生态补偿理论与实践探索（下）.doc

杭州精英在线系列课件 生态补偿理论与实践探索（下）王健 教授国家行政学院经济学教研部主任二、中国生态补偿机制的现状与问题（一）中国现有的生态补偿机制比较散，补偿主体比较单一第二个问题，我们谈一谈，中国生态补偿机制的现状与问题。从目前来说，中国生态补偿机制不是没有，中国也有，中国现有的补偿机制比较散，那么补偿主体相对来说比较单一，这个补偿主要来自什么地方？主要是来自中央政府财政的转移支付，散落在各种各样的项目下，各种科目下事实上都有不同的生态补偿机制，因此我们不能说生态补偿机制没有，生态补偿机制有，有了不是一天两天了，但是生态补偿机制的主体却是比较单一，主要是由中央政府来承担，而且中央政府通过省际之间的财政的转移来进行。（二）中国现有的生态补偿机制的部门色彩强烈，补偿的管理部门多元化第二，生态补偿过程当中，因为是中央政府在主导，那么财政部就要把钱分给各个部门，比如说要分给林业局，比如说要分给农业部，还比如说要分给环保部等等，所以说形成的第二个特点是什么呢？我们在生态补偿机制这个问题上部门的色彩强烈，补偿的管理部门多元化，我们经常可以看到，地方拿到了各种各样的生态补偿款，来自于多个部门，有林业部的、有农业部的、有环保部的等等，这些部门在进行管理的过程当中大家都提出一个要求，当然这也是财政资金使用的最基本的要求，要求是什么，叫做专项资金专款专用，我给你退耕还草的，我给你退耕还林的，我给你建生态公益林的，这个钱你相互之间你不能挪用了。补偿管理的多元化就可能造成一个问题是什么呢？就是说有的部门给补偿的多，有的部门给的补偿的少，这样就容易形成我们补偿资金使用当中的不合理，而且对地方政府来说，管理这些资金的行政成本很高，他必须对着很多部门，每个部门都来检查，说我这个钱是不是专款专用了，是不是落实到我这个项目了，这样也造成很多地方政府不断地进行搞接待，不断地接受上面的检查，这个资金使用的效率相对来说比较低，越是分散越是资金的效率越低，他没有办法形成一个合理，说这个钱我们集中起来解决我这个地区当中生态建设的哪一个突出的问题，当然了资金的使用效率就不高了。（三）以项目工程为主的补偿方式，缺乏稳定性第三个方面的特点，因为我们是部门色彩强烈，补偿管理的部门是多元化，所以带来第三个特点是以项目工程为主的补偿方式，它缺乏稳定性。什么叫做项目工程为主？比如说要退耕还林了，这个林业局给各地一笔钱，要退牧还草了，农业部给各地一笔钱，要建公益林了，公益林又是另外一个项目，它跟退耕还林还不是一回事，像这些情况有一个好，就是说你是工程，这个工程把你做完了，作为上级考核下级来说很简单，退牧还草你说你给我退了多少亩地，我去看看那些地上的草长起来了没有，退耕还林我们就看看你这个林建起来了没有。以前大家说，就带着他到林区周围转一转，现在当然没必要了，天上有卫星一拍就知道了。但是这种都缺乏稳定性，我们知道很多项目都定了三年，五年、长的八年，而事实上在生态保护的过程中，三年、五年可能嫌短了，比如说退牧还草，那个草你要叫它长起来是不容易的，而且退耕还林跟退牧还草我们分开做。这个分开做有个问题，大家都知道，我们到了中国的内蒙古或者是东北地区，中国的北方普遍有一句话叫做“穷种树，富养草”，什么意思呢，树相对来说好种，所以说这个沙漠地这些地方种树不容易，但是你一旦树要种下去了，要是成活了，维护的成本很低，而草不一样，风吹草地现牛羊很动人，但是草每年一岁一枯荣，你要是通过简单地说我种草，我要叫沙化现象消除了，那实现生态环境保护所需要的时间很长，内蒙古有些同志说我们这个地方怎么着也得给我二十年，你说你才给我搞个五年的项目，八年的项目，他肯定不够。那么所以这项目为主的补偿机制缺乏稳定性，而且缺乏科学性，不能一个一个项目说，生态保护是个系统工程，不能像工业生产一样，说我生产一个航天的飞船，它是一个系统工程但是我每一项是可以分解的，我甚至能把一个零件分解到一个私营企业里去，但是生态保护这个工程不能那样简单地分解，确实要有一个统筹的规划，而且要有一个长期的稳定性，三年五载想把生态搞好，非常的困难。（四）生态补偿的标准一刀切，补偿标准偏低第四，生态补偿的标准一刀切，补偿标准偏低，那么生态补偿，我们经常只是讲说，这块地上你退耕还林了，我给你多少钱，退牧还草了，我给你多少钱，不要说省与省之间是不一样的，一个省的不同的地区也是不一样的，经常出现的是什么情况，而你同样的退耕还林的钱、退牧还草的钱，花下去了，有的地方什么样？水草肥美丰盛，你不要去养羊，不去放牛很快就长起来了，有的地方是不行的，它缺水，所以表面上来看大家补偿标准是一样的，但是最后你所收到的效果是不一样，所以这种一刀切是不行的，有的地方就感觉我这个标准非常偏低，退了牧也不见得草就很快长起来了，有的地方雨水充沛我只要不放牧，我很快就起来了，大家觉得这个标准挺好。还有跟经济的发达和欠发达有关系，当经济是比较发达的地区的时候，他觉得我根本不在乎你，我出去打工挣的钱比你多，我就不在放牧了，我走了，那经济欠发达呢他没地方打工，上哪儿打工去，一跑几百里地也找不到一个打工的地方，那么这样他就会觉得标准偏低。这一种标准偏低“一刀切”还容易产生另外一个问题，真正的农牧民得到的实惠不多，我们现在已经反反复复看到这样的情况，一个村，村长把退耕还林的、退牧还草的名单交给了一个农业企业，农业企业拿到了这个退耕还林、退牧还草的钱了，拿到了种公益林的收入了，给农民仨瓜两枣，农民还拿不到什么钱，但是农民也没办法获得其他受益，我们在“一刀切”补偿标准的管理有漏洞的情况下，造成了农民的实际的受益下降，而且补偿标准在现在通货膨胀的情况下大家可以看到这个标准很低，这些标准使得我们农民和牧民很难维持原有的生活水平。因此这个方面也是我们存在的问题。（五）生态保护区面临着要温饱还是要环保的两难抉择第五个方面的问题是，生态保护区面临要温饱还是要环保两难的抉择，中国有一句老话叫做“靠山吃山、靠水吃水”那么搞了生态保护的话，你就没法靠山吃山、靠水吃水了，我们就得重新考虑一个问题，这些人靠山不能吃山，靠水不能吃水，他们的生活有了问题了，他们的温饱有了问题了，我们怎么样有很妥善的解决办法？这方面的例子很多，比如三峡库区就有这样的情况，原来三峡没有搬迁的时候，农民在那儿靠水就行了，打鱼就行了，而现在搞了三峡库区以后，为了保证下游水的干净，限制他们搞渔业，这一限制怎么样，三峡库区的渔民的生活水平就受到了影响。还有我们讲的靠山吃山，你搞了公益林，你搞了退耕的还林以后，这些人的生活仅仅靠那一些补助，我刚才讲大部分人是不够的，不够的情况下又不能靠山吃山，确实是存在着生活水平下降的问题。因此，生态保护区经常面临的问题就是要温饱，还是要环保的两难的抉择，刚才说的是第五个问题。（六）以GDP为核心的政绩指标与生态补偿之间的矛盾现在我们说一下生态补偿机制面临的第六个问题，我们以GDP为核心政绩指标与生态补偿之间的矛盾。大家都知道，我们经常批评说保护区不能以GDP为考核指标，现在我们推行主体功能区，我们要求说生态保护区特别是禁止开发区要零排放、零污染，但是现在确实有一个问题，我们对生态保护区我们限定它不能发展经济，它还需要提供公共服务均等化，大家知道这个公共服务均等化，随着经济的发展，随着全国人民生活水平的提高，随着全国GDP的增加，它也在慢慢地提高，在这个提高的过程中，你虽说不考核GDP，但是地方财政收入从哪儿来呢？大家说你就靠转移支付吧，在现有的转移支付体制下，特别是在没有横向转移支付的体制下，全靠中央财政的转移支付那点钱，它是没有办法完成地方政府所要承担的叫做社会建设以及与社会建设相关的基本公共服务均等化的指令。所以你用GDP来考核的时候，它事实上是有两重性的，一个考核GDP，第二个在GDP增加的同时，它地方的财政收入也增加，因此有时候我们经常批评人家，说你干嘛要以GDP为导向，但是这种批评在中国现实社会里头是缺乏说服力的。为什么？GDP现在成了干部提拔的一个标准之一，明着没有这个标准，任何组织部门都没有说你GDP上去了，我一定要提拔你，但是中国的现实是什么，中国的现实是这样的，你这个地方在我省里的排名靠前，那你这个地方的干部很容易得到提拔，或者短期不能及时提拔，也可以给你增加岗位和指数，比如说一个市领导，人家是9个岗位，我可以给你11个岗位，而因为是这个市重要，或者说市政府这个岗位我不能增加，我能给你增加政协的副主席的名额或者人大副主任的名额，这样对一个地方来说，GDP就成为一个很重要一个导向，不仅是一个指数的问题，他工作就好做了，我们经常讲一个干部动一下，底下干部动一串嘛，所以GDP在目前的情况下，你就是不强调它也得追求。另外，当完全没有GDP的时候，地方政府没有比较稳定的财政收入的时候，确实也难以完成公共服务均等化提出的要求，怎么样办好小学，怎么实现义务教育，怎么提供医疗保障，新农合建了，但是也得建医院，建医院的钱哪里来，当然得靠地方财政出钱，所以这种要么是追求GDP，要么是追求地方财政收入的情况确实影响了生态的保护。也就是说，你给它的钱，它地方的生态保护它感觉到你钱不够，或者说生态保护的钱够了，因为都是专款专用，我没有办法用到教育上面，没有办法用到基本公共服务均等化上面去，我基本公共服务均等化我没钱了，他还在搞建设。因此，我们现有的这种生态补偿不足的情况下，或者说不到位的情况下，或者说生态保护机制不能统筹使用的制约下，大家追求GDP或者是追求地方政府的财政收入，确实还是影响了生态保护的进程。三、完善和健全生态补偿机制的思路和对策建议（一）建立生态补偿的长效机制第三个问题，怎么样完善和健全生态补偿的机制。第一，要建立生态补偿的长效的机制，大家说这个机制怎么建，这个机制要根据我们这么多年提出来的一个原则建，谁受益、谁补偿，那么按照主体功能区建设来讲大家知道受益的是哪些地区，当然是优化开发和重点的开发区，受损失的是哪些地区，限制开发区和禁止开发区，都禁止你开发了，你还搞什么经济建设，那么你不搞经济建设你又要保护生态，其他地方受益了，其他地方就应该给你提供生态补偿。（二）完善中央财政转移支付制度，健全生态补偿机制那么第二个，完善中央财政转移支付制度，健全生态补偿机制。我们刚才说了，中央对生态补偿不是说没有钱，有钱，但是这些钱都分在很多地方，而且没有非常明确的我这个生态补偿机制除了专项以外我还能干什么，那么这今后我们要明确生态补偿机制这个当中所来的钱，我们要能够干什么，特别是从优化开发区、重点开区区收来的生态补偿的经费，我们给了限制开发区和禁止开发区，我们要列一些明确的科目，不仅要有一些专项的项目，还得有一些一般性的支出。这一般性的支出用来做什么，用来支持它实现公共服务均等化，实现随着GDP在不断的增长，全国人民生活提高之后，当地居民的收入也要能够随着GDP增长在增长，也就是说你在这个过程当中你还真正要考虑一般性的支出，你不要老考虑专项支出，专项支出老百姓不一定能拿到，人均收入不一定能够随着GDP增长7%，它也增长7%。现在我们有很多生态的移民，当时政府给了很多钱，盖房子的钱也有了，然后专项的经费也有了，但是老百姓生活感觉到他原来天天在吃牛肉，现在一个月只能几次牛肉，为什么，因为我们给的都是专项经费，没有给他们一般性的支出，没有考虑它的收入增长，因此，出现了很多的情况，什么情况？就是这些牧民他已经迁出来了，迁到一个小镇上，小镇上也给他盖了很好的房子，比他那个帐篷强多了，但是这些四五十岁以上的这些人，经常溜溜达达回他原来住的地方，去干什么继续放牦牛，政府哪能天天派人管着呢，管不了，为什么继续放牦牛，这个当然问题比较复杂，有人说他违反规定，但是确实我们没有考虑问题，就说他放牦牛感觉到生活自在，但是你到城里来他不自在，一个人在那个地方自在了几十年，你一叫进城他觉得不自在，那么40、50这些人你有没有给他很好的基础培训，说我教你一个什么技术，让你就有事干，所以他就回去了。另外，在城里靠成城里之的那点收入，他吃牛肉很费劲，我在那随便放两头，经常可以打打牙祭，保持生活水平不下降，保持生活习惯没有太大的改变，因此我们这个生态补偿机制特别是转移支付制度一定要做重大的改变，我们在考虑更多的问题，不要老想着专项经费要考虑怎么样能够进行一般性的转移支付，一般性的转移支付搞好了这些才能够有利于地方政府安置这些生态保护区的老百姓。还有，我们生态补偿专项的经费还有一个问题，限制的过死，或者说它都是专项的转移支付，它现在形成一个什么问题，比如说我们有一个省份大家知道，藏羚羊很多，偷猎的也很多，结果我们组织了执法队，管住了，现在偷猎的人少了，但是藏羚羊死亡并没有减少多少，大家说这是为什么？很简单，我们在那个地区我们花了二三十个亿，把农牧民的牧区给他一个一个的都圈起来了，搞了很多铁丝网，铁丝网是什么呢？改变说我们告诉你就在这个里边放牧，你不要跑出去了，你自己轮作嘛，你今年在这么放，明年在那儿放，我们都把这个牧区分给了那些人，这个办法不也挺好嘛，分到人了，产权明晰，你就不会在那儿多放，放以后你那块草少了，结果大家出现什么问题，出现我们意想不到的问题，退牧还草了，草确实也还起来了，当然藏羚羊吃草的地方也多了。但是在藏羚羊有天敌，天敌是狼，狼追藏羚羊，藏羚羊唯一的本事是跑，它没有能力跟狼斗，跑着跑着遇到了栏上的铁丝网，不是被狼咬死了，是挂在铁丝网上被狼追上了，它也是一项专项资金，这个专项资金的使用显然有问题，不符合当地的实际情况，就是说生态保护确实好了，藏羚羊也有了更多觅食的空间，但是生物链条来说，狼的生存空间也大了，保护好了，还有一个好现象，我们机器在前面开，狼在后面追，原生态，或者说我们机器在前面开，狗熊在后面跑，跑的挺欢实，都是生态保护的成果，但是我们就没有预料到藏羚羊被挂在铁丝网上了。为什么出现这个情况？专项资金，我们列的科目不合理，我们没有考虑这个东西立下去了，会是有个什么后果，所以我们不能够想当然地在办公室里考虑这个项目多少钱，那个项目多少钱，恐怕还得相信当地政府，相信当地的老百姓，让他们根据当地的情况去执行这些项目，你只要生态建设搞好了就可以。最好的生态保护是组织起来，当时农民工没有解散的时候，农民工就跟农牧民说的很简单，今年就在这个草场放牧，农民工说的有权威性，今年在这儿放，明年谁都不能放，换个牧场大家都到那牧场去，生态就保护起来了，一家一户很难保护，是不是我们要把钱花到到刃上而不是要花到刀背上。因此我们要完善中央财政转移支付要做的事情很多，还不是一件两件，大家说我设个科目，有一个生态保护和转移支付的基金，还是我搞一个转移支付的科目，保证给你钱就行，保证给你钱，你给他很多限制他也做不好，保证了钱还得让他有适当的自主权，当然我们经常担心，说这个钱放到他手上，他会不会喝酒了，那是你监督的问题，搞到专项基金以后他就不喝酒嘛，他不照喝嘛，要不然铁丝网能花个几十亿，二三十个亿，所以，我们一定要完善中央财政转移支付的制度，这样才能很好地完善生态补偿的机制。（三）建立横向财政转移支付制度三、建立横向财政转移支付制度，但是在实际操作上，横向的补偿机制必须纵向化，我们喊这个口号喊了很多年了，“谁受益、谁补偿”，珠江下游的应该补偿珠江上游的，长江中下游的应该补偿长江上游的，黄河中下游的应该补偿黄河上游的，但是这么多年，我们没有建立这样的补偿机制，广西曾经跟广东说，我们为了你们珠江水的清洁和饮用的安全，我们做了很多保护工作，我们失去了很多发展的机会，广东很有意思，告诉它说，我们已经给你做贡献了，你们广西每年都有很多人到我这里来打工，他们都取得了收入，所以你不能再跟我们要什么生态补偿机制了，只要中央政府在这上面不做统筹的组织工作，上海自然也不会轻易给青海补偿。这是很正常的，虽然你是中华水塔，但是中央不说，我刚才说了它是个公共产品，确实就不是说是一个省级产品，它是一个全国的产品，所以我们要建立横向的财政转移支付的制度。当然，你让东部沿海的省份，比如说上海、浙江、江苏就近给青海、甘肃多少钱，这个事情很难界定，再难界定也得界定，广东应该给广西多少钱，很难界定，但是必须界定。当然了这个界定以后，怎么样实现生态补偿资金的转移支付，那不是说华东地区每个省给青海多少钱、给甘肃多少钱，那算起来极为复杂，而且省际之间要钱不容易，那么这一种横向补偿机制要能够实现的话，还需要横向补偿纵向化，就是说这些钱，你还是得交到中央政府，中央政府再统筹安排究竟多少钱给青海、多少钱给甘肃。假如让省际之间进行双向的谈判的话，这个交易成本很高，补偿机制的效率会非常的低，在中国中央集权的制度下，最简单的办法是中央定一个额度，定下来以后就按照这个额度给中央财政，中央财政把这个钱统筹起来分给上游，黄河上游、珠江上游、长江上游的这些省份，让他们好好地去搞生态保护，也就是说我们横向的补偿真正能够实现的是要纵向化的操作。但是这个横向补偿的制度要建立，有了这个制度我们主体功能区就可以很好地推进了，珠三角地区和我们长三角地区以及京津冀地区肯定是优化开发区，或者有的省区是重点开发区，我们肯定是生态的受益区，所以应该根据优化开发区和重点开发区受益的程度定出一个补偿的标准来，作为横向的财政转移支付的一个基数，在这个基数确定下来以后，中央财政收钱，收了以后把它分配到长江、黄河、珠江上游去，这样才能有效地实现谁受益，谁补偿，否则谁受益、谁补偿永远是一句空话，它必须要有横向补偿纵向化来实现，而不能靠省际之间的谈判，省际之间的谈判将来会产生更多的矛盾和问题。（四）开征生态税，建立生态环境补偿的基金第四，开征生态税，建立生态环境补偿的基金，这个我们中央财政正在考虑这个问题，很快税种就会出来了，应该说在这个基础上再建立生态环境补偿基金也就有了条件了。（五）健全生态保护的法律和法规第五，健全生态保护的法律和法规，这方面我们要做的事情很多，法律法规都要健全，法律法规不健全，中国最大的毛病是什么？中国最大的毛病不是是法律不健全，法律健全了，法律执行的不力，我们要在这个基础上健全生态保护和生态补偿机制法律法规的基础上我们加强执行力。（六）改变政绩考核的指标体系，构建生态保护的职责和评估体系第六，改变政绩考核的指标体系，构建生态保护的职责和评估体系。大家都知道，划定四大主体功能区以后，政绩指标体系肯定是不一样的，那么，肯定对优化开发区和重点开发区他们的经济增长的任务结构调整的任务比较大，不是说他们不要进行生态保护了，他们也要对本地区进行生态保护，在这个同时，对于限制开发区和禁止开发区来说，政绩指标要有明显的改变，那么对于限制开发话和禁止开发区来说，我们要确定的，特别是禁止开发区我们让你GDP指标的考核要求权重为零，也就是说不考核，但是对生态保护指标的权重很大，是百分之七十，百分之八十，当然这百分之七八十也是会分解的，可以分解到森林的覆盖率、湿地环境的保护、草地的恢复和沙化现象的减少等等，但是它的权重必须很大，而且在政绩指标考核体系，当中我们还不能说提拔干部的时候我们唯GDP，你别说像我刚才说的，你GDP搞的好，给你多增加几个常委的名额，或者说甚至于提拔到上一级机构的来当领导。我们应该对优化开发区、重点开发区、限制开发区、禁止开发区这四大主体功能区我们设定不同权重的指标体系，指标体系是统一的，但是权重是不一样的，优化和重点开发区那你这个经济建设结构调整我刚才说权重是最大的，那么对限制和禁止开发区来说你生态保护的权重是最大的。有些指标比如说像区域之间人口流动指标，我们要求优化开发区和限制开发区它是不同的指标，为什么不同的指标？我们希望限制开发和禁止开发区的劳动力能够流到重点开发区和优化开发区，所以比如说同样一个指标，但是它的流向是不一样的，名称是一样的，都是去计劳动力的流动，一个是流出，你流出的多你就干的好，限制开发区跟禁止开发区流出的多，你就有政绩，重点开发区和优化开发区你吸收的从限制和禁止开发区来的劳动力多，你这个政绩就好，我们必须要有一些这样的标准，那么在这些标准确定以后，指标体系必须是统一的，指标体系有人说，每个地区搞一套指标那不行，每个地区都是统一的指标，但是每个地区的权重是不一样的。那么，当我们把这些指标体系确定下来以后，给它赋予不同的权重，我们对于领导干部的考核也就有了标准，也就是说，我们不能再像以前那样用GDP来衡量干部，我用什么，我就用这套指标体系，你在禁止开发区你可能GDP是零，但是你生态环境保护搞得好，你就可能得到提拔，我们不能唯GDP论，这个分，对一个省来说是可以统一排名的，对全国来说也是可以统一排名的，统一排名之后只要你的打分高，在不同的地区之间，干部就可以交流互动，你那GDP高，是因为你在优化开发区。那么，我们在禁止开发我们生态环境保护的好，我照样可以提拔到优化开发区。因此，我们的政绩指标体系要和它的每一个地方领导的责任和职能给挂起钩来，挂起钩来就按照这个我来考核你，这种考核的结果才能起到引领的作用、导向的作用，才能彻底打破GDP的崇拜。在干部制度和考核的标准上我们要对称，不对称大家就没有动力到禁止开发区和限制开发区去了，只要你对称，你在禁止开发区和限制开发区干的很好，你照样可得到提拔，甚至可以提拔到优化开发区和重点开发区，假如你在优化开发区、重点开发区，你虽然GDP搞得不错，但是你结构没调整好你也照样没法提拔，我们必须建立这样对称的机制，也就是说政绩考核指标要和你的升迁它是对称，有这样的机制就有好办法，否则政绩指标的改变改来改去没用，你因为把权重负零就行了，负零了以后我得不到提拔我照样对不起，我将要换一个地方，咱要求调动工作，咱要求去一个能够创造GDP的地方，这样对生态保护区的建设、对生态补偿机制的建立绝对是有重大的影响的。所以我们要建立一个政绩指标和生态保护机制相对称的这么一个评估的体系，这个体系简单来说在全国指标体系是统一的，权重是不一样的，最后大排队以后，只要你的分数高，不管你在哪个地区，就可以得到正确的评价，得到相应的提拔，你只要打分低，虽然你在优化开发区、虽然你那个GDP的总量很大，照样不一定能够得到相对应的提升，因此，政绩指标和评估体系必须是对称的，对称的你才能做到这一点。（七）以管理创新提高补偿的效率最后一条，我们要以管理创新提高补偿的效率。那么，以管理创新提高补偿的效率，最大的问题在哪？除了我们刚才讲要打破部门的限制，要让部门补偿的钱能够集中使用，能够在财政部统一的科目下，既有专项的支出也有一般性的支出之外，我们还要在地方现行的行政体制这方面做些工作。做什么工作，现在经常遇到的是主体功能区是以县为基