法律观点所支出的全部费用、法律教育费 美 波斯纳：法律的经济学分析，中国大百科全书出版社1 9 9 7 年版。 汪全胜：制度设计与立法公正，山东人民出版社2 0 0 5 年版，第1 6 9 页。 孙林：法律经济学，中国政法大学出版社1 9 9 3 版，第7 0 页。 当前中国立法成本研究 用和法律传播费用。也有学者将立法成本定义为：立法过程中人力、物力、财力及所耗 费的时间等资源的支出。在本文中我采用的是最后一种观点。 在立法成本存在的问题及解决方面，封丽霞在中央与地方立法关系法治化研究中 剖析了中央与地方立法间立法权力资源配置中的问题，如中央集权却不能集中发挥效 用，中央与地方立法权之间的不协调导致立法的冲突与重复。这些问题对于立法成本 的影响是很大的，一定要实现二者的平衡才能解决立法成本高的问题。汪全胜则认为有 以下对策：1 、尊重社会的客观发展规律，如实的反映社会发展需求才能从根本上解决 立法成本过高的问题。2 、优化立法资源的配置，对立法资源的配置需要明确三个方面 的内容：规模、结构、方式。立法资源配置的规模即指宏观上一个国家在一定的时间内 配置的立法资源的总量，它表明一个国家在一定时间内所拥有的立法权力资源、立法程 序资源、立法人力资源的大小、多寡。资源配置的结构包括立法资源配置的内部结构和 外部结构，立法资源配置的内部结构是指在立法活动中，各种现实的立法资源在不同方 向上的分配和使用比例；立法资源配置的外部结构是指立法资源在整个社会资源中的分 配和使用比例。立法资源配置的方式是指一个国家立法资源的运行情况。李秀清，何勤 华在外国法与中国法：2 0 世纪中国移植外国法反思中指出了在结合自己国家的国情 的基础上，移植其他国家的优秀法律是一种较为节约的立法模式，移植他国成熟的法律， 是一国节约立法成本迅速完善本国法律体系的较好方式 。我在文章的写作中借鉴其他 学者观点的同时融入了自己更加深入的思考，力求使研究的成果更详实，更具操作性。 本文在研究过程中采用了以下研究方法，首先是理论联系实际的方法，任何一种研 究都要有理论作为支撑，理论可以指导研究展开的方向，提供研究的依据，明确研究的 意义。理论研究要从一个法学论证的角度出发，对国内外相关研究情况、成果进行细致 的研究，然后是梳理与比较，通过综合把握既有的理论得出具有说服力的结论，当然在 这一过程中要形成自己独有的观点，自成一说，切忌照抄照搬、人云亦云。空谈理论的研 究是没有任何价值的。在文章的写作过程中力求理论与实际相结合，定性研究与定量研 究相结合。就本文立法成本的研究而言，要将立法成本、效率、效益等相关理论性问题 进行深入的探讨，在理论层面对几者的应有关系进行界定。以探讨的方式提供出一些可 以降低立法成本的方案，即如何协调三者的关系，以使立法资源达到最优的配置。理论 层面得出结论之后，要从具体的立法的运行方面来进行研究，将理论的东西应用于实践。 其次是比较研究的方法，比较研究的方法是法学研究中常用的一种方法，通过对国内、 封丽霞：中央与地方立法关系法治化研究，北京大学出版社，2 0 0 8 年版，第3 4 6 页。 何勤华，李秀清：外国法与中国法一2 0 世纪中国移植外国法反思，中国政法大学出版社，2 0 0 3 年 版，第6 2 6 页。 辽宁师范大学硕士学位论文 国外相关制度的横向比较，同一国不同时间制度的纵向比较等等方式，来得出结论。在 本文中我也采用了此种方法，在论及成本一效益评估机制的引入时先是介绍了美、德关 于此方面的情况，然后通过借鉴，比较总结出我国应该建立一套怎样的机制。最后是以 中国的立法成本问题为研究对象进行立法成本研究，目的是为了解决我国立法中存在的 成本过高的问题。研究当然要从中国的国情出发，从中国的立法情况出发，剖析中国立 法现状及存在的问题，最后分析得出结论，找出解决的方法。 当前中国立法成本研究 第一章立法中成本、效率与效益三者间关系的探讨 一、本文重要概念的界定：立法成本、效率、效益 本文中会涉足立法成本、立法效率、立法效益等概念，而这几个概念之间有着区别 与联系，有时会发生混淆的现象，为了避免写作中出现逻辑不清、概念重叠的问题现对 这几个概念进行以下界定。 ( 一) 立法成本的概念 其有广义与狭义两种方式，狭义的是指立法成本是指立法过程中人力、物力、财力 及所花费的时间、信息等资源的支出。广义的是指立法自身的成本( 狭义的立法成本) 以及创制中的法律在日后执行和实施的成本。在本文中立法成本指狭义的立法成本。 ( 二) 立法效益的概念 我国理论界对于立法效益有以下几种典型的定义：( 1 ) 将立法效益定义为：稀缺的 立法资源的配置满足了社会财富极大化的制度需要，而且已投入的立法资源确实能够促 进社会财富的极大化。( 2 ) 立法效益是指立法后产生的实际状态和结果与法律社会目的 之间的重合程度。如果立法之后的结果反映或体现了法律的社会目的，那么，我们就 可以说立法的效益高或比较高；反之，如果立法调整的结果与法律的目的相背离，则立 法的效益低或比较低。( 3 ) 立法效益指立法在现实生活作用结果中合乎目的的有效部分。 ( 4 ) 指立法通过其运行而实现自己的社会目的或社会功能及其程度。 后三种定义是趋 同的，我也赞同这种定义的方式。即立法效益主要是指立法者立法后产生的效果是否达 到了其自己预设的目的。法律制定后是否真正起到了维护社会秩序、作为执法依据的工 具作用。法律制定后受到各种因素的影响，一般情况下会有三种结果出现：法律按立法 者的目的发挥作用；法律不仅按立法者的预期发挥作用，甚至出现了更加好的效果；法 律制定后与立法之初的意图背道而驰。显然前两种情况下立法是有效益的，而后一种情 况则没有立法效益而言。从这个层面上立法效益是指立法后有益效果的一部分。立法效 曹翔：法律的效益分析，载南京大学学报1 9 9 6 第4 期，第1 0 9 页。 公玉祥：法律效益的概念分析，载南京社会科学1 9 9 3 年第2 期，第5 6 页。 李晓安，曾敬：法律效益探析，载中国法学1 9 9 4 年第6 期，第8 7 页。 沈宗灵：论法律的实行，载法律社会学，山西人民出版社1 9 8 8 年版第2 7 6 页。 辽宁师范大学硕士学位论文 益是立法收益减去立法成本。 ( 三) 立法效率的概念 在对立法成本与立法效益进行界定的基础上，我们给出立法效率的定义。立法效率 是立法效益与立法成本的比。可以直观的表示为立法效率= 立法效益立法成本。这表 明效率是表示单位成本所产生的效益量或单位效益量所要投入的成本。从这个比值关系 我们可以知道，如果成本一定则立法效益越高立法效率越高，而如果立法效益一定则立 法成本越低立法效率越高。效率并不是一个固定值，它反映立法效益与立法成本之间的 一种互动关系。它体现一种动态的过程中的经济性。 二、立法成本的构成及分类 ( 一) 立法成本的构成 立法所付出的人力、财力、物力：立法作为一种经济性活动，其各个环节都会有一 定的投入，如立法起草阶段要大量的搜集信息，进行大量的调查、调研，这些费用便是 立法成本。再有如在立法听证中，要组织听证，听取专家、学者、人民群众的意见，这 样的环节也需要一定的投入作为保障。而在整个立法的过程中，参与立法的人员本身也 要有工资、报酬、办公费用的支出。总之，为立法进行服务而投入的成本都可以视为立 法成本。 立法的时间成本：任何一部法律都具有时效性，没有一部法律是可以适用于任何时 间、任何地点的。所以立法过程中法的时间成本是不容忽视的。立法的时间成本分为两 个层次，第一个层次是一种直接的时间成本，因为立法是一个动态的过程，有立法规划、 论证、起草、讨论、审议、公布等各各环节，第个环节都有一定的时间消费，而在这段 时间内，各方面的人、财、物当然也有支付。所以立法时间越长立法的成本肯定是越高 的。第二个层次的立法时间成本是指立法的不适时带来的成本。法律是社会需要的产物， 一部法律是否需要完全取决于社会关系调整的需求。如果在社会急需一部法律出台时而 这部法律迟迟不能制定出来，那么相应的社会关系无法律调整，势必会造成社会秩序的 混乱，人们的权利无法保障的情形，那么立法的时间成本便产生了。还有另外一种情况 是社会没有需要而法律却出台了，那么这部法律当然会被束之高阁，因为现实生活中没 有其发挥作用的空间。这种立法资源的浪费也是立法时间成本的一部分。 ( 二) 立法成本理论上的分类 立法成本依据不同的标准会有不同的分类，主要有以下几种： 以是否可以经济支出来衡量为标准，可以分为经济成本与非经济成本：之前讲到立 当前中国立法成本研究 法成本是指立法过程中人力、物力、财力及所花费的时间、信息等资源的支出。在这些 支出中，一大部分是可以直接用经济标准来衡量的，比如一部法律花费多少金钱，投入 多少人力，物力这些都是可以计数的，可是有一些投入是无法准确的衡量的，比如一部 法律的时间成本是无法准确的表述的，只能估计它的成本的高低，影响的大小。再如立 法参与人员在立法过程中的精神、智慧的损耗也是无法用经济指标度量的。因为它偏属 于精神领域，与物质相对。 以立法成本的广义与狭义来分，可以分为直接立法成本与间接立法成本：直接的是 指那些与立法直接相关的成本，即在立法过程中投入的人、财、物以及其他的非经济成 本。间接成本则是指立法之后的一种实施、执行的成本，虽然这种成本在理论界是被广 泛承认的，但我在文章中仍然采用狭义的立法成本的概念，因为这种界定方式会使文章 逻辑清晰，与文章整体的写作相适应。如果采用广义的立法成本的概念，会使立法成本 与立法效益的概念相互含混，不利于思路的展开。 以立法成本的性质可以分为固定成本与可变成本：固定成本顾名思义是立法过程中 所必需的投入，是进行任何一部立法都会涉及到的成本。如前文所讲到的搜集信息的费 用，立法参与人员的工资、福利等等。而立法的可变成本则是会因制定的法律的性质、 数量的不同而变化的一种成本，是一种较为可变的、灵活性的支出。如有的立法会设立 立法听证程序，这种程序并不是每一部法律的制定都会用到，这种支出就是一种可变成 本。理论普遍认为控制立法成本应该从控制可变成本着手。 以立法成本的时间跨度来分，可以分为长期成本与短期成本：长期成本是指法律制 定后5 年对法律进行解释、修改等所进行的投入。而立法短期成本则是指立法当下及制 定后较短时间内的投入。关注立法成本不仅要看短期成本也要看长期成本，这与哲学中 的“长远利益与眼前利益相结合”的观点是一致的。 ( 三) 影响立法成本的因素 任何一项事物都是与其他事物紧密相关的，没有一项事物是不受到外晃的影响的， 立法成本也不例外。影响立法成本的因素有很多，此处我仅就主要的影响因素进行介绍。 1 、立法与社会的契合度 法律是要作用于社会关系的，那么它必然受社会的整体环境的影响。我们这里要从 以下几个方面讲社会对于立法成本的的影响。第一，社会对于所立之法的需要程度。社 会需求是立法的动力，只有社会有需要法律才有出台的必要，才能发挥其作用、体现其 价值。所以超前立法与滞后立法都是不可取的。超前立法在社会没有需求的情况下立法， 势必造成法律的虚置，浪费立法成本。而滞后立法则使得法律变得无用，使社会关系缺 乏调整的工具，也会使立法成本变高。第二，立法与社会软环境的契合程度：我在这里 辽宁师范大学硕士学位论文 所指的软环境是指社会的习惯、文化传统等。每个社会都有其自成体系的伦理、文化、 意识构造，而这些方面又会对立法产生影响，如果二者的契合度高一些就是说所立之法 与社会的社会秩序、行为模式、心理定势和价值观等规范性评价相近时，立法的成本自 然低一些。反之，如果立法的目标与传统、与原有的利益格局格格不入时，那么立法成 本自然会增大，因为我们忽视了立法的文化、传统等背景，忽视了立法所要依托的环境。 第三，立法知识、技能储备程度。我们说立法最终是由人来完成，那么人所具有的立法 的知识、经验、实践及立法的技术必定是影响立法成本的一个很大的因素。首先立法的 理论对于立法的成本的影响是，立法者对于立法相关理论的研究越透彻立法成本便会越 低，因为任何活动都是要由理论来作为指导的，立法者如果有精深的立法理论研究可以 制定出实用的、可操作的法律案。在立法过程中少走弯路，少走错路，既不浪费人力物 力，也不浪费时间。各种程序设计合理，各种资源合理利用。如果立法者不光熟悉法律 方面的知识，对相关交叉领域学科也有涉猎的话则将会更有利于立法成本的降低。如同 时对社会学、政治学、经济学、伦理学、心理学有研究的话，可以在立法过程中更好的 把握立法的经济性、更好的分析社会需求、更加深入的了解传统对于立法的影响，这无 疑会为立法活动节省成本。其次是立法经验方面的问题，有再好的理论若是不应用到实 际那也只能是空谈。要求立法者不光要具有高深的立法理论，还要求立法者具有丰富的 立法经验，在经验的基础上具有立法预测能力、立法设计能力、立法完善能力。对立法 的各个环节了如执掌，对立法中存在的问题能够很好的解决。这样一来立法的成本自然 大大降低。 2 、立法资源的合理配置 立法资源包括立法的权力资源、程序资源、人力资源等许多方面。我们说立法作为 一项经济活动，资源的配置自然是十分重要的。只有合理的分配置这些资源才能达到最 优的效果。科学的配置权力资源，理顺中央与地方的立法权限，会减少法律的冲突与灰 色地带的出现，这样当然会节省立法成本。合理的配置程序资源，保证起草、讨论、审 议、通过等步骤有序的进行，保证每个环节都控制在合理的时间范围内，这样会大大减 少立法的时间成本、提高时间效益。保证人力资源等的合理配置，做到人尽其用、各尽 其职，这样会大大节省人力的耗费。总之，科学合理的资源配置模式将为立法提供良好 的基础。 3 、立法所调整的维度 这里所说的立法所调整的围度是指立法所调整的空间、时间与对象。这个道理是很 显见的，如果所立之法调整的空间范围大、时间范围长、对象范围广，那么立法的成本 耗费一定大。因为空间大、时间长、对象多必然导致法律订立过程中要做更大量的工作， 要有更多的调查、走访，要搜集更多的资料，讯息。所触及的社会关系会越多，解决的 当前中国立法成本研究 问题会更复杂、损害的既有利益会越多、遇到的阻力也会越大，这时立法成本肯定会增 多。 三、效率、效益二者的联系与区别 效率与效益是两个容易混淆的概念，在理论研究中有许多学者认为二者是基本相同 的，但我认为二者是既有联系又有区别的。正确的界定二者对于研究立法成本问题有是 有益处的。 ( 一) 效率与效益的联系 因为效率= 效益成本，所以二者最明显的联系是二者是成正比关系的，在成本一 定的情况下，提高效益效率自然也得到了提高。当然，即使效益不提高，而立法成本降 低，那么立法效率也同样会提高。再有，二者都能反映立法的经济性。效率这个经济学 的常用术语从法学之外的角度描述立法及其成本的一些特征。它们在控制立法成本方面 辽宁师范大学硕士学位论文 能说明问题，要看效益的增长幅度是否大于成本的增长幅度，如果大于也就是说增加的 成本真正的发挥了效用，效率是提高了的，那么这种情况下高成本，高效益模式是好的。 反之如果小于则说明效益是在更高的成本的增加的情况下获得的，从资源的利用效率角 度来讲这种模式是不可取的。 低成本，低效益模式，这种模式在我国的立法实践中也是不可取的，我国目前对于 法律的需求是不断增加的，不但对数量有要求，更要求质量上的提高。要求制定出的法 律能收到预期的效益。如果仅仅满足于低成本的要求而不顾立法的质量、效果那么只能 是白白的浪费立法资源。 当前中国立法成本研究 第二章中国立法的制度及程序 一、立法主体制度 在一定的历史时期内，哪些主体享有立法权，这是立法体制存在的基础。立法主体 制度是立法权限划分制度及立法权行使制度的前提。周旺生教授在对立法主体进行界定 时，给出了这样的定义：立法主体是在立法活动中具有一定职权、职责的立法活动参与 者，以及虽不具有这样的职权、职责却能对立法起实质性作用或能对立法产生重要影响 的实体。现代意义上的立法主体就是各种有权参与或实际上参与立法活动的机关、组织 和人员的总称。议会或代表机关是主要的立法主体。从这个定义来看，立法主体分为两 类，前者为机关和组织，如全国人民代表大会、国务院等。后者为个人，如人民代表。 在本文中立法主体主要指前者，更确切的说是指参与立法的国家机关。 我国的立法法第七条规定：全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会 行使国家立法权。第五十六条规定：国务院根据宪法和法律，制定行政法规。第六十三 条规定：省、自治区、直辖市的人民代表大会及其常务委员会根据本行政区域的具体情 况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下，可以制定地方性法规。 较大的市的人民代表大会及其常务委员会根据本市的具体情况和实际需要，在不同宪 法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规相抵触的前提下，可以制定地方性法 规。第七十一条规定：国务院各部、委员会、中国人民银行、审计署和具有行政管理职 能的直属机构，可以根据法律和国务院的行政法规、决定、命令，在本部门的权限范围 内，制定规章。第七十三条规定：省、自治区、直辖市和较大的市的人民政府，可以根 据法律、行政法规和本省、自治区、直辖市的地方性法规，制定规章。可见我国享有立 法权的主体有：全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会、国务院、省、自治 区、直辖市的人民代表大会及其常务委员会、较大的市的人民代表大会及其常务委员会、 国务院各部、委员会、中国人民银行、审计署和具有行政管理职能的直属机构、省、自 治区、直辖市和较大的市的人民政府。 二、立法权限划分制度 立法权限是指立法主体行使立法职权的法定范围和限制。立法权在运作过程中，每 一个立法主体的权限都是有限的。立法权限的划分是立法体制的核心内容。立法主体的 多元性决定了必须划分不同主体间行使立法权的范围。我国目前的立法体制是是中央统 一领导和在某种程度上分权的、多级并存、多类结合的立法权限划分体制。主要体现为 辽宁师范大学硕士学位论文 同级之间有权限的划分，具有隶属关系的主体间也存在着立法权的分配。以下以中央、 地方为分类介绍一下我国的立法权限划分问题： ( 一) 中央立法权限划分 1 、全国人民代表大会的立法权限 宪法第六十二条规定：全国人民代表大会行使修改宪法、制定和修改刑事、民事、 国家机构的和其他的基本法律的权力。宪法的国家根本大法的性质，刑事、民事两大基 础部门法的性质决定了全国人民代表大会的专有制定、修改权。国家机构的基本法律主 要是指一些组织法，如国务院组织法、人民法院组织法等。因其关涉到国家机构的构建 所以其制定主体要有较高的权威性。其他的基本法律则是一个总括式的表述，其范围并 没有准确的界定，但从实践来看一般是对社会生活影响较大的法律，如选举法，婚姻法 竺 弋于0 2 、全国人民体表大会常务委员会的立法权限 宪法第六十七条规定：全国人民代表大会常务委员会有权解释宪法，监督宪法的 实施；制定和修改除应当由全国人民代表大会制定的法律以外的其他法律；全国人民 代表大会闭会期间，对全国人民代表大会制定的法律进行部分补充和修改，但是不得 同该法律的基本原则相抵触。有权解释法律，撤销国务院制定的同宪法、法律相抵触 的行政法规、决定和命令；撤销省、自治区、直辖市国家权力机关制定的同宪法、法 律和行政法规相抵触的地方性法规和决议； 3 、国务院及其部门的立法权限 宪法第八十九条规定：国务院行使根据宪法和法律，规定行政措施，制定行政 法规的职权。立法法第九条规定：本法第八条规定的事项尚未制定法律的，全国人 民代表大会及其常务委员会有权作出决定，授权国务院可以根据实际需要，对其中的部 分事项先制定行政法规，但是有关犯罪和刑罚、对公民政治权利的剥夺和限制人身自由 的强制措施和处罚、司法制度等事项除外。这是对于国务院立法的一种授权。第五十六 条规定：国务院根据宪法和法律，制定行政法规。行政法规可以就下列事项作出规定： ( 1 ) 为执行法律的规定需要制定行政法规的事项；( 2 ) 宪法第八十九条规定的国务院行政 管理职权的事项。 立法法第七十一条规定：国务院各部、委员会、中国人民银行、审计署和具有 行政管理职能的直属机构，可以根据法律和国务院的行政法规、决定、命令，在本部门 的权限范围内，制定规章。第七十二条涉及两个以上国务院部门职权范围的事项，应当 提请国务院制定行政法规或者由国务院有关部门联合制定规章。立法法的规定扩大了部 门规章制定主体的范围。 当前中国立法成本研究 ( 二) 地方立法权限划分 l 、省、自治区、直辖市及其政府所在地的市的人民代表大会及其常务委员会以及 经国务院批准的较大的市的人民代表大会及其常务委员会的立法权限 立法法第六十三条规定：省、自治区、直辖市的人民代表大会及其常务委员会 根据本行政区域的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下， 可以制定地方性法规。较大的市的人民代表大会及其常务委员会根据本市的具体情况和 实际需要，在不同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规相抵触的前提下， 可以制定地方性法规，报省、自治区的人民代表大会常务委员会批准后施行。省、自治 区的人民代表大会常务委员会对报请批准的地方性法规，应当对其合法性进行审查，同 宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规不抵触的，应当在四个月内予以批 准。 2 、省、自治区、直辖市以及省、自治区、直辖市人民政府所在地的市和经国务院 批准的较大的市的政府的立法权限 立法法第七十三条规定省、自治区、直辖市和较大的市的人民政府，可以根据 法律、行政法规和本省、自治区、直辖市的地方性法规，制定规章。地方组织法第六十 条规定：省、自治区、直辖市人民政府所在地的市和经国务院批准的较大的市的政府可 以根据法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规，制定规章。 3 、民族自治立法的立法权限 立法法第六十六条规定：民族自治地方的人民代表大会有权依照当地民族的政 治、经济和文化的特点，制定自治条例和单行条例。自治区的自治条例和单行条例，报 全国人民代表大会常务委员会批准后生效。自治州、自治县的自治条例和单行条例，报 省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会批准后生效。 4 、经济特区所在地的人民代表大会及其常委会和政府、特别行政区的立法权限 立法法第六十五条规定经济特区所在地的省、市的人民代表大会及其常务委员 会根据全国人民代表大会的授权决定，制定法规，在经济特区范围内实施。根据香港、 澳门两部特别行政区基本法的规定，全国人民代表大会授权香港、澳门特别行政区各自 依照香港、澳门特别行政区基本法的规定，实行高度自治，享有立法权。除属于中央管 理的事务及中央与特别行政区的关系的事务外，其他所有事务香港、澳门特别行政区立 法机关都可以立法。 三、我国的立法程序 此处所讲的立法程序与目前学界通说的立法程序不同，学界普遍认为立法程序必须 法定，因此没有纳入到法律规定内的立法规划与法案的起草是不能规在立法程序内的。 辽宁师范大学硕士学位论文 本文此处所指的立法程序：是指享有法的创制权的主体在制定规范性法律文件过程中的 工作方法、步骤和次序。即使没有纳入法律规定的程序也是要耗费立法成本的，所以研 究的过程中要将立法规划与法案的起草均纳入到研究的范畴中来。我国的立法程序分为 以下几个部分： ( 一) 立法准备阶段 此阶段包括立法规划与起草法律案两个阶段 1 、立法规划 是对立法活动以时间为线进行安排的一种活动。是从宏观上对立法进行把握，事先 规划要制定哪些法，在什么时间制定，要调整哪些社会关系，要达到怎样的目标。科学 合理的立法的规划是立法程序开始的前提。立法规划可以使立法工作有计划的进行，可 以区分轻重缓急，明确哪些法律应该先立，哪些法律应该后立。在我国目前立法资源十 分紧张的情况下，立法规划可以优化立法资源的配置，节省立法成本。立法规划一般以 五年为一个周期，也就是说立法规划要对五年的立法趋势有一个预测，之后会将所有的 立法规划的项目以年度进行分解，即每一年进行哪些立法会有大致的规划。立法规划由 各级人大常委会负责制定，其一般是在每届人大会议期间根据代表、专家、各个机关提 出的立法议案进行初步立项，然后在调研的基础上确定立法规划。立法规划分可总结为 四个阶段：提出立项项目、汇总立法项目、审查立法项目并编制立法规划、审议批准立 法规划。当然立法规划通过后也可以根据社会实际情况的变化而进行补充，修改。 2 、起草法律案 立法规划制定后，要将其内容及所要调整的社会关系以文字条款的形式表现出来， 而这种过程就是法律案的起草。在中央立法中法律案的起草主体通常为国务院有关部 门，但关涉宪法等重大的法律案的起草主体为人大常委会的相关机构。之后要进行相关 的调研活动，要搜集大量信息。这其中包括要明确所立之法要调整哪些权利、义务关系， 要规定哪些责任与惩罚，只有对这些内容进行研究后才能制定出法律案。在进行调研的 同时要对国家相关政策及调整此方面社会关系先前的立法有非常清楚的认识，这样才能 把握大方向，了解立法的趋势，不发生冲突的现象。当然，在立法调研的过程中要充分 听取意见，采取座谈、问卷等方式搜集民意、听取群众的要求。要集思广议、征求专家 学者的建议。在这项工作完成之后就要进入文字工作部分了，要由相关人员开始法律案 的起草。起草工作要在立法调研的基础上进行，要遵循立法的技术规范，注意各部分的 衔接，注意法律用语的规范性、