（经济法学专业论文）政府采购监督法律问题研究.pdf

政府采购舱督泫律问题研究 摘要 政府采购是市场经济国家为加强财政支出管理所普遍采用的一种有效方式。 它在节约财政资金、提高资金效益、从源头上预防腐败、规范市场经济和国家宏 观调控经济秩序等方面发挥了很大作用。国外的许多学者对政府采购监督问题进 行了多方面的研究。这些研究形成了较为完善的政府采购监督理论体系，主要有 委托代理理论、公共选择理论、效率原则理论、平等竞争理论等。这些理论充分 揭示了政府采购监督的必要性，说明了政府采购监督所要达到的目标。域外的政 府采购开始得比较早，经历了二百多年来的迅速发展后，已经形成了相对比较完 善的政府采购监督体系。他们的实践经验对于我国有着重要的借鉴意义。 我国政府采购的实践工作开展已有十几年的时间，取得了很大的成就。但是， 在我国政府采购规模和范围不断扩大的同时，政府采购活动中存在的诸如贪污腐 败、铺张浪费等问题也逐渐暴露出来，直接妨碍着政府采购工作的健康发展。产 生这些问题的一个重要原因是我国缺乏完善的政府采购的监督机制，主要表现在 相关法律不衔接、监督范围过于狭窄、没有形成相互制约的机制、监督程序存在 缺陷、监督队伍水平不高。针对我国政府采购监督所存在的问题，并借鉴域外政 府采购监督的先进经验，我们应当从以下四个方面来完善我国政府采购监督机制： 首先，要建立统一和完善的政府采购监督法律体系，解决法律法规相互冲突、互 相矛盾的现象；其次，要完善政府采购内部监督机制，主要包括计划编制制度、 预算编制制度、定期报告和定期检查制度、对集中采购机构的监督制度、货款结 算制度、分散采购的定点采购制度、绩效评估制度；再次，要完善政府采购内部 监督机制，主要包括加强人大等部门的监督、完善质疑投诉制度、完善信息公开 制度、建立公益讼诉制度；最后，要提高政府采购监督人员的素质，以确保监督 效果。 关键词：政府采购；寻租；内部监督；外部监督 i l 硕一i j 学位论文 a bs t r a c t g o v e r n m e n tp r o c u r e m e n ti saw i d e u s e da n de f f e c t i v em e t h o do fp u b l i cp a y o u t m a n a g e m e n ti nm a r k e t i n ge c o n o m i cc o u n t r i e s ，w h i c hp l a y sas i g n i f i c a n tr o l ei ns a v i n g f u n d s ，i n c r e a s i n gc a p i t a le f f i c i e n c y , p r e v e n t i n gc o r r u p t i o n f r o mt h e s t a r t ， s t a n d a r d i z i n gt h eo r d e ro ft h em a r k e te c o n o m ya n dn a t i o n a lm a c r oc o n t r 0 1 m a n y f o r e i g ns c h o l a r sh a v ed o n em a n y s i d e dr e s e a r c h e so nt h ep r o b l e m si ng o v e r n m e n t p r o c u r e m e n ts u p e r v i s i o n t h e s er e s e a r c h e sh a v e f o r m e dac o m p a r a t i v e l yp e r f e c t t h e o r e t i c a l s y s t e m o f g o v e r n m e n tp r o c u r e m e n ts u p e r v i s i o n ，w h i c h c o n t a i n s p r i n c i p a l - a g e n tt h e o r y ，p u b l i cc h o i c et h e o r y , e f f i c i e n c yp r i n c i p l et h e o r y ，a n df a i r c o m p e t i t i o nt h e o r ya n ds oo n t h e s et h e o r i e sa d e q u a t e l yr e v e a lt h en e c e s s i t yo f g o v e r n m e n tp r o c u r e m e n ts u p e r v i s i o na n de x p l a i nt h eg o a l sg o v e r n m e n tp r o c u r e m e n t s u p e r v i s i o nw a n t st oa c h i e v e g o v e r n m e n tp r o c u r e m e n ta p p e a r e de a r l y i no t h e r c o u n t r i e sa n da r e a s a f t e ro v e r2 0 0y e a r so fr a p i dd e v e l o p m e n t ，t h e yh a v ea l r e a d y e s t a b l i s h e dac o m p a r a t i v e l yp e r f e c tg o v e r n m e n tp r o c u r e m e n ts u p e r v i s i o ns y s t e m t h e r em u s tb ea ni m p o r t a n tr e f e r e n c ef o ro u rc o u n t r y i no u rc o u n t r y , t h ep r a c t i c eo fg o v e r n m e n t a lp r o c u r e m e n th a sb e e nc a r r i e do u t m o r et h a nt e ny e a r sa n dg o tg r e a ta c h i e v e m e n t s h o w e v e r ，a l o n gw i t ht h ee x p a n s i o n o fs c a l ea n de x t e n s i o no fd o m e s t i cg o v e r n m e n t a lp r o c u r e m e n t ，s o m es e r i o u sp r o b l e m s ， w h i c hd i r e c t l yh o l d b a c kh e a l t h yd e v e l o p m e n to fg o v e r n m e n tp r o c u r e m e n tw o r k s ， g r a d u a l l ye m e r g e ，s u c ha sw a s t ea n dc o r r u p t i o n a ni m p o r t a n tr e a s o nf o rt h e s e p r o b l e m si sl a c ko fp e r f e c ts u p e r v i s i o nm e c h a n i s mo fg o v e r n m e n tp r o c u r e m e n t ，w h i c h i sm a i n l yr e f l e c t e di nt h er e l e v a n tl a w s o fn o n c o n v e r g e n c e ，t h en a r r o ws c o p eo f s u p e r v i s i o n ，l a c k o fm e c h a n i s mo fm u t u a l r e s t r a i n t ，t h e f l a w e dp r o c e d u r e si n s u p e r v i s i o na n dt h el o wl e v e lo fs u p e r v i s o r yp e r s o n n e l a c c o r d i n gt o t h ee x i s t i n g p r o b l e m so fg o v e r n m e n tp r o c u r e m e n ts u p e r v i s i o ni no u rc o u n t r ya n dr e f e r r i n gt ot h e a d v a n c e de x p e r i e n c ei no t h e rc o u n t r i e sa n da r e a s ，w es h o u l di m p r o v eo u rs u p e r v i s i o n m e c h a n i s m so fg o v e r n m e n tp r o c u r e m e n tf r o mt h ef o l l o w i n g4a s p e c t s ：f i r s to fa l l ，i t i s n e c e s s a r y t oe s t a b l i s hau n i f i e da n dp e r f e c t l e g a ls y s t e m o fg o v e r n m e n t p r o c u r e m e n ts u p e r v i s i o ns o a st or e s o l v et h ei n t e r - c o n f l i c to fl a w sa n dr e g u l a t i o n s ； s e c o n d l y ，w es h o u l di m p r o v ei n t e r n a ls u p e r v i s i o nm e c h a n i s m s i n g o v e r n m e n t p r o c u r e m e n t ，i n c l u d i n gp l a n n i n gs y s t e m ，b u d g e t i n gs y s t e m ，r e g u l a rr e p o r t i n ga n d c h e c k i n gs y s t e m ，s u p e r v i s i o ns y s t e mo nc e n t r a l i z e dp u r c h a s i n ga g e n c i e s ，p a y m e n t l l l 政府采购躲督法律问题研究 s y s t e m ，f i x e dp r o c u r e m e n ts y s t e m i nd e c e n t r a l i z e d p r o c u r e m e n t ，p e r f o r m a n c e a p p r a i s a ls y s t e m ；t h i r d l y , w ea l s os h o u l di m p r o v ee x t e r n a ls u p e r v i s i o nm e c h a n i s m si n g o v e r n m e n tp r o c u r e m e n t ，i n c l u d i n gs t r e n g t h e n i n gt h es u p e r v i s i o no ft h en a t i o n a l p e o p l e sc o n g r e s sa n do t h e rd e p a r t m e n t s ，i m p r o v i n gt h eq u e e r i n ga n dc o m p l a i n i n g s y s t e m ，p e r f e c t i n gt h es y s t e mo fp u b l i ci n f o r m a t i o na n de s t a b l i s h i n gp u b l i ci n t e r e s t l i t i g a t i o ns y s t e m ；f i n a l l y , t oe n s u r et h ee f f e c t ，w es h o u l di m p r o v et h eq u a l i t yo f s u p e r v i s o r ys t a f fi ng o v e r n m e n tp r o c u r e m e n td e p a r t m e n t k e yw o r d s ：g o v e r n m e n tp r o c u r e m e n t ；r e n t s e e k i n g ；i n t e r n a ls u p e r v i s i o n ；e x t e r n a l s u p e r v i s i o n i v 湖南大学 学位论文原创性声明 本人郑重声明：所呈交的论文是本人在导师的指导下独立进行研究所取得的 研究成果。除了文中特别加以标注引用的内容外，本论文不包含任何其他个人或 集体己经发表或撰写的成果作品。对本文的研究做出重要贡献的个人和集体，均 已在文中以明确方式标明。本人完全意识到本声明的法律后果由本人承担。 作者签名：9 东嗲、日期：加口7 年厂月 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解学校有关保留、使用学位论文的规定，同意学校保 留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版，允许论文被查阅和借阅。 本人授权湖南大学可以将本学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进行检 索，可以采用影印、缩印或扫描等复制手段保存和汇编本学位论文。 本学位论文属于 l 、保密口，在年解密后适用本授权书。 2 、不保密回。 ( 请在以上相应方框内打“4 ”) 作者签名：经；、塬 导师签名：幸张 日期：2 a 。7 年r 月j 日 日期：w 1 年r 月f 7 日 硕l ：学位论文 第1 章绪论 1 1 研究背景和意义 1 1 1 研究背景 政府采购是指各级政府为满足开展日常政务活动和向社会提供公共服务的需 要，在财政监督下，运用国家财政性资金，以法定方式和程序，从市场上购买货 物、工程、服务的行为。它最早形成于18 世纪末的西方自由资本主义国家，但如 今已经成为世界各国和地区普遍推行的制度。它作为市场经济条件下加强财政支 出管理、规范政府机构采购行为、发挥对国民经济宏观调控作用的一项制度，若 能得到有效实施，不仅能提高财政资金的使用效益、维护国家利益和社会公共利 益，还能够有效保护政府采购当事人的合法权益，并从源头上抑制腐败现象的发 生，促进政府廉政建设。 在市场经济条件下，国家对经济的管理，由直接管理变为间接管理，资源配 置由政府配置全部资源方式转变为以市场为主体配置方式。但对于“市场失灵 领域，如国防、外交、行政事务、社会治安、公共设施、基础教育、基础科研、 卫生保健、环境保护、物资储备等等，则作为社会公共需要范畴仍需以税收等形 式筹集资金，再用这些资金去采购广大公众需要的公共产品和服务，即开展政府 采购活动。世界各国政府每年开展政府采购活动的支出在年度政府支出中占相当 大的比例，并在国内经济发展中起着举足轻重的作用。在西方国家，采购支出一 般占财产支出的3 0 以上，占g d p 的比重一般在1 0 左右。 在我国，各级政府自2 0 世纪9 0 年代末以来逐步推行了政府采购制度。通过几 年的试点，到2 0 0 0 年，各地政府采购机构建设基本完成。2 0 0 3 年开始实施的政 府采购法标志着我国政府采购初步建立了较为完备的法律法规体系、管理机构 和执行机构，基本上形成了财政部门、纪检监察部门和审计部门分工协作、各司 其职、共同监督的管理体制。随着我国政府采购的规模和范围逐渐扩大，政府采 购在节约财政资金、促进廉政建设、促进经济和社会发展等方面的优势已逐渐显 现出来。但这项制度毕竟是我国社会经济领域的新生事物，在其发展过程中存在 着许多不尽如人意之处，例如采购行为不够规范透明，采购程序不够科学严密， 部分采购管理人员和执行人员行为不够严正廉洁等等。这些问题的存在影响了我 国政府采购制度的效率，同时也滋生了许多贪污腐败等社会不良现象。而这些问 题的存在有很大的原因在于我国还没有一套完善的政府采购监督机制，我国现行 的政府采购监督机制还有很大的缺点和不足。因此，有必要对我国现行的政府采 政府采购躲督法律问题研究 购监督机制进行深入的研究，以确定存在的主要监督问题及其产生和存在的根源， 从而为解决政府采购监督中的问题提供理论指导和实践支持，采取有效的措施加 强我国政府采购的监督机制，解决现实中的监督问题，最终实现我国政府采购制 度的完善。 1 1 2 研究意义 长期以来，由于缺乏严格的管理和监督，我国政府采购在执行采购过程中出 现了一些不规范的做法，铺张浪费现象普遍存在，滋生的腐败问题比较严重，直 接妨碍了政府采购工作的健康发展。因此，有必要对我国现行的政府采购监督体 系进行深入的研究。论文的目地不是赞美好的，而是在于发现和解决问题，研究 如何使不好的变好。论文就以此为出发点，着眼于从理论上挖掘政府采购制度的 运行机制，以确定我国政府采购存在的主要监督问题及其产生和存在的根源，并 借鉴国际上的通用做法，从而为很好的解决政府采购监督中的问题提供理论和实 践支持，采取有效的措施加强我国政府采购的监督体系，解决现实中的监督问题， 最终实现我国政府采购制度的完善。同时，对政府采购进行监督规范，对于更好 地贯彻落实党的十七大精神和中央纪委确定的治理商业贿赂专项工作等反腐倡廉 措施，全面提高依法行政水平，开创行为规范、程序合法、制度健全的政府采购 工作新局面，具有十分重大的现实意义和深远的历史意义。 1 2 国内外政府采购监督文献综述 1 2 1 国外政府采购监督文献综述 国外的政府采购开始得比较早，经历了二百多年来的迅速发展后，已经形成 了相对比较成熟的政府采购监督体系和相对完善的政府采购制度。随着政府采购 制度在各国的发展和日趋完善，这些国家的学者对政府采购监督问题进行了多方 面的研究，形成了较为完善的理论体系。 福布斯( r u s s e l lf o r b e s ) 主张对政府采购官员进行严格选拔，建立职业化的 采购队伍，而且要以立法形式规定政府采购官员与企业管理人员不相上下的“养 廉工资”。瞳3 布坎南认为，必须制订周密而严格的采购程序，尽可能实行公开招 标，实行公平竞争的招标程序和严谨的支付办法，以便从制度上最大限度地防止 政府采购中贪污浪费等腐败现象的发生。同时，布坎南还认为，要使政府采购有 效率，还要求公众对它实施有效的监督。1 佩奇( p a g e ) 认为，公共官员必须受到 公众和新闻媒介的监督，续职、失误都要曝光。h3 普雷姆詹德( a p r e m c h a n d ) 从组 织管理学的角度对政府采购作了综合探讨，针对政府采购的腐败问题，提出惟一 的办法就是加强内部控制，使决策的制定公开化。哺1 麦肯尼( j e r o m eb m c k i n n e y ) 论述了政府采购部门或采购代理公司中的舞弊问题，认为腐败的根源在于政府采 硕l j 学位论文 购官员和采购代理公司雇员中的利益冲突，主张从建立健全内部控制制度入手加 以防范与治理。哺3 挪威b e r g e n 大学的s t ej n a rv a g s t a d 提出了政府采购必须实行 统一采购而不是分散采购，分散采购的质量差异会造成官僚主义作风，同时采购 信息集中起来也显得越来越重要。h 1 美国纽约大学管理学院公共关系研究中心的 j o h nw a r c h u s 通过分析最近几年影响经济增长的因素后提出了在网络经济时代， 电子商务应用到政府采购中将大大提高政府采购的效率，同时也可以提高政府采 购的可信赖度。埔1 就目前情况来看，国外一些政府采购制度发展比较完善的国家对政府采购监 督的研究已经非常深入，对各国政府采购监督体制的建设起到了很好的指导作用。 当前，国外对政府采购的监督研究主要集中在政府采购监督体系的进一步完善方 面。此外，美国、英国等经济发达国家于九十年代开始着手政府采购的电子化建 设的研究，努力实现政府采购的网上交易活动的尽快完成。 1 2 2 国内政府采购监督文献综述 由于政府采购在我国起步较晚，我国对政府采购监督的研究相对于国外的比 较先进的政府采购监督研究，无论是理论上还是实践上都滞后了相当长的时间。 但我国的一些学者、官员和参与政府采购工作的实践者还是对政府采购监督进行 了卓有成效的研究。 福建农林大学的陈玉珠认为政府采购在经济、政治、对外关系方面都具有积 极作用，必须从下面几个方面建立和完善适合我国国情的政府采购监督制约机制： 加快政府采购监督法规体系建设；尽快实现政府采购项目预算资金与政府财政预 算的分离；完善内部监督；完善外部监督；做好基础工作，进行全方位监督；强 化过程监督；加强招投标环节的监督；建立供应商的质疑奖惩制度；充分发挥媒 体的舆论监督作用；建立效能监督制度；加强审计监督；大力培养人才。旧1 华中 师范大学的胡伟和程亚萍认为，政府采购监督机制构建是基于以下五个理由：秩 序价值之追求、效率原则之遵循、政府职能的实现与发挥之保障、确保供应商平 等竞争之机会以及公共利益之维护。们天津财经大学的周洁认为应该从两个大的 方面对我国政府采购监督进行完善。首先，要建全政府采购的监督主体。其次， 要明确政府采购监督客体。1 东北财经大学的张晓红、朱文言认为应该从六个方 面对我国政府采购监督进行完善：构建完备的政府采购监督的法律体系；建立完 善的政府采购监督的程序机制；明确政府采购各主体之间的关系；构建政府采购 的若干监督机制，包括内部监督机制、外部监督机制、法律监督机制；构建政府 采购监督机制的相关配套措施。n 23 云南师范大学的杨玉梅也认为应该从六个方面 对我国政府采购监督进行完善：建立完善的政府采购监督法律体系；完善政府采 购救济程序；强化外部监督；进一步规范政府采购招投标程序；充分发挥公正监 政府采购舱督法律问题研究 督的作用；规范政府采购从业人员的行为，应通过立法对其消极不作为实行严格 的法律制裁措施，以督促其认真地履行自己的职责。u 副 近年来，我国关于政府采购监督的研究主要集中在对现行政府采购监督的必 要性和完善措施方面。这些研究对完善我国政府采购监督体制起到了很大的指导 作用，但同时也存在不足。他们仅仅从政府采购作用的层面出发研究政府采购监 督的必要性，却忽略对政府采购的内在运行规律作特殊的研究，这就不免使政府 采购监督理论停留在较浅层面上，也难以从政府采购活动的深层机理中挖掘出有 效的政府采购监督机制，而且每个学者的研究都不够全面，对相关的完善措施没 有进行总结与归类，显得过于散乱。 1 3 研究方法和内容 1 3 1 研究方法 本论文主要采用了以下三种研究方法： 第一，理论分析法。理论分析方法是运用相关理论对问题进行分析，从而使 人们对问题的了解更加透彻，为实践做出指导。本文通过对政府采购监督机制相 关理论进行论述，对政府采购监督机制所存在的问题做了深层次的分析，从而为 本文奠定了理论基础。 第二，比较研究法。比较研究方法是根据一定的标准，对某一现象在不同情 况下的不同表现进行对比分析，辨别其异同之处，从而得出科学结论的方法。本 文通过比较研究我国政府采购监督体系与国际上发展比较完善的政府采购监督体 系，从而确定我国政府采购监督体系存在的差距，并借鉴国际先进经验，完善我 国政府采购监督机制。 第三，文献研究法。文献研究法是通过对文献资料的查阅、分析和整理，提 取与课题有关的信息并加以研究的方法。本文文献资料主要来源于国内外相关学 术论著、论文、期刊、网络资料及官方公文。通过对这些文献的学习与研究，以 期对国内外政府采购监督机制的理论与实践有一个全方位的了解，为提出完善措 施创造条件。 1 3 2 研究内容 本论文共分为以下五个章节： 第一章为绪论。这章是对论文的大体内容和方向作个简要的概述，主要介绍 课题研究的背景与现实意义、国内外文献综述、论文主要研究的方法、内容和创 新点等。 第二章为政府采购监督的理论依据。这章主要对政府采购监督的基本理论进 行概述，着重介绍了与政府采购监督密切相关的委托代理理论、公共选择理论等 硕l ? 学位论文 有关内容，从而从政府采购的内在机制中看到它本身蕴涵着滋生腐败的因素。在 此基础上，进一步探讨对政府采购进行监督的必要性。 第三章为政府采购监督的域外经验及其启示。这章主要对域外发展比较完善 的美国、英国等国家和地区的政府采购监督体系进行了详细的分析，找出了这些 国家的政府采购监督体系中共同的优点，来为我国政府采购监督体系的完善提供 借鉴依据。 第四章为我国政府采购监督的现状和问题。这章主要从我国现行的政府采购 监督体系入手，通过分析我国实行政府采购暴露出来的问题，充分挖掘了我国政 府采购监督体系中所存在的缺点和不足，并对存在的这些监督问题进行了必要的 分析研究，找出了这些问题存在的原因。 第五章为我国政府采购监督机制的完善。这章主要是在前面几章论述的基础 上，从建立统一和完善的政府采购监督法律体系、完善政府采购外部监督机制、 完善政府采购内部监督机制、提高政府采购监督人员的素质等四个方面提出了完 善我国政府采购监督体系的建议性措施。 最后的结论部分就本文研究的主要内容进行了系统的归纳和总结，力图使读 者能清晰地把握本文研究的主要观点、设想和建议。 1 4 论文的创新点 论文主要有以下两个创新点： 第一，从政府采购活动的深层机理层面上探讨政府采购监督的必要性。如前 所述，大多数学者在探讨政府采购监督的必要性时，只是从政府采购所起的积极 作用层面上进行论证。这些论证是必要的，但却忽略对政府采购的内在运行规律 作特殊的研究，难以挖掘出有效的政府采购监督机制。在论文中，我除了从作用 层面上进行论述外，还运用了委托代理理论、公共选择理论等相关理论对政府采 购的内在机理进行探究，从而认识到了政府采购制度本身是腐败滋生的温床，论 证了加强监督是政府采购的本质要求。这有这样，我们才能够针对政府采购中的 易滋长腐败的环节采取有效的监督措施。 第二，对我国政府采购监督存在的问题及其完善措施进行全面的概括和系统 化的整理。对于我国政府采购监督存在的问题及其完善措施，学者们已经进行了 大量的有益的探讨，但是不同学者的观点不尽一致，而且不够全面。在论文中， 我将在学者们研究的基础上，对他们的观点进行归纳与总结，不仅将我国政府采 购监督存在的缺陷全面地进行论述，而且还将完善措施归纳为完善政府采购立法、 完善政府采购外部和内部监督机制、提高政府采购监督人员的素质等几个方面， 以期使读者有一个完整的认识。 政府采购! 临督法律问题研彳 第2 章政府采购监督的理论依据 政府采购监督制度在我国正处在建设和完善阶段，也处在我国行政改革的任 务之列。改革呼唤着新的理论。西方政府采购监督理论主要有委托代理理论、公 共选择理论、效率原则理论和公平竞争理论。这些理论都是用经济学理论上的观 点和分析方法对政府采购监督进行理论探讨。虽然这些理论产生于西方，其产生 的社会经济环境和文化背景与我国国情截然不同，但是其中包含的许多思想观点 对于改革和完善我国政府采购监督具有重要的启示作用。 2 1 委托代理理论 2 1 1 委托代理理论概述 委托代理关系起源于“专业化”的存在。当存在“专业化时就可能出现一 种关系，在这种关系中，代理人由于相对优势而代表委托人行动。委托代理理论 ( p r i n c i p a l a g e n tt h e o r y ) 是过去3 0 多年里契约理论最重要的发展之一，它是 2 0 世纪6 0 年代末7 0 年代初一些经济学家深入研究企业内部信息不对称和激励问 题发展起来的。现代意义的委托代理的概念最早是由罗斯提出的：“如果当事人双 方，其中代理人一方代表委托人一方的利益行使某些决策权，则代理关系就随之 产生。1 4 1 委托代理理论的主要观点认为：委托代理关系是随着生产力大发展和规模化 大生产的出现而产生的。其原因一方面是生产力发展使得分工进一步细化，权利 的所有者由于知识、能力和精力的原因不能行使所有的权利了；另一方面专业化 分工产生了一大批具有专业知识的代理人，他们有精力、有能力代理并且行使好 被委托的权利。但在委托代理的关系当中，由于委托人与代理人的利益是不同的， 委托人追求的是自己的财富更大化，而代理人追求自己的工资津贴收入、奢侈消 费和闲暇时间最大化，这必然导致两者的利益冲突。在没有有效的制度安排下， 代理人的行为很可能最终损害委托人的利益。而世界一一不管是经济领域还是社 会领域一一都普遍存在委托代理关系。委托代理理论的中心任务就是研究在利益 相冲突和信息不对称的环境下，委托人如何设计最优契约激励代理人。 2 1 2 政府采购中的委托代理关系 政府采购过程实际上是一个委托代理过程。在集中采购运行机制下，不同关 系人之间形成了一个委托代理链：纳税人将采购资金委托给政府，形成了纳税人 一政府的一级代理关系；政府将理财职能委托给财政部门，形成了政府一一财 硕1 j 学位论文 政部门的二级代理关系；财政部门在其内部设置专门机构进行招标性采购，形成 了财政部门一一专门政府采购机构的三级代理关系；而具体的政府采购活动是由 具备专业知识的政府采购人员执行的，从而又形成专门政府采购机构一一政府采 购人员的四级代理关系。因此，政府采购中存在着纳税人一一政府一一财政部门 一一采购人一一集中采购机构或其它有资质的代理机构一一采购人员这样一个多 级委托代理链。u 副 然而，正是因为这一多级委托代理关系的存在，极易造成公共权力委托代理 的失灵，导致了腐败的产生。首先，政府采购委托代理关系存在严重的信息不对 称。政府采购是一项专业性很强的工作，作为委托人的纳税人对此不甚了解，要 获取相关信息还要付出很高的成本，但代理人特别是政府采购官员，他们作为政 府采购方案的提出者，一般拥有比委托人更多的信息。因此，在政府采购中，代 理人就很可能利用委托人的信息缺陷，滥用委托人给自己的权力，在权力转移中， 从公共资源需要方( 寻租者) 手中获取自己与委托人法定契约之外的利益，最终产 生腐败。可见，这种信息不对称为代理人偏离委托人的委托目标提供了可能。其 次，政府采购委托代理关系是一种契约不完备的关系。政府采购是一个长期的行 为，这就决定了委托人与代理人之间的关系是一个长期的契约关系。长期契约具 有不完备性，它不可能对各种情形都做出规定，因而代理人享有巨大的自由处分 权。在信息不完备的情况下，代理人可能会利用手中的自由处分权寻租，损害委 托人的利益。再次，政府采购的多级委托代理链导致委托人的机会主义行为。由 于政府采购的委托代理链过长，对单个委托人来讲，监督的成本过高；就算代理 失灵发生，平摊到每个委托人的损失也是很小的，因此，作为理性经济人的委托 人没有监督的积极性，都采取机会主义行为，期望别人进行监督，而自己则“坐 享其成 ，最后的结果是谁都没有进行监督。这种情况更是为政府采购中腐败的 产生提供了便利。 因此，在政府采购过程存在多重委托代理关系的背景下，我们需要设计出一 套激励和监督机制，以保证政府采购的有效性。 2 2 公共选择理论 2 2 1 公共选择理论概述 公共选择理论( p u b l i cc h o i c et h e o r y ) 是一种以现代经济学分析民主立宪制 政府的各种问题的学科，传统上是属于政治学的范畴。用公共选择理论的代表人 物布坎南的话来说：“公共选择是政治上的观点，它从经济学家的工具和方法大 量应用于集体或非市场决策而产生”。n 印这一理论所假设的前提借鉴了经济学的 理论假定，即人是自利的、理性的效用最大化者。具体到政府就是，政府是一个 政府采购临督法律问题研究 完全的“经济人。在这一假设下，派生出了利益集团理论、寻租理论、政府失 灵理论等理论。 在传统观念中，政府官员一般定位为“道德人，例如：我国古代在政治统治 方面的“三纲五常”、“君君、臣臣、父父、子子 等伦理秩序安排到新中国成 立后所要求的“人民利益至上”、“非功利性的价值观；西方官员“道德人 的界定模式是在“追求公共善”的信念下的公共利益或他人利益最大化。但在现 实的政府采购过程中出现了大量与“道德人 不相吻合的现象，比如“设租、 “寻租 、“创租”等，这些现象都是在追求个人利益的最大化而非公共利益的 最大化。因此，建立在道德神话基础上的国家政治理论一遇上这一现实的问题便 陷入难以解决的困境。而公共选择理论的“经济人假设却能对这些现象进行分 析。它认为人是自利的，是理性效用最大化者，政府也不例外。因为政府仍是一 种由个人组成的组织，在这里做决策的人一样会犯错误，出现“失灵的情况， 所以政府寻租的现象就不可避免。由此可见，公共选择理论是经济理论在政治领 域和政府决策领域的应用和延伸，它以市场经济条件下政府行为的限度或局限以 及“政府失灵”问题作为研究重点，分析政府行为的效率并寻求政府有效运作的 规则和制度体系。 ， 2 2 2 政府采购中的寻租现象 无论在发展中国家还是在发达国家，经济租金和寻租行为都是普遍存在的。 因为只要有政府对市场进行干预或者垄断行为，影响资源配置，都会产生经济租 金，只要有经济租金存在，就会有寻租行为发生。政府采购属于典型的政府代理 型的社会公共经济行为，所以政府采购中的寻租行为在所难免。n 7 1 政府采购中的 寻租行为包括设租与寻租。设租是从“权 到“钱”，寻租则是“钱一一权一一 钱( 更多的钱) ”。因此，政府采购中的寻租过程实际上是一种“权一一钱 交易 过程，纳税人赋予政府采购主体或机构的公共权力在实际运行中被严重扭曲。 政府采购中的寻租现象主要表现在以下几个方面：首先是物品使用单位和采 购主管部门之间的寻租。实行集中采购制度之后，物品采购的大部分权力要转移 到政府集中采购机构，极大的削弱了使用单位的权力。物品使用单位希望能通过 向政府采购主管部门寻租，提高采购限额标准，缩小采购范围，或者变集中采购 为分散采购，尽可能维护自己对物品的采购权，增加自己对供应商和其他部门设 租的机会。然后是采购主管部门和集中采购机构之间的寻租。因为政府集中采购 的制度、程序、范围和采购限额标准由政府采购主管部门制定，与物品使用单位 相反，集中采购机构为了增加自身权力范围，会向采购主管部门寻租以降低采购 限额标准和扩大采购范围，使得自身有更大的采购权利，手中握有更多向供应商 设租的砝码。接着是供应商和集中采购机构之间的寻租。政府采购一般都是大项 硕i j 学位论文 目、大规模采购，这使得采购活动中具体执行部门一一集中采购机构有了较大的 权力，也使它们拥有更多设租的条件。同时，由于集中采购多是大额订单，利益 的驱使也让许多供应商愿意寻租以获取高额利润。最后是供应商和采购主管部门 之间的寻租。根据政府采购法第6 0 条的规定：“政府采购监督管理部门不得 设置集中采购机构，不得参与政府采购项目的采购活动。采购代理机构与行政机 关不得存在隶属关系或者其他利益关系。 但目前的实际情况则是政府采购主管 部门成为政府集中采购机构、物品使用单位和结算中心共同的主管单位。因此， 供应商为了成为政府采购中的物品供应者，与其对政府采购的各个环节进行寻租， 不如直接向主管部门寻租，以减少寻租成本。而政府采购主管部门则利用自己的 权力优势进行寻租。 正是通过设租与寻租，各个利益集团共同参与对租金的瓜分，造成了资源的 浪费。由于我国市场经济还处于体制转轨之中，现行政府采购制度并不健全，政 府采购中的寻租现象，尤其是权力寻租活动更是难以避免、防不胜防。因此必须 加强政府采购监督制度建设，消除其中的腐败现象。 2 3 效率原则理论 效率或效益，“即以最少的资源消耗取得同样多的效果，或以同样的资源消 耗取得最大的效果。除此之外，效率还意味着根据预期目的对社会资源的配 置和利用的最终结果的社会评价，即社会资源的配置和利用使越来越多的人改善 境况而同时又没有人因此而境况变坏，则意味着效率提高了。如果说前一种意义 的效率是属于经济效益，后一种意义的效率则是社会效益 。引从政府采购的角 度看，政府采购监督制度所追求的效率同样包括了经济效益和社会效益。前者即 政府采购监督应通过引导、规范和监督管理来提高政府采购的整体效率，而不应 导致政府采购各方当事人效率的丧失，不应压制供应商之间的正当竞争。后者即 政府采购监督应提高自身的管理运行效率，减少监督费用的支出，降低监督成本， 节约社会资源。效率价值意味着经济效益和社会效益都是政府采购监督制度的出 发点和最终日标，政府采购监督制度是经济效益和社会效益的统一。因此，要合 理设置政府采购监管机关，依法界定其职权，提高监督者自身的管理运行效率， 给政府采购的成长提供更为广阔的空间。 2 4 平等竞争理论 市场经济是一个平等竞争的经济形式。而作为政府采购重要机制的招标投标 机制就是要创造一个公平、公开、公正、择优的竞争环境，规范市场行为，促进 市场体系的发育与完善。从政府采购的实践来考察，供应商被无端的阻隔于招标 政府采购眈督法律问题研究 投标活动之外，无法求得平等的机会，是采购的效益低下却未能得到有效的改善 的首要原因，其次才是涉及招标投标活动中竞标资格不公平地被剥夺的问题。但 是从另一方面来看，现代的政府采购既然是以价值最大化的方式实现资源的有效 配置和利用，那么就应保障供应商能够得到公平参与政府采购活动的机会。并且， 为了实现公平的分配机会，国家有义务不断完善和健全政府采购制度，减少供应 商获得平等机会的困难和障碍。们但要真正实现这项权利，往往离不开监督制度 的保障。其保障为：首先，通过政府采购监督立法，合理设计政府采购监督格局， 保障供应商法律地位的平等，拥有均等的机会，享有平等的权利，实现公平竞争。 其次，监督者对所有进入政府采购市场的供应商应一视同仁，不应有任何不公平 的歧视，从而实现供应商竞争起点和机会的平等。最后，供应商必须遵守诸多限 制性规范，确保政府采购监督目的的实现。对于那些破坏政府采购市场竞争规则， 为供应商进入市场设置障碍，侵犯供应商合法权益的采购人，政府采购监管机关 必须采取强有力的措施予以干预和制止，以恢复正常的政府采购秩序，实现社会 公平。 在以上四个政府采购监督理论中，笔者赞同委托代理理论。因为政府采购从 本质上来讲就是一个委托代理关系。正是因为存在纳税人一一政府一一财政部门 一一专门政府采购机构一一采购官员这样一个很长的代理链，才会产生公共选择 理论中的政府代理失灵问题，使得采购官员追求个人财富的需求与供应商谋取自 身利益的动机相结合，以寻租的方式来实现各自的利益最大化存在了现实可能性。 所以，委托代理理论才是真正从政府采购的内在运行规律来探讨对其进行监督的 重要性。而公共选择理论、效率原则理论和平等竞争理论都是从比较浅的层面上 进行的探讨，没能深入到政府采购的内在机制。 硕十学位论文 第3 章政府采购监督的域外经验及其启示 3 1 美国的政府采购监督制度 美国是较早建立政府采购制度的国家之一，1 8 世纪末就开始制定政府采购的 规章制度，其后不断修改和完善，尤其在政府采购监督机制方面，法规较为健全， 所取得的效果也是相当明显的。美国联邦政府采购设专门的监督管理机构：一是 美国国会下属的联邦会计总署( g e n e r a la c c o u n t i n go f f i c e ，g a o ) ，二是美国总 统行政办公厅内设的行政管理与预算局下属的联邦会计总署( t h eo f f ic eo f m a n a g e m e n ta n db u d g e t ，o m b ) 。美国政府的政府采购监督有如下特点： 第一，有一整套政府采购规范和操作方法，形成了完整的政府采购法律体系。 美国国会对政府采购的立法始于18 0 9 年，但至今美国并没有一部统一的政府采购 法。目前涉及政府采购方面的法律共有5 0 0 多部，涵盖了整个政府采购的规则、原 则、合同管理等多个方面，主要包括联邦采购财产管理法、 联邦采购合理 化法规、联邦合同法、联邦政府采购条例、武装部队采购条例等。 尽管在实行政府采购过程中，有不少人抱怨立法机构通过了太多的法律、总统及 行政机构颁布了太多的法规，而且相当复杂，使采购制度负重累累。但不可否认 的是，这些法规不仅约束了政府自身的行为，也维护了采购信誉，保持了采购制 度的透明与公正。 第二，要求各政府部门和政府采购代理机构以及政府采购的各个层次管理人 员均应对采购合同的审计担负责任。内容包括：一是要对采购合同全额审计。由 于合同全额关系到政府采购方式的选择，因此需要专业机构和专业人员对采购合 同全额进行核实和把关。二是对采购项目、采购程序审计。为了防止出现重复采 购的现象，需要对各采购项目进行评估和审核；采购程序是否体现公正和公开原 则，也需要通过不同层次组织的审查，以保证采购程序严格依法进行。三是对相 关采购信息审计。在政府采购过程中，存在大量的数据、文件和报表，要保证这 些资料的准确无误，必须有专业人员对有疑问和不实的资料进行严格的审查。n 们 第三，注重加强对政府采购工作中违法情况的监督检查。美国政府采购制度 中还有一项很重要的“申诉 制度，公众( 或供货商) 可以对政府的采购行为提 出申诉。心们会计总署主要负责政府采购合同订立之前的投诉事务。投诉人在提出 投诉申请后，会计总署举行听证会并做出处理决定，如果判定投诉人胜诉，被投 诉人要对投诉人给予补偿。如果政府部门不执行会计总署做出的处理意见，会计 总署将向议会报告。美国众议院政府改革委员会技术与政府采购办公室专门对政 政府采购