（管理科学与工程专业论文）建设行业电子政务应用系统建设策略研究.pdf

摘要 本文通过理论与实证相结合的方法 主要从业主单位信息主管的 角度 系统研究了建设行业基层单位电子政务应用系统建设的策略 理论方面 本文首先界定了研究工作的边界 总括了建设行业电 子政务建设的宏观背景与特征 阐明了建设行业基层单位信息主管们 工作的意义和实际任务所在 剖析了业主单位组织电子政务项目建设 的具体流程 结合建设行业的实际对其中诸如技术选型 法规政策 承建方资质考察等重大问题作出了解答 对现有的第三方控制思想 主要是信息系统建设监理和信息系统审计这一 土 一 洋 两种办 法作了系统总结与评判 在此基础上 本文提出了与当前建设行业电 子政务建设实务紧密结合的项目控制策略 全阶段控制作业模型 作为系统考察建设行业基层单位电子政务建设各环节之后 集大成的 理论结晶 从第五章起 本文引入实践 在一个实际项目 某市级建设工 程发包承包交易中心 暨招标办 协同工作管理平台 的建设中 根据全阶段控制作业模型对各项工作作出了部署 从而验证了该模型 的作用 对实际工作中的一些问题作了进一步的观察 第六章 本文完成了对全阶段控制作业模型思想的进一步修正与 完善 对若干突出问题作了回顾与反思 为各单位的信息主管们结合 实际工作的学习与提高提供了充分的参考 关键词 建设行业电子政务信息化信息管理c 0 b r r 信息系统审计信 息系统工程监理招标投标 北京交通大学硕士学位论文 a b s t r a c t 弧 u g ha 0 b i d 聆s 髓咄u p o nr e l a l e dt h 谢皤粕dp f a c t i c c t h i s t l l 髂i sh a sm a d eas y s t c j n a t i c a li n v e s t i g a 妇仰t h e 璐t r t 例蚰s 昀t c 沓铬 o fe 9 0 v e 姗e n ta p p h c a t i o ns y s t e l n su s c di nc o n s t n l c t i o 蛐s t r y m a i n l y 的mt h ec n p e 珥 e c t i v e 1 i lt h r 弘t h eb 叫n d a r yo f l h ep m b l 锄h 髂b e e nc l 砌e d 勰缅赋s t e p i n t h i st h e s i s i h e b a c l g u d 柚ds m n cm a 锄c h a f a d c d s t i c so f c 一鲫r e r 砌e tc o l l s t r u c t i o ni h j n 瞄沁 垭i 乜v c t i 凹i n d l 坞打yh a v eb e e n s 圳札m a 五z e d 锄t h eb a s i so fw h i c ht h ea 咖a lm 啪i n g 觚dt a s l so fa o s i nt h cc h i n e s ec o s h u c t 主o ni 皿由l s 虹vc 砌db ca b 髓r 囊c t e d 触c rt h a ta s y s t 锄a t i l袖a l y s i su p o n t h e s p 刮臣cp m c e 鼹 o f e g o v e m m e n t 咖i 曲嗽t i o np r 蜘鳅i na 吣n ah a sb 啪m a d c d u 血gw h i c hs 嘲ec 翔c i a 玉 p m b l 咖ss u c h 箍t e 曲吡m o g y l c c t i o n l a w s 柚dp o l i c i e s c o m r 积0 r q u a l i f i 耋i o ne x 锄i n a t i e t ch a db e 落s s s c d 柚d 锄喀w e r e d 铷c c 例f d 崦 t 0t h ep r a c t i c a ls i t i l a t i 蛐o f h i d e s ec o n s 廿眦蛀o ni n d u s t 哆t h e nat h 啪u g h i n v e s t i g a t i o n 卸de v a l u a t i o nh a db 咖m a d eu p ne 菇s t i i 培c o n 砌 m e t l l o d o l 0 甜h 硼lt h et l l i r dp a n y m a i l ym s w l l i c hi s s h o nf o f h i f o 珊a t i o ne n 西n e e r i gs u r v e 珊撇 p r e n t e db yc h i 耻s c 柚di s a w h j c hj ss h o nf o rh 曲皿a t i o ns y s t 锄a u d i t 血的d u c e d 劬ma b a d 融a l l y ap 耐嘣c 0 t r o lm e t h o d o l o 鼢a i q 眦 w l l i 曲i ss h o nf o r l p h 越e sc o m r o lt 硒km o d e l l l a db e c nd c s i 班e d 卸dp 嘲e n t e di nt h c t k s i sc l o s c l yr c l a t c dt 0c i l 仃e n tp r a c t i o fe g o v e m m 皿t n s t m c t i 吼i n a l i n 鹤ec 0 璐呲t i o i i l d u s h xa s 柚i n t e g 豫t e dc o n d l l s i o n 妇 a l lm e s y s t 啪a t i lt h f e i i c a li n v e s t i g a t i o n sa b v e p n c 吐 h a db n 咖l v c dj nt h i st h e s i sa f t e ra t h c 炳r 嚏i c a l 粕a l y s i sa b o v e i nw h i c ha p 玎mp i o p 0 d 主nt h ef 0 皿e rp a nh a db c e n p u t t 0u 柚d 懿a m i n e d i n a r e a l p m j c c t t h e c o n s t m c t i 凹0 f a 0 0 0 p e 蛆t i v e w 叫 a d m i l i i s 眦i p l a t 矗咖i a1 h n s 北t i o nc 吼t c r is 伽ep n c t i l p f o b l e m sh a db e e n 凡n h c ri 珏v e s t i 曲e di nt h j sp a f t i t h ee n d u l t i m a t em o d i f i c a t i 0 卫i s 卸di m p r o v e m e t so ft 1 1 ea p n 江 h a db c e n a o m p l 主s h e d i l lt h et h e s i s s o m e 咖曲 p r o b l 锄sw m 2 形v i e w e d t op r o v i d ear c 蕾眦n c c 踮蚰伍c i e n t 嬲p 稍s i b l cf o ra l l 地c i o s p 删i c a l 啪r k 粕dl e 踟l i n gi nm ei n s t 阱 k e y w o r d s c 0 n s t r i l d i 彻 b d u s 仃y c 9 0 v c 衄c n t i n b r m 血a t i o n 幽皿a l j o n m 蛆a g e m e n t b h 蜘a 恤s y s t e ma u d i to s a m f 0 咖g 曲n e n g i 鹏e 血gs u r v e i l l a n 印菇 b i d d i n g 一3 一 独创性声明 本人声明 所呈交的学位论文是我个人在导师指导下进行的研究 工作及取得的研究成果 尽本人所知 除了文中特别加以标注和致谢 的地方外 论文中不包含其他人已经发表或撰写过的研究成果 也不 包含为获得北京交通大学或其他教学机构的学位或证书而使用过的 材料 与我一起工作的同志对本研究所做的任何贡献已在论文中作了 明确的说明并表示了谢意 1 本人签名 缢虫i 整 日期 2 壁丘年立月捌 1 绪论 1 1 本文中一些概念的约定 近年来关于电子政务的著作汗牛充栋 很多概念缺乏统一规范 投易混淆 鉴此 本文先对一些将要用到的概念作出约定 a 电子政务 国际上一般没有电子政务的说法 而更多叫电子政府 所谓 电 子政务 是 个中国化了的概念 指的是公共管理组织运用信息技术 网络技术进行办公管理的一种政务管理活动 因此 与电子政府不同 电子政务的主体是公共管理组织 而不是政府 其概念涵盖了执政党 具有一定行政职能的事业单位的信息化 需要指出 在目前建设部的建设事业信息化规划2 中 对这一区别 不甚了了 面是做了电子政务建设和行业信息化 乃至企业信息化的 三分处理 本文认为这从远景来看固然代表了正确的发展方向 但就 当下现实来说 电子政务与所谓行业信息化的分野并不像规划的那样 鲜明 相比之下 北京市电子政务建设管理办法 试行 3 的提法更 为切合实际 该办法在适用范围中明确指出其所谓的 电子政务建设 项目 是指使用政府财政资金或者市场化投资的政务与公共服务的 信息化建设项目 涉及的单位是指与市财政有直接经费领拨款关系的 国家机关 事业单位 社会团体和企业 b 事业单位 事业单位是指为了社会公益日的 由国家机关举办或者其他组织 利用国有资产举办的 从事教育 科技 文化 卫生等活动的社会服 务组织4 主要具有服务性 公益性s 知识密集性等特征 其设立目 务组织4 主要具有服务性 公益性5 知识密集性等特征 其设立日 1 屋家 亍政学豌汪玉凯教授 电子墩务基础知识 坠垭l 曲粤曼埋鲢墅堑茧西甾世蝗蚯氇笾r 丘虹坦啦型鲤m 鲤螬盘堡鲢 堕墨生 i j l j 地 2 建设事业信息化工作管理办法 建设韶在2 0 0 3 年7 月1 8 日印发 3 北京市情息办 市财政局 市发展和改革委员舍于2 4 年联合印发 开始旌行 原 北 京市政务与公共服务信息化工程建设管理办法 实施细则 京信息办 加0 2 6 5 号 同时 废止 4 什么星事业单位 其主要特征是什么 女i 堑 出删 啦d 照靼巫s 鲴女 咝 堕 妞坠5 鲤 事业单位所追求的首先是牡会教益 同时 有些事业单位在保证社会效益的前提下 为实 现事业单位的健康发展 社会服务系统的良性循环 棍话国家规定向接受服务的单位或个人 北京交通大学硕士学位论文 的并非盈利 而是为了向社会提供公共服务6 本文中 具有一定行政职能 与市财政有童接经费领拨款关系的 建设行业事业单位的信息化也被纳入了电子政务建设的讨论 c 基层单位 根据建设部规划 建设信息中心分部 省 市三级 省级各业务 部门的业务系统可看成和地市级业务系统具有同样的地位 本文中所 谓基层单位的概念由此界定 d 电子政务应用系统 电子政务建设中的所谓信息系统 实际涉及三个方面 和硬件 设旌紧密相关的信息网络系统 和信息资源紧密相关的信息资源系 统 以及和软件应用紧密相关的信息应用系统 如下图 信息应用系统 信息资源系境 信息同络系统 图1 1 实际电子政务建设中的信息系统 本文着重讨论电子政务应用系统 亦即软件系统的建设 这主要 是结合当前工作实践选定的 1 应用系统建设是当前各单位电子政务建设的重心所在 在经 历多年建设之后 可以说目前国内各主要单位电子政务的基本网络设 旌体系已初步成形 下一步工作开展的重点是充分满足工作需要 提 升单位信息化程度的各种软件应用的建设 以及由此带动的硬件 设备的进一步购置与建设 另一方面 就电子政务建设的信息资源系 统来说 该部分在信息化建设实践中几乎从来就不是孤立的 而是与 信息应用系统的建设紧密融合的 2 应用系统建设是当前各单位电子政务建设的难点所在 相对 软件系统建设来说 信息网络系统建设的规律性更强 国内承建企业 收取一定的服务费用 6 设立企业的目的是为了在竞争性领域中获取利润 设立社团的目的是为了不同的社会群体 表达自已的合法意志 设立党政机关的目的是为了实麓致治领导和行政管理 7 信息网络系统如视频会议系统 机房工程 综合布线系统等 绪论 的施工经验相对丰富 也更容易把握 而软件项目的建设创新意味更 多 具有事先看不见 摸不着的 非实体 性质 其最终达不到理想 的实用价值 甚至流于失败的例子更为常见8 3 应用系统建设领域存在的问题最多 也最关键 由于国人习 惯了盗版软件的廉价 也由于软件投入的政绩效果不如硬件投入那样 突出 长期以来国内电子政务建设中存在着一定程度的重硬件 轻软 件的思想 信息处理环境建设滞后于物理环境建设的问题屡见不鲜 许多单位的数据库混乱状况与其先进的计算机网络环境极不相称 使 信息化建设无法取得实效 反而造成极大浪费9 要从根本上提升我国 电子政务建设的质量 应用系统的建设是一个突破口 1 2 问题的提出 在具体工作中 建设行业的电子政务建设大致面临三点困惑 1 2 1 现有理论研究针对性不足 a 缺乏对建设领域的关注 现有文献对电子政务建设整体的关注 较多 对一些 热门行业 如电信 民航 工商 税务等方面的关注 较多 而针对建设行业的具体研究在学术上尚显不足 b 缺乏对管理 控制的关注 现有文献从技术角度讨论如何实现 某些具体电子政务系统的很多 而对电子政务建设 尤其是基层单位 的电子政务建设应该如何组织 开展则很少涉及1 0 实际上 虽然我 国当前电子政务建设中存在的问题有技术因素 但可以说更重要的还 是管理观念 思路以及预期等方面的因素 c 缺乏对甲方工作的关注 现有文献从乙方 也就是技术实施方 角度出发讨论的很多 而从甲方 即建设单位出发提供工作指导的较 少 近几年来 国内新出现了两种文献可以提供类似的系统指导 一 5 参见第四章 9 目前国家也认识到这个问题 在国务院信息化工作办公室制定的 振兴软件产业行动纲要 中就做出了明确规定 利用财政性资金建设的信息化工程 用于购买软件产品和服务的资 金原则上不得低于总投资的3 0 加国家 十五 科技攻关项目中有 建筑业信息化战略与标准研究 建筑业信息化关键技 末研究与示范 等项目 但其着眼点也趋于宏观 北京交通大学硕士学位论文 类是信息工程建设监理方面的文献 一类是由国外引入的盯审计方面 的文献 但二者事实上所针对的对象还是第三方 即为信息系统建设 项目提供监理 咨询等服务的机构 1 1 d 缺乏对具有行政性质的事业单位的关注 这实质是一个发展中 出现的问题 如前所述 电子政务的概念包括了具有一定行政职能的 事业单位的信息化 遗憾现有的文献中 能够覆盖性地讨论建设行业 事业单位的电子政务建设的成果可谓风毛麟角 1 2 2 指导 规范机制缺乏有效性 为了对各领域 各地区的电子政务建设作出较为具体的指导和规 范 近年来各级政府也出台了不少法规 政策 各类研究机构也作了 一些工作 然而 这类努力也存在缺陷 导致有效性受限 a 政策法规必然流于 宽泛 往往缺乏具体的指导意义 基层 的实施者在实际操作中其实仍然缺乏可切实依靠的标准 拍脑袋式的 决策方式 跟着感觉走 走到哪里算哪里的工作方法成为各单位的普 遍做法 b 受制于我国条块分割的管理体制 很多有关政策法规的 知名 度 约束力都存在问题 实际推行无法有力保障 例如2 0 0 4 年北京 市市政府软件采购事件1 2 即暴露出了地方政府和中央部门之间的政 策分歧 1 2 3 主要负责人员的素质有限 毋庸讳言 建设行业属于传统的 低技术含量的劳动密集型行业 其从业人员的知识层次和综合素质相对一些 热门行业 来说总体偏 低 对电子商务 电子政务 r r 产品 网络技术等信息化相关知识的 积累不足 既精通业务管理 又具有丰富的r i 知识的复合型人才更是 缺乏 这进一步影响了各单位实施电子政务建设的决策质量 执行效 率 1 1 本文第四章将进一步讨论该问题 1 2 详见第三章中关于政府采购法规的论述 绪论 上述三个问题最终导致的结果 学术层面 对于从甲方出发 如何科学 合理 高效地组织建设 行业电子政务建设工作 存在理论研究的空白地带 实践层面 负责本单位电子政务具体建设工作的人员 在直接肩 负重大责任的同时 缺乏足够的理论指导和帮助 个人认为这一问题的重要性值得引起我们的关注 实际上 在经 历了多年来高潮迭起 也几经坎坷的电子政务建设之后 我们今天已 经意识到 电子政务建设闯题与其说是个技术问题 不如说是个管理 问题 其工作主体与其说是技术人员 不如说是职能部门 传统上所 谓 信息中心 的职能正在由主管技术向主管信息规划过渡 信息化 的主导权则在由技术部门向业务部门移交1 3 在这种背景下 业务单 位如何根据自身需要 审时度势推动电子政务建设 是个有着辽阔研 究空间的问题 鉴此 本文力图对建设行业的电子政务建设工作究竟应该如何开 展这一具体问题 进行系统研究 着力全面解答 1 3 研究方法 1 3 1 基本方法与架构 基本方法为理论与实证相结合 在提出问题的基础上 首先确定 理论研究工作所涉及的边界 而后由战略而战术 从宏观到微观 逐 次条分缕析 整合汇总 提出基本建设思路 全阶段控制作业模型 完成理论的架构 而后引入实践案例 进行实证分析 最后在实践基 础上做再反思和修正 完善最终架构 归纳结论 本文的基本结构如 图1 2 所示 致府网站 浪费大于效益 r r 时代周刊 总第0 期 北京交通大学硕士学位论文 问 提出问题 确定边界 题 n 策璐的成形 全l 盼段控制作业模型 理 战 电子政务概况 因内 外 我国建设行业电 论 略子豉务建设构想 构 建设行业信息化 国内 外 建 战 基本流程 技术选型i 法规政策 柬 承建方资质考察 信息安全 控r r 审计 1 s a 信息工程建设监理 r r 咨询 制 上 实 一个实际案倒的操作 证 上 反 最终架构的完善 愚 1 3 2 理论边界的确定 图1 2 论文结构 这里值得一提的是关于理论研究边界的确定 考虑到问题的独创 性 对理论研究的边界作出清晰的界定事关成败 本文对此的处理如 图中 理论构建 部分的反映 将研究工作区分为战略 战术 控制 三个方面的内容 绪论 战略层面 综合分析了国内外电子政务建设的相关状况 和建设 行业电子政务的状况 在此基础上提出了中国建设行业电子政务建设 的问题 特点和使命 第二章 战术层面 以招投标的建设方式入手 在梳理全部过程的基础上 集中遴选电子政务建设过程中最具关键性的若干环节 详细分析 给 出符合建设行业实际情况的解决思路 第三章 控制层面 电子政务建设本身风险很大 其质量控制历来是一个 难题 近年来 国内外业界 学界对此问题的关注渐多 出现了各种 解决问题的 土办法 洋办法 并有了相当的实践积累 这些思 想与实践 对于建设行业电子政务建设来说是宝贵的 本文对此作了 系统整理和评价 并给出了参考建议 第四章 1 3 3 两点说明 a 需要突出招投标建设的思路 本文在理论构建的战术层面突出了招投标建设的思路 是考虑到 现有理论研究和实践之间存在 定落差 根据我国法律的规定h 建设行业电子政务建设基本是通过招投标方式进行的 而现有的研究 文献对这其问问题的处理大多语焉不详 b 需要谈 控制 的问题 本文在理论构建中突出了 控制 问题 这实际是一个近年来才 在r r 建设领域渐渐热起来的概念 主要涉及到r r 审计 信息工程建 设监理等思想 着眼于从第三方一咨询提供商 的角度出发 对 电子政务建设的质量加以控制 考虑到其对于具体负责建设行业电子 政务建设的工作人员来说具有宝贵的参考价值 本文在这里 反客为 主 直接从甲方的角度出发对相关内容作了研究 整合 为甲方的 决策提供直接参考 1 4 研究意义 学术上 尝试构建一条较为规范 标准的建设行业电子政务建设 本文将在第三章中就法律法规问题作系统讨论 北京交通大学硕士学位论文 思路 初步填补这一领域目前的理论空自地带 实践上 为我国建设 行业各单位具体负责电子政务建设的工作者提供切实的参考 在某种 程度上扮演一个指南 一本手册的角色 此外 本文还力求在以下几处作出开拓性的具体研究 一 电子政务建设理论外延边界的界定 第一章 我国电子政务建设是伴随着改革开放深化 政府职能日益转变的 进程展开的 概念和思想上的 混乱 与争鸣 也由此相伴其间 长 期以来 对于电子政务建设理论究竟应该包含哪些内容 在学术上可 谓众说纷纭1 5 在实践中也为各单位相关的人员培训 考核工作提出 了难题 本文所做的第一项工作就是对此边界作出了明确的界定 基 本上 这一过程借鉴 整合了国内所有可见的文献门类 建立起了一 个全局性的科学的体系 二 建设行业电子政务建设总体背景与特征的归纳 第二章 部分是由于问题本身的新颖性 部分也是受我国条块分割的管理 体制的影响 目前各单位在建设行业电子政务建设总体背景与特征等 方面的认识参差不齐 很多信息主管对一些重要的檑关法规政策 系 统规划缺乏基本了解 在工作中只注重技术开路 忽视管理的科学化 规范化 本文在充分研究 比照国内外电子政务建设 建设行业信息 技术应用等状况的基础上 提出我国建设行业电子政务建设的整体特 点 问题及使命 对现有的国家 地方 乃至部门规划作了系统解读 从而为基层人员的工作提供了直接的理论支持 三 建设流程中几个突出问题的解答 第三章 如技术选型 法规政策 承建方资质考察 信息安全等问题 都 属于实际工作中的传统问题 也是各单位信息主管往往头疼的老大难 问题 客观上 由于信息化产业发展迅速 上述问题头绪纷乱 要在 短期内全面认识绝非易事 主观讲 受目前教育 培训机制的影响 能够对上述各类问题都有清晰认知的复合型人才在建设行业事业单 位还比较少 本文着力从建设行业实际出发 对上述问题作出了颇富 针对性 参考性很强的论述与解答 四 从甲方角度整合有关质量控制的几种 新 思想 第四章 人民大学某课题组曾对类似问题作过专门研究 参见左美云主编 a 0 知识体系指南 电 子工业出版社 2 吣4 年3 月 绪论 玎 审计 信息工程建设监理等理念 是近年来逐渐兴起的 从第 三方角度出发保障信息化建设项目质量的工具 本文从甲方角度出 发 对相关思想作了整合 对发展趋势作出了预测 对今后我国相关 事业的发展也可资借鉴 五 提出全阶段控制作业模型 第四一六章 在系统总结有关理论的基础上 本文提出了与建设行业电子政务 建设实际紧密结合的信息化项目质量控制方法 全阶段控制作业 模型 并在实践中检验了其效用 加以修正 改良 从而为业者提供 了最直接 最新式的思想武器 北京交通大学硕士学位论文 2 建设行业电子政务建设现状 本章首先简介国内外电子政务建设状况 而后具体到建设行业 最后对我国建设行业电子政务建设豹特点和问题做出归纳 2 1 国内外电子政务建设状况 2 1 1 国外电子政务建设概况 a 发展特点 国外特别是发达国家电子政务发展大体有四方面特点 1 与政府改革紧密结合 通过信息化固化政府改革的成果 精兵简政 裁减了机构和人员 就能减少预算开支 也 就能减少税收 进而得到民众的拥护 克林顿时期美国各级政府共裁 员2 8 万人 政府再造 其中一项重要内容类似我们政府职能转变的提法 就是将政府承担的一些具体的公共管理 服务职能通过诸如委托 承 包 代理之类的市场机制转移给民间组织 甚至私营企业 推进公共 服务市场化 放松管制 减少不必要的 过于繁琐的规章制度 这一点不 能完全在中国硬套 因为西方发达国家注重立法 积累至今 法律体 系之完备 规章制度之健全 有时到了反而束缚公务人员手脚的地步 反观中国 整体上应是一个制度发挥较欠缺的国家 2 注重统一规划和技术标准 注重信息资源共享 电子政务必须考虑到政府纵横双向 条块结合的复杂的隶属管理 和业务操作关系 是一个社会系统工程 因此制定规划 统一标准 共享资源成为一个重要问题 对此 尽管某些西方发达国家采行 相 对松散 的联邦制结构1 6 但其做法也毫不含糊1 7 3 注重服务 国外特别是西方发达国家在建设电子网络政府时往往十分关注应 例如美国的联邦政府对州还没有直接的领导被领导关系 1 7 参见本节第二部分对美国电子政务建设的描述 建设行业电子政务建设现状 用 且其应用重点并非政府内部办公的自动化 而是更多强调政府给 社会 企业 社会成员提供信息化服务 4 循序渐进 间接带动相关产业发展 电子政务的发展基本遵循了一个由易到难 由简单到复杂 由重 点应用到全面铺开的发展过程1 8 大致四个阶段 起步阶段 政府内部的办公系统和信息静态发布 政府与用户 企业 居民 单向互动阶段 政府主动 用户被 动 政府与用户双向互动阶段 网上事务处理阶段 导致政府机构结构性调整 以及政府运行 方式的改变 当前 一些先进国家的电子政务建设已进入第四个阶段 此外 一些国家并在电子政务发展过程中有意识地着力发挥其对 相关产业发展的整体带动作用 对一些高新技术的使用 教育培训机 制的配合作出了具体规定 这种做法在亚太国家中尤其突出 b 较有借鉴价值的个例评析 作为原创者 欧美国家的电子政务发展以盎格拉撒克逊系的美英 成就最为突出 二者情况相似 大体代表了电子政务建设的世界最高 水平 因此介绍美国 作为后起者 一些新兴亚太国家在这方面也成 就突出 且其与中国国情相对接近 这里重点介绍韩国 1 美国 强劲的行政与立法支持 行政方面 电子政务建设受到历任联邦政府的重视 支持 甚至 通过总统命令这样一种形式来加以规范 1 9 9 3 年 副总统戈尔提出国 家资讯规划 获得了国会的通过 2 0 0 0 年6 月 克林顿宣布要在9 0 天内建成一个超大型网站1 9 创建一个 高效率 高技术的政府 布 什总统上台后也提出要加速 电子政府 的发展加 立法方面 制定了 政府信息公开法 个人隐私权保护法 美 参见本节第二部分的描述 事实上欧铷大陆国家在突出重点应用这方面的着力更为引人注 目 但由于其电子政务建设成就在全球范围而言离一流尚有一定差距 篇幅所限本文不再具 体涉及 1 9 美国政府综合门户网站盟盘韭鼬芏罄 早在2 0 年9 月建成 龃包括耗费1 0 亿美元改进残疾人上网条件 拨款4 亿美元改进网上教育等等 北京交通大学硕士学位论文 国联邦信息资源管理法 等一系列法律法规 保障和规范政府信息化 发展 此外 美国以政府牵头 在全社会做了大量组织动员工作 自联 邦政府以下 或自发组织 或由政府及一些公益性团体出面 共组成 了1 0 个监管政府信息化的机构 冠以一个总名称 政府技术推动 组2 1 政府信息化所涉及到的各种日常事务均由他们承担 三项基本指导原则注重统一 共享趋 美国在构建电子网络政府时 大体确立了三项基本指导原则 第一 建立一套共同的政府运作程序 这样 构建的系统才能容 易实现互联互通 资源共享口 第二 提供一套共同的 统一的信息使用工具 第三 通过构建电子网络政府 推动跨机关的资源共享 2 韩国 韩国目前已建成了统一的政府网络平台 联接了1 0 7 个政府部门 建成了1 1 个重点政府业务系统 同时已展开一个更加庞大的 e k o 嘲 计划 最终目标是实现以公民为中心的政府2 4 其建设策略突出了三 项特点 始终坚持中央政府先行 立法保障的发展原则 在起步阶段 制定了 关于行政业务电算化的规定 在准备阶段 制定了 普及和促进利用网络法 在推进阶段 先后颁布了 促进 信息化基本法 公共机关信息公开法 等法律法规 同步推进全社会信息基础设施建设 政府通过国内融资维持低廉通信资费 扩大通信需求 大大增加 了通信公司的收益 形成产业发展的良性循环2 5 建立了政府信息骨 干网络 实现行政信息快速 安全的交流 信息资源方面 积极推进 行政信息数字化 建立和发展公民数据库 使政府掌握的大量信息充 这些机构主要包括 政府信息化促进协会联盟 r r 产业顾问协会 州级信息主管联盟 国 家电信f 言息管理办公室 政府评估组及首席信息化小组等 2 北京工业大学计算帆应用专业硕士学位论文 北京市电子政务的总体框架研究 唐玮 2 呻3 6 1 我国的实践证明这种做法相当 英明 参见后文 建筑行业电子政务的研究 部分章节 硕士 重庆大学 2 0 0 2 1 1 0 6 4 现在韩国5 9 的用户已在使用宽带网 建设行业电子政务建设现状 分发挥作用 高度重视相关教育问题 政府针对不同的公务员等级制定了详细的培训计划 要求公务员 必须熟练运用信息技术 学校里 从中小学开始就加强信息技术的教 育 社会范围内 实施了全国民的信息化教育 2 1 2 中国电子政务建设发展历程 2 0 世纪8 0 年代末期 中央和地方党政机关开展了办公自动化 o a 工程 1 9 9 3 年 三金工程 启动2 6 重点建设信息化基础设施 为重 点行业 部门传输数据信息 1 9 9 9 年 国家经贸委和中国电信等单位 联合发起政府上网工程 电子政务 这个名词从此正式开始使用曰 2 0 0 0 年 中共中央关于制定国民经济和社会发展第十个五年计 划的建议 提出 大力推进国民经济和社会信息化 是覆盖现代化 建设全局的战略举措 以信息化带动工业化 发挥后发优势 实现社 会生产力的跨越式发展 由此 我国电子政务进入一个新的发展阶 段 从过去的局部推进 进入了整体规划 网络整合 数据集中 应 用层交互的时期 2 0 0 1 年 国家信息化工作领导小组成立 国务院总理朱铬基任组 长 同年 中国电子政务应用示范工程 播开始公开招标四 2 0 0 2 年 国家信息化工作领导小组会议通过了 国民经济和社会 信息化专项规划 和 关于我国电子政务建设的指导意见 前者是 中国第一个信息化发展规划 标志着中国信息化建设进入到系统指 导 科学规划的新阶段 后者则明确将电子政务作为中国信息化建设 的先行重点 同年电子政务标准化总体组成立3 0 开始发布相关标准 2 0 0 6 年1 月1 日零时 中央政府门户网站3 1 正式开通 网站设置 4 金税工程 金关工程 金卡工程 1 9 9 9 年被确定为政府上网年 2 0 年推出了企业上网年 丛由国家科技部会同国家信息化办公室 国务院办公厅 国家保密局 信息产业部 公安部 共同组织 涉及9 个国务院部门 7 个地方政府 共计1 6 个单位 充分代表了我国政府槊 构的特征 嚣胡光辉 建筑行业电子政务的研究 重庆大学建筑与土木工程专业硕士学位论文 撇 1 l 匿家信息化工作办公室和国家标准化管理委员会联合成立 孔曼盘理q 蝴 北京交通大学硕士学位论文 了政务信息 办事服务 互动交流和应用功能4 个区域 是各级政府 在互联网上发布政务信息和提供在线服务的综合平台3 2 2 1 3 启示与问题 a 要明确中国电子政务发展应遣求管理服务型模式 计划经济时代 政府管理模式是管制型的 发展市场经济 贝 j 要 求政府管理模式向管理型 服务型方向转化 国外要构建服务型的电 子政府 和国外社会经济发展相吻合 而就我国当前社会经济条件来 看 现在要构建一个服务型的电子网络政府还为时尚早 我们要构建 的电子政务的目标模式应该是管理服务型的那 1 我国目前政府职能的整体定位更重管理 目前我国政府职能 的整体定位大体是四方面 经济调节 市场监管 社会管理和公共 服务 除最后一点是强调公共服务之外 前面三点都强调管理职能 2 我国目前电子政务建设涉及的政府层级总体向管制意味较强 的高层倾斜 一般来讲 层级高的政府机构更多行使决策 应急指挥 而基层政府3 4 则更多提供服务 我国目前电子政务建设所涉及的政府 层级普遍还较高 决定了现阶段建设总体上该是一个管理服务型的格 局 3 社会转型的特殊历史时期决定了需要加强政府管理 目前我 国建设社会主义市场经济的社会转型还未全面完成 同时也还处在由 农业社会向工业社会 信息社会转变的过程中 社会转型过程的普遍 规律是各种社会矛盾错综复杂 而且 应该看到我国的市场经济缺少 西方国家那种自然历史的积累过程 人为 政策因素很大 因此在现 阶段 我国政府的管理职能还不能淡化 b 实际工作中应注意落实中国发展电子政务的总体意义 将国际经验与中国实践相结合 可以得出我国发展电子政务的总 体意义 这也是我们在实际建设工作中应注意落实的精神 1 有助于转变政府职能 提高公共服务质量 提升服务水平 弛打造透明服务政府中国中央政府正式开通门户阿站 首都之宙 b 鲍 髓6 璺盟垃i i i 擘蜗四卸翻塑2 盟2h 蝤 拈当然随着社会经济的发展 这一模式可能会由管理服务型逐步向服务型转变 如中国的乡镇政府 县级政府 市里的区政府等 建设行业电子政务建设现状 2 提高政府决策的科学性 及时性 有效性 过去大量的政府 决策失误 造成重复建设和财政资金的浪费 而电子政务建设特别对 于高层政府机构来说可以构建一个决策支持系统 降低决策风险 3 实现资源共享 降低行政管理成本 4 提高公务人员的整体素质 随着电子政务建设的推进 公务 人员必须改变观念 学习新知 提高信息化技能 5 带动中国r r 企业 产业的发展 特别是应用软件产业的发 展 c 要对中国发展电子政务面临的问题有清醒的认识 1 三个客观问题 电子政务应用系统构建的复杂性 首先 政务管理本身是个非常复杂的过程 每一级政府都设很多 部门 各有职权 又配合连动 这就构成了政务管理 政务信息化和 电子商务企业运作的一个重大差别 政府内部是各方利益均衡的集体 这一事实 也与企业中整体利益一致的情况不同 构成了又一个重大 差别 此外 需要注意我国政府结构相对西方的特殊性这一事实 英美 政府部门的设置大体服从自由市场经济的指导思想 部门设置较粗 放 政府管理也较间接 比如美国的运输部就相当于中国的交通部 铁道部 国家民航总局这三个单位 我国机构设置更为细化 必然结 果就是政府部门之间职能可能要交叉 实际工作中对协同办公的需求 更多 为构建电子政务应用系统带来了困难 因为应用软件的开发要 求总是很清晰的 总体规划和标准化的困局 与条块分割的行政体制相符合 目前我国的电子政务建设主要有 两种推进方式 一种是系统内自上而下纵向推动 如金税工程 一种 是地区内横向推动 如 数字浙江 计划 这二者如果能做好总体规 划 相互协调 理论上讲可大大加速政府信息化进程 否则则会产生 严重的问题 总体看 我们在过去这些年的政府信息化发展中确实没 能定好总体规划 标准化问题也没有得到高度关注 目前条块分割 纵强横弱的态势已经呈现 形成了很多权力保护下的信息孤岛 网络 化的信息资源其共享性严重不足 北京交通大学硕士学位论文 以政府门户网站的发展为例 我国政府门户网站建设最容易出现 的问题大致有三 全与总体规划管理有关 一是发展不够平衡 横向 的地区差距明显 纵向的部门级别差距明显 二是缺乏必要的统一规 范 1 9 9 9 年政府上网年后全国县以上的政府机构大都建立了自己的门 户 但是因为没有统一规范 各网站无论在格式 形式 还是内容取 舍上 都五花八门 三是相当一部分政府的门户网站成了 政绩工程 有名无实 信息不更新 布满死链接 有些门户甚至变成了死网巧 一些技术层面的问题还没有得到解决 相对国际先进水平 我国电子政务工程盼技术研发和建设实施水 平均较低 对信息安全问题缺乏全面认识和到位的解决手段 很多单 位没有形成合理的信息安全指导方针 存在一定安全隐患 对项目建 设成效的评估也重视不够 企业以追逐利润为最高诉求 因此企业活 动的效益相对更容易从财务角度加以量化评估 这一点在电子政 务的建设中却无法成立 这一现象的形成 部分地也受制于条块分割 的现行管理模式 科学技术部等单位有相关的政策与研究 但并无强 力宣贯的机制两 2 四个主观问题 观念转变的问题 存在三大误区 一在唯技术论 认为采用了最新技术就能取得信息系统的成功 实际上在信息系统开发时 开发商采用的往往是比较成熟的技术 因 为其已被实践充分证实 二在唯硬件论 目前 我国信息化建设缺少专业分工 基本是自 建 自用 自我服务 花钱购买专业化咨询 服务的情况较为少见 统计显示 我国在信息化投入中 软件加服务的投入与硬件投入的比 例为二八开 其中集成与安装的比例约8 1 0 软件开发的投入约 1 0 1 2 8 0 的资金是用于硬件购买 而发达国家信息化投入一般为 七三开 7 0 用于软件和服务 购买硬件为3 0 这一状况的形 成 与我国国内软件版权保护状况不理想 用户对使用付费软件的心 有统计显示在2 5 加多个政府门户同站中 有三分之一大体上属于死嘲 2 0 0 4 年向北京市市政府软件采购风波 就充分说明了问履的严重 建设行业电子政务建设现状 理预期普遍不高3 7 有关 同时和电子政务建设联系起来 也不能不说 和相关主管人员追求看得见的政绩的心理脱不了干系 三在 唯承建方论 电子政务建设的专业性较强 业主单位往往 对相关技术细节不甚了了 从而有将工作主导地位更多地交付承建方 的思想倾向 而承建方常常更多从技术视角去关注信息技术和设备的 先进性 较少聚焦r i t 战略和组织战略目标的互动 和管理层的沟通也 缺少通用的语言 非n 专业术语 因而不可避免地和组织的业务环境 业务目的产生一定脱节 随着设备更新的加快 许多早期的工程只剩 下一推摆设 管理层看不到在 上的投资回报 这又导致信息技术得 不到应有的重视 形成恶性循环 传统政务运作管理的过程和惯性 我国公务员队伍涉及5 4 0 多万人 加上党群机构就是8 0 0 万人 毋庸讳言其整体队伍素质包括信息技术应用技能并不很高 要从观念 上 思想上来接受电子政务治理方式 本身是一个严峻的挑战 人力资源问题 亦即公务员队伍的培训教育问题 两个方面 一是信息管理人才 缺乏 这涉及到a 0 的培养 二是机关公务员的技能培训 韩国政府 在自身发展中对这个问题就给予了高度的重视 另外 采用聘任制的 方式引入技术人才 也不失为解决问题的一种办法 法制建设的整体滞后 一是技术规范方面 例如信息公开 目前几乎无法可依 有很大 的人为性 前不久广州市政府制定了可能是全国第一家地方政府制定 的信息公开条例 电子签名法的颁布 更是迈出了可喜的一步 但展 望前景 仍然任重道远 二是行业管理方面 目前有关部门已经采取的主要措施有 实施 计算机信息系统集成资质管理制度 推行信息系统项目经理制度 引 入信息工程建设监理制度等 但实践效果存在一定局限性弼 卵s a p 中国区总裁曾有待辟论述 软件的价值在中国被严重低估 这部分相关内容 本文将在第四章详述 北京交遵大学硕士学位论文 2 1 4 国内电子政务建设的总体战略构想 综合上述考虑 我国电子政务建设的总体目标如图所示 图2 1 国家电子政务的总体建设目标 建设上 主要围绕 两网一站四库十二金 重点展开 a 两网 政务内网和政务外网 前者主要承担各级政府的办 公业务和其他业务 后者主要处理企业 公众服务业 政府部门之间 的业务 两网之间物理隔离 政务外网与互联网之间逻辑隔离 b 一站 政府门户网站 c 四库 人口 法人单位 空间地理和自然资源 宏观经济 四个基础数据库 d 二金 重点推进的十二个业务系统 办公业务资源系 统 宏观经济管理系统 金税 金关 金财 金融监管 含金卡 金审 金盾 社会保障 金农 金水 金质 此外 相关工作还包括积极推进公共服务 加快政务信息公开步 伐 建立电子政务网络与信息安全保障体系 完善电子政务标准化体 系 如强公务员信息化培训和考核 加快推进电子政务法制建设等 从更宏观的角度来讲 我国电子政务服务功能的完善涉及到政府 职能转变这一艰巨的任务 理想中的电子政务体系 是一个信息化了 的社会体系的 虚拟镜像 政府 业界 中介组织 乃至公众在其 中有着明确合理的角色分工和互动 这是一种良性的市场化的机制 也是电子政务框架模型的终极理想所在 虽然这一战略远景距离今天 的实践有一定距离 基层主持电子政务建设的工作者仍然有必要具备 建设行业电子政务建设现状 类似的理念 意识 以便在日常的工作中日积月累 渐渐逼近最终的 理想 2 2 国内外建设行业信息技术应用状况 2 2 1 国外建设事业信息化发展现状 a 国外建设行业的i t 应用 1 ti nc o n s t r u c ti o n 已具规模 信息技术在建设行业中的应用始于建设行业的技术领域 1 9 9 6 年 美国发明者协会第一个提出了虚拟建设 v i m c o 璐t n l c t i o n 的概念 3 9 通过电子技术进行信息沟通 1 9 9 8 年美国开始出现基于国际互联 网的工程项目管理 1 9 9 9 年形成了a s p 脚p c a t i 衄s e i c ep m r i d c r 即应用服务提供商的概念舢 而后 信息技术在建设事业中的应用渐渐扩散到工程咨询业 建 筑业 房地产业 城市规划等行业 并逐步建立起高效的政府管理信 息系统 美国政府的土地和建筑物审核 施工执照发放等系统即已全部通 过电子化手段完成 日本政府自2 0 0 0 年3 月正式启动了 电子政务工程 其在开发 建设的 公共工程综合信息系统 是目前发达国家中规模最大的建筑 市场和建筑产品管理信息系统 此外 日本建设行业自1 9 9 5 年开始 推进建设c a i s e c o 哺t i i i u o u sa c q u i s i t i o na n di j f e c y d es 叩p o n e k c t r o n i cc 咖e r c e 4 1 4 2 实际就是日本式的产业信息化 它以项目的 全生命周期为对象 全部信息实现电子化 无纸化 项目有关各方 利用网络进行信息的提交 接受 所有电子化信息均存储在数据库便 于共享 利用 日本政府决定2 0 0 4 年在国家重点建筑工程项目中全 面实行d 虹靴c 2 0 1 0 年在全部公共工程项目中实行c a is b c o 网上招投标领域 日本政府将全部中央政府财政投资项目的招投标信 抑 f t l l a lc b 惦咖c t i o ni saa p p m a c ht ot i i ed 鹤i 弘 b u n d 曲 i p o m e 丑gc l 昀n i c o 衄鳅m t ya n d u p s i d e d d w nm 孤i a g e m c n t l 既血 i q 懈 有几家这方面的网站己在美国工程界展现出良好的发展前景 例如b a z a a w s 印h 啪等 n 花田光世 武藤佳恭 菊田昌弘 c ls 产业革命教育 日本株式会社 1 9 9 5 札水田浩监 三桥荛 c a l s 的实践 日本 共立出版株式会社 1 9 9 7 b 曲l f 凸型旦堡垒 曲j 陛 北京交