欧盟国家金融监管结构发展分析.pdf

2006年第4期 总第257期 当代财经 contemporary finance economics no 4 2006 serial no 257 收稿日期 2005 l2 25 作者简介 周泉恭 南开大学金融系博士研究生 主要研究方向为国际金融 王志军 经济学博士 南开大学金融系副教授 主要研究 方向为国际金融 商业银行管理 自20世纪80年代以来 自由化 一体化以及信 息技术的进步使欧盟国家金融体系发生了深刻的变革 为应对金融业的快速发展 提高金融监管的效率与有 效性 欧盟国家普遍进行了金融监管结构改革 形成 了结构明晰 分工明确 协调合作 以及适应金融业 发展创新的新型监管结构 在中国金融业改革不断深 化的形势下 其实践对于中国的金融监管改革具有相 当的借鉴意义 一 广泛重组金融监管组织结构 一国的金融监管组织结构是这个国家根据金融发 展实际 着眼于防范金融危机 保持金融稳定 降低 监管成本 提高监管效率所作出的理性选择 20世纪 90年代中后期以来 理论上一直存在着关于金融监管 组织结构模式的集中监管论和分业监管论两种不同观 点 1 4 而在实践中 世界上有近五六十个国家在金融监 管上采用或正朝着单一监管机构的模式迈进 但美国 和世界多数国家则采用多个法定监管机构同时并存的 监管模式 即分业监管模式 5 从欧盟的情况看 各成员 国的金融发展水平 金融监管文化 金融监管水平各有 不同 所选择的金融监管结构也不尽一致 详见表1 欧盟国家金融监管改革的一个重要内容是对金融 的监管组织结构进行重组 减少有权监管机构的数量 而重组的程度以及所产生的有权监管机构的数量在各 国是不同的 一些国家建立了单一监管机构 也有少 数国家只进行组织结构重组 减少监管机构的数量 尚未建立单一监管机构 另一些国家则根据本国实际 继续实行多机构分业监管 由此 欧盟国家中并存着 四种监管组织结构模式 模式一是将不同金融部门的监管责任合并到一个 单一机构的集中监管模式 英国 德国 瑞典 奥地 利 丹麦和爱尔兰等六个国家采用这种模式 其中瑞 典和丹麦在20世纪80年代后期就采用了这种模式 1997年10月 英国金融服务局 fsa 正式成立 从2001年12月1日起在 金融服务及市场法 的框 架下全面负责对英国金融业的监管 金融服务局是独 立的非政府机构 对财政部负责 其治理机构是董事 会 由主席 3名执行董事和11名非执行董事组成 均由财政部任命 金融服务局是单一对存款吸收 保 险和投资业务的批准及监管直接负责的监管者 监管 范围从独立的金融咨询公司到经营全球业务的投资银 行 具体包括审慎监管 商业行为和市场操作 其监 管对象包括银行 证券 基金管理和保险公司 此外 金融服务局必须确保监管的效率和有效性 加强被监 管机构管理层的责任 确保监管条例得到实施 推动 和促进金融创新和市场竞争 维护和促进伦敦的国际 金融服务和市场地位 另外 德国联邦金融监管局 bafin 是德国的单 一金融监管机构 它取代了之前的三个监管机构 从 2002年5月开始负责银行 保险和证券业监管 奥地 利金融市场局 fma 从2002年4月开始运行 接手 由财政部负责的银行 保险公司和养老基金监管 以 及证券局负责的证券市场和证券机构监管 爱尔兰中 央银行根据2003年生效的立法 重组为中央银行和爱 尔兰金融服务监管局两个机构 中央银行保留了原来 以爱尔兰中央银行名义行使的ecsb国别中央银行职 能 金融服务监管局 ifsra 负责与整个金融服务部 门有关的发照 批准 监督和管制 以及与金融服务有 欧盟国家金融监管结构发展分析 周泉恭 王志军 南开大学 金融系 天津300071 摘要 欧盟国家自20世纪80年代中后期以来 根据金融体系所发生的深刻变革 吸取金融及银行危机 的教训 广泛重组金融监管的组织结构 中央银行广泛参与银行业审慎监管 加强各金融监管机构之间的合作关 系 建立欧盟层面的国际合作机制 其经验对于中国金融监管改革具有相当的借鉴意义 关 键 词 欧洲联盟 金融监管 监管结构 中图分类号 f83l文献标识码 a文章编号 1005 0892 2006 04 0056 05 56 关的消费者保护0 模式二是两机构监管模式9 是介于集中监管与分 业监管之间的一种模式9 其特征是将业务融合度高的 两个金融领域的监管合并到一个监管机构9 而专有机 构负责另一领域的监管0 采取这种监管模式的芬兰 比利时和卢森堡都是一个监管机构负责银行与证券业 监管9 另一机构负责保险业监管0 芬兰于1993年成立了金融监管局9 负责对金融市 场及其参与者的监管9 而社会事务与健康部领导下的 保险监管局则负责保险业监管0 比利时在2002年8月 金融改革后由两个机构负责金融监管9 即银行和金融 委员会负责银行和证券部门监管9 保险管理办公室负责 保险部门监管0 卢森堡根据1998年12月的法律9 也将 金融监管的责任分配到两个监管机构9 而这两个机构分 别是金融部门监管委员会和财政部下的保险委员会0 模式三是根据金融机构的性质9 在银行业 证券 业和保险业三个不同领域分别设立专门的监管机构9 各自负责本领域的监管9 即分业监管模式0 意大利 希腊 西班牙 葡萄牙及荷兰采用这种模式0 在意大利9 负责金融部门监管的三个机构分别是 中央银行 意大利银行9 证券委员会和保险监管协 会0 意大利银行负责银行业监管9 颁布关于资本充足 性 各种类型的风险限制 会计程序以及内部控制机 制等方面的总体规章0 意大利银行也负责从事银行业 务的批准并接受定期报告和财务报表0 此外9 它有权 召开银行管理机构会议9 检查并要求提供它认为合适 的文件9 还有权向财政部长建议发出解散一家银行的 法令0 证券委员会是负责意大利证券市场监管的公共 机构9 其活动包括以下领域 对证券市场以及负责证 券市场组织和管理的公司进行监督和管理9 监督是否 向投资者披露充分的实际信息9 保证交易的整体性9 反对内部交易和市场操纵9 监管收购要约以及证券的 公开发行9 审批首发招股说明书9 监管中介体0 保险 监管协会是一个具有法人地位的公共公司9 监管保险 和再保险业务以及保险代理和保险经纪9 检查保险机 构在技术 财务和会计管理上是否符合法律 规章以 及行政管理规定0 模式四是法国的分业多头监管模式0 其特征是在 银行 证券和保险每个领域都有专门的 二个以上的 监管机构进行监管9 各机构的监管职责既有明确的分 工9 又有一定的交叉0 法国银行业的监管机构有四个0 第一个机构是银行金融管制委员会9 监管信贷机构和 投资公司9 它具有广泛的强制性权力9 包括确定资本 金要求 银行经营条件 管理层标准 审慎性比率等 等0 第二个机构是信贷机构和投资公司委员会9 负责 向信贷机构和投资公司发放执照和批准9 也负责监督 投资公司欧洲单一护照程序0 第三个机构是银行业委 员会9 即负责投资公司和信贷机构监管的机构9 具有 对任何违反银行与金融管制委员会和法国银行法案所 确立的规章行为采取纪律行动的强制性权力0 由于自 1993年1月开始实施单一欧洲银行业市场9 它还负责 监管法国信贷机构在欧盟国家所设立的分支机构0 第 四个机构是全国信用和证券理事会9 负责银行和金融 体系的发展趋势分析0 法国的两个证券市场监管机构分别是证券委员会 和金融市场理事会9 而法国的保险部门由经济事务部 以及保险监管委员会监管0 保险监管委员会负责保险 公司的监管9 保护被保险人9 经济事务部则负责颁发 执照和管制0 表1 欧盟国家金融监管的组织结构 国家证券监管银行监管保险监管 奥地利金融市场局金融市场局金融市场局 比利时银行金融委员会银行金融委员会保险监管署 丹麦金融监管局金融监管局金融监管局 芬兰金融监管局金融监管局保险监管局 法国 证券委员会9 金融市 场理事会 信贷机构和投资公司委员会9 银 行委员会9 银行与金融管制委员 会9 全国信用和证券理事会 经济事务部9 保险监管委员 会 德国联邦金融监管局联邦金融监管局联邦金融监管局 希腊资本市场委员会中央银行 保险企业和精算师指导委员 会 爱尔兰金融服务监管局金融服务监管局金融服务监管局 意大利证券委员会中央银行保险监管协会 卢森堡金融部门监管委员会金融部门监管委员会保险业委员会 荷兰荷兰证券委员会中央银行养老金与保险监管委员会 葡萄牙证券市场委员会中央银行保险协会 瑞典金融监管局金融监管局金融监管局 西班牙证券委员会中央银行保险与养老基金管理总局 英国金融服务局金融服务局金融服务局 资料来源 笔者根据有关材料综合整理0 二 建立中央银行广泛参与银行业监管的机制 在中央银行不直接负责银行业监管的情况下9 如 果央行与监管机构之间缺少紧密的合作与协调9 央行 就难以充分了解银行业发展9 就不能通过监管渠道了 解有关商业银行的 对央行货币政策至关重要的资产 负债表9 不利于金融风险防范0 因此9 需要建立起有 效的机制进行中央银行与金融监管之间的有效合作与协 调9 使中央银行能够间接参与金融监管9 抵消央行淡出 银行业监管对金融监管与货币政策执行的不利影响0 1 在欧盟国家中9 除了丹麦和卢森堡9 各国中央银 欧盟国家金融监管结构发展分析 行广泛地以不同形式参与银行部门的审慎监管 详见 表2 0 一种形式是中央银行直接负责银行业的监管9 如希腊 西班牙 荷兰 意大利和葡萄牙五个国家0 除了直接负责监管9 在欧盟国家还形成了另外三种中 央银行参与银行监管的形式0 一是中央银行执行特定的监管任务9 包括监督金 融机构所发生风险的类别并对金融机构进行审计0 例 如9 德国虽然成立了单一监管机构9 但中央银行对银 行业监管的参与仍然通过三种方式得到加强并正式化 第一9 德意志联邦银行负责对信贷机构的持续监督 在这方面9 德意志联邦银行必须注意联邦金融监管局 发出的指南与指南相一致 9 第二9 法律要求德意志联 邦银行必须接受联邦金融监管局在监管规则制定方面 的咨询9 第三9 德意志联邦银行作为观察员参加金融 监管局的管理理事会会议9 并派代表参加其咨询委员 会0 德意志联邦银行与联邦金融监管局之间还建立了 独立的 金融市场监管论坛 进行合作9 就监管局的 监管工作与德意志联邦银行进行协调9 并就金融服务 监管整合问题提出建议0 再如奥地利9 单一金融监管 机构 金融市场局成立后9 奥地利中央银行仍继续 对银行进行现场检查9 特别是对信用和市场风险方面 的检查9 加强了中央银行在审慎性监管中的作用0 此 外9 奥地利中央银行还负责银行报告的全部处理工作9 并在金融市场局出台规章之前接受其咨询0 二是中央银行参加监管委员会或监管机构的管理 委员会9 对有问题的机构管理起作用0 这种类型的参 与非常普遍0 例如9 根据中央银行法9 瑞典中央银行 负责监管支付系统9 促进金融稳定性9 同时它还监督 和评估银行部门的风险9 重点则放在大银行集团0 由 于瑞典金融监管局与瑞典中央银行之间有许多接触点9 它们之间已经达成了谅解备忘录以分清当前的分工和 合作形式9 避免重复工作0 三是中央银行与监管机构分享诸如信息技术 员 工和行政管理等资源0 在法国9 中央银行虽不直接负 责银行业的监管或其他部门的监管9 但对银行金融监 管的参与非常广泛0 如法兰西银行行长是银行与金融 管制委员会的7名成员之一9 是信贷机构与投资公司 委员会的主席9 是银行业委员会与全国信用和证券理 事会的主席0 法兰西银行为银行业委员会秘书长提供 职员和预算0 此外9 法兰西银行的信贷机构和投资公 司还为银行与金融管制委员会及经济事务部合作中的 决策做准备工作0 除了与其他市场当局保持紧密的关 系9 法兰西银行对于监督可转让债务证券市场负有监 管责任0 银行业监管委员会赋予了法兰西银行采取所 有必要的措施9 以保证可转让债务证券市场平稳运行 的责任0 表2 欧盟国家中央银行在金融监管中的作用 国家 负责监管的 公共机构 中央银行 参与银行 监管 中央银行参与银行监管的形式 中央银行 是银行监 管者 中央银行不是银行监管者 中 央 银 行 参 与 银 行 监 管 者 的 管理 分配给中央银 行具体的监管 任务 中央银行和 银行监管者 共享资源 比利时2是否是否否 丹麦l否否否否否 德国l是否否是是 希腊3是是 西班牙3是是 法国6是否是否是 爱尔兰l是否否否是 意大利3是是 卢森堡2否否否否否 荷兰3是是 奥地利l是否是是否 葡萄牙3是是 芬兰2是否是否是 瑞典l是否是否否 英国l是否是否否 资 料 来 源 european central bank9 developments in national supervisory structures june 2003 p3 三 完善金融监管的部门间协调机制 为适应综合金融服务与综合金融机构的发展9 欧 盟各国普遍加强了各金融管理 监管机构之间的合作9 跨部门委员会 论坛 谅解备忘录形式的监管合作安 排日趋成熟0 欧盟各成员国金融监管的部门间协调与 合作主要有两种安排0 第一种安排是在不止一个监管机构的情况下9 设 立中央银行和各监管机构代表都参加的跨部门委员会0 比利时成立了金融服务监管当局理事会9 由中央 银行 比利时国民银行 银行与金融委员会和保险 管理办公室监管委员会成员组成9 比利时国民银行行 长任主席9 其主要职能是解决金融企业和金融市场在 组织 功能和功能发挥协调方面的问题9 组织三部门 之间就相应问题进行系统性对话0 葡萄牙为了加强三个监管机构之间的合作并促进 金融稳定性9 于2000年成立了金融监管者全国理事 会9 由中央银行 葡萄牙银行行长任主席9 葡萄牙 银行董事会中负责信贷机构和金融公司监管的成员 保险协会和证券委员会的主席9 也是金融监管者全国 理事会的成员0 该理事会意在加强部门监管当局之间 当代财经 年第 期 总第 期 更加规则的信息交流和程度更高的协调0 除此之外9 它还有一项任务就是推动有关金融综合服务集团监管 规则和实施的制订9 准备关于跨部门问题的规章草案9 提出与外国监管当局和组织建立合作机制的议案0 荷兰为应对金融综合服务集团日益提高的地位以 及复合金融产品发展对分业监管框架的挑战9 于1999 年成立了由三个部门的监管当局组成的金融监管理事 会进行跨部门的金融监管合作0 该理事会是一个协调 机构9 旨在提高各监管部门在有关重大的跨部门性政 策制定中的合作9 如对综合服务集团的监管 向消费 者提供的信息披露等0 在理事会内部9 三个部门性机构 合作颁布规章9 或就跨部门问题向财政部长提供建议0 法国为加强跨部门金融监管合作9 在1999年对金 融部门管理当局委员会进行了重组9 以便监管信息分 享和处理事关共同利益的问题0 该委员会的成员包括 法兰西银行行长 任主席 银行业委员会 证券委员 会 金融市场理事会和保险监管委员会0 此外9 还建立 了金融部门咨询委员会及金融立法和监管咨询委员会0 第二种安排是加强金融稳定性领域的合作9 主要 由财政部 中央银行和监管机构参与9 设立具体的金融 稳定委员会 英国 比利时 德国 法国 爱尔兰和奥 地利 以及达成谅解备忘录 法国 瑞典和英国 0 比利时近期的改革加强了中央银行 银行与金融 委员会和保险管理办公室之间的联系9 推进中央银行 与两个监管机构之间的合作关系0 中央银行也派代表 参加两个监管机构的监管委员会和管理委员会0 另外9 将成立两个独立的合作论坛9 着眼于促进金融部门监 管的协调0 第一个论坛是金融服务当局监管理事会9 由中央银行 银行与金融委员会和保险管理办公室监 管委员会成员组成9 由比利时国民银行行长任主席0 该理事会将根据有关部门的请求和自己的倡议9 解决 金融企业和金融市场在组织 功能和功能发挥协调方 面的问题9 组织三部门之间就相应问题进行系统性对 话0 第二个论坛是金融稳定委员会9 由三个部门的管 理委员会成员组成0 金融稳定委员会检查涉及共同利 益的问题9 主要是与金融体系稳定性有关的问题 与 支付和清算系统的监管与监督之间互动有关的问题 与危机管理协调有关的问题 与监管的跨境协调有关 的问题 与立法和规章起草以及最终聚集资源的去向 和管理有关的问题0 英国财政部和金融监管局的责任都有很明确的分 工 财政部制定监管的立法框架9 金融服务局则有责 任在这个框架之内行使有效的监管0 金融危机出现时9 财政部 英格兰银行及金融服务局之间的明确分工和 不同责任在1997年的谅解备忘录中有清晰的解释0 在 金融机构出现问题时9 金融服务局要审核该金融机构 是否面临破产 对其他机构可能产生的影响以及由私 人部门提供援助的可能性0 如果金融系统的稳定性受 到威胁9 金融服务局则要邀请英格兰银行参与解决0 英格兰银行要审核系统稳定性受威胁的程度以及向市 场注入资本9 发挥最后贷款人功能的必要性0 如果英 格兰银行不得不向市场注入资本9 那么财政部就必须 介入决策0 德国联邦银行与联邦金融监管局之间的合作就是 在独立的c 金融市场监管论坛 中开展的9 财政部有 代表参加9 联邦金融监管局主持9 其主要任务是就监 管工作与德意志联邦银行进行协调9 并就金融服务监 管整合问题提出建议0 四 加强欧盟范围内的国际监管合作 在放松管制 技术进步 欧洲一体化等因素的推 动下9 在金融并购浪潮的直接作用下9 欧盟内金融业 国际化与一体化程度日益提高9 金融业普遍实行综合 化经营9 对欧盟国家的有效金融监管提出了新的挑战0 为解决各种跨国界跨部门的金融监管问题9 欧盟国家 在既往国际监管合作的基础上9 对合作的形式与机制 进行了进一步的强化和完善0 6 欧盟国家现在已经形成了两种形式的监管合作安 排 第一种安排是监管当局之间以双边或多边谅解备 忘录形式构成的监管协议0 其目标是保证对个体金融 机构或复杂的金融组织日常监管的功能性和效率性9 充当母国和东道国监管当局之间信息交流和促进联合 监管的基本渠道0 第二种安排是通过委员会或类似结 构进行多边合作0 这种合作着眼于改善监管规则和实 践9 保证公平的竞争环境0 欧盟层面具有监管合作性质的委员会覆盖了银行 证券和保险三大金融领域0 在银行业9 成立了银行业 咨询委员会和银行业监督委员会及联络小组0 咨询委 员会向欧洲委员会就银行部门新的立法提案及共同体 指令在成员国的实施提供咨询9 并对指令进行技术修 改9 监督委员会协助欧洲中央银行体系履行审慎监管 与金融稳定领域的法定任务9 同时还是欧盟银行监管 当局的咨询论坛9 联络小组负责促进与银行业监管实 践有关的合作和信息交流9 处理对监督适用的个案0 在证券领域9 成立了欧洲证券委员会和欧洲证券监管 欧盟国家金融监管结构发展分析 者委员会o 前者在欧洲委员会主持下就证券监管领域 的有关政策问题向欧洲委员会提供咨询9 后者在准备 技术性实施措施方面起作用a 保证成员国之间更有效 的合作 以及通过加强监督合作来保证共同体法规的 一致和及时实施o 在保险业 分别成立了保险委员会 和保险监管者会议o 保险委员会检查与共同体法规有 关和与新指令提案有关的问题 协助欧洲委员会行使 实施权力9 保险监管者会议则是一个监督合作与信息 交流的论坛o 欧盟国家监管当局之间已经和正在实施的监管合 作行动主要有以下几个方面的内容 1 就加快欧盟金融服务业一体化进程的必要性 以及就欧盟金融服务一体化将极大地有利于区域金融 增长的谅解达成了政治协议o 欧洲委员会于1999年采 纳了金融服务行动计划 fsap o 该方案包含有详细的 立法倡议计划以及对监管框架的加强o 2 欧洲委员会经济和金融委员会采纳了关于金融 稳定性 2000年4月 和金融危机管理 2001年4月 的报告 被称为cbrouwer报告1和brouwer报告2 o 这两份报告提出 欧盟现有的监管制度安排为保持金 融稳定性提供了协调和灵活性的基础 建议加强欧盟 的合作机制o 3 采纳了证券领域监管的clamfalussy程序 o c 精英委员会 关于欧洲证券市场监管的报告 被称为 lamfalussy报告 建议重塑证券领域的监管程序0 为使 欧盟的证券立法更加灵活和有效 报告提出了四层次 安排的思路o 第一层次 需要在一段时期内保持相当 稳定的基本立法原则通过指令和规章的框架进行安排9 第二层次 欧洲委员会采取框架性指令和规则方面的 实施措施 包括与市场和监管发展保持一致的技术条 款9 第三层次 包括国别监管当局实施共同规章的倡 议 以保证更加连续及时地在成员国中实施共同体立 法9 第四层次 与成员国合作 加强共同体法律的执 行o 7 4 建立起非正式的跨部门合作机制o 在欧盟 跨 部门合作是以新的非正式结构的形式为基础的 即监 管当局跨部门圆桌会议 对部门性监管当局解决事关 共同利益的跨部门问题发挥协调功能o 参加圆桌会议 的有银行业咨询委员会 银行业监管委员会 联络小 组 欧洲证券委员会 欧洲证券监管者委员会 保险 委员会和保险监管者会议的主席和秘书长 欧洲委员 会是推动者o 在技术层面 三个部门性监管委员会设 立了金融综合服务集团审慎监管混合技术小组 分析 金融综合服务集团的有关问题 向欧洲委员会就金融 综合服务集团监管的立法倡议提供意见和建议o 五 结语 2000年下半年到2003年中期 欧盟银行金融业的 发展先后经历了普遍的经济衰退 股票市场价格大幅 度下挫 大公司财务丑闻频传以及美国9ull恐怖袭击 事件等一系列逆向冲击o 但是 在与20世纪70年代 以来历次银行金融危机相似的不利外部经营环境下 除200l年发生了德国柏林bankgesellschaft银行失败之 外 欧盟各成员国银行金融业没有出现严重的问题 更没有系统性的银行业危机o 究其原因 欧盟国家通 过对金融监管结构的主要方面进行重组 加强与完善 提高金融监管框架的质量 保障欧盟金融业的稳健发 展 是极为重要的因素o 参考文献 l abrams r k and michael tayl