论工伤保险的发展与问题.doc

摘要01 工伤与工伤保险的定义11.1 工伤11.2 工伤保险12 我国工伤保险的发展与存在的问题22.1我国工伤保险制度的建立22.2 我国工伤保险法律体系的发展32.3 我国工伤保险制度存在的主要问题32.3.1实际覆盖范围窄，不能维护所有劳动者的基本权益32.3.2保险费率机制不合理42.3.3待遇标准低，工伤职工和遗属处境艰难42.3.4工伤预防机制薄弱，不能发挥工伤保险促进事故预防的积极作用42.3.5 工伤保险基金支出不合理造成了严重的基金结余53 完善我国工伤保险制度的对策63.1扩大覆盖面，保障农民工基本权利63.2建立科学、合理、有效的费率机制63.3工伤费用社会统筹，保证了各项待遇按时足额支付73.4 提高对工伤事故的预防功能73.5加强对工伤保险基金的管理94 结论9摘要工伤保险是世界上产生最早的社会保障项目，在世界各国，其建立也较为普遍并发展比较完善。作为一项保护劳动者权益，体现现代工业文明的重要制度，自德国1884年通过劳工灾害保险法开创以来，工伤保险制度已经在全世界一百多个国家立法予以确定。我国也于二十世纪五十年代初建立工伤保险制度，实施以来，它对保障劳动者的合法权益，减轻劳动者的后顾之忧，促进生产发展等方面起到了积极的作用。但随着我国经济体制改革的深入，社会主义市场经济的发展和现代企业制度的建立，五十年代初建立的工伤保险制度已不能适应我国新形势的需要。自八十年代起，国家开始对工伤保险制度进行改革，并于1996年由劳动部颁布了企业职工工伤保险试行办法，但作为一个部门规章，其内容比较原则，可操作性比较弱，难以适应经济体制改革的进一步需要。2003年国务院以行政法规的形式制定了工伤保险条例，我国原工伤保险法律制度不如意的地方才得到了一定程度的克服，但仍然存在一些问题需要解决。 随着工伤保险制度的发展，工伤保险制度也从早期的单纯以赔偿为唯一功能的制度发展为包含工伤预防、工伤赔偿、工伤康复三位一体的制度，建立完善的工伤预防、工伤康复制度是一个长期的任务，但工伤事故发生后，对于受伤职工来说，首先需要的是治疗、生活等相关的赔偿费用，因此对于工伤保险制度发展来说，首先需要的是建立一个完善的工伤赔偿制度，尤其是对于像我国这样的发展中国家。为此，本文以新颁布的工伤保险条例为研究对象，对我国的工伤保险立法中的工伤赔偿制度进行了详细的分析，并对其中存在的问题提出了自己具体想法。关键词：工伤保险 工伤保险基金1 工伤与工伤保险的定义1.1 工伤工伤亦称职业伤害，指劳动者在生产劳动过程中所发生的或与之相关的人身伤害，包括事故伤残和职业病以及因这两种情况所造成的死亡。一些国家规定，上下班途中发生的交通事故所造成的伤亡和出差中的伤亡因与工作相关，也属于工伤。“工伤”，各国的概念不尽相同。第13次国际劳动统计会议所使用的定义是：雇佣事故指由雇佣引起或在雇佣过程中发生的事故（工业事故和上下班事故）。雇佣伤害指由雇佣事故导致的所有伤害和所有职业病。1.2 工伤保险工伤保险是指劳动者在生产经营活动中或在规定的某些特殊情况下所遭受意外伤害、职业病，以及因这两种情况造成死亡、劳动者暂时或永久丧失劳动能力时，劳动者及其遗属能够从国家、社会得到的必要的物质补偿。随着社会的发展，工伤保险的职能也在不断地扩展，功能不断地完善。现代意义上的工伤保险除上述内容外，还包括下述功能：通过安全预防促进企业安全生产，减少事故发生；通过康复工作，使受伤害者尽快回复劳动能力，促进受伤害者与社会整合。工伤预防、工伤救治与补偿、工伤康复，已形成工伤保险三大支柱。工伤保险一般具有四个基本特点：一是强制性，它是指由国家立法强制执行的，在一定范围内的用人单位、职工必须参加；二是非营利性，工伤保险是国家对劳动者履行的社会责任，也是劳动者应该享受的基本权利；三是保障性，是指劳动者在发生工伤事故后，对劳动者或其遗属发放的工伤待遇要保障其基本生活；四是互助互济性，是指通过强制征收保险费，建立工伤保险基金，由社会保险机构在人员之间、地区之间、行业之间对费用实行再分配，调剂使用基金。2 我国工伤保险的发展与存在的问题2.1我国工伤保险制度的建立1951 年2 月颁布了中华人民共和国工伤保险条例, 从此结束了中国没有法定工伤赔偿制度的历史。1991 年, 党的十四届三中全会通过的决定提出“普遍建立企业工伤保险制度”;1994 年, 我国颁布的中华人民共和国劳动法, 把工伤保险作为五项社会保障制度之一( 即工伤、养老、失业、医疗和生育保险) ;1996 年3 月国家技术监督局批准颁布职工工伤与职业病致残程度鉴定( GB/ T 161801996 ) ;1996 年8 月劳动部以部颁规章颁布企业职工工伤保险试行办法;2003年4月16日国务院第5次常务会议讨论通过工伤保险条例，并自2004年1月1日起施行。我国的工伤保险制度自20世纪50年代初建立起，经历了一个曲折的“之”字形发展历程，即由最初的工伤社会保险到工伤企业保险，再到现在的工伤社会保险。我国政府在1951年2月25日颁布了中华人民共和国劳动保险条例，至此结束了中国没有法定工伤赔偿制度的历史，创建了包括工伤保险在内的社会保险法律制度。后来相关的法律法规相继制定出来，1957年2月28日，卫生部又制定了职业病范围和职业病患者处理办法的规定，首次将职业病列入工伤保险的保障范畴。至此，我国工伤保险制度框架初步形成。但是，自20世纪60年代末，由于历史原因，社会保险逐步演变为“企业保险”，提取社会保险费的做法被禁止了，社会保险支出一概由企业负担，工伤保险社会化发展也不可避免的进入了停滞阶段。 改革开放后，经济的复苏带动了各项社会保险事业的发展。而与此同时，工伤事故发生频率的提高与工伤事故伤亡数的上升都在呼唤着工伤保险制度的改革。1996年8月劳动部以部门规章的形式印发了企业职工工伤保险试行办法，对沿用了40多年的企业自我保障的工伤福利制度进行了全面改革。作为配套标准，同年国家技术监督局颁布了职工工伤与职业病伤残程度鉴定。这两个部门规章的出台，标志着我国初步确立了以保障劳动者权益为目的的工伤保险制度，推动了我国工伤保险制度的改革向法制化、规范化的道路迈进。企业职工工伤保险试行办法所确定的工伤补偿制度不仅仅是简单意义上的“社会保险和单位(雇主)责任相结合”，其在工伤保险的覆盖范围、立法理念、工伤待遇项目与标准等方面都有了质的改变。但是，其在实行中也遇到了一些问题，最重要体现就是原则性比较强，可操作性弱，法律地位比较低，缺乏权威性。为此，国务院将工伤保险纳入了立法计划。2003年4月27日,国务院颁布工伤保险条例,这为发展工伤保险制度确立了法律框架。目前,我国工伤保险由劳动保障行政部门管理,基金管理“以支定收,收支平衡”,保障范围扩展至境内各企业的职工和个体工商户的雇员。据我国劳动和社会保障部统计,2005年末全国参加工伤保险人数为8478万人，比2004末增加1633万人。全年享受工伤保险待遇人数为65万人，比上年增加13万人。2005年工伤保险基金收入93亿元，支出48亿元，分别比上年增长58.7%和42.7%。年末工伤保险基金累计结存164亿元。2.2 我国工伤保险法律体系的发展我国政府于1951年2月颁布了中华人民共和国劳动保险条例，从此结束了过去中国没有法定工伤赔偿制度的历史。它的实施，为各个经济发展时期发生的事故伤害和患职业病的职工提供了医疗、收人补偿和抚恤保障，对于保障职工合法权益、安定社会和促进经济发展起了积极作用，成为我国社会保障制度不可缺少的组成部分。然而，我国工伤保险制度毕竟是在计划经济体制下形成和发展起来的，过去40多年中未作过修订，从而存在一些不足或缺陷。特别是进入改革开放时期后，问题就更显突出，主要是在实施范围、管理模式、政策标准及工作程序等方面，难以适应社会发展的新要求。随着经济体制改革的深化和新的社会保障体系的建立, 工伤保障法律法规体系的改革也被提上了日程。目前，国家已经制定实施了劳动法工伤保险条例以及与工伤保险相关联的安全生产法职业病防治法化学危险品安全管理条例使用有毒物品作业场所劳动保护条例等法律法规，有关部门颁布了工伤认定办法职业病目录等规章，初步形成了工伤保险及防治职业病危害的法律法规体系。2.3 我国工伤保险制度存在的主要问题2.3.1实际覆盖范围窄，不能维护所有劳动者的基本权益改革开放以来，外商投资企业、私营企业和乡镇企业大量涌现，这些企业中有很多劳动条件和安全生产管理较差，事故和职业病发生率较高，而且基本没有实行工伤保险制度，与劳动者签订只发工资、不管伤亡的“生死合同”的现象较为普遍，一旦发生工伤和职业病，受害者和亲属的权益就难以保障。另一方面我国进城务工的农民工已达到了1.2亿人之多,其中每3名产业工人就有2名来自农村。从农民工所从事的职业上看,吸纳他们最多的是建筑业以及制造业。总体上看这些行业又都属于劳动密集型,而且发生职业伤害的风险较高。虽然针对此问题国家也出台了一些相关的法律法规,并明确地规定了工伤保险为强制保险,但事实却不尽如人意,执行的效果并不理想。通过调查发现,在我国城市中无用人单位的农民工几乎没有参加任何社会保险,有用人单位的农民工中参加工伤保险或有些许工伤医疗补助的仅占20.2%,而有76%的农民工却没有工伤保险,有3.8%的农民工还根本不知何谓工伤保险,农民工工伤保险的参保率低令人堪忧。2.3.2保险费率机制不合理我国的工伤保险费率制主要采用差别费率制和浮动费率制，因为我国各类行业的事故风险和职业伤害差别很大，主要表现在:从我国工伤保险费率机制上看，行业差别费率制定得不够科学，企业浮动费率机制也没有完全形成，使得工伤保险对安全生产的促进作用还未充分发挥出来。我国行业费率档次少，全国仅大连市实行的是19个费率档次，其他省市都没有超过8个档次；费率差别也拉得太小，如大连市行业费率每档差别仅为0.1%,而邻国日本工伤保险费按行业差别划分,共分为8大产业53个行业,最高费率14.8%,最低0.5%,行业之间差别费率达25倍。德国根据行业的不同特点设立了35个同业公会,制定形成平均费率最低为0.71%,最高为14.58%的差别费率。在浮动费率机制上，中国尚未能建立综合量化指标与费率浮动之间的科学系数关系。费率机制上的缺陷使得其在工伤预防、促进安全生产上的经济杠杆作用没有很好地体现出来，既不利于调动安全事故少的行业和企业的投保积极性，也不能对安全事故多的企业起到应有的警示和制约作用。2.3.3待遇标准低，工伤职工和遗属处境艰难工伤职工和遗属是社会最困难的特殊群体，其领取的伤残或抚恤待遇。例如，一直执行按标准工资的一定比例计发待遇的规定，而现在的企业标准工资只相当于实际收入的一半，有些企业甚至不到一半，因而导致伤残和抚恤待遇普遍偏低，加上没有建立正常调整机制，致使工伤职工和遗属的基本生活难以保障。职工发生工伤后得不到应有补偿，使企业和政府部门难以处理工伤问题，企业中“闹工伤”和职工上访事件常有发生，常常干扰企业正常生产，甚至影响社会安定。2.3.4工伤预防机制薄弱，不能发挥工伤保险促进事故预防的积极作用我国的工伤保险依然是“重待遇,轻预防”。工伤保险条例的颁布与实施,标志着我国的工伤保险事业进人一个新的发展阶段。但在工伤保险与事故预防相结合方面,与原企业职工工伤保险试行办法相比,工伤保险条例对工伤预防方面的内容涉及更少,仅象征性出现在第一条和第四条两处,原试行办法中规定的“工伤保险要与事故预防、职业病防治相结合”的原则,工伤事故预防等费用的列支,以及有关工伤事故预防的内容,在新条例中均未提及,总体上几乎将工伤保险与主动开展事故预防工作完全分离,而使我国的工伤保险可能成为“真正意义”上的“重待遇,轻预防”的消极补偿模式。工伤保险管理体制决定其事故预防目标难以实现。工伤保险管理条例明确了国务院劳动保障行政部门主管全国的工伤保险工作,而从国务院机构职能设置来看,明确了国家安全生产监督管理局(国家煤矿安全监察局)作为综合管理全国安全生产工作的行政机构。在工伤预防管理问题上,劳动保障行政部门和安全生产监督管理部门存在职能交叉。劳动保障行政部门难于为企业提供工伤事故预防的服务和指导,因而也就导致了劳动保障行政部门难以充分发挥工伤保险的事故预防作用。2.3.5 工伤保险基金支出不合理造成了严重的基金结余2000年底，全国参加工伤保险的职工有4350万人，比上年增长9.9%。全年工伤保险基金收入25亿元，支出14亿元，期末滚存结余58亿元2001到年底，全国参加工伤保险的职工有4345万人。全年工伤保险基金收入28亿元，支出16亿元，年末工伤保险基金滚存结余69亿元。2002年末全国参加工伤保险的职工4406万人，比上年末增加60万人。全年工伤保险基金收入32.0亿元，支出19.9亿元，年末基金滚存结余81.1亿元。2003年末全国参加工伤保险的职工有4575万人，比上年末增加169万人。全年工伤保险基金收入38亿元，支出27亿元，年末基金滚存结余91亿元。全年共有33万人享受了工伤保险待遇。2004年末全国参加工伤保险人数为6845万人，比上年末增加2270万人。全年享受工伤保险待遇人数为52万人，比上年增加19万人。全年工伤保险基金收入58亿元，支出33亿元，分别比上年增长55.1%和22.9%。年末工伤保险基金累计结存119亿元。2005年末全国参加工伤保险人数为8478万人，比上年末增加1633万人。全年享受工伤保险待遇人数为65万人，比上年增加13万人。全年工伤保险基金收入93亿元，支出48亿元，分别比上年增长58.7%和42.7%。年末工伤保险基金累计结存164亿元。按照工伤保险条例的规定,实行“以支定收,收支平衡”的原则,但目前我国工伤保险基金结余相对过多,并呈现逐年递增趋势，到2005年底,结余高达164亿元人民币,按该年支出48亿元推算,可支付高达三年的全国工伤保险总支出费用。由于机构设置的特殊性导致了合理的支出难于用到合理的地方,许多地区工伤预防尚未执行和待遇支付偏低是造成基金过量结余的主要原因。3 完善我国工伤保险制度的对策为服从和服务于我国国民经济由计划经济体制向社会主义市场经济体制的根本性转变，改革工伤保险制度的指导思想和原则应该是：建立和完善适应社会主义市场经济体制需要的、统一的、普遍适用的、社会化的工伤保险制度，形成合理的生活保障和经济补偿机制、社会化管理机制、促进工伤预防和职业康复机制，保障职工合法权益，及时处理伤亡事故，有利于社会安定、分散风险和减轻企业负担，把工伤事故和职业病危害减少到最低程度。3.1扩大覆盖面，保障农民工基本权利应当把工伤保险范围扩展到所有企业及其劳动者，使各类企业的劳动者在遭受职业伤害时都依法得到基本生活保障和经济补偿，以维护企业和社会稳定，解除劳动力流动的后顾之忧。从社会舆论上看农民工主要从事的是脏、累、重、危险的工作,工作环境极其恶劣,面对较高的工伤危险,建立起工伤保险制度是最急需的。而农民工因为没有工伤保险,在负工伤时又很难得到雇主赔偿的事件已成为媒体曝光焦点，社会不和谐的因素。从农民工的角度看,安全最重要也是第一位的,如果没有安全的工伤保险作保障,就没有个人和家庭的安全,没有了安全,也必然会引起对社会的不满。工伤保险能够为农民工提供包括工伤预防、工伤补偿和职业康复在内的较为全面的保障。因此可在理顺农民工劳动关系的基础上,首先要督促使用农民工的用人单位按照工伤保险条例的规定参加工伤保险,而后再选择其他商业保险,这样既能解决农民工遭遇工伤后的赔偿问题,也能减轻企业的赔偿压力。在我国,工伤保险属政府性质的保险,财力雄厚,保险有保障。办理工伤保险不仅分散了农民工的职业风险,也降低了企业的矛盾风险,减轻企业因工伤带来的资金负担。3.2建立科学、合理、有效的费率机制合理的差别费率，体现了缴纳工伤保险费的公平合理性，才会激起企业参保的积极性，能充分利用好工伤保险差别费率经济杠杆的调节作用，才能起到促进企业主改善职业安全卫生工作、努力降低工伤事故的作用。第一确定行业分类的依据。要确定一个合理的工伤保险差别费率，首先要确定行业分类的依据。针对目前各省市分类依据的差异，有必要对分类依据进行明确阐述，统一认识，消除各省市认识上的误差，使分类依据具有同一性，标准性。第二合理划分职业伤害风险等级。差别费率体现了行业的风险程度。各行业之间，由于行业的性质，生产技术条件，人员素质和管理水平等原因，各行业的职业伤害风险和伤害频率是不同的。为了体现保险费用公平负担和促使事故多的行业搞好安全生产，必须对统筹范围内各行业按工伤事故风险划分职业伤害风险等级。但风险等级划分不宜过细，过细则相当于“企业保险”，未恰当发挥互助共济性;过粗则存在吃“大锅饭”的弊端，不利于安全生产。应根据工伤事故的行业风险分级，建立与工伤保险相适应的差别费率的缴费标准，即建立费率与风险相关联的机制，科学的确定行业差别费率。第三合理制定行业差别费率。根据亚洲一些国家的经验，平均费率达到工资总额的2%-3%，行业差别费率才好合理设定。另外，考虑到基金支付补偿待遇的承受能力、工伤保险事业的发展水平、企业实际承受能力和社会经济发展水平，我国平均费率水平应在2%左右。3.3工伤费用社会统筹，保证了各项待遇按时足额支付工伤保险条例规定：工伤医疗费、护理费、伤残抚恤金、一次性伤残补助金、残疾辅助器具费、丧葬补助金、供养亲属抚恤金、一次性工亡补助金等8项长期支付和大额支付的费用，由工伤统筹支付。实行统筹的地区，基本做到这8项待遇全额统筹支付，保证了工伤职工和遗属按时足额领取待遇。企业缴纳的工伤保险费率一般在工资总额的0.2%2%，平均费率不到1%。企业缴费不多，当发生事故时，这些费用都由工伤基金支付。例如，都江煤矿“513”事故，成都市工伤保险基金已支付300多万元，并对6名深度烧伤住院治疗的职工继续支付医疗费。这个煤矿工伤保险费率为工资的2%，现在已宣告破产，不能再缴纳保险费了，而成都市社保局不仅要负责支付这起事故所发生的长期抚恤金，而且将对该煤矿历年累计约400名工伤和矽肺病职工负责支付有关待遇。各地的许多事例说明，工伤统筹已发挥了保障职工权益、分散工伤风险和为企业改革服务的良好作用。3.4 提高对工伤事故的预防功能目前，我国安全生产形式仍然不容乐观，根据国家安全生产监督管理总局网站公布的2006年全国各类伤亡事故情况，2006年全国共发生各类安全生产事故627158起，死亡112822人，其中工矿商贸企业发生12065起，死亡14382人，工矿商贸企业中煤矿企业发生2945起，死亡4746人。无论是政府和企业,也无论是工伤保险和安全生产的理论工作者,都应搞清楚工伤保险与安全生产的关系。安全生产如果缺少了与之相结合的工伤保险预防机制,则会使其工作陷于被动局面。如果安全生产停滞不前,工伤保险则失去了物质基础,显然难以发展；换一个角度讲,即使安全生产有了一定的发展,工伤保险却停滞不前，那么,安全生产的发展也只能是暂时的或片面的。因为如果忽视了以人为本的理念,人的全面发展必将成为空话,最终不可能实现持续快速发展。落实在工伤保险的具体实践中,不同的地区、不同的部门、不同的单位,虽然会遇到这样或那样的问题或困惑,但只要正确处理好工伤保险与安全生产的辩证关系,始终用发展的办法解决前进中的问题,妥善处理宏观利益和微观利益、根本利益和具体利益、长远利益和眼前利益的关系,就可以达到安全生产与工伤保险的良性循环和协调发展。安全生产管理实质上是一种风险管理,工伤保险不仅是风险管理在安全生产上的客观需要,而且是一种极其重要的风险管理模式。由于工伤保险遵循多方投人、风险分担、互助互济的原则,既可以解决一出事故就政府或企业买单的难题,又可以集中社会资源解决单个企业(用人单位)难以解决的困难,同时还可以提高政府和用人单位抵御风险的能力。因此,在全球经济一体化和国际竞争日趋激烈的现实面前,工伤保险与安全生产紧密结合已经成为国际发展的主流趋势。实践表明工伤保险制度越完善,工伤保险基本功能发挥的作用越充分,处于核心地位的工伤预防功能发挥的作用越大,对安全生产的促进作用也就越大,而安全生产的良好效果必然有利于工伤保险事业的蓬勃发展。工伤保险与安全生产的辩证关系表明,工伤保险与安全生产相结合的最重要的契合点是工伤预防,而工伤预防正是安全生产在实际工作中必须进行的和首要的任务；正因如此,工伤预防功能的体现和实施才使工伤保险最终走向成熟，体现与实施工伤保险预防功能是工伤保险走向成熟的重要标志。第一设置科学合理的预防机构为从组织上确保工伤预防工作的顺利开展,首先要有一个科学合理的组织机构。所以,非常有必要在工伤保险经办机构内部成立工伤预防专门机构,抽调或聘请熟悉企业安全生产和工伤保险业务的人员、专家组成。预防机构的主要职责是对参保企业工伤预防规章制度的执行情况进行检查监督,负责开展工伤预防的宣传教育,组织企业对从事工伤保险人员进行培训,研究制定调整企业行业差别费率和浮动费率方案并定期组织实施,对事故原因进行分析和研究。第二要建立科学合理的费率浮动机制工伤保险费率要在差别费率的基础上实行浮动,事故多的提高费率,事故少的降低费率,用工伤保险费率浮动这一经济杠杆,促进企业搞好安全生产和事故预防,使安全生产搞得好的企业工伤保险费率逐步降低。这样,企业安全生产得到了加强,而且也减轻了企业经济负担。同时,企业发生事故后的各种风险又可以通过工伤保险基金得到化解,工伤保险在安全生产中的积极作用得到充分体现,从而增强了企业工伤保险意识,调动企业参加工伤保险的积极性。第三开展工伤预防的宣传教育培训工作预防就是防护。谁对危险认识得最清楚,谁防护得就更安全；谁对危险认识得更多,谁就能更好地保护自己。所以说,工伤保险经办机构要定期组织企业领导和从事工伤保险的人员,运用幻灯、图片等形式进行培训。同时,要经常深入企业,对所有雇员进行宣传,使其掌握更多的保护自己的政策和措施,在生产岗位、上下班路上都能保护自己,减少事故伤害。3.5加强对工伤保险基金的管理工伤保险条例明确指出，工伤保险的目的之一是“促进工伤预防和职业康复”。如何利用工伤保险来促进工伤预防，减少工伤事故的发生，其中的一个办法就是适当提取工伤保险基金，用于工伤事故的预防工作。提取的工伤保险基金，具体可用于以下几个方面：第一，返还企业作为安全生产的投入。企