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地方财政促进苏北经济发展的思考 中文提要 地方财政促进苏北经济发展的思考 中文提要 目前，我国欠发达地区的经济是一种不成熟的市场经济，需要政府来培育、引导 和维护。经济欠发达地区要加速经济发展，地方财政就必须有所作为。本文在分析苏 北地区区域经济落后的现状及原因的同时，积极探讨了地方财政在促进地方经济发展 方面的政策选择。这不仅是理论探讨的尝试，也是工作实践的需要。 本文分三大部分：一是对市场经济与公共财政进行了理论探讨，探讨了市场经济 与政府经济职能、市场经济下的公共财政、地方财政政策的区域性特点。二是对江苏 区域经济和财政差异进行了分析，分析了苏南苏北的经济发展差距、财政状况以及苏 北经济落后的原因。三是提出了地方财政促进苏北经济发展的政策选择，包括建立科 学规范的转移支付制度、发展与完善财政税收政策与债务政策、完善地方财政投融资 体系和积极扶持中小企业发展等方面。 关键词：地方财政区域发展 作者：刘慧萍 指导老师：黄肖广 a n a l y s i st om u n i c i p a lf i n a n c i a le f f e c to ne c o n o m y o f n o r t h e r nj i a n g s u a b s t r a c t n o w a d a y s ，t h ee c o n o m yo fu n d e r d e v e l o p e da r e ao fc h i n ai s ak i n do fi m m a t u r e m a r k e te c o n o m y , w h i c hn e e d st ob ec u l t i v a t e d 、g u i d e da n ds a f e g u a r d e db yg o v e r n m e n t i f t h eu n d e r d e v e l o p e da r e aw a n t st oa c c e l e r a t ei t se c o n o m y , t h em u n i c i p a lf i n a n c em u s tg i v e af u hp l a yt of i n a n c i a lp o l i c y t h i sa r t i c l ea n a l y z e st h ed i f f e r e n c eo fe c o n o m ya n df j - i n a n c e i ns o u t h e r nj i a n g s ua n dn o r t h e r nj i a n g s u ，a n dt h er e a s o no ft h ed i f f e r e n c e ，d i s c u s s e st h e p o l i c yc h o i c eo fl o c a l 丘l l a n c e ，w h i c hs p e l l su pt h ed e v d o p m e n to fr e g i o n a le c o n o m y i ti s n o to n l ya l la t t e m p tt ot h e n r yd i s c u s s i o n , b u ta l s ot h en e e do f p r a c t i c e t h i st h e s i si n c l u d e st h r e ep a r t s p a r to n e ：s t u d i e st h er e l a t i o n s h i po fm a r k e te c o n o m y a n dp u b l i cf i n a n c e , s u c ha sm a r k e te c o n o m yw i t hg o v e r n m e n t a le c o n o m i cf u n c t i o n 、t h e r e g i o n a lc h a r a c t e ro fl o c a lf i n a n c i a lp o l i c y p a r tt w o ：a n a l y z e st h ed i f f e r e n c eo fe c o n o m y a n df l n a n c ei ns o u t h e r nj i a n g s ua n dn o r t h e r nj i a n g s u ，a n dt h el - i 箦l $ o nt h a tc r e a t e d d i f f e r e n c e p a r tt h l p 地：p u t sf o r w a r dt h ec h o i c eo ff i n a n c i a lp o l i c i e st op r o m o t ee c o n o m i c d e v e l o p m e n to fn o r t h e r n i a n g s u ，s u c ha sc o n s t i t u t i o no fs c i e n t i f i ct r a n s f e rp a y m e n t s y s t e m 、p e r f e c t i n gt h ep o l i c yo fr e v e n u ea n df i n a n c i a ll i a b i l i t y 、r e f o r m i n gt h es y s t e mo f l o c a lf i n a n c i a li n v e s t m e n ta n d f i n a n c i n g 、s u p p o r t i n g t h e d e v e l o p m e n t o f m e d i u m - a n d - s m a l l s i z e de n t e l 珥i s e s k e yw o r d s ：m u n i c i p a l f i n a n c e r e g i o nd e v e l o p m e n t w r i t t e nb y s u p e r v i s e db ， h u i p i n gl i u x i a o g u a n gh u a n g 苏州大学学位论文独创性声明及使用授权声明 学位论文独创性声明 本人郑重声明：所提交的学位论文是本人在导师的指导下，独立进行研究工作所 取得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本论文不含其他个人或集体已经发表或 撰写过的研究成果，也不含为获得苏州大学或其它教育机构的学位证书而使用过的材 料。对本文的研究作出重要贡献的个人和集体，均已在文中以明确方式标明。本人承 担本声明的法律责任。 研究生签名：垒! ) 整落 日 研究生签名：垒! l 纽j 陉 日 学位论文使用授权声明 苏州大学、中国科学技术信息研究所、国家图书馆、清华大学论文合作部、中国 社科院文献信息情报中心有权保留本人所送交学位论文的复印件和电子文档，可以采 用影印、缩印或其他复制手段保存论文。本人电子文档的内容和纸质论文的内容相一 致。除在保密期内的保密论文外，允许论文被查阅和借阅，可以公布( 包括刊登) 论 文的全部或部分内容。论文的公布( 包括刊登) 授权苏州大学学位办办理。 研究生签名：垒1 3 垫聋 日 导师签名： 日期：业盔鲴! 望 地方财政促进苏北经济发展的思考 引言 引言 一、问题的提出 改革开放以来，国家运用财政等政策手段先后实施了特区开发、浦东开发等发展 战略，培育了“长三角”、“珠三角”等一些增长极，实践表明，财政手段深刻地影 响着区域经济的发展。地方财政作为国家财政的重要组成部分，与中央财政在财政运 行等方面有很多共同规律，但其职能与运行规律又具有独特之处。如何在市场经济条 件下加速地方经济发展，如何在构建公共财政的同时实现财政职能的转换，是摆在地 方政府，尤其是地方财政部门面前亟需解决的一个重大问题。苏北地区经济要迅速隆 起，就必须更多更好地运用财政手段。本文在分析苏北地区区域经济落后的现状及原 因的同时，积极探讨地方财政在促进地方经济发展方面的政策选择，这不仅有一定的 理论意义，更是目前实践的需要。 二、文献综述 促进区域经济发展是地方财政职能的一个重要内容，市场经济体制建立以来，很 多学者和实践工作者致力于研究公共财政的构建和财政职能的转换，提出了许多完善 我国地方财政职能意见和建议。一是探讨了转变地方财政职能的背景。市场化取向的 改革打破了政府直接管理经济的基础条件，企业从政府附属物的角色中摆脱出来，政 府不再代行企业职能，而是对经济实施间接调控，促进了地方财政职能的转变。同时， 工业化的推进和经济增长引发了一系列社会矛盾并加大了公共产品需求规模，使得地 方财政职能的转变迫在眉睫。二是探讨了市场经济条件下地方财政的职能。地方财政 职能的重新界定应以有利于建立地方公共财政为准则，以满足区域内社会公共需要为 导向，解决好地方政府及其财政供给的“越位”、“缺位”并存问题，与之适应的职 能应包括资源配置职能、收入分配职能、投融资职能和优化经济环境等。三是在地方 财政职能转变的基础上探讨了地方公共财政体制框架的构建。以社会共同需要为标 准，合理界定财政支出结构，并促进财政支出制度的规范和创新。转变财源建设方式， 努力提高财政收入质量，尽快形成“以税收收入为主，辅之以一定收费”的公共收入 体系。参考的主要文献有：张敦富的区域经济学原理( 1 9 9 9 年版) 、高培勇的公 共部门经济学( 2 0 0 1 年版) 、张宗胜的发展经济学( 2 0 0 0 年版) 、贾康的转轨 l 垫方财政促进苏北经济发展的思考 引 言 时代的执着探索( 2 0 0 3 年版) 、周桂根的世纪之交的江苏财政改革( 2 0 0 2 年版) 等等。 三、研究方法和思路 文章在研究方法上结合江苏省省情，以理论阐述与实证分析相结合、分析了市场 经济与公共财政的理论关系、探讨了江苏南北经济发展差距及其原因，进而提出地方 财政加速苏北地区经济发展的政策建议。文章力求论述清楚，观点鲜明。 四、本文的结构 本论文分为理论准备、实证研究和政策建议三个部分。第一部分，探讨了市场经 济与公共财政的关系，分析了市场经济与政府经济职能、市场经济与公共财政等问题， 分析了区域性的财政政策工具及其适用性。第二部分，对江苏区域经济及财政差异情 况进行比较分析，指出苏南苏北在经济总量、财政收入、产业结构、工业化水平、城 市化水平、生活水平等方面的巨大差距。并对造成江苏南北经济差距的原因，从区位 因素、历史因素、财政政策因素等方面进行了探讨。第三部分是地方财政促进苏北经 济发展的政策选择，是本文的关键所在。主要包括：建立科学规范的转移支付制度， 发展、完善财政税收政策与债务政策，完善地方财政投融资体系，积极扶持中小企业 发展。 五、主要创新和不足 文章的创新主要体现在以下方面：一是系统分析了当前江苏省区域经济发展不平 衡的现状，并尝试从多个角度来分析原因； 二是对当前经济欠发达地区财政工作的 指导思想进行了理论分析。指出苏北经济欠发达地区由于改革开放起步晚，工业化水 平低，市场经济不成熟，财政在支持生产建设方面不能照搬成熟市场经济条件下的公 共财政模式，对于市场暂时办不了或者办不好的事情，还要由政府来办，三是提出的 地方财政加速区域经济发展的政策建议，贴切工作实际，都是当前财政工作中亟需关 注和解决的问题，具有一定的工作指导意义。于此同时，文章也有明显不足，主要表 现是：对于所提出的政策性建议，没有迸一步细化工作措旅。 2 地方财政促进苏北经济发展的思考 第一章市场经济与公共财政的理论分析 第一章市场经济与公共财政的理论分析 第一节市场经济与政府经济职能 一、市场经济定义及其特征 市场经济体制，是人类迄今发现的最为有效的资源配置方式，目前世界上绝大多 数国家和地区都在实行市场经济，各国在具体的运行体制上各具特色。推行市场经济 要有两大前提，一是资源和经济物品要有明确的所有者主体，也就是产权明晰；二是 市场在资源配置中起基础性作用。市场经济最基本的特征，一是自主的市场主体具有 独立的财产权和自主的决策权，二是基于开放的、自由竞争的市场行为的公平交易。 市场经济离不开特定的社会环境，目前我国的市场经济还不完善，目前乃至今后相当 一段时期内，都只是一种欠发达的、或者说是不成熟的市场经济。 二、市场经济与政府的经济职能 政府在市场经济中，是要发挥作用还是不要发挥作用，发挥的作用大点好还是小 点好，即大政府还是小政府好，强政府还是弱政府好? 上述问题的核心是要处理好政 府与市场的关系。以亚当斯密为代表的古典经济学强调小政府，强调市场的完全自 由化。凯恩斯理论则强调大政府，认为完全自由并不能达到供求均衡，政府干预经济 才能扩张有效需求，实现供求均衡。就现代市场经济而言，萨缪尔森的新古典综合理 论成为主流意见，即政府要与市场相结合，政府要在市场配置资源基础上，发挥自己 的组织和引导作用。在这里，政府通过对经济的干预进行资源的再配置成为资源市场 配置方式的必要补充，具体地说，政府的作用是：一是确立法律体制；二是决定宏观 经济稳定政策；三是影响资源配置以提高经济效率；四是建立影响收入分配的合理机 制。政府要少干预市场，少干预企业，但也不能放弃提供公共品和追求健康经济环境 的责任。 三、政府与市场在不同经济阶段的主导性 对不同国家、不同发展阶段、不同经济问题而言，政府对经济的作用大还是小是 有区别的。对高度发达的市场经济国家，政府对经济的直接干预少了，对经济的间接 3 地方财政促进苏北经济发展的思考第一章市场经济与公共财政的理论分析 影响大了。美国和英国强调市场机制的作用比日本和北欧国家更多一些，而日本和法 国则对指导性计划和产业政策有较大的认同。对于中国这样一个转轨国家，尽管通过 改革与开放，将原来计划经济下的政府职能进行了大的调整，将全面的经济干预变为 重点干预，并从制度上强化尊重和保护企业在经营方面的自主权利，越来越公平地对 待各种所有制类型企业。但是，为了加快建立和完善市场经济体制，现在必须要求政 府发挥更大的作用。因为，没有政府对改革的领导和对市场发展的支持，市场经济体 制是建立不起来的。 在现代市场经济中，市场与政府各司其职，市场在资源的微观配置中以效率为目 标起基础性调节作用，而政府在宏观领域围绕提高社会整体经济运行效率、运用多种 经济手段实施调控功能。政府和市场是现代经济运行中最基本的力量，在不同的地区 和不同的时期，二者中总有一个处于主导地位，发挥主要作用。在苏北开发的初期， 由于市场秩序、市场的外部条件不够成熟，经济发展的基础设施不足，资金、技术都 比较缺乏，人民收入也很低，在苏北地区投资( 包括货币投资、无形资本投资和人力 资本投资) 的收益率比苏南地区低，所以效率高的经济活动集中在苏南而不愿到苏北。 在这种情况下，苏北经济难以依靠自身的力量自动“起飞”，依靠市场机制和有限的 政府行为也难以迅速解决苏北的发展问题。因而需要强有力的政府行为在苏北开发中 发挥主导作用，在开发初期加大对苏北地区的转移支付力度，加强财政对苏北的基础 设施建设的投入、塑造市场经济运行良好的外部环境。这个时期是政府主导阶段。随 着社会主义市场经济体制的建立和完善，市场作为资源配置基础方式的作用将更加突 出，市场机制对苏北经济活动的支配日益增强，这时就应缩小政府行为的范围，减轻 政府干预的程度，让市场机制充分发挥推动苏北发展的积极作用，这样才符合改革的 目标与开发苏北的初衷。财政政策应发挥间接引导微观经济行为的作用，积极利用税 收政策和财政补贴政策，培育成熟的市场经济主体，使苏北走上自我发展的道路。这 个时期是市场主导下的政府行为阶段。 第二节公共财政的含义和特征 一、公共财政的含义 公共财政理论的产生是从分析市场经济缺陷出发，并随着市场经济的发展而逐步 4 地方财政促进苏北经济发展的思考 第一章市场经济与公麸财政的理论分析 拓展和完善的。公共财政是建立在市场经济基础之上、与市场经济体制要求相适应的 一种财政类型，它以弥补市场失效、满足社会公共需要为目的。公共财政作为一种财 政模式并非是从来就有的，而是人类社会发展到特定历史阶段的产物。当人类社会进 入到市场经济发展阶段时，才出现公共财政模式。 我国目前处于社会主义市场经济体制的建立和完善过程中，从财政满足社会公 共需要这一本质特征出发，公共财政的定义可以概括为：公共财政作为一种随市场 经济的产生而产生、随市场经济的发展而发展的财政模式，它是以国家为主体，通 过政府的收支活动，集中一部分社会资源，用于履行政府职能和满足社会公共需要 的经济活动。 二、公共财政的基本特征 1 、公共性。公共财政的公共性是由“公共产品”理论决定的，其本质特征是满 足社会公共需要。在现实市场经济运行中，市场失灵的领域是极为广泛的，需要借助 政府的公共权力强制性地进行弥补。因此，公共财政的“公共性”特征，就是“市场 能干的，政府和财政就不要去干；市场不能干的，但市场又需要弥补的，政府和财政 就应当去干”。实际上这也是区分政府公共财政活动与私人活动范围的基本准则。 2 、非盈利性。盈利性是人们参与市场活动的唯一动力，但作为政府及其公共财 政，就不能直接进入市场去追逐盈利，而只能以社会利益作为活动目的，只能从事非 盈利活动，这就使公共财政具有非盈利性特征。 3 、调控性。市场经济条件下，公共财政是政府调控经济的重要政策工具。我们 知道，政府宏观调控的主要目标是：促进经济增长、抑制通货膨胀、提高就业水平和 实现国际收支的平衡。政府各项调控目标的实现，都离不开一定的财政手段的支持。 这些手段包括税收、规费、支出、预算、补贴、国债、赤字等。对财政政策的调控可 以从不同角度加以划分。根据财政政策对社会经济活动的影响，可以划分为分配性、 调节性、再分配性财政政策；根据财政政策具有调节经济周期的作用，划分为自动稳 定的和相机抉择的财政政策；根据财政政策在调节国民经济总量方面的不同功能，划 分为扩张性、紧缩性和中性财政政策。通过上述不同类型和不同性质的财政政策调节， 优化全社会资源的配置，维护公平竞争的市场环境，实现社会供需总量的平衡和社会 经济的协调发展，从而充分体现公共财政的“调控性”。 5 地方财政促进苏北经济发展的思考 第一章市场经济与公共财政的理论分析 4 、法治性。市场经济是一个法治经济，对于政府来说，其活动和行为也应当置 于法律的根本约束规范之下。财政作为政府直接进行的活动，在市场经济下无疑必须 受到法律约束和规范，从而具有明显的法治性特征。 第三节市场经济下的公共财政 一、社会主义市场经济下的公共财政框架 在整个社会再生产系统中，市场在资源配置方面作用很大，效率很高，但市场也 不是万能的。在市场经济的发展过程中，市场经济本身所固有的缺陷，如不能提供公 共产品、自然垄断、收入分配不公、宏观经济失衡等失效和失灵的领域或者是市场能 干却干不好的事情，就要由政府出面来干，由政府和市场共同提供全社会所需要的各 种产品，政府提供的产品就是公共产品和公共服务。建立公共财政是我国改革发展到 建立社会主义市场经济体系阶段，适应市场机制作为社会资源配置的基本机制和转变 政府职能的客观要求。党的十五届五中全会通过的中共中央关于制定国民经济和社 会发展第十个五年计划的建议中，明确提出要“逐步建立适应社会主义市场经济要 求的公共财政框架。”这标志着公共财政己从理论上的争鸣探索到实践中的改革尝 试，进而确立为我国社会主义市场经济下财政改革的目标模式。 由于我国市场机制还很不完善，而整个社会的公共性，又是相对于市场经济、市 场机制的完善程度而言的，因此，政府介入的范围要相对大些。根据社会主义市场经 济体制的内在要求，公共财政的基本框架应更为宽泛，主要有三个层面：一是市场不 能提供的公共物品和服务，如国防、外交、司法、行政管理、文化教育、基础科研、 环境保护等，必须由政府提供。二是市场能够提供的物品和服务，但是提供的不好， 大部分也要由政府提供和干预。如公平社会收入分配、消除经济外部的负效应等。三 是市场能够提供的物品和服务，但是提供得慢，也需要政府介入。我国还是一个发展 中国家，处于社会主义的初级阶段，为了能有一个快的发展速度，赶超世界发达国家， 迅速实现工业化和现代化，仍需政府集中一部分资源发展最重要的支柱产业，如大型 公共设施、基础产业、高科技高风险产业等，我国公有制为主体的经济制度也决定了 这些事情基本上要由政府来办。随着市场的发育与完善，市场能够承担起来的产业和 设施建设，政府要逐步退出。构建公共财政框架的基本出发点和客观要求是满足社会 6 地方财政促进苏北经济发展的思考 第一章市场经济与公共财政的理论分析 共同需要，实现公共物品和公共服务分配的均等化。 二、政府主导下的转轨期经济 我国经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济体制。二十多年的改革，就是 政府职能由计划经济向市场经济转轨的过程，政府不断地让出空间，使市场在资源配 置中基础性作用逐步增强，从而改变了传统计划体制下经济长期低效率运行的局面。 但由于我国的市场经济并非西方国家那样是逐步发展起来的，而是脱胎于计划经济， 要发育到比较成熟的市场经济水平，还有很长一段路要走。所以，社会主义市场经济 体制的形成与完善，是一个漫长的过程。在向市场经济转轨的实践过程中，每走一步 都会涉及到政府与市场的关系问题。我国目前生产力发展水平较低，工业化基础薄弱， 城乡差距过大，技术水平不高等因素都影响着市场的发育和市场机制作用的发挥，无 论是要素市场、资本市场、还是产品市场，发展都很不平衡，也不完善。在目前市场 发育程度较低的情况下，若仅以市场机制调节国民经济结构的发展方向，则可能造成 结构性矛盾加剧，基础产业滞后而使经济发展丧失后劲。对于这样的欠发达的、或者 说是不成熟的市场经济，需要政府来培育、引导和组织市场、维护市场。现阶段，不 仅“市场不能干的，政府要干”，就是“市场能干，但现在干不好或干得慢的，政府 也要介入”。这就决定了我国目前的经济是政府主导型经济。但这种主导是以市场为 基础的，是以经济手段宏观调控引导国民经济的发展方向来实现的。中央政府和地方 政府在主导经济发展过程中的职能范围也有所不同。中央政府的职能范围涉及国家安 全和国家整体利益，以及宏观经济稳定和社会发展总目标的实现。地方政府则承担区 域性经济稳定和发展，提供地区性基础设施、社会治安和公用事业服务等。 三、市场发育程度对财政支出的影响 经济发展、市场发育的不平衡性，构成地方政府职能转换阶段的差异性。地方政 府职能转换过程要与市场发育水平相适应，与各阶段、各地区改革战略要求相配合， 具有阶段性和层次性的特点。对于苏北经济欠发达地区而言，由于改革开放起步晚， 市场发育迟缓，工业化水平低，必然要更多地依靠政府在基础设施建设、提高工业化 水平、促进市场发育等方面的作用。如果忽视这种市场失效和失灵的存在，不能适时 地以政府的非市场行为弥补和替代，或者不顾市场的发育状况而过早地撤出或取消政 府的非市场行为，停止财政资金的供给，就会造成政府职能和财政分配的“缺位”。 7 地方财政促进苏北经济发展的思考 第一章市场经济与公共财政的理论分析 当然，习惯于计划经济下的政府大包大揽，该退出的一般性竞争领域没有及时退出， 政府行为替代市场行为，也必然会影响市场发育和市场机制作用的发挥，就是政府职 能和财政分配的“越位”。现阶段我国政府主导经济发展的模式不可能全国统一，经 济欠发达地区政府对于培育市场，促进市场发育，促进经济总量扩大和结构优化的责 任更为繁重一些。这种在经济转轨时期不同地区地方政府的特定作用，以及对经济调 控和引导的方式与手段存在的阶段性差异，是构成财政转轨阶段性与渐进性的客观要 求。因此，公共财政转轨中欠发达地区在支持生产建设方面还不能与经济发达地区一 样较快“退出”，有些应该由市场办的事但市场暂时办不了的，或者市场能办但办得 慢的，也不得不由政府来办，财政的政策和财力支持仍不可缺少。从政府调控经济的 手段来看，中央政府可以采用财政政策、税收政策、货币政策等多种手段，而地方政 府只有运用财政手段作为主要形式。在坚持国家宏观产业政策、财税政策的前提下， 灵活运用财政手段调控经济、支持发展、培育财源，是地方政府、特别是市场经济欠 发达地区政府的重要职责和必然选择，也是对公共财政转轨中地方财政转变职能、驾 驭市场经济能力的一种考验。由于经济转轨时期地方政府承担着繁重的领导经济改革 和支持与促进经济增长的重任，应当因地制宜，结合实际，按照市场发育程度调整和 界定政府的活动范围，灵活应用公共财政的原则，重点优化财政支出结构，配合政府 职能的转变，解决好在财政支出安排上“缺位”与“越位”的问题，逐步提高公共性 支出的比重。 第四节地方财政政策的区域性 一、区域性财政政策的内涵和特征 地方财政政策既有财政政策的基本含义，又有区域性特点。区域性财政政策针对 区域经济问题而具有特殊的目标，体现为以下几个方面：一是有重点地在区域内进行 资源的倾斜配置，实现区域经济的非均衡增长。二是促进区际间生产要素的合理流动。 三是保障区域间收入、就业、福利等方面的差距合理化。四是扶助落后地区实现经济 的自我持续增长。这是一切区域性经济政策的归结点和最终目标。 区域性财政政策的特征主要在两个方面：一是传统的财政政策主要从社会需求、 充分就业、经济增长等宏观角度来确定财政政策的运作，而区域性财政政策则主要从 8 地方财政促进苏北经济发展的思考 第一章市场经济与公共财政的理论分析 区际间经济发展切入，解决的是区际间的平等竞争环境与机会、公平的福利与保障待 遇等问题，属于一个中观的层次。二是区域性财政政策着力于解决区域内出现的特有 经济问题，因此政策在制定上有一定的区域针对性。 二、区域性财政政策的政策工具 西方经济学一般把财政政策工具分为两大类，即财政支出工具和财政收入工具。 其中，财政支出又包括购买性支出和转移性支出，财政收入又包括税收和公债。因此 作为财政政策在区域性问题中的衍生政策，区域性财政政策的政策工具也可划分为购 买性支出政策工具、转移性支付政策工具、税收政策工具和公债政策工具四大类。 1 、购买性支出政策工具。购买性支出是政府利用国家资金购买商品和劳务的支 出。它分为政府投资和政府消费。政府投资政策也称为财政投资政策，其投资方向主 要是基础设施、公共事业等经济的“瓶颈”部门，目的在于提高受资地区的经济运行 环境，创造新的社会需求，提供较多的就业机会，吸引更多的私人投资流入，促进该 地区的经济发展。政府消费则是政府作为购买者，在商品或劳务市场上购进商品或劳 务时所发生的支出。政府的这种支出是一种最终消费行为，是社会总需求的有机组成 部分，其数额的变化及支出方向，将影响社会或某一地区或行业市场需求的变迁，从 而通过需求这个环节，对经济发展起一定的引导作用。 2 、转移支付支出政策工具。转移支付政策工具是指中央政府与地方政府之间、 上级政府与下级政府之间的财政资金的转移，其目标是为各地政府实现均等公共服务 而提供均等化的财力支持的政策，以在尽可能的范围内缩小地区间公共服务供给差 距，创造平等的市场环境，推动区域经济的发展。转移支付政策工具是四大政策工具 中专门针对发展差异的均衡制度。 3 、税收政策。以调整微观主体的行为为重点的税收政策，在调节区域经济方面 的作用主要表现在两个方面：一是通过与“正规”税制结构或“基本”税制结构有关 的税收政策的制定，如纳税人的确定、税基的确定、税率的变化及征收范围的变化来 校正区域经济发展中的不平等税收条款，创造公平竞争的软环境。二是通过与“正规” 税制结构或“基本”税制结构相背离的税收政策，即税收优惠政策，给予特定区域、 特定纳税人或经济活动以各种税收优惠待遇，以引导、扶持某些经济活动，刺激投资 意愿，促进区际间资源的合理配置，改善落后地区发展状况。 9 地方财政促进苏北经济发展的思考 第一章市场经济与公共财政的理论分析 4 、公债政策。公债是指由政府作为债务人，依据国家的信誉( 由国家主权、经 济实力等作为后盾) ，向本国公民和经济实体，以及外国政府、公众所借的债务。公 债最初是作为弥补财政赤字而生，但随着国家的角色由“守夜人”演进为能动干预经 济、烫平经济周期波动、保持国民经济稳定增长等多方面、多层次宏观调控者后，公 债的内涵与作用便发生了质的飞跃。 落后地区相对于发达地区就市场机制运作的环境而言，一般处于弱质状态，商品 的生产、交换不够发达，市场在夹缝中、体制外成长。诚然。市场发育有其客观进程， 但是政府“看得见的手”却可以助市场臂之力，排除种种人为障碍，使其发育更加 顺利。这一援助表现如下：( 1 ) 塑造市场经济主体，推进企业改革，调整和完善所有 制结构，使多种所有制经济共同进入市场，成为市场竞争的主体，加快市场的成长。 ( 2 ) 制定市场规则，维护市场秩序。企业作为市场主体，相互之间以契约的形式发 生经济往来，更需要市场运行有一套公认的游戏规则来约束双方的行为，保证这种契 约关系的公开，公平性，形成竞争有序的市场局面。( 3 ) 优化市场结构、完善市场体 系。市场是多元化体系，除商品市场外，还有更多的生产资料市场、劳动力市场、技 术市场、资本市场等组成。经济落后地区各类市场发育不平衡，结构不合理，使市场 机制失去依托，不能充分发挥资源优势，影响其经济的发展。因此发展中国家缓解区 域经济问题必须重视政府在市场培育方面的不可缺少的功用。 三、适用的地区援助政策选择 政府在行使其经济调控职能中通常使用的是经济手段，而其中最为重要的是产业 政策、货币政策和财政政策。然而，由于各种政策各具特点，因而在援助落后地区区 域发展的问题上有各自的功效。 1 、产业政策。产业政策是国家加强和改善宏观调控、调整和优化产业结构、提 高产业素质、进行长期资源配置的重要手段，它包括产业结构政策、产业组织政策、 产业技术政策和产业布局政策。就产业政策性质而言，它只是确立了国民经济发展的 产业构架和目标，它的实现还有待于一定群体的微观经济的配合，而且必须借助于国 家运用货币政策和财政政策的手段对这些微观经济主体的行为进行干预。 2 、货币政策。就货币政策而言，它是以货币的发行量和流通量来调节社会供求 关系和干预经济波动的。由于货币是流通的，具有同质性，是一切清算与支付的手段， 地方财政促进苏北经济发展的思考 第一章市场经济与公共财政的理论分析 因而货币政策的局部影响最终将随货币的流通而扩散到全国。因此针对区域性发展中 存在的局部性、结构性问题，货币政策爱莫能助。如我国现阶段就宏观经济形势而言， 货币政策调控经济的效率已经有递减的趋势，降低存贷利率和调低存款准备金率等措 施陆续出台，边际效应逐步减弱。实际上，货币政策每次调整产生的作用与预期效果 的距离已经越来越大，人们越来越看重财政政策。 3 、财政政策。由上述分析可知，解决区域经济问题的重责就落到财政政策上了。 财政政策是国家干预宏观经济总体运行和调整结构的直接手段，它可以通过政府的直 接支出来影响社会需求，并因投向的选择，或是改善一定区域公共产品的供给，或是 缓解地区间、不同阶层人们间的收入差距问题；它可以通过对政府税收收入水平和结 构的调整，或是影响不同行业、不同企业的利润水平，促进产业空间布局的合理化和 调整地区产业结构，或是调整企业、个体收入水平，实现公平目标。正是财政政策具 有直接性、结构性的特点与优势，它已被许多国家作为解决区域性经济问题的首选手 段。因此，研究这一政策的区域运作机理及操作特性，可为解决我国当前存在的区域 性问题提供更多的理论支持，并利于制定有效的政策与措施。 当然，在实际操作中，应该注重将产业政策、货币政策和财政政策有机地结合起 来使用，才能充分发挥三大政策各自在调节区域经济发展中的作用。 地方财政促进苏北经济发展的思考 第二章江苏区域经济和财政差异的比较分析 第二章江苏区域经济和财政差异的比较分析 第一节江苏南北经济发展差距 一、苏北经济发展概况 江苏省是我国东部沿海地区经济较为发达的省份，同时也是典型的区域经济发展 不平衡地区。全省下辖1 3 个地级市，依据地理分布及经济发展状况，习惯上划分为 苏南( 苏州、无锡、常州、南京、镇江) 、苏中( 南通、扬州、泰州) 、苏北( 徐州、 淮阴、盐城、连云港、宿迁) 三个经济区域。苏南和苏北在全省呈现出经济发展的二 极，一个是经济发达地区，一个为欠发达地区。两者的经济发展存在相当大的差距， 而且这个差距呈愈来愈大之趋势。 苏北地区位于江苏省北部，地处我国黄淮海平原，总人口3 1 9 5 万人，占江苏人口总 和的4 3 ；土地面积5 2 4 万平方公里，占全省土地面积的5 3 ；而g d p 只占全省1 4 不到，财政收入只占1 5 ，利用外资占1 1 5 , 出口占1 2 0 。 苏南地区以上世纪8 0 年代的乡镇企业发展为起点，到2 0 世纪9 0 年代后半期如 火如荼的外资企业的勃兴，迅速成为中国经济增长的强大动力源。苏北地区由于长期 以发展农业为主，工业化、城市化水平相对较低，财政困难，对经济增长的促进和推 动作用见效甚微。因此，无论就经济总量、人均水平，还是就增长速度、产业结构、 经济效益、科技进步和居民生活等方面，苏北与苏南比较，均有很大差距。而且从总 体上看，其差距还在不断扩大。 二、经济总量对比分析 图表12 0 0 2 年苏南、苏中、苏北主要经济指标 指标名称苏南 苏中苏北全：省 g d p ( 亿元) 6 2 8 0 1 01 9 5 0 8 6 2 4 3 6 9 01 0 6 6 7 嘶 人均g d p ( 元人) 2 8 5 9 4 1 1 2 3 27 6 4 3 1 4 3 9 1 产( 亿元)2 9 4 5 52 8 3 5 0 5 8 4 5 51 1 6 2 6 二产( 亿元)3 4 3 8 0 99 6 0 9 01 0 4 7 0 7 5 4 4 6 0 6 三产( 亿元) 2 5 4 7 4 77 0 6 4 6 8 0 5 2 94 0 5 9 2 2 地方财政促进苏北经济发展的思考 第二章江苏区域经济和财政差异的比较分析 衡量一个地区经济发展水平的一个重要指标是g d p ( 国内生产总值) 。从经济总 量看，江苏省2 0 0 2 年g d p 达1 0 6 3 1 7 5 亿元。其中苏南为6 2 8 0 亿元，占全省5 9 ， 人均g d p 2 8 5 9 4 元；苏北为2 4 3 6 9 亿元，占全省2 3 ，人均g d p 只有7 6 2 8 元，约占 苏南四分之一。从发展趋势来看，苏南五市国内生产总值1 9 7 8 年是1 2 1 0 5 亿元，是 苏北五市7 3 5 亿元的1 6 5 倍：1 9 8 7 年4 5 7 0 1 亿元，为苏北2 4 6 9 9 亿元的1 8 5 倍， 而到了2 0 0 2 年就达到了6 2 5 7 1 5 亿元，是苏北的2 5 倍以上。 二、产业结构的比较分析 产业结构与地区经济发展水平密切相关。衡量一个地区经济发展质量的一个重要 方面是看g d p 的结构。6 d p 是由一个地区的一、二、三产的增加值构成，它能够反映 经济结构的差异。以苏州和宿迁为例，早在1 9 7 5 年苏州地区就实现了二、一、三产 业顺序，三次产业结构为3 5 。l ：4 7 1 ：1 7 8 ；而宿迁地区直到2 0 0 2 年才实现了二、 一、三产业顺序，此一顺序的突破比苏州地区整整落后了2 5 年。2 0 0 2 年，苏州和宿 迁的国内生产总值分别为2 0 8 0 3 7 亿元和2 4 7 0 3 亿元，三次产业结构分别为4 4 ： 5 8 2 ：3 7 4 和3 4 4 ：3 7 3 ：2 8 3 ，。由此可见，苏州地区不仅g d p 的总量明显大于宿 迁地区，而且三产构成也明显优于宿迁地区。 三，工业化水平的比较分析 当前，苏北经济社会发展存在着诸如人均收入低、工农业产品过剩、劳动就业困难、 城市化滞后等一系列矛盾与问题，其主要原因在于工业经济落后、工业化水平低。因此， 对于尚处在工业化中期初始阶段的苏北来说，无疑仍应以推进工业化为首任。 “九五”以来，苏北五市都把发展工业经济作为工作的重中之重来抓，取得了较 为显著的成效，工业已逐步成为国民经济的主体。“九五”期间，苏北五市g d p 年均 增长1 1 8 ，分剐超过全省平均水平、苏南和苏中0 6 、0 7 和1 4 个百分点：固定 资产投资年均增长1 8 4 ，分别超过全省平均水平、苏南和苏中5 1 、7 1 和1 2 个百 分点。尽管工业经济增长速度加快比较明显，但工业增加值占国内生产总值的比例偏低。 2 0 0 2 年苏北五市g d p 为2 4 3 6 9 亿元，占全省的2 3 ；人均g d p 7 6 4 3 元，不及苏南的2 8 5 9 4 元的零头，最低的宿迁市只有4 8 2 6 元，仅是无锡市3 6 1 5 1 元的1 3 3 ；苏北五市工业增 加值8 7 1 6 9 亿元，占五市g d p 的3 5 8 ，仅占全省工业增加值的1 8 9 6 ，最低的宿迁市工业 增加值仅为鹄6 亿元，不及全省的1 5 ，不及苏州市的6 2 。( 见图表7 ) 1 3 地方财政促进苏北经济发展的思考 第二章江苏区域经济和财政差异的比较分析 图表22 0 0 2 年省内地区工业化水平比较 指标名称 苏南苏中苏j b全省 国内生产总值( 亿元)6 2 8 0 1 01 9 5 0 8 62 4 3 6 9 01 0 6 6 7 8 6 人均国内生产总值( 元人) 2 8 5 9 4 1 1 2 3 27 6 4 31 4 3 9 1 第二产业( 亿元)3 4 3 8 0 99 6 0 9 01 0 4 7 0 7 5 4 4 6 0 6 工业增加值( 亿元)3 0 4 6 0 18 3 1 7 78 7 1 _ 6 94 7 4 9 4 7 人均工业增加值( 元人)1 3 8 7 04 7 9 02 7 2 86 4 3 5 工业增加值占g d p 比重 船5 4 2 63 5 84 4 5 我们还注意到，苏北地区工业结构调整步伐也在加快，但产业结构层次偏低。以宿迁 市为例，至今没有一家大型企业，以洋河、双沟为代表的1 1 家中型企业基本集中在酒类、 纺织服装、玻璃建材等传统产业。由于企业自身发展能力不强，投入不足( 见图表8 ) ，核 心竞争能力弱，规模难以做大，“龙头”带动作用难以发挥。总体来说，产业集群链条尚 未形成，配套能力太弱，互补拉动效应有限，既限制了自身的总量的扩张，也不利于生产 要素的集聚，从而使整体工业经济结构层次较低，产业支撑力较弱。 图表3 工业结构调整比较( 2 0 0 2 年) 指标 苏南苏北苏州宿迁 固定资产投资( 亿元) 1 4 7 05 3 34 3 9 4 9 基本建设投资( 亿元)5 4 22 2 21 1 11 7 更新改造投资( 亿元)2 1 07 51 01 6 四、城市化水平的比较分析 城市化是指乡村人口变成城市人1 3 ，以及人类的生产、生活方式由乡村型向城市型 转化。城市化水平的高低是区域经济与社会发展水平的重要标志。推进苏北大发展，就 要积极加快苏北城市化进程。苏北城市化水平滞后全省，苏北区域城市化发育缓慢，其 运行轨迹带有明显的落后印记和特征。2 0 0 0 年苏南五市城市化率已分别高达5 7 0 8 、 5 8 2 5 、5 3 9 5 、5 0 4 2 、7 1 1 ；相比而言，2 0 0 0 年苏北五市分别为3 3 4 5 、 2 8 7 5 、3 5 6 1 、2 8 0 2 、2 5 4 8 。苏南城市化平均水平几乎高于苏北的一倍。 苏北地区也意识到这种差距，近几年来，苏北地区高度重视推进城市化进程，城 市化水平快速提高。2 0 0 2 年苏北五市的城镇人口已达到8 9 4 6 5 万人，占总人口 3 1 9 4 7 6 万人的2 8 。发展最快的宿迁市城市化水平已经从建市之初的1 0 8 增加 到目前的3 0 ，中心城市规模由原来的1 3 3 平方公里扩展到3 0 平方公里。另外， 地方财政促进苏北经济发展的思考 第二章江苏区域经济和财政差异的比较分析 苏北地区还大力实施基础设施先行战略，不断改善交通、通信、水利、电力等基础设 施，力图为加快经济发展提供了较好的外部环境。不过。由于受资金严重短缺的制约， 苏北的城市化进程面临诸多问题。虽然城市化规模不断扩大，但与其配套的文化、教 育、科研、医疗、娱乐等城市综合配套和服务设施方面，难以满足社会经济事业发展 的需要，与苏南地区相比差距仍很大( 见图表9 、图表1 0 ) 。 图表42 0 0 2 年城市用水方面的指标比较 日综合生产能力生产用水量( 万人均日生活用 城市污水日处理能 城市 ( 万吨日)吨)水量( 升) 力( 万吨) 苏州 5 9 36 4 i o o 3 8 52 6 6 宿迁 82 6 1 l o l3 图表52 0 0 2 年城市民用汽车及用电量指标对比 指标 苏南苏北苏州宿迁 民用汽车拥有量( 万辆) 6 3 2 52 12 4 工业用电量( 亿千瓦小时) 6 2 21 3 72 3 47 8 居民用电量( 亿千瓦小时)6 93 21 83 9 五、人均收入、居民储蓄和人力资源结构的比较分析 由于经济发展水平的差异，导致人民生活水平相应出现较大差别。苏南、苏北在 城镇居民人均可支配收入、农民人均纯收入、居民储蓄方面2 0 0 2 年数据分别为：苏 南9 5 5 5 元、5 3 0 1 元、3 6 6 6 7 8 元，苏北7 3 8 8 元、3 4 7 6 元、1 1 7 4 1 7 元。其中苏南的 苏州和苏北的宿迁两市差异则更为明显，苏州为1 0 6 1 7 元、6 1 4 0 、i1 6 4 3 3 元，而宿 迁为5 0 4 1 元、3 2 3 1 元、8 7 1 6 元。 生活水平上的巨大反差，必将导致二种结果：一是人才的流失，使得欠发达地区 的入力资源无偿地流向发达地区，失去了优势人力资源，欠发达地区发展更加乏力。 二是造成贫富差距的加大，必然引发社会的