完善社会养老服务体系的五个重点问题.docx

完善社会养老服务体系的五个重点问题钟春洋( 中共宁波市委党校市情研究所，浙江 宁波 315012)摘要: 我国社会养老服务体系建设仍处于起步阶段，存在服务供需矛盾突出、设施布局规划不合理、管理运行机制不规范、优惠政策执行落实乏力等问题。随着老龄化问题日益加深，应建立健全以服务主 体、设施、管理、人才队伍和政策为五大支撑的体系，更新传统养老方式，创新养老内涵，发展多方位、多 层次的、满足不同需要的、可持续发展的社会养老服务体系，形成产业服务与个性服务、市场服务与福利 服务、营利性服务与公益性服务互为补充的格局，满足老年群体的实际需求。关键词: 社会养老服务体系; 可持续发展; 重点问题中图分类号: f842. 0文献标识码: a文章编号: 1007 7685( 2015) 01 0028 05随着老年人口呈现总体基数大、增长快，并伴随高龄化、空巢化、独生子女家庭普遍化的发展态 势，人口老龄化形势日趋严峻已成为我国的基本国情。在新形势下，如何关爱老年人，让其老有所 养、安度晚年，完善社会养老服务体系是全社会共同关心的问题。建立完善的适应社会经济发展水 平、符合市场经济规律的新型养老服务体系，对应对人口老龄化，满足人民群众养老服务需求，保障 和改善民生，扩大消费和促进就业，发展服务型经济具有重要的现实意义。社会养老服务体系建设 应以满足老年人的物质需求和精神需求为宗旨，以提升养老服务的慈善化、科学化、规范化水平为 目标，以社会和谐、家庭幸福、生活健康和精神快 乐为原则，实行社区居家养老和机构养老管理相结合的方式，兼顾社会公共利益和企业效益，加强 政策供给，动员社会力量，建设以服务主体、设施、管理、人才队伍和政策为支撑的养老服务体系，形 成产业服务与个性服务、市场服务与慈善服务、盈利性服务与公益性服务互为补充的格局，以满足 老年群体多层次、多样化的服务需求，使所有老年人过上幸福、体面的晚年生活。一、实现社会养老服务供给主体多元化( 一) 深化社区居家养老服务居家养老具有经济性、自由性及不脱 离 老 年 人熟知环境等特点，是老年人首选的养老模式。居家养老服务的工作重点包括:1 集约 化 运 作，项 目 化 服 务。目 前，面 对 高 龄、独居、失能、失智老人，居家养老服务呈现供给不足、比重偏低、质量不高等问题，需整合各方面 资源，建设小型化的社区日间照料中心、社区居家养老照护站等社区养老机构。首先，借鉴国内外 居家养老政府购买服务的成功经验，在居家养老服务体系的基础上，通过服务功能拓展，招募专业 服务人员开展专业化、市场化养老护理服务。其 次，通过政府补贴和服务外包方式，将此服务项目外包给专业的服务机构或现有 养 老 机 构 ( 如“家 院互融”模式) ，并建立评估机制，经认定后，给予其税收优 惠、职业培训补贴等。再 次，为 生 活 困 难、高龄、独居 ( 空 巢) 且生活不能自理的老人开 展居家护理服务，即组织专业的护理人员定期上 门为老年人进行护理服务。最后，应改善社区医疗保健条件，将社区卫生服务中心和居家养老服作者简介: 钟春洋，中共宁波市委党校市情研究所副所长、副教授。注: 本文是国家社会科学基金项目“社会养老服务体系的产业支持研究”( 编号: 12cgl076) 的成果。 28 经济纵横2015 年第 1 期务站( 老年照料服务中心) 有机结合。2 进一步挖掘社区资源，持续扩大 服 务 覆 盖 面。在发展居家养老服务过程中，应重视城乡统 筹协调发展。首先，城市在促进社会养老服务方 面应发挥示范和引领作用。对养老设施不足的老 旧小区，应通过购置、置换、租赁、改造、新建等方 式予以解决，开展日托、就餐等日间照料服务，并 根据老年人需求，不断拓展服务功能，丰富服务项 目。企事业单位应向附近老年人开放用餐及文体 设施。其次，在有条件的农村开展居家养老服务 试点，总结经验后逐步推广。与城镇相比，农村居 家养老社会服务供给明显滞后，但农村老年人社 会服务的需求却快速上升。在发展农村居家养老 服务过程中，资源重点应向农村倾斜、向欠发达地 区倾斜、向贫困人群倾斜，逐步实现基本养老服务 城乡均等化。( 二) 发展机构养老服务1 优化供给结构。目前，养老机构多数还仅 停留在吃、住、医等基本生活照料服务上，尚难提 供高层次的精神慰藉、文 化 娱 乐、全 面 康 复 等 服 务。同时，民办养老机构受城市 地 价 高、资 金 短 缺、社区用房紧张等因素制约，发展空间有限。因 此，需进一步增加养老机构的总量。一是鼓励企 业和社会事业单位对城镇现有空置房产设施资源 进行改造和利用，提高老年人拥有养老服务的床 位数。二是通过改造和新建等方式，大力发展护 理型养老机构，护理与照护型床位占比应不低于60% 。三是做好养老机构的分类管 理，加 快 敬 老 院转型升级。2 提升服务功能。应借鉴 美 国、日 本 等 发 达 国家养老机构的功能定位，建立多层次的养老机 构体系。一方面，增强生活照料、文化活 动、体 育 健身、医疗护理、精神慰藉、法律援助等服务功能， 探索养老、照护、康复、临终关怀服务相互衔接的 服务模式，努力创造温馨愉悦、幸福健康的氛围。 另一方面，依靠市场力量发展满足个人特需的市 场型养老机构，实行企业化运作。为经济条件较 好的老年人提供高级的养老方式，提供较高规格 的衣、食、住、行全方位服务。同时，加强对各类养 老机构的监督和规范，对养老机构的申请及主要 负责人等实行资质认证。推行质量评估体系，提高养老机构服务水平。3 推进“医 养 结 合”养 老 服 务 机 构 发 展。首 先，在符合准入条件的基础上，鼓励和引导社会力 量在养老机构中创办医疗机构，以满足城乡老年 人多层次、多元化的医疗护理服务需求。其次，应 将“医养结 合”服 务 模 式 建 设纳入区域老龄发展 规划、卫生规划和医疗机构设置规划，并制定“医 养结合”养老服务机构的管理办法，同 时 对 专 业 “医养结合”型养老机构实施卫生准入，必须先由 卫生部门批准资格，然后由民政部门批准其非营 利性质申请，最后再纳入医保体系。再次，应针对 服务对象特点分层实施、分 级 落 实。现 阶 段“医 养结合”服务的重点对象是失能半失能 老 人、慢 性病老人、易复发病老人及绝症晚期老人，这需要 创办专业性、针对性较强的养老护理院。而对农 村居家养老的服务对象，重在强化行政村( 社区) 卫生室和综合办公楼的整合改造，为老年人提供 日常健康护理、文化教育、精神慰藉和养生养老相 关知识的普及等服务。( 三) 培育养老服务产业集群养老服务业属于低碳化、规模化、劳动密集型 的绿色经济，有庞大的消费群体和广阔的市场潜 力，应将养老产业作为新兴产业，给予其优惠扶持 政策。首先，应充分发挥养老服务业涉及领域广、 产业链长、发展潜力大的优势，重点鼓励发展养老 服务中小企业，扶持发展养老服务龙头企业和知 名品 牌，促进养老服务领域的信息咨询、商 贸 流 通、电 子 商 务、物流配送等上下游产业集聚化发 展。其次，发展日用消费品产业和老年家政服务 业，满足“老有所养”; 发展卫生保健服务业，满足 “老有所医”; 发挥老年人的余热资源，满足“老有 所为”; 发展老年文化教育事 业，满 足“老 有 所 教”; 发展老 年 特 色旅游和文化娱乐业，满 足“老有所乐”。最后，推动服务观念、方式、技术创新， 促进养老与医疗、家政、保险、教育、健身、旅游等 相关领域互动发展。二、科学构建社会养老服务设施体系( 一) 完善功能布局首先，根据我国老年人口发展速度和 养 老 服 务需求状况，编制养老机构发展规划和布点规划， 在总量和 结 构 上满足不同层次刚性养老服务需 29 经济纵横2015 年第 1 期求。将养老机构服务网点纳入城乡建设规划和土地利用规划。其次，对空置率较高的养老机构及 所在地区加强统筹协调，打破户籍限制，明确跨乡 镇托养经费补助操作细则。各类养老机构应创造 条件增加精神慰藉、临终关怀等服务功能。最后， 新建住宅小区应将居家养老服务用房列入公建配 套范围，并结合当地实际合理确定设施标准和定 位; 已建成的居民小区可采取置换、购买和租赁等 方式，满足社区养老服务场所需求。同时，已用于 居家养老服务的用房要确定产权，切实保障居家 养老服务的开展。( 二) 推进养老床位设施建设2013 年 底，我国养老床位数为 500 多 万 张， 每百名老年人拥有养老床位约 2 5 张，远低于发 达国家每百人 5 7 张的平均水平，基本达到发展 中国家每百人 2 3 张的平均水平。应将养老床 位增长数列入政府每年实事项目，实现养老机构 的扁平化分布向错落有致、互为补充的立体式布 局转变。在区内以发展中小型、全护理、单一功能 的养老设施为主，重点满足自理程度较差的老年 人就近养老需求; 在市郊探索建立大中型、综合型 养老设施，制定相应措施，引导生活自理度较高的 老人入住。( 三) 整合社会养老服务资源在推进社会化养老服务体系建设过 程 中，不 同部门间照料服务的分割、各级服务机构间服务 供给的分散都制约着我国老年照料服务的提供和 服务效率，需进一步完善现行的相关政策。11 针对中心城区中高档养老机构供给不足问 题，政府应出台政策，鼓励和引导养老机构服务资 源向社区 老 人 辐 射，社会公共服务资源 ( 如 医 疗 机构、家政 服 务 机 构 等) 向家庭和住养机 构 老 人 辐射，实现资源共享。2 针对乡镇低档养老机构供给过 剩 问 题，应 按盘活存量、发 展 增 量 原 则，对 相 邻 乡 镇 ( 街 道) 进行合理规划，挖潜和提升现有乡镇敬老院等养 老服务资源，建设区域性养老机构，实现资源有效 整合，并不断提升乡镇养老机构服务的功能和档 次，吸引更多的城乡老人入住。3 对已具有一定规模且能基本满足本辖区老 年人养老需要的养老机构，应不断完善功能设施、 30 提高综合服务能力; 对床位少、设施差、功能不齐全的养老机构应进行改建扩建，完备功能; 对存在 消防、卫生等安全隐患的养老机构应立即整改; 对 基础设施差、安全隐患无法整改的养老机构应拆 除重建或迁建。三、提升社会养老服务管理水平( 一) 建立健全管理体系建立社会养老服务管理体 系应根据政事分 开、政社分离的原则，做好养老服务业的内部规范 工作。如，上海浦东新区专门设立老年福利处，将 居家养老和机构养老统一管理，形成有梯度、一体 化的服务体系。特别是在制度建设方面，上海市制订了养老机构年度验审办 法、养 老 机 构 处 罚暂行办法、养老机构管理和服务基本标准、养老机构意外责任保险的通 知、居 家 养 老 服 务收费问 题 的 通 知 等各类规范性文件，使 养 老 机构管理文件配套齐全、操作有章可循。另外，在 养老机构规范运作方面，除依靠政府力量推动外， 还要依靠行业协会的力量。积极组建、培育和发 展养老服务行业协会，通过行业协会加强协会会 员间的沟通、交流、合作与监督，提高公信力，增强 行业发展张力，提升行业服务水平。( 二) 稳妥推进养老服务机构改制国务院在加快发展养老服务业政策意见中强 调，要推进公办养老机构改制工作。所谓改制，有 两种途径: 一是公办民营; 二是改为企 业。其 中， 公办民营养老服务机构模式是国际社会福利服务 的主流趋势，也是当前可先行推进的模式。公办 民营的实质是充分发挥市场机制在养老服务资源 配置中的决定作用，提高公办机构资源效能和服 务品质。首先，制定科学的招标文件和评估办法， 公开选择专业化的机构管理运营，科学且公平地 选择民营主体。其次，在确保国有资产福利性质 和导向的同时，允许公办民营养老机构拥有部分 自主定价权。最后，鉴于当前养老服务中介组织 发展滞后、部分基层政府存在人为因素干扰等问 题，应认真研究公办民营后政府和机构间的关系， 妥善处理指导和监管等职责，提高养老机构服务 品质。( 三) 推进标准化建设制定和完善养老服务质量、服务资质、服务规经济纵横2015 年第 1 期范、服务安全、环境卫生、设施、设备等标准及半自理、失能老人风险评估标准，构建养老机构公共责 任险标准，完善养老服务质量评估制度，科学利用 评估方法，监督检查服务机构、服务人员，降低机 构养老的社会风险。如，德国是世界公认的养老 服务业发达国家，其庞大而具体的标准化体系使 养老服务机构规范发展。目前，德国养老服务业 检查机构的检测项目包括 52 个标准，且这些标准 有良好的执行保障。因此，建立健全服务标准，探 索建立严格、规范的服务制度，明确分级、分层、分 类收费价格、服务时间、服务效果等是使不同需求 的老年人享受到相应养老服务的关键。( 四) 加强社会养老服务信息化建设首先，将社会养老服务信息化建设纳入加快 “智慧城市”行动计划，研发养老服务信息化管理 系统，从政府管理、院长决策、业务管理、医护管理、 就餐管理、财务管理等方面进行功能细化，重点做 好老人信息及床位和护理情况的管理。其次，通过 网络管理平台，实现居家、社区与机构养老服务的 有效衔接，实现服务网络化、统计智能化、监管及时 化，提高管理绩效。做好基于三维数字地图、数据 库、通讯系统等技术的综合“智慧养老”服务平台 建设，实现对辖区内老年人档案数据、需求情况、社 区服务内容等数据的采集、分析、对接。最后，实现 老年人可通过拨打电话咨询求助的方式从平台内 获得各类服务，如家政、医疗、娱乐等。同时，工作 人员可利用地图数据库的定位优势，根据老年人需 求迅速查询、调阅、响应有关信息。( 五) 实行社会养老工作责任制社会养老服务体系建设是一项事关社会和谐 的民生工程，也是一项拓展服务领域、扩大就业空 间的经济工作。应建立以政府主要领导或分管领 导为组长，各有关部门为成员的社会养老工作领 导小 组，统筹协调社会养老服务体系建设工作。 各省应建立从省到市县、乡镇( 街道) 的养老服务 组织指导机制。各县( 市) 、区应加强对社会养老 服务的领导工作，切实把该项工作作为政府的大 事、实事来抓，并将社会养老服务工作列入对各县( 市) 、区的年度目标考核内容。( 六) 完善养老服务组织机构建设建立健全 市、县 ( 市、区) 社 会 养 老 服 务 指 导中心、强化行业管理和指导规范明确组织、指导、服务、培训等职责职能，落实人员队伍和工作的资 金保障，逐步增强对养老服务机构的行业管理和 业务指导的能力和水平。此外，积极开展养老、敬 老、助老先进典型的评选表彰，提高全社会的敬老 意识，弘扬中华民族尊老、敬老、养老的传统美德， 改变养老观念，为发展社会养老服务营造良好的 社会氛围。四、加强社会养老服务从业人员培养( 一) 强化职业培训养老护理如没有专业化服务，其质量 将 难 以 保障。首先，应建立健全养老服务教育培训体系， 制定养老服务人才队伍培养规划，进一步明确培 养的重点目标、主要任务、政策措施和方法步骤， 增强人才队伍建设。其次，当前护理服务人力资 源主要由家庭成员、农村剩余劳动力、城镇下岗失 业人员、少数大专院校毕业生等构成，人力资源素 质相对不高，应继续加大对其专业培训力度。再 次，对从事养老服务的工作人员，包括为老年人服 务的 家 政 人 员、志 愿 者、社工等进行集中免费培 训，培训经费 可 从 各 县 ( 市、区) 职业技能培训费 中列支。最后，建立健全政府与协会、专业培训机 构相 结 合，岗 位 培 训、等级培训相衔接的培训机 制，覆盖所有养老服务管理人员和服务人员。( 二) 完善养老服务人才使用制度建立绩效考核制度，实行“以岗定人、以人定 位、以位定 责、以 责 定 酬 ”。首 先，改 革 乡 镇 敬 老院院长产生方式，采取向社会公开招聘方式，将年纪相对较轻、文化程度较高、工作责任心较强、有 一定管理能力的优秀人才，选聘到敬老院院长的 岗位上来，切实提高乡镇敬老院的管理水平。其 次，建立健全岗位管理、岗位考核与人员退出制 度，合理配备工作人员，严格人员管理。建立并完 善激励保障制度，制定养老服务人才薪酬指导政 策和奖励政策，切实改善养老服务工作人员的工 资收入和福利待遇。再次，建立并完善养老护理 员职称评聘体系，护理员职业技能等级与职务晋 升、待遇相挂钩。对持有高、中、初级养老 护 理 资 格证书的护理人员，其工资收入不得低于当年度 社会保险费征缴和待遇的 2 倍、1 8 倍和 1 6 倍。 最后，研究制定优惠政策和措施，积极鼓励大中专 31 经济纵横2015 年第 1 期院校和护士专科学校毕业生到养老服务机构和社区从事养老服务工作。( 三) 探索开发老年人力资源发达国家大力提倡健康的老年人帮助不能自 理的老年 人。2 培育以老年人为主体的自助、互 助、他助的社会组织，形成养老护理服务人力资源 组织网络体系。在该网络体系中，社区养老议事 会是一个枢纽组织，其将发挥关键性的作用。社 区养老议事会指在社区成立以老年人为主体，使广大老年人充分行使自身养老话语权、发挥价值 作用的社会 组 织。该 组 织 通 过“普 议”使 每 位 老 年人都参加一个适合自己的社会组织，提出自身 的养老问题，然后委派代表参加居委会层面的议 事会议，即“代议”，研究“普议”中提出的问题，并 采取措施进行解决。五、完善社会养老服务政策体系( 一) 进一步完善社会养老服务财税扶持政策在对社会养老服务运行成本分析的 基 础 上， 出台有针对性的扶持政策。如，完善专项拨款、床 位补贴、税费减免等财政政策，在地方公共财政预 算中形成一定比例; 通过优惠与减免等税费政策， 对新建、改扩建的非营利性民办养老服务机构免 征残疾人保障金和人防工程建设费，对符合条件 的免征营业税、房产税和城镇土地使用税; 制定贷 款规模、期限、利率等优惠信贷政策; 制定合理的 收费价格政 策 等。按“谁 优 惠、谁 出 钱”的 原 则， 采用财政补助或调整收费目录等方式，使非营利 养老服务机 构 在 使 用 电、水、管 道 煤 气、有 线 ( 数 字) 电视和宽带互联网 时享受居民价格。同 时， 收费机制可根据物价指数进行两年一次的调整。 扶持政策涉及范围广、牵涉部门多，要形成工作合 力，共同加快推进我国养老服务事业的发展。政府还需制定老年服务补贴制度。在实施政 府购买服务的前提下，必须考虑不同类型老人应 该优先得到何种服务。以服务项目补贴为基础， 整合个别群体补贴，统一研制包括年龄性别、身体 机能、经济状况、是否独居、项目内容等参数的评 估标准，使老年人在每获得一项服务项目时，均可获得财政给 予 的 补 贴，即“买 服 务、给 补 贴”。进而建立具有规范性、包容性、伸缩性、扩展性的以适度普惠为基础的老年人渐进型福利补贴制度。 ( 二) 保障社会养老服务机构用地的供给