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社会政策导论,杨伟民版本,绪论社会政策研究的发展与现状,一、社会政策研究与社会服务的联系二、社会政策与社会行政三、社会政策研究的发展四、社会政策的研究方式五、社会政策的研究主题,社会政策研究的发展与现状社会政策有两方面的含义：一是指实际存在的一个政策类别，另一个含义是指对这个类别的政策的学术研究。对社会政策的学术研究，包括对社会政策本身以及与社会政策有关的现象进行描述、分类，在此基础上对社会政策的本质、功能及其与社会整体和各个相关部分之间的关系等进行分析和概括，给出理论解释。,单就社会政策的研究来说，社会政策的自觉的学术研究是在第二次世界大战以后，特别是在20世纪70年代以后才逐渐发展起来的。但是，对国家如何影响或改进人类的福利的探讨却有着很长的历史了，而且正是这种探讨，在19世纪末、20世纪初成为推动国家制定社会政策、承担社会福利责任的动力之一。不过在当时，这种探讨主要表达为对国家应该如何行动、如何改进社会状况的建议或行动方案。这首先使社会政策研究与社会行政产生了特殊关联。,一、社会政策研究与社会服务的联系在民间慈善活动发展的过程中，有一件标志性的事件，同时也可以看做是社会工作的起源的事件，即1869年慈善组织协会（charityorganizationsociety）在伦敦建立。这个专门为培训社会服务人员建立的社会科学系，后来由于其在教学上的灵活性，由于其师生对社会福利的关心，得到了很好的发展。经过多年的变化和扩展，在一些当时非常有影响的思想家的推动下，社会服务和社会救助活动从识别谁是穷人开始转向了他们为什么受穷。,二、社会政策与社会行政从以上可以看出，如果把社会政策作为一门学科，可以说它脱胎于社会行政。正如有的英国学者指出：在英国的大学里社会政策研究的最早的制度化的发源地是在社会行政系，蒂特马斯在伦敦经济学院形成的模式对各大学有巨大影响。,社会行政被公认为是一门深受社会改良主义影响的学科。社会行政的产生背景可以从三个方面考察：推动其产生的第一个因素是社会调查的发展。推动社会行政发展的第二个因素就是实际的社会政策的发展。推动社会行政发展的第三个相关因素是各种正式的社会组织活动的惯例化。,与社会调查和社会改良相联系的社会行政有如下主要特点：一是实用主义。二是主要集中于政府的社会政策。三是具有跨学科的特征，把社会服务或社会福利作为一个研究领域，而不是作为一门学科。,研究领域的特点是不是从学科的考虑来限定其研究边界，而是广泛吸收所有学科的有关见解和方法，把它们带到一起联合地处理自己面对的问题。因此既没有形成自己的知识主体，也没有自己的理论结构。这样的研究方式不把社会福利作为一个完整的主题进行理论研究。社会行政不是传统类别中的一个学术科目。,三、社会政策研究的发展蒂特马斯对社会政策的研究，以及他的个人感召力、他在道德信奉上的坚定性和他在向其他人宣示自己的强烈的价值信奉时的感染力等，使他的社会政策研究不仅在英国有很大的影响，而且在美国、欧洲和非洲的一些国家也有广泛的影响。,到20世纪60年代末、70年代初，随着西方国家战后长期经济繁荣的结束，意识形态上的共识也结束了。一些社会行政研究中的有影响的人物注意到了对福利问题的争论，并开始重新估价这门学科的理论基础和政治立场。,从60年代起左派就开始重新聚集，到70年代后期一些激进的社会政策方面的教科书出现了。左派认为社会政策主要是为资本主义服务的，是对工人阶级进行社会控制的工具；而右派则认为社会福利政策支出破坏了市场机制，影响了资本投入，损害了经济的发展，造成了福利依赖。争论的发生对战后形成的社会政策思想-市场经济与福利国家是可以和谐共存的观念，形成了强有力的挑战。,新马克思主义者，把社会政策研究的重点从对广泛同意的改革议程、社会福利政策的实施问题的讨论，转变为对内在于福利国家的政治经济中的冲突进行揭露，而且在这个过程中对社会政策的理论研究给予了更多的关注。,对社会政策持广义的综合性观点的人，一般把社会政策看做是一个研究领域，需要运用政治、经济、社会、心理、行为、统计学各门学科的理论和方法对社会政策进行研究。,四、社会政策的研究方式社会政策研究作为一种科学研究，其研究方式与一般的社会科学研究相似，包括对有关事实的调查了解和对了解的事实的理论概括。但是，社会政策本身必然具有的价值取向的特点，往往使社会政策研究与政策倡导难以完全区分开。,对社会政策的研究方式，我们可以简单地概括为描述社会政策、分析和解释社会政策、评估和影响社会政策。描述社会政策又可以具体分为：描述政策的制定过程、描述政策本身的内容、描述政策的执行过程等。,五、社会政策的研究主题米吉里认为对社会政策的理论研究可以概括为三个主题：(一)建构用来陈述国家福利供给的概念(二)对国家福利供给的起因、功能进行理论解释(三)对规范理论的系统阐述,第一章什么是社会政策,第一节制度与政策第二节社会需求与社会福利第三节社会政策与国家福利,第一节制度与政策,一、制度与规则制度是在人们的社会生活中形成的，并且体现在人们的行为模式和社会关系模式之中。人们的行为或社会关系能够具有一定的模式，或者说已经模式化，也就是说这种行为或社会关系在时间和空间上都具有了一定程度的延展。,社会科学家对制度的解释大体上可以分为两类：一类把制度看做是这些模式本身，另一类把制度看做是体现在这些模式中的规则。,人的单项活动可能体现了某一规则，受某一规则的约束；但是，人们的具有时空延展性的实践活动是体现着某种制度、受制度的制约和引导的。这里的制度包括非正式制度。,二、规则和制度的变化在人们的行为模式和社会关系模式中体现的规则和制度既具有一定的稳定性，也不是凝固不变的。这些规则与制度的变化除了其他原因外，与人们对它们的认识和反思有直接关系。规则和制度既制约和引导着人们的实践活动，同时也是人们的认识对象。对社会规则的自觉意识恰恰是认知能力的核心，或者正是人类行动者的显著特征。,吉登斯把人们对规则的认识程度与规则本身相联系，将规则分为具有深层特性的规则和具有浅层特性的规则:前者指的是在日常活动过程中不断地被运用的规则，是那些介入日常生活大部分构架的结构化过程的规则。后者指的是已经用话语的形式表达出来，甚至以文本的形式表达出来的，约束力强的规则，如法律。,韦伯在其经济社会学中对体现在人的社会行为中的规则的类别和关系进行了比较详细的分析:他首先指出，在社会行为之内，可以观察到实际的规律性，即在相同的行为者中存在着相同类型的、在意向上认为可以重复出现的，也可能同时在众多的行为者之间传播开来的行为过程。而可以使社会行为具有这种规律性的，包括习惯、习俗、惯例、法律和利益制约。其中的习俗、惯例和法律都可以分解为具体的行为规范，只不过其中有的包含的规范比较明确，甚至以准则、章程的方式表达，有的则不太明确，只是大家约定俗成的。,制度的特征是：只有当一种行为（一般地和接近地）以可以标明的准则为取向时，我们才想把一种社会关系的意向内容称为一种制度。据此，我们可以将制度理解为是由标明的准则或者说规则来表达的，也是由规则构成的。韦伯所说的制度类似于吉登斯的由浅层规则构成的制度，但是，并不完全是正式制度。,惯例与习俗既有联系又有区别。惯例应该称为在一定范围内的人当中被作为适用而赞同的，并且通过对它的偏离进行指责而得到保证的习俗，即惯例是得到了相关范围内的人们的自觉认可的习俗，人们遵守它不再是无意识的、不自觉的，而是意识到有关规则的存在，特别是当有人违反了这种规则时，就会受到比较普遍的指责，有时甚至是相当严厉的制裁。,惯例与法律的重要区别之一。与惯例相比，法律的特征是对违反者的指责和制裁有这样一个专门设立的人的班子。这个班子的人采取专门行为，以保证人们的遵守，对违反者给予制裁。,法律和惯例除了是否有一个人的班子来执行这个区别之外，其实韦伯还提到了另外两个差别。一是法律的制度常常是制定成章程的制度，这也与我们现在区别正式制度与非正式制度的标准相同。二是惯例和法律虽然都涉及一定范围的人，但是惯例并不以要求那些有关的人员组成一个团体为前提，只要存在着可以标明的特征、可以限定构成这个范围的人员的界限即可，,从根本上说，正式的社会制度都是以习惯、习俗和惯例为基础的，或者是从它们演进而来的，或者是在既有的习俗和惯例以及正式制度的约束之下设计和创建的。规则和制度的变化可以分为三种类型：一种是无意识的从习惯到习俗到惯例的进化；一种是借助既有的习惯、习俗、惯例，把它们进一步规范化或制度化，即使其更加明确、精确、确定，并且加上有关的奖励或惩罚加强规则；再有一种就是程度不同的创造性的、革命性的制度创新，有时是与既往的习俗、惯例、制度有很大的差别，有时是完全不同，甚至是相反的。,三、规则和制度变化的动因韦伯在分析社会行为的规律性时指出，使人的社会行为可以具有规律性的除了习惯、习俗、惯例和法律外，还有利害关系的制约。从人们遵循惯例或法律的原因方面说，有时是迫不得已，有时是由于与个人利益一致或出于对某些伦理准则的信仰，这也就是说人们的行为具有规律性，既可能是由于明确的或不太明确的行为规范的外在约束，也可能是由于某种内在动机的驱动（追求利益或追求善），更可能是这两方面共同作用的结果。人的行为不仅仅是受外在规则的制约，还受内在动机的支配,四、政策与制度（一）什么是政策韦伯在论述团体政治性行为时就对政策给出了一种解释，他认为政策就是对某一特定的事情进行有计划的处理和领导“本书把政策定义为：政策是正式的社会组织，包括政府也包括其他各种类型的组织，为了有计划地处理某些事务、解决某些问题、做出某些改变等，有意识、有目的地设计的行动原则和行动方案。这些行动原则和行动方案的形式化的表达方式可以是法律、法令、规划、计划、条例、规章、规定、指示等。,理解政策这一概念的含义时，主要应该抓住以下几点：（1）政策的主体可以是团体、组织、政府机构或者说是团体、组织中的有管理或支配权力的那个“班子”。（2）制定政策是为解决某一问题和处理某项事务，即为了促成某些改变。这些事项可能是比较具体的，也可能是与社会的总体变革有关的或与抵制社会自发的变化有关的。,（3）政策既是为了促成期望的改变而采取的有意识、有目的的行动所依据的计划、方案或规划，也是一个较长的活动过程，这种较长的活动过程大多是依据一定的计划、方案进行的。（4）政策的具体表达方式可以是法律、法令、章程、规定、规划、方案、计划等。,（5）作为政策的具体表达的法律、法令、计划、方案以及执行政策的行动过程，都离不开一定的实践经验、科学知识、社会理论、哲学思想、价值观念的指导。（6）在政策的原则、目标的确立和计划、方案的形成过程中，包含着对相互冲突的利益和价值的优先权的确定和调整。,美国的一位研究社会政策的学者霍巴特伯奇(hobarta.burch)在其最近出版的一本书中，从政策形成和执行的这个过程提出自己对政策的解释。他首先提出：政策不是存在于真空之中。它是一系列相关的活动构成的集合中的重要的组成部分。我们可以把这种相关活动构成的集合称为thesixps。,p1是政策分析（policyanalysis）。政策分析是将信仰、价值、使命、目前的处境、打算、意向以及政策涉及的边界等结合在一起，形成一个综合的政策行动框架。p2是政策行动（policyaction）。指的是政策的采纳和实施过程。p3是政治（politics）。指的是在政策分析和形成政策的过程中，有关各方相互交换意见、做出决定的过程。,p4是计划（planing）。指的是预先想出的行动或目的的实施方法（method）。p5是方案（program）。指的是实施政策原则的明确的方法，开展工作的大纲，一个预先安排的程序。p6是具体的规划或设计（project）。指的是工作的一个特定的片段，在一段有限的时间之内和可利用的资源的限度之内，产生可以识别的产品或实现特定的目标。,（二）政策与制度的关系制度有两个特征：一是制度是在总体空间上伸延最大的那些实践活动，一般来说单项政策虽然也包含一系列的规则，但是还很难说它是一种制度；往往是涉及一个社会生活领域的一系列的相关政策才被称为制度。制度的另一个特征是在社会生活中具有较持久的特性。作为人为制定的政策，不仅在其制定过程中就会有各种不同的力量、见解之间的直接或间接的相互作用、相互竞争，在其实施过程中也是如此。,我们可以说政策是建立和改变制度的工具、方式，决策者可以通过政策直接改变既有的制度，也可以通过政策影响既有的制度使之发生变化，或者通过制定新的政策创建新的制度。但是，政策要真正成为制度必须经过一个过程。这个过程，在微观层次，是个人把有关规则内化为自己的行为方式的过程；在宏观层次，是有关规则逐渐稳定、临界规模的参与者能够对有关他者的反应做出预测并相信自己的预测的过程，这可以称为制度化过程。只有经历了这样的过程，相关的政策才可能成为制度。,第二节社会需求与社会福利,所谓需求指的是身体上、心理上、经济上以及从社会和文化方面对生存、幸福和满足的要求。一、个人需求（一）需求（need）与需要（demand）对于需求，人们首先关注的是绝对需求或基本需求，即使人体机能得以存续所必需的食物、燃料、衣服等，如果这些需求不能得到满足，人的生理机能就无法正常运转。但是事实上这种最基本的需求也与社会环境有着密不可分的联系，这就造成了确定绝对需求上的困境，绝对需求也就有了相对意义。,需要指的是能够用货币支付的需求，经济学上也称之为有效需求，因此一般来说需要只是表达了一部分需求。有的人认为人有各种需求，用货币支付的方式表达出来的需求就是人们最需要满足的需求，因此在衡量需求时不能排除价格因素的作用；另外的一些人则认为人们没有能力支付的需求，如果属于人体机能的存续所必需的，也属于最需要满足的需求。,（二）马斯洛的需求研究马斯洛把人的需求分成五个层次：(1)生理需求，如对食品、衣物等的需求；(2)心理意义上的对安全、保障的需求；(3)情感需求，如在一个群体中有归属和关爱的感觉；(4)社会需求，得到他人的承认和尊重的需求；(5)更高级的精神需求，即自我实现的需求，这与个人取得令人在精神或心理上感觉非常满足的成就有关。,（三）布拉德肖的需求研究布拉德肖在1972年提出个人的需求可以分成四种类型：(1)个人感觉到的需求；(2)个人表达出来的需求（对某种缺乏的表述）；(3)规范的需求（由政府官员或专业人员做出的对需求的判断）；(4)比较的需求（通过个人或群体之间的对照产生的需求）。,（四）对人的基本需求的研究在需求研究方面，有许多人的研究是直接与对社会政策的思考相联系的，像布拉德肖在对需求的总体研究的同时也考虑到基本需求的问题。但是，要对人有哪些基本需求形成共识，不仅仅是知识和技术方面的问题，与价值判断也有密切的关系。具有不同的价值观念和福利意识形态的人对人的基本需求的见解是有很大差别的。,从社会政策的角度分析人的需求基本上主要是探讨个人共有哪些基本需求或人类共同的需求：有的人把人类共有的基本需求概括为对一些物质资料的需求，这些基本需求有客观的基础，即食品、衣服、住所等物质对象，这可以被经验性地识别出来。另外一些人则认为，人类的基本需求不仅包括对物质资料的需求，还包括一些需要通过在工作场所、家庭、社区或其他共同体中的人与人之间相互的和支持性的关系来满足的需求。,（五）女性主义对需求的研究女性主义理论对需求的普遍主义理论做出了四种不同的反应：(1)自由主义的女性主义，承认人类有共同的需求，同时认为还存在着一些与需求有关的重要的性别上的差异。(2)激进的女性主义，又分为两种相互对立的观点。一种观点认为男人和女人的需求有着生理的、心理的、遗传的等方面的基础性的差别，认为男人和女人需要的是基本上不同的生活模式。而另外一种激进的女性主义与前种激进主义相反，认为人类的需求是社会建构的结果。,(3)马克思主义和社会主义的女性主义，认为在现实的社会中女性被看做是从属的群体，她们的普遍的需求没有得到承认，而男性作为主导的群体其需求得到了承认，现在要向这种区别对待的政治进行斗争。这种观点导致了对女人和男人的需求之间差别和本质的更深刻的承认。,（六）多亚尔和高夫的基本需求与中间需求研究多亚尔和高夫首先通过论述个人与其物质和社会环境之间的相互作用来分析人的需求。他们认为，所有的人从出生之时起就具有成长、思考、提问、学习等许多方面的潜能。同时，人们出生和成长的社会环境也会对人的需求产生强有力的影响。家庭、亲友、邻里以及其他人、各种共同体、组织、社会制度等，所有这些由人有意识或无意识地创造的社会安排形式都构成了人们的社会环境。,二、社会需求（一）社会作为一个整体有某些社会需求在一定程度上持有社会唯实论观点的人，一般把社会看做一个客观存在着的整体，因此，社会作为整体有其社会需求。当然，对社会需求的论述方式和具体内容是不完全一致的。,多亚尔和高夫认为它必须实现四个目标：(1)社会需要生产和分配足够的物品和服务，以保证其成员的最低水平的生存和健康；(2)要生养足够数量的后代，并对其进行社会化，以便能够替代离开的或去世的成员；(3)社会必须有足够数量的成员学习和掌握了生产物品和服务的技能，以及生养后代和对其进行社会化的能力；(4)社会中必须由有一定能力的政治权威保证有关的规则被教导、学习和遵循。,另外一些人是从维持社会秩序的角度考虑社会需求的：社会秩序指的是可以预期的行为模式的维持，这可以使社会成员在遵循某些规则方面有基本的一致，因而使人们在一起生活成为可能。如果这种一致被打破了，社会中的有组织的行为就成为不可能，社会也不再能够把个人和群体的行为整合成一系列的可以预期的相互作用。在这样无秩序、无组织的状态中，绝大多数个人的需求就很难得到满足。为了维持社会秩序，推动社会团结和实施社会控制是必要的。,（二）社会中个体的某些需求应该被作为社会需求来对待与第一种观点不同，这种观点是直接把个人的某些需求就看做是社会需求。这种对社会需求的解释与仅仅把社会需求看做社会作为整体持续存在的某些需求的认识是有实质性差别的。前者将个人的某些需求与社会需求同一，因而满足个人的这些需求就是目的；后者虽然也是通过满足个人需求来满足社会需求，但是，满足个人需求是手段，满足社会需求是目的。很显然，只要目的实现了，手段运用的充分与否就无关紧要了；特别是满足需求必须运用资源，以尽可能少的投入来实现既定的目的，恰恰是理性人的行为选择。,三、社会福利（一）福利福利是个人感觉自己的实际生活状况良好，因而产生了一种舒适、幸福的主观感受的状态。这种舒适、幸福的主观感受的形成是与个人需求的满足相关联的。一是个人的基本需求必须得到满足，才可能体验福利的实现；二是个人的需求得到满足的程度越高，个人的福利实现的水平也就越高。而个人需求的满足必须以一定的客观物质条件和社会条件为基础，福利是在这种客观条件的基础上，依据自己的心理习惯、生活习惯和价值观念等形成的、对自己所处的实际状况的一种比较好的判断和主观感受。,（二）社会福利社会福利有两层含义：一是指社会福利状态，也就是社会作为整体的需求和社会性地认识到的个人需求得到满足的状态；二是指为实现这种状态社会所采取的有关措施、政策、制度。,第三节社会政策与国家福利,一、社会政策社会政策与社会需求和社会福利有直接的联系，因此，我们可以说社会政策就是社会为满足其作为整体的需求和其成员个人的公众认可的需求而制定和实施的各种措施、计划、方案、法律、制度；也可以说社会政策就是社会为了维持和提高社会福利水平而制定和实施的各种措施、计划、方案、法律、制度。,（一）英国学者马歇尔和蒂特马斯对社会政策的解释马歇尔认为社会政策不是一个有确定含义的专门的术语。在本书中它指的是与政府有关的政策，这些政策涉及向公民提供服务或收入的行动，通过这些行动对公民的福利有直接的结果。因此，其核心由社会保险、公共救助、健康和福利服务、住房政策等组成。,蒂特马斯认为社会政策主要关注的是在资源稀缺的条件下，在市场机制之外通过人类组织来满足的一些人类需求。对这种需求，蒂特马斯又称之为社会需求。社会政策是包括社会福利、财政福利、职业福利三个部分的广泛领域。从这个角度说，社会政策也不仅仅是指政府供给，而是更广泛的社会供给。,（二）对社会政策的一些广义的解释1、英国的米沙拉对社会政策的解释社会政策这个术语的使用，在一般意义上涉及与需求有关的社会行动的目的和目标，以及这些需求被满足的结构模式或安排。2、美国的马丁瑞恩对社会政策的解释社会政策是社会生活中那些不太具有交换特征的方面，在其中等价交换被单方面的转移所替代。这种替代由具有某种合法的身份，或属于某个社会群体来证明其正当性。不过，瑞恩同时认为，这样来界定社会政策会产生很多的疏漏和问题，有时并不能完全说明社会政策的实际功能。,3、美国的拉特里迪斯对社会政策的解释社会政策是向全体人民提供公民权利的媒介物，不同国家的领导人和公众是以不同的方式理解社会政策的本质和范围的。社会政策作为一个领域是与整个社会的基本状况及其发展相联系的，是与人类与环境的关系问题，以及与个人的幸福相联系的。,（三）欧洲大陆学者对社会政策的解释社会政策学会的三位主要人物之一瓦格纳：所谓社会政策，就是要把分配过程中的各种弊害，采取立法及行政手段，以争取公平为目的而加以清除的国家政策。另外一些社会政策学会的成员则将社会政策分为广义与狭义两种，广义的社会政策，涉及国民福利及文化、教育、人口、健康、国民经济，并与精神的、伦理的、宗教的生活有关；至于狭义的社会政策，则以救助劳动阶级及贫苦民众的生活为目的。,（四）界定社会政策的困难界定社会政策的基本的困难是，人们对社会政策应该仅仅与社会（特别是经济）运行中的失灵有关，还是与对社会中的福利在总体上和逻辑上的优先关注有关这一点没有共识，对福利作为国家的主要责任的范围也没有共识,（五）社会政策的核心点及其不确定的边界本书对社会政策的定义是：社会政策是一定地域范围内的公共权威机构制定的，使个人或家庭可以在市场之外以非等价交换的社会供给方式得到可以直接支配或使用的资源，以满足社会性地认识到的个人需求、增进公民的个人福利和社会福利的政策。这里的公共权威机构，可以是国家的中央政府、地方政府或有关的国际组织；这样的社会政策不仅仅是直接提供资金、物品和服务的政策，还包括为个人提供机会的政策，也包括引导和规范其他非政府组织提供社会福利和社会服务的政策。,在理解社会政策时需要注意以下几点：第一，简单地说，我们可以把社会政策理解为通过满足社会性地认识到的、个人难以通过市场机制实现的基本需求和必要的社会需求，来增进个人福利和社会福利的政府政策。第二，社会政策公开宣称的目标与实际追求的目标，以及实际实现的目标之间是有差别的，甚至是有很大差别的。第三，与公民的个人福利和社会福利有关的政策，除了人们习惯上理解的社会政策外，其他公共政策和经济政策与公民福利和社会福利也有着密切的联系。,第四，公民福利的实现程度不仅与政府的政策有关，也与个人行动,以及其他人的行动、其他组织的行动有关。第五，在不同的国家，不同的人对社会政策的作用范围有着不同的认识。最主要的分歧是：社会政策主要与纠正社会（特别是市场经济）运行的失灵有关，还是与对公民福利和社会福利的总体考虑有关。第六，社会政策的形成是在有关各方对社会现实的认识、各方认可的社会需求和各自所理解的好社会或理想的社会的基础上相互作用的结果。,二、国家福利与福利国家国家明确地为个人福利承担责任主要是工业化和城市化的结果。在这样的社会环境中，如果个人的基本生活需求不能得到满足，有时不仅仅是使个人的生活受到影响，使个人及其家庭陷入不幸和痛苦之中，而且可能导致严重的社会问题、影响社会的正常运转，甚至导致社会解体。因此，有些个人的基本需求也就成了社会需求，也才有了社会福利之说。反过来，国家由于承担了一定的社会福利的职责，也增进了自身的合法性。,福利国家指的是承担维护和增进全体公民基本福利或社会福利的职责的国家。国家通常是通过立法来保证政府代表国家承担增进全体公民的福利和社会福利的功能。政府可以以国家法律为依据提供社会福利，也可以通过制定政府法令、规则、计划、规划等，并以此为依据提供社会福利。这些形式化的表达方式，根据我们前面对政策和社会政策的解释，都可以称为社会政策。,从供给方面来说，社会福利包括：(1)个人、家庭、邻里和社区为增进社会福利，履行文化和道德责任所承担的各种活动。(2)出于宗教信仰，个人和家庭从事的零散的慈善活动，一些宗教组织进行的有组织的慈善救助活动和各种提供照顾与服务的活动，非宗教的慈善活动，非营利组织、志愿组织提供的社会福利活动。(3)国家直接承担的社会福利的责任、开展的社会福利服务，以及国家通过税收，如减免、累进、特种税等可以影响社会福利状态的活动。,复习思考题,规则与制度是怎样发生变化的？政策与制度的关系是怎样的？个人需求与社会需求的关系是怎样的？如何界定个人的基本需求？如何理解社会政策的不同定义？如何理解福利国家与国家福利？,第二章社会政策与公共政策,第一节什么是公共政策第二节公共政策研究第三节社会政策与公共政策的关系,第一节什么是公共政策,公共政策也同社会政策一样，具有两方面的含义：一是指实际政策，另一个是指对这种实际政策的学术研究,一、公共政策的定义共政策指的就是社会公共权威机构为了有计划地处理某些事务、解决某些问题、做出某些改变等，有意识、有目的地设计的行动原则和行动方案。,社会公共权威机构:指能够运用它的物质力量对社会公共事务做出权威性决定、对社会资源做出权威性分配的政治实体。在现代，社会公共权威机构主要指政府机构。一般人们所说的政府有广义和狭义两种含义，广义的政府指的是包括立法、行政和司法等机构和部门在内的政府机构；狭义的政府，即掌握行政权力的机构和部门。,西方国家一般实行的是三权分立的政治体制，在这种体制下，公共政策的主体可以是国会、总统、最高法院和各专业化的政府机构。国会一般以立法的形式制定公共政策。总统可以提出立法建议、接受国会的委托直接立法。最高法院主要是通过解释宪法和既有的法律来调整现行法律的使用范围，以对某些案件的判决作为判例，成为各级政府和下级法院必须遵循的规则。各专业化的政府机构也有权在自己的授权范围内制定有关的规章、条例。另外，地方政府机构也根据有关法律规定其有相关的制定公共政策的权力。,我国实行的是中国共产党领导下的议政合一的政治体制。在这种体制下，一方面根据宪法规范的权力关系，全国人民代表大会是国家的最高权力机关，国家行政机关、司法和监督检察机关都从属于国家最高权力机关。另一方面，中国共产党又是中国政府的领导核心，主导着政府的运行，主导着公共政策的制定。中国共产党的决议、领导人的重要讲话等往往就是公共政策的一种表达形式。另外，党中央还采取与国务院联名发布政策文件的形式或提出政策建议的形式，来直接或间接地影响公共政策的制定。,理解公共政策时，要把握以下几个方面：第一，公共政策的制定和实施的主体不是任何组织或社会团体，而是社会中的权威机构，一般指的是立法机构、司法机构和行政机构，在有些情况下也包括执政党。第二，公共政策是公共权威机构的意图的体现。第三，大多数公共政策是有其目标取向的。政策的目标有的是清楚地表达出来的，有的是隐含的；有时表达出来的目标并不是政策制定者的真实意图、打算；有时也可能政策的目标是不清楚的、混乱的、互相矛盾的。但是，总地来说，政策主要是指向未来的，是希望对未来的某种状况、行动施加影响的。,第四，公共政策的实施过程，实际上是对社会中的价值进行权威性的分配。第五，公共政策对公民的活动或行动具有控制、指导、指引的作用。第六，政策的执行过程具有重复性的特征，因此，能够被公众接受的、稳定的公共政策的持续作用可以促进有关的社会成员之间的默契，使有关的社会成员能够在给定的环境中对他人的行为做出合理的预期。,二、公共政策的必要性（一）国家或政府的必要性国家或政府的必要性方面说，除了维持内外秩序的功能外，随着国际竞争的加剧，国家或多或少地还承担了引导和推进社会经济发展的功能。而国家或政府在现代社会中承担维持秩序和推进发展的功能，可以利用的主要工具之一就是公共政策。,（二）在市场经济社会中公共政策的作用在市场经济社会中，公共政策的作用主要有：1、为市场的有序运行提供必要的制度框架。2、作为政府提供公共物品的依据。3、用来协调公共资源的使用。4、解决具有外部效应的物品或服务提供中的问题。5、解决经济活动的“自然垄断”问题。6、解决市场的不完全性问题。7、修正市场导致的两极分化。,（三）公共政策的功能1、引导功能利用公共政策中包含的价值、目标和规则引导追求自身利益的个人或群体的行为和动机。这包括两方面，一方面如前所述，众多的个人和群体纷纷追求自己的利益，很可能导致相互妨碍、相互冲突，公共政策可以引导人们避免相互冲突，依照一定的秩序相互作用。另一方面，在复杂的、迅速变动着的社会经济生活中，每个人、每个群体的认识能力都是有限的，大家都面临着很多的风险和很大的不确定性，公共政策还可以通过提供目标和方向上的指导，在一定程度上为人们减少风险和不确定性。,2、控制功能控制功能主要是利用公共政策对应该做的事情给予鼓励、奖励，对不应该做的事情予以警告和惩罚。控制功能主要通过政策中包含的具体的行为规则表达出来，特别是对损害社会利益、损害他人利益的行为和活动的明确禁止和前述行为和活动一旦发生时的依法制裁，这对于维持社会秩序是非常必要的。,3、协调功能公共政策的协调功能也包括许多方面，如协调人与人之间的关系、人与自然之间的关系、眼前利益与长远利益的关系等。我们前面提及的对公共资源的利用，就既包括对人与人之间的关系的协调，也包括对人与自然之间的关系的协调。,4、分配功能政府依据公共政策提供公共物品或服务，如对低收入者给予补贴，对某些奢侈性的消费增加税收等，都属于公共政策的分配功能。除了这种直接的分配功能外，由于政府的任何公共政策的实施都需要利用一定量的社会经济资源，筹集资源的过程往往同时就是对社会成员拥有的资源进行再分配的过程。再有，任何一项政策的实施可能都会给一些人带来新的机会，而使另外一些人失去某些机会。,三、公共政策的类别（一）根据政策之间的主从关系分类根据政策之间的主从关系进行分类，也可以有不同的分类方法，一种是根据政策主体的隶属关系进行分类，如把政策分为中央政策、地方政策和基层政策等。另一种是以政策的适用的空间范围进行分类，这样可以把政策分为全国性政策、区域性政策和部门政策。,根据政策主体、政策适用的空间范围、政策的权威性等几种因素综合考虑，这样一般可以把公共政策分成四类：1、元政策，指的是指导和规范政策制定和实施的政策，有人称之为政策的政策。2、总政策指的是由国家最高决策机构，就一个国家在较长的历史时期内的总的发展方向、需要完成的战略性任务、追求的根本性目标、人们行动的总体规则等制定和颁布的政策。3、基本政策是在总政策的制约下，为解决社会的一些基本问题、为促使社会的一些基本方面发生令人期望的变化而制定的行动原则。,4、具体政策，是为了实施基本政策和针对某个社会生活领域中的更具体的问题和需要而制定的政策，也有人称这类政策为实质政策。,（二）根据政策涉及的活动领域分类这是另外一种常用的公共政策分类方法，主要是对基本政策和具体政策的分类。以公共政策涉及的人类活动领域为依据，把人类社会活动的领域分得越细，政策的类别也就越多。,第二节公共政策研究,一、公共政策研究产生的背景从历史发展过程来看，至少从古代城市国家和古代帝国出现以后，如古希腊、古罗马、古代中国等作为公共权威机构产生以后，就有了自己的公共政策。总体上说，那时的思想家们主要关心的并不是对具体的公共政策问题，而是关于国家或政府的作用及其界限的探讨。,现代公共政策研究形成于第二次世界大战以后，现代公共政策研究产生的背景因素主要有：（一）新的价值观念的形成（二）新的技术革命（三）管理革命生产的机械化和生产规模的扩大，首先使一些人开始关注如何对生产过程进行管理，在这方面最著名的是科学管理的创始人弗雷德里克泰勒。他通过观察、实验和计算，为生产过程中的操作活动设计最科学有效的方法，以替代单凭经验和猜测积累工作的方法。,基于以上的背景性因素，一方面是国家干预的增强，公共政策作用的范围越来越广、内容越来越复杂，另一方面是行为科学、管理科学的知识和技术的发展，也影响到对政府行政管理和政府决策过程的研究。到了20世纪中期，终于产生了专门以公共政策为研究对象的学科。简单地说，公共政策之所以成为专门的研究对象，一方面是由于科学技术的飞速发展、社会经济的日益复杂以及人们的价值观念的多元化，使政府面对的、需要解决的各种问题也越来越复杂、繁难；另一方面则是由于系统论、控制论、信息论、博弈论、数理统计、电子计算机技术，以及行为科学、管理科学等的发展，为减少政策制定和执行中的失误、为提高政策制定和执行的效率提供了越来越多的科学方法，使科学地、理性地制定和执行政策成为可能。,二、公共政策研究的实际发展（一）直接推动公共政策研究发展的主要因素1、行为主义的影响，在管理理论发展的过程中，有些人侧重于对组织结构、组织控制、组织决策的研究，而另外一些人则更关注对组织中的人的行为进行研究，逐渐形成了行为科学和组织行为研究。20世纪20年代美国一些研究政治学的人也受到流行的行为主义研究的影响。,2、两次关于公共政策的大争论20世纪30年代的大萧条促使政府不得不采取必要措施以减缓危机。罗斯福新政中的政策对于减少失业、协调经济活动各领域之间的关系曾经发挥了积极作用。但是，受凯恩斯经济学的影响，美国的一些经济学家，如阿尔文汉森（被称为美国的凯恩斯）等，还是认为罗斯福的新政属于消极的政策干预，而要避免大量失业和经济危机的发生，就需要实行积极的政策干预。实行积极的政策干预就需要立足于科学知识的基础上，对政策制定进行科学研究。,与公共政策研究有关的另一个争论是关于原子能利用的争论。美国原子弹研究的一号人物约瑟夫奥本海姆在第二次世界大战后曾经担任核能委员会委员，但是，他后来反对研究氢弹，提倡对原子能的和平利用，被当做赤色分子解除了公职，并遭到批判。这一事件引发了如何选择原子能政策的争论，即是将原子能首先用于军事和国防，还是用于和平事业造福人类。这一争论也引发了人们对公共政策进行研究的必要性的承认。,（二）政策科学的诞生政策科学创始人的拉斯韦尔也论述了公共政策研究的六个特点：(1)公共政策研究是关于民主主义的学问。(2)公共政策研究的哲学基础是理论实证主义。(3)这是一门对时间和空间都非常敏感的学问。当选择某一模型进行政策分析时，这个模型必须在时间和空间上有明确的记录。(4)研究公共政策的学问具有跨学科的特征。(5)研究公共政策必须与政府官员共同进行。(6)研究公共政策要具有发展观念。,（三）公共政策研究的发展公共政策研究的进一步发展的阶段性标志是以色列政策科学家叶海卡德罗尔(yehezkeldror)在1968-1971年之间出版的著名的三部政策科学著作：公共政策制定的再审查（1968）、政策科学构想（1971）、政策科学探索（1971）。,公共政策研究的最突出的特征和与社会政策研究有关的几个特征：第一个特征就是它的科学范式的主导地位。第二个特征是，公共政策的范围极其广泛，涉及人类社会活动的不同领域，因此，以公共政策为研究对象的学科所需要的知识可以分为两类：一类是与特定的政策有关的知识，一类是与政策制定有关的知识与方法。,第三个特征是，运用模型对政策问题进行界定、认识和分析。所谓模型就是通过把现实世界加以抽象化、简单化、序列化、模式化，再利用符号、图形、公式、语言等工具表达出来的方式。与模型相对的现实世界我们可以称之为原型。公共政策研究的特点就是自觉地使用和建构模型。,公共政策研究的第四个特征，或者说新近的发展，包括：对政策执行问题给予了更多的关注，因为政策的结果不仅仅是政策本身造成的，与政策以及政策执行过程中各方面情况的变化密切相关，如果不研究执行问题，也就无法对政策制定进行评价；对政策制定和实施的制度环境的关注，涉及制度与政策的相互关系；对公共政策的伦理、价值问题更加关注。这些变化与现实世界的变化是分不开的。,第三节社会政策与公共政策的关系,一、社会政策与公共政策的联系以公共政策涉及的人类活动领域作为公共政策的分类依据，最能够看出社会政策与公共政策的联系，即社会政策就是公共政策中的一个组成部分，所以有人称社会政策为公共社会政策。,我们从公共经济学的角度也可以看出社会政策与公共政策的联系：公共政策包括社会政策，社会政策是公共政策的一个组成部分，这就是社会政策与公共政策的联系。从实施这些政策措施的目的上看，从道理上说都是为了增进社会福利，只不过有的措施是通过直接增进公民的个人福利来增进社会福利，有的是通过增进社会福利来增进公民的个人福利。,二、社会政策与公共政策的区别对于社会政策与公共政策的区别我们可以从三个方面来认识：（一）社会政策与公共政策提供的物品和服务具有不同的性质。（二）社会政策与公共政策增进社会福利的路径不同。（三）决定社会政策与公共政策的大前提不同,三、社会政策与公共政策的共同点所谓社会政策与公共政策的共同点，主要指的是它们的形成过程的共同点。虽然决定社会政策和公共政策的大前提不同，但是，无论是依据价值判断还是实证研究确定了应该制定的政策以后，社会政策与公共政策的具体形成过程又是共同的。这主要表现在两方面：,一是，一项具体政策的确定往往是各种社会力量博弈的结果，即根据大前提被认为是应该制定和实施的政策能否提上决策机构的议事日程，能否通过既定的决策程序被制定和实施，无论是社会政策还是公共政策都必然要在实际的社会政治结构的基础上、经过各种社会力量或公共或隐蔽的博弈过程，才能决定其命运-是否能够成为一项政策政策。二是，确定下来的政策的设计、执行都应该主要以科学知识和相关技术的运用为主，以此来保证政策的科学性。,四、社会政策与公共政策之间的不确定的界限虽然从分析上我们可以把一些政策归为社会政策，把另一些政策归为公共政策，但是，实际上在社会中发挥作用的政策之间的界限也是模糊的和不确定的。原因之一就是公共物品与私人物品之间的区别就不是确定不移的。从定义上说这二者之间的区别是是否具有使用上的排他性；或者说，如果每个人对某种物品的消费并不会导致任何其他人消费的减少，这种物品就可以被称为纯公共物品，以纯公共物品作为一端，另一端就是私人物品，其特点是一个人的消费增加一个单位就使得他人的消费减少一个单位。在这两个端点之间的一些物品往往是既可以由公共供应的方式提供，也可以通过市场交换获得。,复习思考题,政府为什么要制定和实施公共政策？什么是经济活动的外部效应？公共政策研究产生的历史背景是什么？公共政策与社会政策的联系与区别？,第三章社会政策的主要概念,第一节有关政治思想流派的几个基本概念第二节普遍性福利供给与选择性福利供给第三节平等与公平第四节社会排斥与社会融合,第一节有关政治思想流派的几个基本概念,一、保守主义与自由主义（一）保守主义社会政策导论保守主义的最基本的特征就是希望对已经存在过的东西有所保存。保守主义的哲学理念是，认为人类社会的紧张、痛苦等是不可消除的，是人类社会生活的本质，或至少是人类社会生活的本质特征之一。,保守主义的哲学理念的来源之一，就是基督教的人类原罪说。第二次世界大战以后，面对着社会主义的挑战，保守主义分化为不同的派别:其一是有些人试图为保守主义进行哲学辩护。根据迈克尔奥克肖特、罗杰斯克鲁顿等人的归纳，保守主义的哲学理念主要依据三个有条理的概念：权威、忠诚与传统。其二是新保守主义。其基本特点是承认资本主义市场制度和自由民主制度的必要性，但是同时又认为资产阶级社会秩序毁坏了社会赖以存在的传统符号和实践。,（二）自由主义自由主义发源于16世纪西方国家的宗教改革运动以及其后进行的种种争论，在其中孕育了良心自由和思想自由的观念。同时伴随着工商业城市和商品经济的发展，个人的行动自由、私有财产权利等也得到了思想理论上的辩护和物质力量的维护。自由主义的基本要素是：个人主义、普遍主义、私人财产权和自由市场。,二、社会主义与社会民主主义社会民主主义或改良主义与其他政治思想流派也有一定的关系：一是与修正主义有一定的联系。在19世纪末，德国的一些马克思主义者对采取革命的方式实现社会主义和马克思提出的资本主义将导致工人阶级的绝对贫困等观点产生了疑问，提出了不同的看法，开始支持一些有限的但却直接的社会改良。这些人的这种探讨相对于他们已经修正了的古典的马克思主义，被称为修正主义。修正主义对社会民主主义的产生具有直接的影响。,二是与新自由主义也有一定的联系。20世纪初一些自由主义者逐渐认识到，如果完全支持自由市场创造的那种苛刻的条件，那么将有许多人永远没有机会获得能使他们的潜力得到发展的条件。因此，国家应该通过干预创造条件以使每个人的自由发展的渴望都能得到满足。社会民主主义者也希望通过议会、借助公民选举权来推动国家对经济运行过程进行干预，来增进社会公平和平等，即通过政治民主来实现社会公平。,三是与保守主义也有一定的关系。主张实行家长式统治和具有天主教传统的一些保守主义者，逐渐认识到改良主义提倡的适当的福利供给，实际上增进了社会的团结；而民主主义也从保守主义者的思想观点中吸取有助于社会团结的因素。,三、激进主义激进主义并不是一种系统的政治思想理论，而是一种对既有的社会结构、社会制度持怀疑和批判的态度。激进主义主张对已经没有存在的合理性或存在价值的制度、机构进行变革或彻底抛弃。但是，主张对制度进行革命变革的倾向、态度，同时也是一种政治信仰和政治立场：主张对封建主义进行革命和变革的激进主义是自由主义；主张对资本主义进行革命和变革的激进主义是社会主义。,与变革资本主义有关的激进的社会主义也有三个主要的来源：(1)对自由主义的社会结果的幻灭。(2)对改良主义实行持续的和彻底的社会改革的幻灭。(3)对于发达的资本主义工业社会的反感。激进主义者有的属于马克思主义，也有的不属于马克思主义。例如，激进主义中一个非马克思主义的流派正在寻求实现一种以简单的技术和小规模的组织为基础的社会，他们认为在这样的社会中能够为人与自然和人与人的关系更加协调创造条件。,四、各种政治思想流派对社会政策或福利国家的态度在是否应该由国家来满足人的某些需求方面持不同观点的人有不同的见解。(1)持自由主义观点的人，强调在人的行为中理性和理智的作用。(2)保守主义者把人看做是既由理智又由感情驱动的。(3)社会民主主义认为，在一般情况下个人自由如果能够得到保障，个人和社会就能够兴旺、发达。(4)激进的社会主义也认为人的本性是社会环境的产物。,五、乔治和韦尔丁对各种政治思想流派与福利国家的关系的分析1976年时，乔治和韦尔丁把各个国家的社会政策依据的政治思想观念或意识形态分为四种类型：马克思主义、费边社会主义、不情愿的集体主义和反集体主义。由于意识形态的不同以及因此形成的对平等和经济体制的不同选择，因而也就形成了不同的社会政策。,1994年乔治和韦尔丁在进一步研究意识形态与社会政策之间的关系时，对意识形态的分类又加上了女权主义和绿色主义的视角。通过了解乔治和韦尔丁的分析，我们可以明白，对政治思想或意识形态的分类可以有各种不同的角度，而且随着实际情况的变化，各个派别的具体主张和观点也会发展变化