（环境与资源保护法学专业论文）节能服务产业培育的政策与法律制度研究.pdf

3 摘要 长期以来我国经济保持了快速的发展，与此同时，也带来了巨大的资源消 耗和环境压力，能源问题已经成为了中国经济发展的瓶颈问题，如果不转变这 种大量消耗自然资源和污染环境的经济增长方式，我国国民经济和社会发展将 不可持续。能源危机的出现与环境意识的崛起使得“节能服务”发展为一种新 兴产业。据统计，到 2 0 0 8年底，经营节能服务业务的公司有 3 8 6 家，节能服务 产业从业人员达到 6 5 0 0 0人，完成总产值4 1 7 亿元，同比增长 9 2 . 7 % 。 节能的时代要求产生了数以百亿元计的节能服务市场，但是节能服务法律 制度和政府措施的不完善严重制约着节能服务产业的发展。 本文通过对节能服务公司及其核心“合同能源管理”的性质与法律制度的 研究，借鉴欧美发达国家对节能服务产业提供的政策支持与法律保障，提出完 善我国的节能服务法律制度和政策措施，用以促进我国节能服务产业的发展。 论文分为五个部分：第一部分，引言；第二部分，节能服务产业概述；第 三部分，我国节能服务产业政策与法律制度的现状与分析；第四部分，发达国 家节能服务产业成功发展经验的借鉴及对我国的启示；第五部分，完善培育节 能服务产业的政策与法律制度。 本文引言部分介绍了发展节能服务产业是必然趋势，提出问题和研究的意 义。第一部分介绍了合同能源管理与节能服务公司的法律属性和法律性质，为 展开后续的研究提供了理论基础。第二部分立足于现行的法律制度于政策安排， 以节能服务公司为主体，从法律与政策两个方面分析了我国节能服务产业发展 过程中遇到的障碍。第三部分总结美国、日本和德国在发展节能服务产业方面 的先进经验，为我国政府组织实施相关政策及法律制度提供借鉴。第四部分对 完善我国节能服务产业的法律制度和政策措施提出个人的意见与建议。从而促 进我国节能服务产业的健康快速发展。 【关键词】 节能服务公司 合同能源管理 法律保障 政策支持 4 abstract chinas economy maintained a rapid development for a long time, while also brought enormous resource consumption and environmental pressure, energy has become the bottleneck of chinas economic development problems. if we do not change in such a large consumption of natural resources and pollution of the environment mode of economic growth, our national economic and social development will be unsustainable. with the emergence of the energy crisis and the rise of environmental awareness, the energy- saving services develop into a new industry. according to statistics, by the end of 2008, the number of energy management company is 386, there are 65,000 people work for energy- saving services industry .the number of total output is 41.7 billion yuan. it compared with last year increase of 92.7%. the times of energy- saving resulted in tens of billions of dollars of energy- saving services market, but imperfections of the legal system and inadequate government measures severely restrict the development of energy- saving services industry. in this paper, by research in nature and the legal system for energy performance contracting ,the core of energy- saving services, drawing on european and american developed countries to provide energy- saving services industry, policy support and legal protection, improve our country energy- saving services to the legal system, and promoting chinas energy- saving services industry development. this essay is composed of five parts: the foreword; the first chapter is the overview of energy- saving services. the second chapter is the analysis and the status quo for policy and the legal system in energy- saving services industry. the third chapter is the experience and the enlightenment of energy- saving services industry from developed countries. the fourth chapter is improved the policies and the legal system to cultivate energy- saving services industry. in the foreword, i introduce the development of energy- saving services industry is inevitable and the significance of the subject. in the first chapter, i introduced the legal nature of energy performance contracting and energy management company for basis on follow- up study. in the second chapter, i analysis the energy- saving services industry obstacles encountered in the development process from tow aspect. in the third chapter, i summarized advanced experience of in the development of energy- saving service industries and provide reference to our government organized in relevant policies and legal systems. in the last chapter, for promote chinas energy- saving service industry to healthy and rapid development. i give personal opinions and suggestions on improving energy- saving service industry in legal system and policy measures. 5 【key words】 energy management company energy performance contracting legal protection policy support 1 山西财经大学 学位论文原创性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师的指导下，独立进行研究工作所取得 的成果。除文中已经注明引用的内容外，本论文不包含任何其他个人或集体已经发表或撰写 过的作品成果。对本文的研究所做出重要贡献的个人和集体，均已在文中以明确方式标明。 本人完全意识到本申明的法律结果由本人承担。 学位论文作者签名： 日期： 年 月 日 2 山西财经大学 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解学校有关保管、使用学位论文的规定，同意学校 保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版，允许论文被查阅和 借阅。本人授权山西财经大学可以将本学位论文的全部或部分内容编入有关数 据库进行检索，可以采用影印、缩印或扫描等复制手段保存和汇编本学位论文。 本学位论文属于保密，不保密。在 年解密后适用本授权书。 （请在以上方框内打“” ） 学位论文作者签名： 指导教师签名： 日期： 年 月 日 日期： 年 月 日 节能服务产业培育的政策与法律制度研究 1 引言 一. 问题的提出 我国正处在城市化和工业化高速发展时期，能源消耗水平与排放污染水平持续上涨。国 家统计局的初步统计数据表明，2 0 0 7 年中国能源消费总量比 2 0 0 6 年增长 7 . 8 % 。2 0 0 7 年我国 能源消费总量为 2 6 . 5亿吨标准煤，增幅略有回落，比 2 0 0 6年增幅下降了 1 . 5个百分点 1 。 但同时，我国能源消费总量仍然庞大，节能减排形势依然严峻。2 0 0 9 年 7 月发布的中国能源 蓝皮书称，中国能源资源总量约为世界的一成，人均资源量为世界平均水平的四成。其并预 测，到 2 0 2 0 年，中国的石油对外依存度将超过六成四。 节能早已是必然的趋势。在保持较高经济增速的条件下，能耗和污染水平主要取决于产 业结构和技术水平这两个因素。节能服务这一新兴产业便成为调整产业结构、推动国家节能 水平不断提高的重要手段。 1 9 9 2 - 1 9 9 4 年，在世界银行和全球环境基金（g e f ）的支持下，我国完成了中国温室气 体排放控制问题及战略研究 。 该研究的得出的重要结论是: 中国有巨大的节能潜力, 也有大量 技术成熟、经济和环境效益都很好的项目, 但因种种市场障碍而未能普遍实施, 不仅浪费了能 源资源, 污染了地区环境, 也不利于温室气体排放的控制。 为解决上述问题, 中国政府与世界银 行多次协商后, 决定合作实施“世界银行 g e f 中国节能促进项目”, 在中国引进、示范和推广 基于市场的“合同能源管理”（e p c ）节能机制, 实施节能项目, 节约资源, 减少温室气体及其 他污染物的排放。该项目的主要任务是节能服务公司的示范和节能信息的传播。希望通过建 立节能服务公司使合同能源管理这一新机制得到推广, 在中国形成节能服务产业, 增加全社会 的节能投资。该项目一期在北京、辽宁和山东共成立了三家示范节能服务公司。自 1 9 9 7 年成 立以来, 这三家已在众多行业为客户成功实施了 4 0 0多个合同能源管理项目, 到 2 0 0 5年底, 三 家公司的累计投资总额约 1 1 . 7 2 亿元。 2 实践表明, 作为节能服务产业的主体, 且基于市场运作 的节能服务公司是可以盈利发展的。 虽然节能服务这种经营形式进入中国已有十多年的历史，并开始在社会上得到一定的普 及和宣传，但与发达国家节能服务业比较，还处于起步阶段，发展状况还远远低于预期。本 文将从节能服务公司与合同能源管理的法律特征与法律属性着手，以节能服务公司在发展过 程中遇到的法律问题为重点，就节能服务产业相关的法律制度与政策进行研究，以促进我国 1 步金芳： 我国能源总量的回归分析 ，商业现代化，2 0 0 7 年第三期 2 国家发展和改革委员会： 电力需求侧管理工作指南 ，2009 年，第 93 页 山西财经大学硕士学位论文 2 节能服务产业的健康快速发展。 二. 本文论题的研究意义 节能服务公司是节能服务产业的主体，通过专业化的节能服务公司以合同能源管理方式 为客户实施节能项目，可以克服目前众多企业在实施节能项目时所遇到的障碍，诸如节能项 目资金短缺，节能新技术的信息障碍，项目技术风险、经济风险和管理风险等。同时，基于 市场运作的节能服务公司受利益最大化驱使，会千方百计寻找客户实施节能项目，努力开发 节能新技术和节能投资市场，从而使自身不断发展壮大，为我国形成一个基于市场的节能服 务产业大军。这将有力地推动我国节能环保事业发展，不仅可以为用户节约成本，为节能服 务公司带来商机，也会为相关设备厂商、金融单位带来利润。对整体社会国家而言，能真正 将能源使用量有效的降低，繁荣经济发展。 没有哪个国家的经验证明节能服务可以完全依靠市场的力量进行，因此不仅需要政府给 予激励机制和政策支持，更需要建立法律保障机制，以推动节能服务产业发展。 节能服务产业培育的政策与法律制度研究 3 1 节能服务概述 2 0 世纪 7 0 年代中期以来，一种基于市场的全新的节能项目投资机制合同能源管 理（e p c e n e r g y p e r f o r m a n c e c o n t r a c t i n g ）在市场经济中逐步发展起来。而且，基于这 种这种节能投资新机制运作的专业化 “节能服务公司” （在国外称为e n e r g y s e r v i c e c o m p a n y ， 简称“e s c o ” 。国内常称之为 e n e r g y m a n a g e m e n t c o m p a n y ，即“e m c o ” ）的发展也十分迅速， 尤其在美国、日本、德国等经济发达国家，e s c o 已发展成为一种新兴的节能产业，带动和促 进了这些国家全社会的能源投资和节能项目的普遍实施。 1 . 1 节能服务公司与节能服务产业 节能服务产业是节能服务公司通过合同能源管理模式提供节能全方位服务的新兴产业。 节能服务产业站在客户的立场， 运用新技术和观念与客户共同寻求企业内能源使用的合理化， 找出任何可以节能的机会，落实节能改善工程，为客户节省能源使用费用。节能就是一种商 品，节能服务是一种产业，巨大的节能潜力意味着巨大的市场。在市场经济国家，节能服务 的市场主体是节能服务公司，是一种以营利为目的的节能专业化企业。它的运作模式是一种 市场机制，一切节能服务都是以市场化方式运作。 1 . 1 . 1 节能服务公司 节能服务公司是一种比较特殊的企业，其特殊性在于它销售的不是某一种具体的产品或 技术，而是一系列的节能“服务”，也就是为客户提供节能项目，这种项目的实质是 e m c o 向 客户企业销售节能量。节能服务公司是以能源消费者为客户，通过签订和实施节能服务合同 来盈利的企业。 1 . 1 . 2 节能服务公司的法律特征 以“合同能源管理”模式为特征的节能服务公司法律特征在于： a节能服务公司是以赢利为目的公司制企业。这是与目前仍从属于我国各级政府的“节 能服务中心”等事业单位相区别的本质特征。 “节能服务中心”虽也同节能服务公司有相类似 的工作，如推广节能技术、宣传节能思想、并进行示范工作，但其特点却不以赢利为目的， 其运行经费的主要依靠政府的行政拨款，不采取市场化运作的方式，处于一种非市场化的生 山西财经大学硕士学位论文 4 存环境中，本质上不属于市场竞争主体，而是政府的附属物，这与节能服务公司有本质的区 别。 b节能服务的对象是有节能需求的企业或组织，一般是能耗量较大的工业企业或有关组 织。这些企业或组织有一个共同的特征，即用于能源方面支出的费用在其生产或运营成本中 所占的绝对数量或相对数量比较大，有节能的客观需求。这些企业或组织往往是节约能源 法重点规范的对象。通常由节能服务公司在提供节能服务时，不仅要提供技术服务，还要 根据情况自己提供资金和设备，因而其承担了包括了技术风险、工程风险、债权回收风险等 在内的众多风险。风险性与其服务内容具有直接的关系。 c节能服务公司以提供节能服务为其业务内容。节能服务主要体现在对用能耗环节的控 制上。目前，节能措施主要针对有节能需求的客户在照明、空调、空气压缩技术、蒸汽系统、 电机、风机和水泵调速、余热回收、热电联产、电力负荷调整、工艺过程改进、替代能源等 方面的节能需要。从服务的内容看，包括提供能源审计、可行性研究、项目设计、项目融资、 设备和材料采购、工程施工、人员培训、节能量监测、改造系统的运行维护和管理等一系列 服务。 3 d节能服务公司设立需要具备特定的条件。作为一种特殊的民事主体，节能服务公司除 了要以“合同能源管理”方式开展业务外，通常还应当具备以下条件： 应拥有成熟的节能技术与一定的资金实力( 资金不是绝对的， 但至少需要融资手段作支 撑) 。企业节能通常情况下是依靠一定的技术手段，通过对现有用能设施设备的改造或新建节 能设施。对节能服务提供方而言，其所提供节能技术必须是成熟的，其稳定性、安全性必须 可靠，节能效果明显并可测。国外大型节能设备的制造商和一些能源供应业纷纷成立了节能 服务企业从事节能业务，就是因为在它们在技术与设备方面的优势，及在资金方面都有很强 的优势。仅从节能服务的自身特点而言，节能设备是必要的，但也不是绝对的，且多数节能 设备多为专用设备，并非通用设备，是针对不同客户的需求“量身定制”的，需要与用户的 现有设施、相关的节能技术相配合才能发挥其作用。 具有提供、运营节能服务方案的能力。如前所述，节能服务是个系统工程，不仅仅要 有技术、资金还要有组织实施、管理能力。作为节能活动的整合者，从事能源服务业务不仅 仅是硬件上的要求，还有在软件方面的要求，其核心是对项目管理能力、节能设施运营能力 的要求。 3 董雅俊： 合同能源管理模式走进中国,中国石化报, 2007 年第 8 期,第 16 页 节能服务产业培育的政策与法律制度研究 5 1 . 2 合同能源管理 1 . 2 . 1 合同能源管理的概念 “合同能源管理”首先是一种商业模式，是企业的一种盈利方式。从宏观的角度看，这 种商业盈利模式从客观上对社会节能有巨大的促进作用。当立法介入并对这种商业模式进行 调整使其在全社会的节能活动中发挥作用时，就形成了“合同能源管理”的节能机制。其实 质是: e s c o e m c o 以合同能源管理机制为客户实施节能项目，为客户提供节能潜力分析、节能 项目可行性分析、项目分析、项目融资、设备选购、施工、节能量检测、人员培训、节能监 测等项目全过程服务，向客户保证合同中所承诺的节能量和节能效益。这是一种以减少的能 源费用来支付节能项目全部成本的节能投资方式，允许用户使用未来的节能收益为工厂和设 备升级，并降低目前的运行成本。在合同期内，e s c o e m c o的收益与节能量直接挂钩，项目 的收益（5 0 % 以上）主要来自于节能效益，合同结束后客户得到全部设备和节能效益。 4 1 . 2 . 2 合同能源管理的法律属性 节能服务是一项涉及的内容、环节较多的复合行为，这是由客户的业务各不相同、各自 的能源消耗问题也不相同所决定的。在实施节能服务过程中，任何一个步骤或环节出现问题 都容易导致当事人之间出现争议，因而通常节能服务需要在技术与管理等“软件” ，和节能设 备与设施等“硬件”相互配合才能产生节能效果。节能服务实际上是技术、工程、方案、运 营等多项工作的集成和综合。 “合同能源管理” ，重点在于管理，即围绕“可稳定地、可计量 地提高客户的能源利用效率”这一目标的实现，对客户的能源消耗进行管理，管理内容大体 包括三个方面的内容：一是对客户和自已投入的各种用能设备、用能环节进行管理；二是对 自身在实施节能服务时的内部管理，由于节能服务是集成性、综合性服务，因而需要服务方 对自己义务范围内所负责的技术、人员、工程、运营等加以管理；三是为提高客户用能管理 能力而提供的管理，诸如制订能源实施战略、用能监测、优化能源品种等。 “合同能源管理”的一切管理活动均是通过合同来实施的。这个合同就是“节能服务合 同” （也称能源管理合同）它是节能服务活动的主线和“合同能源管理”模式的标志：当 事人之间的权利义务关系主要体现在这一合同中，它既是明确双方权利义务的根本手段，也 是辨别此节能模式与彼节能模式差别的重要途径，了解了“节能服务合同”的性质与内容， 4资源节约与环保 ：2009 年第二期, 第 30 页 山西财经大学硕士学位论文 6 也就大体把握住了“合同能源管理”的法律属性了。 在这种合同关系中，主体是节能服务的提供方( 节能服务公司) 与接受方( 客户) 。从权利 义务的角度来看，节能服务公司的主要义务是提供节能服务，并且其节能服务必须符合节 约能源法所规定的“技术上可行、经济上合理以及环境和社会可承受的”的规定和达到双 方合同的约定效果。而相对方则有接受提供的服务、支付价款以及协助与配合义务( 为合同的 履行提供必要的协助、 接受提供方的检查等) 。 从运行的角度看， 由于在合同能源管理模式下， 节能设备与节能技术的投入在整个项目投入中占了很大的比重，节能设备( 设施) 虽然安装在 接受服务一方的生产经营场所，但在服务提供方( 也是投资方) 收取全部合同价款之前都会保 留对这些设备的所有权。这样一来，容易使人们将合同能源管理与技术服务、融资租赁甚至 是分期付款合同等法律制度混淆，但事实上，合同能源管理与分期付款买卖、租赁、融资租 赁、技术服务合同等其他法律制度并不相同。 a 分期买卖合同与节能服务合同。分期付款合同属于“买卖合同”的一种，普通的买卖 合同是出卖人转移标的物的所有权于买受人，并由买受人支付价款的合同。 5 分期付款合同的 法律特征是，买受人未履行支付价款或者其他义务的，标的物的所有权仍然属于出卖人，在 双方无约定时，买受人未支付到期价款的金额达到全部价款的五分之一的，出卖人可以要求 买受人支付全部价款或者解除合同。而在合同能源管理模式下，节能服务提供方在对方未付 清全部合同款项之前对自己投入的全部节能设备设施享有所有权，这一点与分期付款买卖合 同有相似之处。但区别在于，合同能源管理模式下，服务方提供的设备、设施( 通常情况下这 些设备、设施也是节能服务提供方购买来的，并非自己制造的) ，只是其履行节能服务义务的 手段，而不是合同的标的，只有在客户已经履约，并且节能服务方取得全部收益的情况下才 会将设备设施的所有权转移给接受服务的一方。此外，该方依合同所支付的价款也并非是设 备购买款，而是作为接受服务的对价存在。 b融资租赁合同与节能服务合同。融资租赁是出租人根据承租人对出卖人、租赁物的选 择，向出卖人购买租赁物，提供给承租人使用，承租人支付租金的行为。承租人有权选择租 赁物且在出卖人不履行买卖合同义务时，由承租人行使索赔的权利。融资租赁实质上则是一 种特殊的融资手段，它涉及设备制造方、出租方和承租方三方当事人。从商业运作模式上看， 融资租赁与合同能源管理的模式比较接近，都是由合同的相对方分期支付合同价款，在合同 履行完毕之前由出租人或节能服务提供方对设备享有所有权，在合同履行完毕时出租人则常 常会将设备赠与相对人。不过这两类合同还有本质上的不同：一是融资租赁下的出租人，无 5中华人民共和国合同法 ：第 130 条 节能服务产业培育的政策与法律制度研究 7 须向承租人提供任何技术服务，就连标的物的取得也是出租人根据承租人对出卖人、租赁物 的选择订立的买卖合同而取得，而合同能源管理包含向相对方提供技术服务的内容。二是租 赁物的所有权虽为出租人所有，但在合同期内由承租人占有和使用。因此合同法规定在 承租人占有租赁物期间，租赁物造成第三人的人身伤害或者财产损害的，出租人不承担责任 且承租人应当履行占有租赁物期间的维修义务。而合同能源管理机制下，合同相对人在合同 期内虽在使用节能设备但通常不占有这些设备，因此不会对设备造成第三人的损害承担赔偿 责任，且在合同期内对设备不承担维修义务。 c 技术合同与节能服务合同。技术合同是当事人就技术开发、转让、咨询或者服务订立 的确立相互之间权利和义务的合同，包括技术开发、技术转让、技术服务和技术咨询等四类。 节能服务与技术合同之间有很多类似之处，从某种程度上讲，节能服务双方所签署的合同虽 然通常都会包括对节能设备的约定，但节能服务合同更接近于技术合同，它兼有技术开发、 技术咨询和技术服务的内容。它区别于普通的技术合同之处在于：一是合同的客体十分专一 提供节能服务；二是合同结构上更加复杂对技术服务之外的能源审计、节能测量、 工程施工等工作也要负责，类似于人们常说的“交钥匙”工程；三是节能服务提供能否取得 合同价款是与服务效果( 节能效果) 直接挂钩的。 6 6 张超： 论合同能源管理机制,循环经济理论,第 67- 71 页 山西财经大学硕士学位论文 8 2 我国节能服务产业政策与法律制度的现状与分析 我国节能市场潜力巨大，节能需求大，节能服务产业发展前景广阔。但事实证明，作为 新兴产业，社会对节能服务产业的认识有限，在其发展过程中还面临着诸多的制约因素，如 法律保障不够、政策支持不完善等。以下就以节能服务公司为主体，从现有政策与法律制度 两个方面分析制约节能服务产业发展的因素。 2 . 1 节能服务法律制度与政策措施现状 国家相关领导、政府相关部门近年就节能工作不断发出重要指示和实施文件: 2 0 0 0年 6 月，原国家经贸委资源节约与综合利用司发出了关于进一步推广“合同能源管理”机制的 通告 ；2 0 0 3 年 1 1 月，国家发展和改革委员会主任马凯在“节能与全面建设小康社会战略研 讨会”上作了题为大力推进节能工作，努力建设节能型社会的讲话，讲话中强调要研究 采取强化节能的有效措施，要完善政策，积极推选合同能源管理等节能技术服务机制，克服 新技术、新产品推广的市场障碍；2 0 0 4 年 4 月，国务院办公厅发出关于开展资源活动的通 知强调，要采取综合措施，扎实推进资源节约工作。 7 同时，政府相继出台了一系列节约能源法规条例，鼓励和推进节能工作的开展。国家对 中华人民共和国节约能源法进行了修改，国务院制定了节能减排综合性工作方案，颁布 了民用建筑节能条例 、 公共机构节能条例等法规。国家对节能工作的重视，推动了节 能工作的进行。上述法律法规有些涉及到节能服务的内容，如中华人民共和国节约能源法 第二十二条提到国家鼓励节能服务机构的发展，支持节能服务机构开展节能咨询、设计、评 估、检测、审计、认证等服务，支持节能服务机构开展节能知识宣传和节能技术培训，提供 节能信息、节能示范和其他公益性节能服务，但这些只是原则性的规定，并没有关于节能服 务工作的详细、可操作的法规。 2 . 2 现行政策不利于节能服务的发展 2 . 2 . 1 政策指导思想不利于节能服务发展 国际上成功的节能服务运作经验一再说明，节能的出路在于充分依靠市场，最大限度的 7 张喆： 节能的法律及政策措施研究, 2007 年 节能服务产业培育的政策与法律制度研究 9 发挥市场机制的主导作用，同时，政府要采取适当的宏观调控政策和措施对节能服务市场进 行规范和引导。而我国节能服务公司的缓慢发展与现行的政策规章不以市场为导向有很大关 系。现存的大多数地方节能服务中心长期根据行政命令运作，很难为节能服务做出大的贡献。 8 现阶段，我国政府把节能看作政府的责任和企业的义务，试图通过强化责任，加强考核 来强制企业节能。节能成为了企业的附加义务，企业作为市场的主体在追求利润时缺乏节能 的动力，更不会找节能服务公司主动节能。在这种情况下，政府没有充分认识到节能服务在 国家节能规划中的重要性，仅仅是把节能服务作为行政辅助机构去节能，没有充分利用市场 机制，培育并建立节能的市场主体节能服务公司。 9 2 . 2 . 2 融资政策不利于节能服务发展 节能服务发展公认的一大障碍就是融资困难。无论是以基金、补贴还是奖励的形式，节 能服务公司的建立、合同能源管理的实施、节能技术改造等都需要财政资金的支持。目前， 我国用于节能的财政支持力度明显加大。如设立了节能专项基金、国家科技创新基金中用于 节能的部分、节能公益基金、国际合作节能滚动基金等，分别以贷款贴息、无偿资助、资本 金投入等不同的方式支持节能项目。中央财政 2 0 0 7年安排 2 3 5亿元，2 0 0 8年安排 2 7 0亿元 作为节能减排专项资金，不少地方财政部门划拨资金支持节能减排，但其中节能服务产业发 展所需的资金却无从落实。从融资的外部环境来看，节能服务公司的融资平台缺少强有力的 支撑。我国当前对节能产业投入不足，没有支持节能服务公司实施节能项目的专项资金。目 前节能服务公司资金的主要来源为企业自身和金融机构，金融机构习惯投资于现金流明显的 生产能力建设或扩张项目上，对节能等改造项目缺乏标准审查程序。另外，节能项目一般投 资规模小，而对于专业金融机构前期开发费用较高。因此小规模投资对金融机构来说，缺乏 吸引力节能技术都属于高新技术，金融机构缺乏对此技术认识，不愿意介入节能服务领域， 而目前的银行信贷政策本来就对中小企业要求非常严格，这些因素都严重影响了节能服务公 司开展节能项目的节能融资问题。 1 0 政府发挥的作用不够是造成我国节能服务企业融资困难的重要原因。政府作为社会中介 作用发挥不够，使得节能服务企业融资不顺畅。目前我国专门为中小企业提供融资服务的机 8 王广斌： 合同能源管理与政府机构节能问题研究,产业观察,2006 年第 3 期,第 12- 16 页 9 韩兴旺、闫飞飞： 节能服务法律制度研究 ，华东理工大学学报，2007 年 22 卷第 3 期，第 72- 76 页 10 戴建如： 中国合同能源管理融资模式 ，中央财经大学硕士学位论文，2007 年 山西财经大学硕士学位论文 10 构不健全，扶持中小企业发展的政策体系很不完善。很多民营中小企业创业资本来源基本依 靠自筹解决，没有其他的融资途径，因受资金制约而丧失了宝贵的发展机遇。尽管政府加大 了对中小企业的扶持力度，但中小企业想要获得财政支持的难度仍然很大。政府的专项资金 数量有限，而中小企业数量太多，这无疑是僧多粥少。同时，政府专项资金要求的条件多， 门槛高，一般中小企业很难达到。 2 . 2 . 3 针对节能服务产业提供的公共财政支持不明确 当前，政府公共财政支持节能的主要领域为节能技术的研究与开发项目、示范性项目、 能源审计项目、节能宣传、推广和教育活动、对企业和个人购买节能设备进行支持等等 , 而 对进入商业化运作的项目就不再提供资金支持 。就节能服务而言，我国的公共财政政策存在 以下问题： a 公共政财政支特节能服务缺少明确的原则。一般而言，公共财政支持节能的原则是 ： 对不同项目公共财政支持的力度也不同。例如如英国贸工部对可再生能源基础性研究项目提 供 1 0 0 % 的资金支持 , 对开发性项目提供 5 0 % 的资金资助 , 对诸如示范性项目提供的 2 5 % 资 助。而我国现在对节能服务产业还没有做此种划分。 b公共财政对节能服务的支持缺乏明确的受益对象。政府在这方面支持的对象应当主要 包括个以下几个方面：一是节能技术、设备的研究开发和生产单位 , 如对研究项目、示范项 目的支持等；二是购买了节能型设备或技术的企业或消费者 ； 三是实施节能宣传、教育的 社会中介组织 。 此外 , 增加对政府节能管理机构人员的编制与经费预算也是公共财政支持节 能的重要内容 。但现有公共财政体制下 , 缺少这种划分。同时政府应当鼓励企业购买节能型 设备 , 允许企业每年一次折旧规定额度的新购置资产 , 以及允许企业加速折旧其固定资产 , 将其新购置设备支出从每年度应税收入中扣除 , 以此鼓励企业更新设备。 从目前所面临的形势和任务来看 , 不论是在机构设置还是在相关的政策力度上都适应不 了培育节能服务产业的要求。在财政支持方面 , 我国同西方国家的做法正好相反 。我们对节 能服务的支持走过的路是由财政拨款到取消财政拨款 , 由设立节能专项贴息贷款到取消节能 专项贷款 。现在我国的节能服务是既无刺激的财税政策 , 又缺乏强有力的财政预算支持 。 1 1 11 赵怀勇、何炳光： 公共财政体制下政府如何支持节能 ，产经论坛， 2004 年第一期，第 7- 9 页 节能服务产业培育的政策与法律制度研究 11 2 . 2 . 4 政府使用节能服务的示范不到位 我国政府机构的节能潜力很大，却很少有政府部门与节能服务公司合作使用节能服务。 开展政府机构节能，不仅可以降低政府机构能耗，节约行政支出，而且还可以通过政府自身 带头节能，推进全社会节能服务工作的开展。在许多国家，政府是节能服务的主要客户，但 我国政府机构却没有大规模推广。 我国公共建筑存在着巨大的节能潜力，而政府机构作为公共建筑的重要组成部分能源消 费存在着 3 0 % 以上的节能潜力。 1 2 开展政府机构节能不仅可以降低政府机构能耗，节约行政支 出，而且还可以通过政府自身带头节能，推进全社会节能工作的开展。目前，政府部门也提 倡把节能服务这一产业通过“合同能源管理机制”引入到政府机构节能工作当中，但是目前 在中央财税体系中缺乏与节能服务公司业务特征相适应的配套政策。如中央和地方财政预算 的单位没有支付节能服务收益的对应科目；节能服务公司开具的节能服务发票不能视同能源 费用入帐抵扣。 1 3 说明在现阶段，我国还缺乏支持节能服务公司进入政府机构节能领域的政策 环境。 2 . 2 . 5 税收政策不利于节能服务的实现 通过上文中对节能服务公司及合同能源管理的特征及属性的分析，节能服务公司销售给 客户的并不简单的是某种设备或某种服务， 而是一种“ 能源效率” ，一种整体服务，所以， 整个过程不但涉及到货物的采购，也涉及到各种相关服务的提供。因此，节能服务公司应该 按照税法的规定对各自营业范围内所开展的各项不同的业务缴纳各种不同的税。但是在税法 中却没有关于节能服务公司这一提供特殊业务的群体以明确的规定，以明确节能服务公司在 税收法律关系中的地位。增值税征税范围过窄导致节能服务公司的税种适用问题，适用税种 不同导致节能服务公司的税负差异和应纳税额不稳定，增值税销项税的纳税义务发生时间问 题，缺乏有关节能服务的税收激励政策等等 1 4 。 2 . 3 节能服务法律的缺失制约着节能服务公司的发展 我们不仅仅需要政策推动节能服务公司的发展，我们更需要的是培育和完善节能服务公 12 张春雷： 我国合同能源管理机制实施的难点分析与对策研究 ，能源技术与管理， 2008 年第 1 期 13 马志娟： 节能产业发展缓慢合同能源管理渐成趋势 ，中国经济周刊，2005 年第 33 期，第 20- 23 页 14 戴冠来： 节能服务价值与收费探讨 ，中国物价，2008 年第 1 期，第 14- 16 页 山西财经大学硕士学位论文 12 司发展的“法律制度土壤” ，通过节能服务法律的制度安排来充分利用市场机制去节能。 2 . 3 . 1 缺少关于设立节能服务公司资格的法律依据 节能服务公司是以盈利为目的、以提供节能服务为内容、服务对象为有节能需求的企业 或组织、在设立上应具备特定的条件，而且合同能源管理引入中国的时间不长，很多客户对 此并不熟悉，法律应当作出明确具体的规定。除公司法做的一般规定外，在节约能源法 、 煤炭法 、 可再生能源法 、 电力法等关于能源的部门法中，并没有关于设立节能服务 公司应具备哪些条件的相关法律规定。因此，节能服务公司只适用公司法关于公司的一般性 规定。这对节能服务的发展壮大是不利的，也不利于节能产业的健康发展。现在服务产业的 进入壁垒相对较低因此这些节能企业在技术水平、资金实力和规模等方面水平各异、参差 不齐。很多企业甚至是怀着投机心理进入节能服务领域的。也正是由于这样的原因，这些企 业之间的信用水平也差别很大。法律应对于申请加入节能服务行业的企业要根据技术水平、 规模大小等方面作出规定，划分等级，提高节能服务产业的进入门槛，进一步的完善程序性 及市场准入的法律规定具有现实意义。 2 . 3 . 2 缺乏关于合同能源管理的法律规定 现行的法律法规中没有针对合同能源管理的法律，缺少对合同能源管理流程、标准、风 险等具体细节的规定。合同能源管理中的合同称为节能服务合同，在现行的合同法中不 能找到任何与之完全相同的有名合同。即使在民法典草案建议稿中，在合同法原有 的 1 5种有名合同的基础上又增加了 1 5种，新增存款合同、借用合同、雇用合同、项目建设 运营合同、物业管理合同、教学培训合同、医疗合同、餐饮合同、住宿合同、旅游合同、演 出合同、出版合同、合伙台同、保证合同和独立保证合同，但上述合同中也没有完全与节能 服务合同相同的合同。也许有人会提出，把节能服务合同当作无名合同处理就可以了，何必 非要作为有名合同也就是典型合同来处理呢？合同法奉行合同自由原则，在不违反社会公德 和社会公共利益以及强行性规范的前提下，允许合同双方任意签订合同。但是这需要建立在 一个基础上，即双方地位平等，信息对称，并对合同设计的主要方面有一定的认识，才能保 证合同的公平。正如霍布斯所说， “平等是社会契约的首要条件，且是人自由意志的结果。 ” 1 5 而作为新生的节能服务合同，合同当事人对它的了解本身就不是均等的，甚至在签订台同之 15 【英】霍布斯： 利维坦 ，商务印书馆，1 9 8 5 年，第 6 8 5 页 节能服务产业培育的政策与法律制度研究 13 前节能服务公司要花费一多半的时间来给节能企业介绍节能服务合同和它带来的好处。可见 双方的信息的不对称，再加上新生事物具有的多变性与法律的滞后性的矛盾很可能导致市场 的交易风险，因此如果能在现行法律体系中，找到关于节能服务合同的特殊规定即作为有名 合同来处理，不仅可以做到有法可依，明确了双方的权利和义务，界定产权的归属，而且还 通过法律的严格适用，就会降低双方的交易风险和交易成本，提高产权的效率，实现节能资 源的最优配置。 2 . 3 . 3 缺乏关于节能服务工作中涉及到标准问题的法律规定 合同能源管理的环节之一是能源审计，但却没有关于能源审计的法律。 企业能源审计技 术通则是 1 9 9 7 年由国家技术监督局颁布的部门规章，对能源审计的定义、内容、方法、程 序及审计报告的编写作了原则性的规定，但是却没有规定能源审计单位，层次较低、效力不 高、缺乏配套措施、可操作性不强的特点，降低了能源审计的权威性。 其他针对节能服务公司提供的能效标准、节能效果评估等具体工作的标准也没有明确、 系统的规定。现行的法律法规针对性差、不细致、不系统，节能服务产业相关法律法规制定 又不及时，以致工作人员在现实操作中难以把握，出现纠纷，影响了节能工作的开展和节能 服务公司的信誉。 1 6 2 . 3 . 4 保障节能服务公司利益的法律缺失 节能服务公司面对投资无法回收的风险相当大，在美国，一个 e p c 项目可能进行 1 0 年以 上，而在中国，一个项目的周期也往往在 3年以上，节能服务公司作为投资和服务的一方， 如何通过法律手段保证投入的资金能够有效地回收，这就需要通过立法来定义节能服务公司 权力义务或者保障节能服务合同的条款，并赋予节能服务公司的投资能有收取回报的权力， 使基于未来性能收取可变回报成为确实可能的。 现有法律制度中并没有为此提供充足的依据。 节能服务公司的利益保障只能是依靠与客户签订的合同。 16 吴黎静： 国外节能立法与我国节约能源法的完善 ，福建法学，2006 年第 1 期，第 41- 44 页 山西财经大学硕士学位论文 14 3 发达国家节能服务产业成功发展经验的借鉴及对我国的启示 我国政府节能的决心很大，也出台了一系列措施促进节能服务产业的发展。但是与发达 国家相比，不管是研究、政策、法律工作都还不够细致，也没有较好的落实。以下对美国、 日本、德国就节能服务法律制度和政府政策措施方面进行借鉴。 3 . 1 美国节能服务产业成功发展的借鉴 美国是节能服务公司的发源地，也是该产业最发达的国家。尤其是美国建立完善细致的 法律制度，对节能服务的发展起着至关重要的作用。 3 . 1 . 1 建立有效的节能服务法律制度 美国对法律的态度是，一旦立法通过的事情则必须执行。美国 5 0个州内的 4 6个州都通 过了对合同能源管理的立法。立法的主要内容是首先要求州内的政府建筑必须利用合同能源 管理的方式进行节能改造，然后是以法律的形式规定了合同能源管理的最长合同年限，一般 各州都定为 1 0 年，个别可长达 1 5 年，这样就为 e p c 的有效回收期提供了法律依据。美国有 关法律条文中还往往规定合同能源管理必须招投标的程序。在立法的基础上，每个