（政治经济学专业论文）中国金融监管体制研究.pdf

内容- 提要 f 金融业是一个特殊的高风险行业，金融系统的 不稳定直接威胁到一国的经济和政治稳定。只靠“市 场和自律”将不足以促使金融机构改善经营、降低 风险，必须由政府对金融业实施严格监管，才能化 解金融风险。7 本文首先从金融监管和金融监管体制的一般理 论，阐述了金融监管的必要性、金融监管的目标、 金融监管体制的内容和模式；然后就国外金融监管 体制比较，近期金融危机对金融监管提出的挑战及 启示进行论述；同时对我国金融监管体制的建立和 现状进行分析；最后提出完善我国金融监管体制的 构想。确立科学完善的金融监管目标、理顺金融监 管的组织体系、建立多层次的金融监管体系、完喜 金融监管措施、改进金融监管的技术方法的思路。 关键词：金融监管料：耍鸯 s u m m a r y f i n a n c i a li n d u s t r yi sas p e c i a lh i g h r i s kf i e l d ，t h ei n s t a b f l i t yo ft h e 5 n a n i c i a ls y s t e md i r e c t l yi m p a c t st h ee c o n o m i ca n dp o l i t i c a ls t a b i l i t yo fa c o u n t r y t oo n l yd e p e n du p o n m a r k e ta n ds e l f - g o v e r n m e n ti sn o te n o u g ht o p r o m o t ei m p r o v e m e n t i no p e r a t i o no ff i n a n c i a lo r g a n i z a t i o n ，a n dd e c r e a s e i i s kf i n a n c i a li n d u s t r ym u s tb es u p e r v i s e db y t h eg o v e r n m e n ti no r d e rt o d e c r e a s ef i n a n c i a lr i s k s t h i st h e s i s ，b a s e do nt h eg e n e r a lt h e o r yo f f i n a n c i a la n df i n a n c i a l u u j r v i s i o ns y s t e m s ，e l u s t r a t e st h en e c e s s i t i e sa n dg o a lo f f i n a n c i a l m a n a g e m e n t a n dt h ec o n t e n ta n df o r mo ff i n a n c i a lg u p e v 1 s l o ns y s t e m s t h i st h e s i sw i l la l s oc o m p a r ew i t hf o r e i g ns u p e r v i s i o ns y s t e m ，t h e nd i s c u s s t h ec h a l l e n g e sa n de n l i g h t e n m e n tc o m ef r o mf i n a n c i a lc r i s e si nf i n a n c i a l s u p e r v i s i o n ，a n da n a l y z et h ee s t a b l i s h m e n t a n dc u r r e n ts t a t eo fo u rc o u n t r y s f i n a n c i a ls u p e r v i s i o ns y s t y e m f i n a l l v 1w i l lm e n t i o nn a yt h o u g h t sa b o u ti m p r o v i n g t h ef i n a n c i a l s u d e r v i s i o ns y s t e mo fc h i n a ，e s t a b l i s h i n gc o m p l e t es c i e n t i f i cf i n a n c i a l s u p e r v i s i o ng o a l s ，b a l a n c et h es y s t e m o fs u p e r v i s i o no r g a n i z a t i o n ，s e tu p m u l t i l e v e lf i n a n c i a ls u p e r v i s i o ns y s t e m sa n ds t r a t e g i e s ，a n di m p r o v et h e f i n o n c i a ls u p e r v i s i o n sw a yo f t h i n k i n gr e g a r d i n g t e c h n i c a lm e t h o d s k e yw o r d ：f i n a n c i a l s u p e r v i s i o n s y s t e m r e s e a r c h 中圉金融监管体制研究 第一部分金融监管和金融监管体制的一般理论 第一节金融监管的必要性 金融业是一个特殊的高风险行业，金融系统的不稳定直 接威胁到一国的经济和政治稳定。国际上对强化各国金融体 系的稳定性越来越重视，金融业在世界各国普遍受到严厉的 监管一而分析金融监管的必要性是同金融业在一国经济中的 重要地位以及其本身的许多特点分不开的。 一、金融业是现代经济的核心 19 9 1 年1 月，邓小平同志在视察上海时指出： “金融很 重要，是现代经济的核心。金融搞好了，一着棋活，全盘皆 活。”1 经济决定金融，经济的发展水平决定金融的发展水平。 但是，金融在服务干经济的过程中，又反作用于经济，金融 的发展和信贷结构影响着经济发展的速度和结构。 二、金融业具有高风险性、高盈利性、高杠杆性的特点 金融业，尤其是商业银行和吸收存款的金融机构，同一 般的行业相比具有特殊的行业风险。其特殊风险源于金融业 经营的是货币这种特殊商品、金融业充当了公共债务人的角 色、金融业一般具有高负债率等原因 巴赛尔银行监管委员会认为银行面临的风险主要有信用 风险、国家和转移风险、市场风险、利率风险、流动性风险、 操作风险、法律风险、声誉风险2 现代投资理论认为，风险和收益是密切相关的。高风险 一般伴随高收益。市场经济下的金融企业，盈利是其经营的 基本目标，为了取得更大的收益而盲目扩张资产，向风险高、 毒见邓小平文选第3 卷第3 6 6 页 2 参见巴塞尔银行监管委员会：“有效银行监管的核心原则* ，1 9 9 7 年9 月 1 收益大的产业投资则会进一步加大经营的风险。 金融业的高杠杆性也是金融业高风险的一个重要原因。 其杠杆性来自于两方面：一方面，商业银行以部分准备佥为 支点、以借短放长的期限变换为杠杆，依靠资产扩张来盈利； 另一方面，银行过度使用金融衍生工具，而衍生金融工具的 显著特征就是完成一笔交易只需交纳很小比例的保证金或期 权费，也就是常说的高杠杆率。高杠杆率如同一把双刃剑， 既可以让银行以小搏大，也可能使银行在一夜之间破产倒闭。 三、金融风险具有涉及面广、突发性强、危害大的特点 商业银行在经济中充当着“信用中介”的角色。一方面， 银行接受公众存款，成为储户的债务人，另一方面，银行把 钱贷给企业和个人，成为他们的债权人在这两方面的关系 中，银行面对广大的储户和企业，一旦银行的经营出现问题， 其涉及面相当的宽，必然给社会带来大范围的震动。 金融业的高负债使得银行的经营在很大程度上依赖于公 众对银行的信心，如果银行的资产出现巨额损失或者公众对 银行失去信心，那么即使是一家有着良好经营记录的银行也 可能“谈笑间，樯橹灰飞烟灭”因此，金融风险具有突发 性强的特点。 金融业的稳定不但直接关系到国家的经济安全，还关系 到国家的安全。金融危机不但会使整个经济陷入瘫痪的境地， 而且引起社会恐慌，一旦公众对经济和政府失去信心，随之 而来的便是政治动荡，政府在危机面前将束手无策，只好求 助于他人。以前只有用武力征服才能做到的事情，现在则可 以通过经济的手段来达到。此次东南亚金融危机中，东南亚 各国把本国经济主权拱手让与他人便是一个例证。 四、金融业的外部性1 外部性是指提供一种产品或劳务时社会费用( 或利益) 和私人费用( 或利益) 之间存在偏差。金融业的外部性主要 夺见江曙霞：银行监督管理与资本充足性管制* 中国发展出版社 2 中国金融监管体制研究 在于银行破产的社会成本高于个别成本。一旦莱家银行出现 流动性困难，该银行的客户必然要挤提存款，加速了该银行 的倒闭。同时，个别银行的流动性困难将导致公众对整个银 行体系的流动性持怀疑态度，对银行的挤提如同流感一样将 迅速传染开来。一般情况下，由于银行不可能有大量的现金 储备来应付挤提，而且事实上任何银行也无法应付大规模的 挤提，因此一家银行的流动性困难将可能导致一批银行的倒 闭甚至整个国家金融体系的崩溃，这就是银行倒闭的“多米 诺骨牌效应”。在这里，一家银行倒闭的个别成本不过是该 银行股东和储户的损失，而其社会成本则是一批银行的倒闭 和更多储户的损失。因此银行的倒闭具有严重的外部性，对 银行业的严格监管是绝对必要的。 由于金融业的以上种种特点，光靠“市场和自律”将不 足以促使金融机构改善经营、降低风险，因此必须由政府来 提供“金融管制”这种“公共物品”，政府对金融业实施严 格监管是非常必要的。 第二节金融监管的目标 世界各国虽然金融体制不同，金融监管的具体目标也不 尽相同，但一般而言金融监管的目标大体可以包括以下几卜 方面： 一、维护金融体系的稳健 稳健包括稳定和健全两个方面。稳定是指金融体系有抵 抗各种风险的能力，维持公众对一个安全、完善、稳定的银 行系统的信心；健全是指金融法规和执行法规两个方面的完 善。金融监管制度通过检查监督，并采取种种措施，促使各 银行开展业务活动时做到遵纪守法，稳健经营。 一国国民经济的正常运行高度依赖于该国金融体系所提 供的正常服务。历史经验表明，在脆弱的金融管理和公众信 心下，一家银行的倒闭往往会引起过于惊慌的反应和骨牌效 应，产生第二次“波及效应”和一连串银行倒闭的“第三次 效应”。个别银行的失败会给经济和金融体系带来巨大的损 失。金融监管的目标就是要防止个体机构的倒闭对支付体系 的波及和扰乱影响，即阻止“银行业传染”，保持市场的完 整和信心，使金融体系有序而稳定地运作。 二、保护存款人的利益 保护存款人利益就是保证储户存入银行的资金安全，这 是储户做为银行债权人的合法要求。由于众多的零散客户难 以了解银行的业务状况，因而无法保护其自身利益，使得监 管机构代表广大存款人利益对银行监管成为一种必然。 存款的稳定是银行业和货币稳定的关键。尤其在银行出 现问题时，坚决保护存款人的利益，减少存款人的损失，有 助于维护公众的信心，减缓对银行存款的挤提，阻止银行体 系的崩溃。 三、维护高效率、富于竞争性的金融体系 良好金融体系的一个特征是以具有竞争力的价格提供优 质的服务。一个低效的银行制度，带来的直接后果就是经济 发展低落，这就要求法律规范如何引导银行业进行良性竞争， 充分发挥银行的活力，并在此基础上促进经济的发展良性 竞争就是通过对金融活动的监管，创造一个公平竞争的环境， 从而鼓励银行业在竞争的基础上提高效率。所以金融监管的 目标之一就是创造一种提高效率并鼓励竞争的管理结构，促 使金融竞争适度化，在市场经济中更好地运作。 四、保持银行活动与央行货币政策的一致性 通过监督管理，使商业银行的经营活动与中央银行的货 币政策目标相一致。中央银行的货币政策必须通过商业银行 的经营活动来实施，但是商业银行以赢利为目标，其经营政 策与中央银行的货币政策产生矛盾，抵消甚至破坏中央银行 货币政策的实施效果。因此，必须通过监督管理，限制商业 银行与中央银行货币政策目标不一致的活动。从宏观管理的 角度看，这一目标的重要性尤其突出。 d 中国金融监管体制研究 第三节金融监管体制的内容和模式 狭义的金融监管体制主要指监管模式，即由谁来监管、 监管主体之间如何分工；广义的金融监管体制包括以下几个 方面的内容：监管主体及其分工、监管的范围、监管的技术 方法。本文中的金融监管体制指的是后者。 一、监管主体及其分工 从世界范围看，一国的金融监管主体的设置是与该国的 历史、经济结构、经济水平、政治法律制度等因素密切相连 的。一般来讲，发达市场经济国家的现行金融监管体制是在 本世纪初因各自的具体需要而建立并在不断发展过程中逐步 形成的。各国在金融监管主体及其分_ t - 的选择上有很大的差 异，目前主要存在三种模式1 ： 1 、高度集中的金融监管体系，即由单一的管理机构负责金融 监督管理，以英国的英格兰银行为代表； 2 、双层多头的金融监管体系，在中央和地方设立多家管理机 构共同负责金融监管工作，以美国为代表，在联邦和州两级 有多家金融监管机构； 3 、单层多头的金融监管体系，只在中央一级设立几家管理机 构共同负责金融监管，以法国为代表。 金融监管体系是历史和国情的产物，如美国，各州和联 邦都不愿看到银行业的监管被集中和垄断，所以出现这种过 于复杂的多个监管主体的监管制度。从世界范围看，金融监 管主体及其履行职责的法律基础，在每个国家都有各自的特 点。由谁来执行金融监管的职能并无定论，它与实施金融监 管的力度、广度、深度之间也没有j 必然联系。 二、金融监管的范围 金融监管的范围包括监管对象和监管内容两个方面。 金融监管的对象自然包括一国所有的金融机构：银行和 参见王华庆：中国银行业监管制度研究* ，中国金融出版社 5 非银行金融机构。银行包括商业银行、政策性银行；非银行 金融机构包括投资银行( 在日本为证券公司，在英国为商人 银行) 、保险公司、财务会司、投资基佥、信托投资公司等 等。本文中的金融监管对象主要是指商业银行。 金融监管的内容是指金融监管当局运用各种手段，对金 融机构及其业务活动和金融市场进行监督管理的内容。包括 以下几个方面： i 、市场进入 金融机构的设立应当根据市场准入条件来进行。市场准 入条件是对金融机构的综合评价，是金融机构设立和维持经 营所越须的条件，它包括最低资本额，人员构成，经营范围， 市场前景以及是否满足合理竞争的需要等内容。其中一定数 量的实收资本额作为承担风险和损失的保障，是获准成为法 人的首要条件。 2 、主要财务因素 主要财务因素指资本、收益、流动性等几个方面，对资 本和流动性的监管又尤其重要。 对资本的监管主要包括资本充足率和资本构成两个方 面。资本是金融机构承担风险和损失的基础，资本充足率主 要是指资本对资产，资本对负债等比例。巴塞尔协议提出了 一个资本充足率的统一的最低标准，规定银行的合格资本对 其业务活动中潜在的风险资产的可接受的最低比率。资本构 成监管一方面包括资本的来源构成和股东构成；另一方面包 括对银行资本的构成和确定并统一合格资本的衡量尺度，巴 塞尔协议对此作出了突出的贡献。 3 、清偿能力管制 金融机构的清偿能力是指一家金融机构资产的预期市场 价格减去负债后的余额与清偿能力有关的综合因素有存款 负债的异常变动、对利率变动敏感的资金和借款的频繁程度 及水平、对负债的调配能力、资产的流动性、在货币市场上 的筹资能力。由于与清偿能力有关的因素众多，清偿能力管 中国金融监管体制研究 制是一项复杂的管理技术。 4 、内部控制制度 金融机构建立的内部控制系统通过一系列既相互制约又 相互协调的岗位责任制度和业务操作程序，防范经营风险。 监管机构对金融机构的内部控制系统进行监管可以有的放 矢，提高监管的效率。 5 、危机管理和市场退出 市场经济的规律就是既有市场进入也有市场退出。由于 银行是一种特殊的企业，它的倒闭具有明显的消极外部性， 所以对它的市场退出管理不同于一般的企业。建立有效的危 机管理制度，以便将银行破产倒闭的发生率降低到最低限度。 一旦危机到了无可避免的地步，要么促成它与其它银行的合 并，要么进行破产清算。这也就是解决其市场退出问题，尽 最大可能地保护银行债权人的利益。 三、金融监管的方法和技术 从世界范围看，很多国家实施金融监管的方法是：根据 金融监管的目标，建立和健全法规体系，将金融监管纳入法 制化和规范化的轨道。然后在此基础上赋予监管机构进行检 查监督和稽核处罚的权力，以期在法规允许范围内使金融监 管具有相当程度的灵活性。 金融监管的形式和方法包括以下凡类： 1 、金融监管当局的直接监管。它可以分为两种方法，即金融 行政管理和金融稽核监督前者表现为对银行准入前和准入 后的管理，后者则是对银行业所有业务实施现场和非现场的 稽核。 非现场稽核包括要求金融机构及时提供各种财务统计报 表、外部审计报告等，监管当局也要及时搜集独立的评级机 构和其它国际性组织的有关报告，确认报告的可靠性与真实 性，然后对前述报告、报表进行分析，确认金融机构的经营 管理情况。 作为对非现场检查的补充手段，现场检查则主要是确定 金融机构的经营活动是否合规，检查业务活动的做法与程序， 评价金融机构的内部管理情况、外部监控效果和管理人员的 能力。 2 、金融监管当局委托监管。委托可以分为三个层次：一是委 托金融机构内部的稽核机构进行监管；二是委托会计师事务 所或审计师事务所对金融机构实施检查；三是委托咨询评估 机构对金融机构进行评估。 3 、行业自律管理。即建立金融机构同业公会，对那些在法规 中没有约束的，如恶性竞争等，通过行业协调达到监管目标。 金融监管当局还可以借助其特殊地位，以书面或口头的 “道义劝说”方式向有关金融机构表明自己的态度和立场， 要求其规范自己的行为。尽管该方式并不具有强制力，但由 于金融监管当局以其监管的主体地位和权力作后盾，因此“道 义劝说”往往具有较强的可执行性。 虽然各国实施金融监管的方法各异，但近年来各国金融 监管当局一般都将利用电子计算机技术对金融机构进行监控 分析作为日常监管的基础，同时注重建立独立的外部审计制 度，以法律的形式明确监管机构与独立审计机构之间的关系， 规定审计的范围、程度和质量要求，使官方监督和非官方监 督得以结合。 第四节金融监管体制的次定因素 金融监管体制作为一国经济制度的一部分，不但要受其 它经济制度的制约，还要受政治、文化历史传统等等因素的 影响。 一、政治制度 由于金融监管制度的供给者主要是一国的政府，那么政 府当然要对金融监管体制的若干设计起决定作用整个国家 的政治集权模式将影响该国金融监管主体的选择及主体之间 分工的模式。 中国金融监管体制研究 二、经济制度 金融监管制度本身就是经济制度的一个有机组成部分， 它和经济制度的其它组成部分存在相互制约的作用。一国经 济的产权模式( 私有制或公有制) 、经济运行机制( 市场经 济或计划经济) 、宏观经济理论、企业运行机制、金融在经 济中的地位等等都将影响到金融监管的各个方面。市场经济 国家的金融监管普遍建立了一套较完善的监管法规，监管程 序规范化；计划经济或由计划经济向市场经济转轨的国家其 金融监管在相当程度上依赖于上级对下级的行政约束、信贷 规模管理，法规不健全，监管程序非规范化。 三、金融体制 由于金融监管的对象是一国的金融业，那么该国的金融 制度必然决定着其金融监管体制的各个方面。一国金融体系 的主体必然是该国金融监管的主要对象，当今世界各国金融 体系的主体是商业银行，因此各国金融监管的主要对象也是 商业银行。不同的商业银行体制则影响着金融监管的范围和 技术的选择。如德国实行全能商业银行制度，其银行业务监 管的范围因而较广，包括证券与信托业务；美国的商业银行 业务与投资银行业务严格分开，因而银行监管机构严格禁止 商业银行持有企业股票与从事股票买卖，分业经营是监管内 容之一。 四、监管目标 金融监管的具体目标主要是保证金融机构和金融市 场的健康发展，从而保护存款人的利益，推动经济发展。各 国对金融监管具体目标的选择将对监管机构的设置、监管的 内容以及监管的方法产生直接或间接的影响。例如英国的监 管目标侧重于对存款人的保护和银行的有效经营，而e l 本的 监管目标主要在于维护银行体系的正常运转，因此，两国在 处理危机银行的方式上有着很大的差别。 五、技术发展 技术是现代经济理论的四大柱石( 资源禀赋，技术、制 度、偏好) 之一，新技术的出现可以使经济成指数增长，促 使经济制度的创新。 就金融而言，物质技术的发展为金融交易技术的创新提 供了广阔的天地。层出不穷的新兴交易手段和技术，如期权、 期货、各类帐户等，既成为金融业提高服务质量、规避市场 风险的重要方式，同时又是金融机构躲避当局监管的手段。 也就是说，技术的进步，既为监管者改进和加强监管提供了 便利，更为被监管者逃避监管提供了掩护。技术在监管与逃 避监管的斗争中所扮演的角色，无疑是对各国的监管体制一 一无论是监管范围的界定，还是监管方式、方法的改进，乃 至监管主体的角色演变等方面都提出许多新的要求，从而影 响着金融监管体制的演变。 中国金融监管体制研究 第二部分国外金融监管体制比较及金融危机的启示 第一节西方主要国家金融监管体制的比较 由于各国金融制度形成的历史、政治、经济条件不同， 因而他们的监管体制也各具特色。依其监管主体模式的不同 可分为：。 1 、高度集中的金融监管体系，以英国为代表； 2 、双层多头的金融监管体系，以美国为代表； 3 、单层多头的金融监管体系，以法国为代表。 依其银行制度的不同又可以分为： l 、全能银行监管体制，以德国为代表； 2 、专业银行监管体制，以美、日，英为代表。 综合上述情况，下面以美、英、德、法、日为代表来对 他们的金融监管体制作一个比较1 。 一、各国金融监管主体及其分工的比较 l 、英国：英格兰银行是英国的中央银行，也是该国的金融监 管主体，它对各类吸收存款的机构进行审慎监督。 2 、美国：美国是双层多头金融监管体制的代表，金融监管体 制比较复杂，也很有特色。美国主要的监管机关有货币监理 署、联邦储备委员会( 以下简称联储) 、联邦存款保险公司 和州立监管机构。货币监理署对所有的国民银行和在联邦注 册的外国银行分支机构进行监管；联储对所有在各州注册的 联邦储备体系成员银行和所有银行持股公司进行监管；联邦 存款保险公司对参加保险的, j q l l 立非联储体系成员银行进行监 管；, j q 立监管机构则对所有在各州注册的联邦储备体系成员 参见孟龙：“市场经济固謇金融监管比较，中国金弛出版社 l l 银行和非联邦储备体系成员银行进行监管。 3 、法国：银行委员会是法国最重要的金融监管机关，它负责 对所有从事银行业务的金融机构进行监管；法兰西银行( 央 行) 受银行委员会的委托对被监督对象实施现场检查；银行 法规委员会负责制定监管法规、谨慎比率、会计标准，规定 银行的业务活动范围；而信贷机构委员会则负责对新银行的 审批事宜。显然，法国的佥融监管体制具有“三权分立”的 特色。 4 、德国：联邦银行监管署是德国主要的金融监管机关，它对 所有银行进行监管。在监管实践中，联邦银行监管署要与中 央银行即德意志联邦银行相互协作。前者主要负责履行法律 手续，如机构审批和撤换执照；后者主要负责收集、处理、 分析银行业务和财务报告以及有关资料，对银行进行e l 常监 控。 5 、日本：在日本，金融监管的职责由财政部( 即大藏省) 和 中央银行，即日本银行共同履行。财政部在金融机构的审批、 管理和监督方面拥有很大的权力，其金融监管权是由各个单 项法规分别赋予的。而日本银行的监管职能建立在其与各客 户银行签定的协议上。由财政部来担负监管职能，这是日本 金融监管体制的特色。 二、各国主要金融监管方式的比较 1 、英国：英格兰银行以对银行报表、资料的核查与分析为主， 以与被监督机构高层人员的经常性会谈为补充。外部审计师 没有向英格兰银行提供信息的法律义务。 2 、美国：现场检查是金融监管的基石，检查后对银行进行综 合评级计算机系统对银行进行非现场监控作为现场检查的 补充。美国还要求各大银行委托执照社会会计师对其进行年 度审计。 3 、法国：银行委员会负责对各信贷机构实施现场检查，检查 结果向被检查单位的董事会和外部审计师通报。银行外部审 计师的任命要呈送银行委员会备案，银行委员会有权要求其 中国金融监管体制研充 提供有关资料。 4 、德国：联邦银行监管署和德意志联邦银行有权要求有关银 行向其呈送业务资料。前者还有权对各家银行进行现场检查。 外部审计师在金融监管中的作用很重要，与监管机关占勺关系 密切。 5 、日本：所有银行向财政部和日本银行呈送业务报表和其它 资料，财政部扣日本银行对金融机构实施常规现场检查。财 政部有权要求审计师向其提供有关资料。 三、各国金融监管体制对我国的启示 1 无论在何种监管体制中，中央银行在金融监管中均占有 重要地位。从世界各国的监管体制来看，中央银行并不是唯 一的金融监管机构，但中央银行又无疑是最重要的金融监管 机构。要强化金融监管就必须确立中央银行在监管方面的权 威性、独立性，否则有效监管就无从谈起。 2 充分发挥外部审计师的监督作用。外部审计师与监管机 构的关系比较密切，他们向监管机构提供专业的审计报告， 可以有效地弥补监管机构力量的不足，而且外部审计师独立 的地位使得其报告比较客观。 3 存款保险制度是监管体系的重要组成部分。世界各国都 普遍建立了这一重要的制度，事实证明，该制度可以有效地 保护存款人的利益，维护公众的信心，而且它的存在为金融 监管当局严格履行职责，必要时采取果断措施消除了后顾之 忧。我国应该尽快建立适合我国国情的存款保险制度。 4 法规制度的健全和有效的法规实施机制。西方国家监管 制度的一大特点是具有相当完善的法规，而且法规的实施机 制也很健全。这一点有识之士早已意识到，但要作到却并非 一日之功，也不仅仅是人民银行一家的事情。 5 发达国家普遍建立起一套以风险监管为主要指导思想的 金融监管体系，始终把金融机构的安全经营和整个金融体系 的稳定作为头号目标，对金融机构的资本充足率、资产流动 性和安全性、风险、成本、收益等指标密切关注。 第二节近期金融危机对金融监管提出的新挑战 1 9 9 7 年7 月泰国发生金融危机，继而揭开了震惊全球 的东南亚金融危机的序幕。7 月2 目，泰国宣布放弃与美元 挂钧的固定汇率体系，转而采用浮动j r - 率制，引起东南亚金 融危机全面爆发。危机使东南亚的菲律宾、印度尼西亚、马 来西亚、- 台湾、韩国、新加坡、日本和香港的货币跌值3 0 7 0 ，股市下跌了6 0 70 ，大量企业和金融机构破产倒闭， 失业率和通胀率大大提高，经济增长显著旃陧，甚至出现负 增长。1 动荡的局势一波三折，危机至今远未平息，要完全恢 复更是需要相当长的一段时间。 国际性金融危机此起彼伏，愈演愈烈，对传统金融监管 提出了新问题和新挑战。 一、金融危机对金融监管提出的问题 1 国际间资本流动加大了监管的难度。 金融市场的全球化和全球资金的一体化，加之通讯技术 的高度发达，使得国际资本能在全球范围内高速运动。这种 流动带来了宏观经济风险、金融风险、债务管理扣流动性风 险。z 宏观经济风险指资本流入国的宏观经济政策必须用来减 轻资本流入对实际j r - 率和通货膨胀的不利影响，从而可能对 国内经济造成不利影响的风险。金融风险表现为由于资本流 入与金融自由化相结合，而监督和监测没有得到加强，这给 未来的银行危机提供了肥沃的土壤。最明显的例予就是为维 护本国货币的汇率而采取的高利率政策使得坏帐摹累的银行 - 参见向松祚、张庆坊：挑战亚洲盘融危机与国家利益，兰州大学出版 社 2 参见周际货币基金组织：国际资拳市场9 5 年8 月 1 4 中国金融监管体制研究 体系无法承受。最后，国际资本大规模地短期内频繁进出一 个国家必然加大该国外债管理的风险和流动性风险。 2 对衍生金融商品交易的管理。 自8 0 年代后期以来，衍生金融工具市场迅猛发展，银行 在这些活动中迅速扩大参与。由于衍生金融工具具有高杠杆 性、高风险性等特点，对衍生金融工具的过度使用和监管不 力直接导致了许多金融机构的重大损失乃至倒闭。美国加州 的橙郡、英国的霸菱银行、日本的大和银行和住友银行都是 非常典型的例子。传统的会计方法在衍生金融工具面前显得 有些过时，根本无法准确度量衍生交易的现金流量和盈亏， 从而无法为银行控制其风险提供会计依据。而一旦交易失败， 其亏损可能是巨大的和致命的。 3 对跨国银行海外分支机构的监管 随着国际金融一体化进程的加快，世界上各大银行纷纷 在海外设立分支机构。一段时间内，各国金融监管机关放松 了对海外分支机构的监管。而规章制度和保险框架的差异会 导致在不同制度之间的套利。再加上银行总部对分支机构的 控制不严，导致其海外分支机构成为事故的多发地段。在这 种情况下，国际协调和协同监管显得越来越重要。 4 会计标准扣信息披露要求 金融衍生交易的市场参与者普遍承认目前用于衡量资产 和负债的金融会计制度并不足以充分地记录衍生工具交易合 同的当前价值。而且，现代的金融技术和市场高度的流动性， 使得金融机构和私人能够在几分钟之内( 而不是几天之内) 就迅速转手大量市场头寸。这就使人们有理由怀疑会计数据 是否能真实反映有关金融中介资金头寸的最新情况 5 金融稳定问题的后面是一国经济发展是否健康的问题 金融危机的爆发往往是很突然的，但这并不是说它是在 毫无准备的时候，在一夜之间突然降临的。爆发的原因也很 多，诸如索罗斯之类国际投机炒家的攻击、银行坏帐过多、 金融自由化进程太快等等。但归根到底，金融危机是一个国 家长期潜伏着的综合性经济危机的总爆发。以东南亚各国为 例，稳健的宏观经济政策曾经是东南亚经济高速健康成长的 重要保证，进入9 0 年代后，这一重要的经济发展经验却逐渐 被忘却，9 0 年代以来，东盟5 国在传统的粗放型发展战略遇 到困难时，不是积极地实现发展战略的转变，而是希望通过 扩张性的财政政策和货币政策来保持经济增长的势头，使得 国民经济泡沫化的程度不断提高。最典型的经济现象是在经 常项目赤字和财政赤字不断增长的时候，股市与房地产经济 异常活跃，成为国民经济的主要投资领域，银行贷款中呆坏 帐的比例不断上升。种种问题被经济表面的繁荣所掩盖起来， 而一旦遭到外来投机者的强有力的攻击，这些问题立刻暴露 无遗，脆弱的经济金融体系几乎是不堪一击。 二、当前国际金融监管的新动向 1 金融监管的国际协调 9 0 年代以来的金融危机使世界各国认识到联合监管的迫 切性。巴塞尔银行监管委员会、国际清算银行、国际货币基 金组织和世界银行等几家官方机构近来都在研究如何加强广 泛性的全球性合作以强化世界各国的金融稳定。世界主要金 融中心管理当局积极合作，努力实现信息共享，建立统一的 管理准则。 2 加强对衍生金融工具交易的监管。 衍生金融工具在近年来的各次金融风波中均不同程度地 充当了帮凶的角色，这引起了国际金融组织和各国金融监管 机构的高度关注，纷纷采取措施加强对其的监管此外，各 监管机构改革会计标准、提高对银行衍生工具交易的信息披 露要求、加强国际间合作、加强对期货交易所的风险管理， 努力控制衍生金融工具交易带来的风险。 3 有效银行监管的25 条核心原则 多年来，巴塞尔银行监管委员会一直以直接的方式或通 过与世界各地银行监管者的多方联系从事着制定银行监管的 统一原则这项工作。9 7 年9 月公布的有效银行监管的核心 中国金融监管体制研究 原则无疑是银行监管史上一个重要的文件。该文件制定了 有效监管体系必备的二十五条基本原则。原则的主要内容为： 有效银行的监管要求、发照与结构、审慎法规和要求、持续 银行监管手段、信息要求、正式监管权力、跨国银行业。达 到核心原则的各项要求将是改善一国及国际金融稳定的一个 重要步骤。 三、近期金融危机对我国的启示 i 、在停止了国债期货交易后，我国衍生工具的交易只有商品 期货，规模很小。但对其的风险性必须有足够的重视。3 2 7 国债期货风波的沉痛教训相信人们还记忆犹新。出于防患于 未然的目的，国际上监管衍生工具的先进经验还是值得我们 研究和学习的。而且从长远来看，在我国开展衍生工具的交 易不过是一个时间的问题。 这次东南亚金融危机中，中国受到的冲击相对来说是很 小的。一个重要的原因是我国资本市场的开放程度较小，对 国际资本的进出实施严格的管制。但决不能由此得出我们应 该继续关闭资本市场的结论。国际资本市场一体化是未来发 展的大趋势，中国理当在其中扮演重要的角色，而不是在门 外徘徊。我们应该采取积极的态度，在着力解决国内银行坏 帐、资本市场健康发展、有效金融监管的同时，谨慎地、逐 步地开放国内资本市场。 2 、加快国企改革，提高银行资产质量。 东南亚金融危机的深刻教训在于，防范金融风险首先要 防范银行经营风险，特别是要防范银行体系的系统性风险。 银行资产质量低下，尤其是呆帐坏帐过多，将大大降低银行 抵御金融风险的能力当不良贷款过多造成了银行的支付危 机时，极可能由此引发金融危机。目前我国银行体系中的不 良贷款绝大部分来自于国有企业，可以说，国有企业乖商业 银行是唇亡齿寒的关系。只有加快国企改革，使其恢复活力， 我国商业银行的资产质量才能从根本上改善，否则只会是治 标不治本。 3 、层出不穷的金融风波给我们免费上了生动的一课，它告诉 我们在全球经济一体化和金融自由化的大环境下，一个国家 要避免金融风波和金融危机的冲击已经不是简单的金融问 题，而是该国整体的经济和政治问题。为从根本上防范国际 性金融危机的冲击，我们应该长期系统地坚持实施如下基本 政策和措施： ( 1 )保持政治稳定。美国时代周刊曾指出，东南亚各 国面临的最大问题是信心危机。公众对本国经济金融稳定的 信心在很大程度上决定了金融危机的破坏范围和程度。我国 党和政府在政治和经济中占据主导地位，在人民心目中有着 崇高的威望，这是一笔不可估量的潜在力量。维护安定团结 的政治局面是这种力量存在的首要前提。 ( 2 )切实实现经济增长方式的转变。克鲁格曼对东南亚金 融危机发表评论说：“亚洲经济碰上了高墙”。在这里“高 墙”指的是一国在生产力达到一定发展程度之后，需要实现 经济增长的转变，要从主要依靠投入实现经济增长转向主要 依靠提高生产要素的效率。 ( 3 )不断提高全民族的金融风险意识。 ( 4 )积极进行结构调整，实现产业结构的高级化。 ( 5 )建立合理的外汇储备和汇率机制 ( 6 )建立健全的财政收支体制。 中国金融监管体制研究 第三部分我国金融监管体制的建立和现状分析 第一节我国金融监管体制的形成和发展 一、我国金融监管的基长发最过程 1 、 “大一统”银行时代，金融监管的严格行政管理时期( 建 国以来至1 97 8 年党的十一届三中全会) 1 9 4 8 年1 2 月1 日，中国共产党在华北石家庄市建立了 中国人民银行未来新中国的金融主管机关。建国以后， 开始了对所有金融机构实施改造和监管，接管了官僚资本金 融机构，对私营金融机构进行社会主义改造和监管，取消在 华外商银行的特权，建立中国人民银行的全国分支机构。1 9 53 年以后，我国逐步形成了高度集中和垄断的银行体系，先后 和中国人民银行合并或取消的金融机构有中国银行、交通银 行、公私合营银行、中国农业银行、中国人民保险公司、中 国人民建设银行，中国人民银行既是中央银行，也是“商业 银行”，银行在国民经济体系中处于出纳地位。银行业不存 在竞争，银行监管是自己管自己。上级行对下级行计划执行 情况的管理是这一时期银行监管的主要表现形式。 在“大跃进”和“文革”，我国曾明丈宣布废除金融法 规和把中国人民银行同财政部合并，出现了没有银行、没有 中央银行和没有金融法规、没有监管的真空时期，对国民经 济和金融业造成了极大的破坏和混乱。 2 、金融监管的探索时期( 1 9 7 9 年至1 9 9 4 年j 从1 9 7 9 年到1 9 8 4 年，我国银行体系发生了质的变化， 陆续恢复和设立了中国农业银行、中国银行、中国工商银行 等专业银行。这个时期各专业银行仍执行两大计划职能，即 按照信贷计划和现金计划开展业务，这种体制决定了中央银 1 9 行对专业银行监管主要是对其执行信贷和现金计划的合规性 监管。 从1 9 8 4 年至1 9 9 4 年，我国逐步确立了中国人民银行的 中央银行地位，先后成立了一系列商业银行、股份制银行、 政策性银行、外资银行和各种非银行金融机构。初步建立了 以人民银行为领导，国家专业银行为主体，各种金融机构并 存，分工协作的金融组织体系。我国金融监管重视程度不断 加强。19 8 3 年国务院发布了中国人民银行专门行使中央银 行职能的决定，1 9 8 6 年发布中华人民共和国银行管理暂 行条例，明确中国人民银行的金融监管职能。 这段时期，金融业发展的特征是机构数目和种类剧增。 各金融机构的风险意识和抵御风险的准备机制还远远不够， 尤其是几大专业银行。同时，还出现了大量违法成立、越杈 批设的金融机构，业务范围也经常突破规定，造成金融秩序 混乱、争夺资金、信贷规模和货币供应量突破控制等问题。 因此人民银行这段时间的监管重点是控制新增机构的数量， 清理整顿违法机构，对各金融机构业务范围进行监督管理。 3 ，金融监管逐步走向成熟的新阶段( 1 9 9 5 年至今) 1 9 9 5 年，随着市场经济改革的深化，金融监管在中国金 融工作中的重要性受到空前的重视金融监管法规，制度， 组织、技术等方面的建设迅速发展，先后出台了人民银行 法、商业银行法、票据法、保险法、担保 法、关于惩治破坏金融秩序犯罪的决定等金融法规， 为金融监管提供了法律依据。 中国人民银行作为金融监管机关，积极探索改革监管制 度，引进国际通用的监管方式，推行了资产负债比例管理等 新制度。存款保险制度、危机处理和市场退出制度也在不断 的酝酿之中。中国人民银行把防范金融风险作为金融监管的 根本任务，监管的重点从合规性监管转为审慎性监管。在国 际金融业动荡的环境中，中国人民银行加强了金融监管的国 际交流与合作，积极防范和分散国际金融风险对我国的影响。 2 0 中国金融监管体制研究 中国人民银行正逐步成为真正的中央银行，其金融监管的权 威地位和职能得到逐步的加强。同时，同业自律和社会监督 等方面的监管渠道和组织先后成立，从而初步确立了以中央 银行为主导，社会监管、同业自律为补充的多方面监管体系。 二、我国金融监管体制变革过程的制度分析 作为由计划经济体制向市场经济体制过渡中的国家，中 国的金融监管体制的变革具有深刻的动因，其过程基本体现 了政府供给主导型的特征，而且制度的创新具有路径依赖性， 监管体制的变化与银行制度的创新是密不可分的。 l 、制度创新的动因 制度安排之所以会被创新，是因为制度安排的获取收益 能力无法在现有的制度环境中获得，因而导致了一种新的制 度安排的形成或旧的制度安排的变更。 从我国的金融监管制度的历史沿革来看，金融监管制度 的创新是在中国经济体制改革背景下进行的。在计划经济体 制下，银行的作用定位于为经济发展，确切地说为经济优先 发展部门筹集资金。因为在中央高度集权的计划体制下】银 行部门都是完全国有的，其贷款的对象基本上是国有企业， 银行业的监管者就是政府经济发展的直接决策机构和执行机 构，银行的倒闭在人们心目中如同一个发生于遥远国度的童 话。这样，银行监管的目标并非维护银行业安全、高效、公 平竞争，甚至不把保护存款人利益作为监管的目标。进入由 计划经济向市场经济转轨时期，金融作为经济的一个重要组 成部分得到迅速而巨大的发展，同时就产生了对金融监管制 度创新的需求。经过十多年的金融体制改革，目前已初步形 成市场金融体制的基本框架，金融运作也逐步由计划运作转 向市场运作。多元化金融机构的设立和竞争，金融业务种类 的增加和范围的扩张，多种信用形式的采用和金融资产的多 样化，改变了计划体制下那种金融活动的轨迹。与此同时， 出现了金融风险增加和金融秩序混乱等问题。因此，计划体 制下的金融管理模式，如计划指标、行政命令等管理手段与 市场体制下的金融运作是格格不入的。 我国传统的金融制度建立的基础决定了它是高成本低效 率的，蕴含着内在的非均衡性。相对于整个经济体制改革的 进行，原有的金融制度安排( 当然包含金融监管制度) 及其 功能出现不适应性，客观上需要进行改革。建立中央银行制 度，使中国人民银行逐步成为真正的中央银行，加强其金融 监管的权威地位和职能。此项制度变迁的收益主要体现在中 央银行的金融宏观调控和金融监管能力的加强，乃至中央政 府的经济调控能力的加强上。 2 、政府供给主导型变革方式 政府供给主导型变革方式用新制度经济学的观点来说就 是强制性制度变迁。金融监管的各个发展历程均无一例外地 带有强烈的政府行政推动和强制性变迁的色彩。虽然在一定 程度上和特定范围内也出现了非政府主体的需求引致性制度 变革方式，但它不足以左右变革的基本方向和方式。政府供 给主导型变革方式居于主体地位，这不仅体现在监管主体组 织结构的调整、中央银行制度的确立、国有商业银行制度的 确立等仍主要体现为政府主体自上而下的规划、组织、实施 和监控过程，还体现在即使非政府主体的制度创新需求也必 须获得政府部门的许可或批准才能得以满足 处于经济高速增长的中国，制度不均衡现象是显而易见 的。就金融监管制度而言，制度创新不足的表现形式之一体 现在立法不足上，虽然中国人民银行法、商业银行法、 保险法等金融法规相继出台，但金融法律体系是不完整 的，证券法、信托法等迟迟不能出来。应该说，市 场主体呼唤这些法律的出台，市场对制度创新有着强烈的需 求，但由于我国的制度创新主要由政府来提供，政府的出发 点与市场的需求有着明显的差别，政府干预经济的方式还明 显带着计划体制的痕迹。因此，在某些方面的制度建设进展 缓慢就是可以理解的了。 3 、制度创新中的路径依赖性 中国金融监管体制研咒 制度创新中的路径依赖性指在制度变迁中，存在着一种 由于制度的出现导致效仿、依赖者增加的自我强化机制，这 种机制使得制度变迁一旦走上某一路径，则其既定的方向会 在今后的发展中得到自我强化，既有可能进入良性的循环轨 道，也有可能顺着原来的错误路径往下滑，甚至会被锁定在 一种无效率的状态中。 在经济转轨时期的金融监管制度的变迁同样具有路